Rapport définitif - Rapport No. 356, Mars 2010

1. 289. L’Internationale de l’éducation (IE), le Syndicat des enseignants bulgares (SEB) et le Syndicat des enseignants Podkrepa ont présenté leur plainte dans une communication en date du 15 février 2009.
2. 290. Le gouvernement a transmis sa réponse aux allégations dans une communication reçue le 15 juillet 2009.
3. 291. La Bulgarie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 292. Dans une communication du 15 février 2009, les organisations plaignantes IE, SEB et le Syndicat des enseignants Podkrepa dénoncent une tentative de porter atteinte au droit de grève des enseignants du secteur public, par le biais d’une action pour discrimination présumée intentée à la suite d’une grève légale. Les organisations reprochent aux autorités bulgares d’utiliser des lois antidiscriminatoires afin de limiter les droits des syndicats et d’empêcher les fonctionnaires de l’éducation publique d’exercer leur droit de revendication collective.
2. 293. Les organisations plaignantes déclarent que, en septembre-octobre 2007, le SEB et le Syndicat des enseignants Podkrepa ont organisé une grève à grande échelle ayant rassemblé 80 pour cent du personnel du secteur de l’éducation publique (soit plus de 110 000 enseignants et membres du personnel éducatif). Selon elles, la grève a été lancée de façon responsable après de nombreuses tentatives de négociation visant à résoudre le problème des bas salaires des enseignants bulgares. Les organisations plaignantes soulignent le fait qu’en 2004 lorsque la loi sur les fonctionnaires a été adoptée, les enseignants ont refusé ce statut, bien que celui-ci offre certains avantages, précisément parce qu’il les privait du droit de grève. D’après elles, la grève des enseignants s’est déroulée dans le respect le plus strict de la législation bulgare relative au droit de grève. La question de la légalité de cette grève n’a jamais été soulevée, étant donné que toutes les conditions d’exercice du droit de grève ont été scrupuleusement respectées par les syndicats d’enseignants. Les organisations plaignantes ajoutent que les syndicats ont mis fin à la grève au bout de 42 jours, dès lors qu’ils ont estimé qu’un nombre suffisant de leurs revendications avait été satisfait.
3. 294. Les organisations plaignantes indiquent qu’en mars 2008, soit plus de quatre mois après la fin de la grève des enseignants, une association constituée de six parents d’élèves a porté plainte auprès de la Commission pour la protection contre la discrimination en Bulgarie à l’encontre des dirigeants des deux syndicats d’enseignants ayant organisé la grève, à savoir Mme Yanka Takeva, présidente du SEB et M. Kroum Kroumov, président du Syndicat Podkrepa. L’argument avancé par les plaignants revenait à dire que, du fait de la grève des enseignants, les élèves de l’enseignement public avaient subi une discrimination par rapport à ceux de l’enseignement privé. Au cours des auditions des 4 avril et 14 mai 2008 devant la commission, les deux dirigeants syndicaux ont soutenu que la procédure de grève légale ne relevait pas de la loi relative à la protection contre la discrimination et qu’aucune preuve tangible ne pouvait être fournie pour démontrer l’existence de la discrimination alléguée, car la plainte ne mentionnait le nom d’aucune personne susceptible d’en avoir été victime. Les syndicats ont aussi objecté que la plainte portait contre deux dirigeants syndicaux qui ne sauraient être tenus pour responsables d’actes commis par des tiers. La commission a accepté la plainte nonobstant les arguments des syndicats.
4. 295. Les organisations plaignantes dénoncent une tentative d’intimidation des enseignants ainsi qu’un usage abusif du pouvoir dévolu aux institutions nationales. Selon leurs dires, le cas étant porté devant la Cour administrative suprême ou, éventuellement, devant la Cour suprême, prouve que le gouvernement tente de limiter la liberté des travailleurs d’exercer leur droit de faire grève, consacré dans la Constitution, pour défendre leurs intérêts. Les organisations plaignantes font aussi référence à plusieurs textes de loi régissant la procédure et la portée de ce droit, en particulier la loi sur les règlements des conflits collectifs du travail. Elles allèguent que le gouvernement cherche à exploiter le mécontentement causé par la grève et les perturbations qu’elle entraîne, alors que, par définition, une grève occasionne des perturbations et des coûts et qu’il ne tient pas compte du fait que cette action revendicative représente aussi un sacrifice important pour les enseignants bulgares.
5. 296. D’après les organisations plaignantes, la grève des enseignants en Bulgarie a montré que plusieurs semaines de conflit occasionnant des perturbations et des coûts sont souvent nécessaires avant qu’un gouvernement ne reconnaisse l’échec de sa politique et finisse par admettre, comme dans le cas présent, la nécessité d’arriver à une solution par la négociation. Les organisations plaignantes soulignent que la plainte contre les deux dirigeants syndicaux survient alors que le mécontentement est de nouveau perceptible parmi les enseignants qui continuent de déplorer la faiblesse des salaires malgré les augmentations perçues. De l’avis des organisations plaignantes, si elles souhaitaient dissuader les syndicats d’organiser une nouvelle mobilisation, les autorités n’auraient pas pu trouver mieux pour y parvenir.
6. 297. Les organisations plaignantes rappellent que, lors de l’examen du cas de la Bulgarie devant la Commission de l’application des normes à la session de 2008 de la Conférence internationale du Travail, le représentant du gouvernement a réaffirmé la volonté du gouvernement de son pays de chercher des solutions adéquates au moyen du dialogue tripartite. Elles estiment néanmoins qu’une telle volonté ne transparaît pas de la procédure engagée contre les deux représentants syndicaux devant la Commission pour la protection contre la discrimination en Bulgarie.
7. 298. Enfin, les organisations plaignantes indiquent que, en appel, la Cour administrative suprême a considéré, lors de sa récente session, que les droits des enfants des écoles de l’enseignement public avaient été enfreints et que, compte tenu de son importance dans le pays, l’enseignement public devait bénéficier d’un service minimum dans les écoles, les jardins d’enfants et les garderies en cas de grève. La procédure en cours a aussi donné lieu à un vaste débat de société concernant le droit de grève des travailleurs du secteur de l’éducation publique et les conditions à respecter. Les organisations plaignantes estiment que les notions de service minimum et de services essentiels ne peuvent avoir pour objet ou pour effet d’affaiblir le moyen de pression le plus puissant dont disposent les travailleurs pour défendre leurs droits.

B. Réponse du gouvernement

1. 299. Dans une communication en date du 15 juillet 2009, le gouvernement se réfère à l’appel de la décision no 205 du 2 octobre 2008 rendue par la Commission pour la protection contre la discrimination qui a été interjeté par les syndicats devant la Cour administrative suprême. Il a été établi dans cette décision que les élèves des écoles municipales et d’Etat étaient désavantagés par rapport à ceux des écoles privées et qu’il existe un lien de cause à effet direct entre la grève des enseignants (du 24 septembre au 5 novembre 2007) et l’inégalité de traitement précitée. En outre, il est recommandé dans la décision que le Conseil des ministres de Bulgarie présente une proposition d’amendement de l’article 14, paragraphe 1, de la loi sur les règlements des conflits collectifs du travail, en vue de faire figurer les services éducatifs des écoles primaires et secondaires municipales ou d’Etat dans la catégorie des «services socialement importants» devant être assurés en cas de grève.
2. 300. Le gouvernement note que l’appel de la décision de la commission a été interjeté dans le respect de la loi. D’après l’article 68, paragraphe 1, de la loi relative à la protection contre la discrimination, les décisions de la commission sont susceptibles d’appel devant la Cour administrative suprême dans les 14 jours suivant leur notification auprès des parties concernées, conformément au Code de procédure administrative. Le gouvernement réfute l’allégation des plaignants selon laquelle, dans le cadre d’une plainte portée devant la Cour administrative suprême, le gouvernement tenterait de restreindre le droit des travailleurs de faire grève et de manifester pour protéger leurs intérêts – droit garanti par la Constitution de la République de Bulgarie.
3. 301. Le gouvernement ajoute que, d’après la décision no 4991 rendue le 14 avril 2009, la Cour administrative suprême n’a pas examiné la plainte et clos la procédure en raison de l’absence «d’intérêt pour agir» des plaignants en relation avec la protection juridique demandée. La décision a pris effet le 12 juin 2009. Jusqu’à l’entrée en vigueur de la décision de la Commission pour la protection contre la discrimination, le gouvernement n’a pu prendre aucune disposition pour appliquer la recommandation de la commission.
4. 302. Le gouvernement assure que, s’il prend les mesures nécessaires afin de rédiger les projets d’amendements de la loi sur les règlements des conflits collectifs du travail, ces amendements seront examinés avec les partenaires sociaux. En Bulgarie, la législation nationale et la pratique établie exigent de mener des consultations avec les représentants des organisations d’employeurs et des organisations de travailleurs. Enfin, le gouvernement souligne que l’inclusion des services éducatifs dans la catégorie des «services socialement importants» devant faire l’objet d’un service minimum en cas de grève relève d’une décision législative. En aucun cas, cette décision ne pourrait aboutir à une violation ou à une restriction des droits syndicaux, en particulier du droit de grève du personnel éducatif.

C. Conclusions du comité

1. 303. Dans le cas présent, le comité note que les organisations plaignantes dénoncent l’action intentée à la suite d’une grève, laquelle vise à limiter le droit de grève des enseignants, et qu’elles allèguent que les autorités bulgares ont utilisé les lois sur la discrimination dans le but de restreindre les droits syndicaux et de refuser aux fonctionnaires de l’éducation publique le droit à des actions revendicatives collectives.
2. 304. Le comité prend note de la réponse du gouvernement et de la décision no 205 du 2 octobre 2008 de la Commission pour la protection contre la discrimination. En vertu de l’article 47, paragraphe 1, de la loi relative à la protection contre la discrimination, la commission a notamment compétence pour: 1) constater l’existence d’infractions à la législation concernant l’égalité de traitement et d’identifier l’auteur et la victime de l’infraction; 2) ordonner la prévention ou la cessation de l’infraction et le rétablissement de la situation d’origine; 3) imposer des sanctions et faire appliquer des mesures administratives coercitives; 4) publier des directives contraignantes sur le respect de la législation relative à l’égalité de traitement; et 8) émettre des avis sur la conformité du projet de loi avec la législation antidiscrimination et formuler des recommandations pour l’adoption, l’abrogation, la révision ou l’extension de la loi. Le comité croit comprendre que, dans sa décision, la commission ne considère la situation que sous l’angle de l’inégalité de traitement et qu’elle ne se prononce pas sur la légalité de la grève des enseignants en 2007 ni sur leur responsabilité ou sur une sanction directe concernant l’exercice du droit de grève par les syndicats des deux enseignants. De fait, la décision de la commission ne s’adresse qu’au Conseil des ministres auquel elle recommande, en vertu de l’article 47, paragraphe 1, alinéa 8, de présenter un projet d’amendement de l’article 14, paragraphe 1, de la loi sur les règlements des conflits collectifs du travail «afin d’inclure les services éducatifs des écoles primaires et secondaires des institutions municipales et d’Etat dans la liste des services socialement importants devant être assurés en cas de grève» (décision de la commission citée par la Cour administrative suprême). Le comité prend également note du fait que le gouvernement assure que, s’il adopte les mesures nécessaires pour rédiger les projets d’amendements à la loi sur les règlements des conflits collectifs du travail, ces amendements seront examinés avec les représentants des organisations d’employeurs et des organisations de travailleurs. Il assure en outre que toute décision législative concernant l’inclusion des services éducatifs dans la catégorie des «services socialement importants» devant faire l’objet d’un service minimum en cas de grève ne saurait aboutir à une violation ou à une restriction des droits syndicaux, en particulier du droit de grève du personnel éducatif.
3. 305. En ce qui concerne le rôle du gouvernement dans la procédure judiciaire, le comité note que, selon l’article 40, paragraphe 1, de la loi relative à la protection contre la discrimination, la Commission pour la protection contre la discrimination en Bulgarie est un organe d’Etat indépendant spécialisé dans la prévention et la protection contre la discrimination. Alors que, d’après l’article 50, paragraphe 1, les procédures portées devant la commission peuvent être ouvertes sur la base d’informations fournies par l’Etat et les autorités municipales, les plaignants précisent eux-mêmes que la plainte déposée auprès de la commission l’a été par une association de parents. En outre, le comité note que, en vertu de l’article 68, paragraphe 1, de la loi relative à la protection contre la discrimination, les décisions de la commission sont susceptibles d’appel devant la Cour administrative suprême selon les conditions et la procédure du Code de procédure administrative. Le comité note aussi que l’appel de la décision (décision no 4991 du 14 avril 2009) interjeté par les syndicats a été déclaré irrecevable du point de vue procédural. Compte tenu de cette information, le comité n’est pas en mesure de conclure que la procédure judiciaire a été engagée à l’initiative ou du fait du gouvernement.
4. 306. Concernant la décision no 205 du 2 octobre 2008 de la Commission pour la protection contre la discrimination en Bulgarie, le comité se dit préoccupé par l’immixtion que représente cette décision à l’égard d’un droit conféré de longue date aux enseignants au motif d’une violation implicite du principe de l’égalité des droits entre les secteurs public et privé. Le comité se doit de réitérer qu’il a toujours considéré le droit de grève comme étant un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et défendre leurs intérêts économiques et sociaux. En outre, il a toujours reconnu aux travailleurs et à leurs organisations le droit de grève comme moyen légitime de défense de leurs intérêts économiques et sociaux. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 521 et 522.] Le comité constate que la discrimination à laquelle la Commission pour la protection contre la discrimination fait référence résulte non pas d’une différence consacrée par la législation – le droit de grève étant garanti aux enseignants du secteur public comme à ceux du secteur privé – mais de la conséquence qu’a eu le recours à ce droit fondamental, dans une situation donnée. S’agissant des conséquences concrètes de la grève sur les élèves des écoles publiques et leur famille, le comité fait remarquer, comme indiqué par les plaignants, que par définition les grèves occasionnent des perturbations et des coûts et que les travailleurs qui décident d’exercer leur droit de grève doivent eux aussi consentir des sacrifices importants.
5. 307. Notant que la décision no 205 du 2 octobre 2008 a été prise par un organe national indépendant, le comité souhaite souligner que les résolutions prises par cet organe ne dispensent pas le gouvernement de respecter ses obligations internationales. En ce qui concerne le fond de la recommandation formulée par la commission, le comité croit comprendre, d’après la réponse du gouvernement, que celui-ci va examiner la manière dont il envisage de donner effet à cette recommandation qui préconise que le Conseil des ministres présente un amendement à l’article 14, paragraphe 1, de la loi sur les règlements des conflits collectifs du travail, afin que «les services éducatifs, en tant que services publics, fassent partie de la catégorie des services socialement importants devant être assurés dans toute la mesure du possible en cas de grève» (décision de la commission citée par la Cour administrative suprême). Le comité fait remarquer que, sous son libellé actuel, l’article 14, paragraphe 1, prévoit qu’un accord soit conclu par écrit entre les travailleurs et les employeurs avant une grève, afin de veiller à ce que les conditions soient réunies pour permettre l’exécution de certaines tâches, dont l’omission ou la suspension, au cours de la grève, pourraient nuire à certains biens et services mentionnés.
6. 308. A cet égard, le comité se doit de rappeler que l’éducation n’est pas un service essentiel au sens strict du terme. Il souligne néanmoins que des services minima peuvent être assurés dans certains domaines selon les principes suivants: un service minimum peut être maintenu en cas de grève dont l’étendue et la durée pourraient provoquer une situation de crise nationale aiguë telle que les conditions normales d’existence de la population pourraient être en danger. Pour être acceptable, ce service minimum devrait se limiter aux opérations strictement nécessaires pour ne pas compromettre la vie ou les conditions normales d’existence de tout ou partie de la population, et les organisations de travailleurs devraient pouvoir participer à sa définition tout comme les employeurs et les autorités publiques. Le comité a déclaré par exemple que des services minima peuvent être établis dans le secteur de l’enseignement, en pleine consultation avec les partenaires sociaux, dans les cas de grève de longue durée. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 610 et 625.]
7. 309. Compte tenu de la formulation générale de la recommandation et de l’usage d’expressions telles que «dans toute la mesure possible», le comité souhaite rappeler que, dans la détermination des services minima et du nombre de travailleurs qui en garantissent le maintien, il importe que participent non seulement les pouvoirs publics mais aussi les organisations d’employeurs et de travailleurs concernées. En effet, outre que cela permettrait un échange de vues réfléchi sur ce que doivent être en situation réelle les services minima strictement nécessaires, cela contribuerait aussi à garantir que les services minima ne soient pas étendus au point de rendre la grève inopérante en raison de son peu d’impact, et à éviter de donner aux organisations syndicales l’impression que l’échec de la grève tient à ce que le service minimum a été prévu d’une manière trop large et fixé unilatéralement. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 612.] Le comité souligne qu’il doit effectivement s’agir d’un service minimum, c’est-à-dire limité aux opérations nécessaires pour que la satisfaction des besoins de base de la population ou des exigences minima du service soit assurée, tout en garantissant que le champ du service minimum n’ait pas comme conséquence de rendre la grève inefficace.
8. 310. Le comité veut croire que tout amendement éventuel de la loi sur les règlements collectifs du travail qui porte sur des questions relatives à la liberté syndicale et la négociation collective sera pleinement conforme à la convention et aux principes mentionnés ci-dessus, et que les organisations d’employeurs et de travailleurs concernées seront consultées sur tous les points touchant à cette question.
9. 311. Le comité porte les aspects législatifs du présent cas à l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.