RECLAMATION (article 24) - POLOGNE - C087 - 1995

1. NSZZ Solidarnosc

Clos

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Rapport No. 301 du Comité de la liberté syndicale, Cas no. 1785 -- Réclamation contre le gouvernement de la Pologne présentée par NSZZ Solidarnosc

La procédure de plainte

Allégations: absence de mise en oeuvre de mesures visant à restituer des biens syndicaux confisqués illégalement
4. Par une communication du 15 juin 1994, NSZZ Solidarnosc a présenté une réclamation en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT alléguant la non-observation par la Pologne de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Conformément à sa pratique habituelle, le Conseil d'administration a renvoyé, lors de sa 260e session (juin 1994), l'examen des allégations concernant la non-observation de la convention no 87 au Comité de la liberté syndicale. NSZZ Solidarnosc a fourni des informations supplémentaires dans des communications ultérieures des 28 juillet 1994 et 22 février 1995. La Confédération mondiale du travail et la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) ont soutenu cette plainte dans des communications datées respectivement des 20 et 21 juin 1994
5. Le gouvernement a fourni ses observations dans des communications datées des 23 septembre 1994 et 25 mai 1995
6. La Pologne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.
A. Allégations du plaignant
7. Dans sa communication initiale du 15 juin 1994, NSZZ Solidarnosc souligne, en premier lieu, qu'il n'a décidé de présenter cette réclamation qu'après avoir épuisé les recours internes, qui n'ont malheureusement pas permis de rendre la législation et la pratique conformes aux exigences de la convention no 87
8. NSZZ Solidarnosc expose ensuite l'historique des problèmes faisant l'objet de la réclamation. Avec l'enregistrement de NSZZ Solidarnosc en novembre 1980, le pluralisme syndical a été restauré en Pologne après plus de trente ans de monopole syndical. Des millions de membres de l'ancienne structure syndicale unique, contrôlée par le Parti communiste, ont quitté leur section industrielle et ont adhéré à des syndicats libres et indépendants nouvellement formés, qu'il s'agisse de NSZZ Solidarnosc ou d'autres syndicats nouveaux. Un retrait de membres aussi massif a rendu nécessaire la dissolution du CRZZ (Conseil central des syndicats) - une structure centrale monopoliste de la Fédération des syndicats, à laquelle chaque syndicat avait pour obligation légale d'adhérer. Après la dissolution du CRZZ, ses énormes biens devaient être répartis entre tous les syndicats existants. Une commission spéciale fut instituée et chargée de s'occuper des arrangements détaillés pour la répartition des biens du CRZZ. La commission a terminé sa tâche à l'automne 1981, mais ses propositions n'ont pas pu être mises en oeuvre à cause de l'imposition de la loi martiale sur l'ensemble du territoire de la Pologne le 13 décembre 1981. Aux termes du décret de la loi martiale, tous les syndicats étaient suspendus et leurs biens (dont une bonne partie fût endommagée par l'intervention de ZOMO - la police anti-émeutes), soumis à la supervision temporaire d'administrateurs nommés par les voïvods (organes administratifs de district). Cette période de suspension a pris fin avec la délégalisation de tous les syndicats par la loi sur les syndicats du 8 octobre 1982, qui introduisit à nouveau un système syndical unique. Un arrêté du Conseil des ministres du 15 octobre 1982, institua une commission provisoire pour l'administration des biens syndicaux.
9. En 1984, l'Alliance nationale des syndicats de Pologne (OPZZ) fut créée - il s'agissait d'une confédération nationale des syndicats dotée de structures monopolistes. L'OPZZ réclama la succession des biens administrés par la commission spéciale depuis 1982. En réponse à ces demandes, des arrêtés du Conseil des ministres de mars et d'avril 1984 établirent les bases légales pour le transfert progressif des biens appartenant aux syndicats qui avaient existé antérieurement. Par une décision distincte de décembre 1984, l'OPZZ reçut PZL200 millions en espèces prélevés sur les fonds syndicaux confisqués, notamment sur les fonds de NSZZ Solidarnosc. Au début de 1989, durant les discussions de la Table ronde, un groupe de travail sur le pluralisme syndical prit une décision en vertu de laquelle l'OPZZ devait rendre à Solidarnosc les biens qui lui avaient été conférés. La décision de la Table ronde ne fut toutefois pas appliquée à cause de la résistance et d'agissements délibérés à tous les niveaux de la structure de l'OPZZ. Les difficultés que posait une solution négociée du problème des biens conduisirent un groupe de parlementaires à soumettre un projet de loi à ce sujet. Finalement, le Parlement adopta le 25 octobre 1990 une loi sur la restitution des biens de syndicats et d'organisations sociales qui avaient été expropriés à la suite de l'introduction de la loi martiale. La nécessité d'accélérer l'adoption de la loi contribua à ses nombreuses insuffisances, notamment à l'omission de la question des biens expropriés après la période de la loi martiale, des confiscations effectuées chez certains syndicalistes et la question des biens du CRZZ.
10. Selon le plaignant, la loi a certes instauré un mécanisme pour la restitution des biens permettant de présenter des demandes à la Commission sociale des revendications, mais toute cette procédure s'est avérée inefficace jusqu'à ce jour. Les insuffisances mêmes de la loi et l'absence de mécanismes efficaces pour l'application de ses dispositions en font un instrument relativement faible pour faire valoir des revendications. La loi sur les syndicats du 23 mai 1991 a apporté une amélioration partielle. En effet, l'article 45 comble une lacune, en ce qui concerne les biens du CRZZ dévolus en vertu de l'article 61 de la loi sur les syndicats du 8 octobre 1982. Le plaignant relève que cette solution a permis une redistribution des biens du CRZZ en recourant à la même procédure que celle qui avait permis à l'OPZZ de reprendre des biens après la déclaration de la loi martiale. L'OPZZ ne devrait donc pas avoir de raisons de contester maintenant la légalité de la procédure en question.
11. Néanmoins, l'application de l'article 45 de la loi de 1991 se heurte à d'énormes difficultés, telles que le boycottage total par l'OPZZ de la législation de l'Etat, qui prend la forme d'une action délibérée et coordonnée. Par exemple, l'OPZZ a fait distribuer à ses organisations affiliées une circulaire devant être envoyée à la Commission sociale des revendications au cas où Solidarnosc réclamerait la restitution de ses biens. De plus, il y a de nombreux cas prouvés d'organisations affiliées à l'OPZZ qui ont changé leur nom et leurs statuts pour demander un nouvel enregistrement auprès des tribunaux en se faisant passer pour des syndicats nouvellement créés, jouissant d'une personnalité juridique nouvelle et n'ayant aucune responsabilité en ce qui concerne les biens de leurs prédécesseurs. Il y a aussi des comptes rendus de dissimulation d'éléments particuliers de biens syndicaux confisqués ou de leur transfert à des fondations ou d'autres organes spécialement créés qui sont de nouvelles entités légales jouissant de la personnalité juridique. Tous ces symptômes prouvent que des mesures ont été prises sur une grande échelle pour éviter l'application des décrets à l'OPZZ.
12. Ainsi, bien que les deux instruments légaux (loi du 25 octobre 1990 et loi du 23 mai 1991) établissent des bases légales pour la restitution de biens dévolus, les insuffisances de leurs dispositions, l'absence d'une application efficace et le comportement obstructionniste de l'OPZZ réduisent, sensiblement, les possibilités d'atteindre les objectifs de la législation. Le plaignant estime par conséquent que les dispositions de deux instruments doivent être strictement respectées et que des modifications indispensables doivent y être apportées par un parlement nouvellement élu. En premier lieu, la législation existante devrait être complétée par des règles renforçant les mécanismes pour l'application de ses dispositions, plus particulièrement par l'imposition d'un "gel" de tous les biens de l'OPZZ et par la reconnaissance que tous les actes juridiques de dissimulation ou de fraude, de transfert ou de changement de forme de possession de tout élément de biens expropriés sont nuls et non avenus. De telles possibilités sont offertes dans une certaine mesure par l'article 1, paragraphes 2-3, de la loi du 25 octobre 1990.
13. En ce qui concerne la question de la redistribution des biens du CRZZ dissous, l'absence d'un accord entre les syndicats intéressés dans le délai prescrit (jusqu'au 30 septembre 1991) oblige le gouvernement, en vertu de l'article 45, paragraphe 4, de la loi sur les syndicats du 23 mai 1991, à adopter une décision définissant les principes de redistribution des biens en question. Le plaignant fait valoir que le gouvernement devrait par conséquent adopter, sans retard, cette décision et assurer sa mise en oeuvre efficace. Le caractère urgent de l'adoption d'une telle décision est justifié par la persistance des agissements obstructionnistes de l'OPZZ et, ce qui est pire, par le fait que l'OPZZ continue à posséder d'énormes biens syndicaux. D'après des sources du plaignant, une partie importante des biens en question ont été loués à des sociétés privées sur une base commerciale, ce qui accroît injustement l'enrichissement de l'OPZZ.
14. Dans sa communication du 28 juillet 1994, le plaignant se réfère à des réunions intersyndicales tenues au ministère du Travail depuis février 1992 afin de déterminer le nombre de membres des divers syndicats et de décider des parts de répartition des biens du CRZZ dissous. Le plaignant affirme que son représentant à ces réunions lui a constamment signalé que l'OPZZ hésitait à déclarer le nombre réel de ses membres. Pratiquement toutes les autres organisations syndicales ont soumis au cours de ces réunions leurs propres informations sur le nombre de leurs membres et se sont déclarées prêtes à accepter une vérification externe des chiffres soumis. Par exemple, NSZZ Solidarnosc a soumis ses chiffres les plus récents sur le nombre de ses membres, chiffres qui sont vérifiés chaque année avant son Congrès national. L'OPZZ est le seul syndicat dont les chiffres (4,7 millions de membres) ont été contestés par d'autres syndicats, et c'est le seul syndicat qui s'est opposé pendant plusieurs mois à l'application de la procédure de vérification. Quand l'OPZZ a finalement décidé d'accepter la vérification, les représentants de NSZZ Solidarnosc ont rendu visite à M. Obarski (vice-président de l'OPZZ), qui ne leur a donné qu'une feuille de papier revendiquant les mêmes nombres de membres que ceux soumis antérieurement, bien que dans ses déclarations préalables il avait parlé d'une importante documentation sur les nombres de membres. Au cours de ces réunions, l'OPZZ a toujours fait valoir qu'elle avait besoin davantage de temps pour déterminer le nombre de membres des différents syndicats de branche composant l'OPZZ. Après avoir obtenu plusieurs prolongations de délais, M. Obarski a déclaré que l'OPZZ ne disposait pas d'une liste des membres dans les diverses branches mais seulement des membres de ses organisations sur le territoire national. Cela démontre clairement que l'OPZZ avait menti quand elle a demandé des prolongations de délai parce qu'elle avait des difficultés à compter ses membres branche par branche. Dans ces circonstances, une proposition a été faite en vue de vérifier un nombre sélectionné d'organisations nationales de l'OPZZ. A la suite des propositions demandant une vérification des nombres de membres de l'OPZZ, sa présidente, Mme Ewa Spychalska, a décidé de retirer l'OPZZ de la commission s'occupant des biens du CRZZ. C'était une nouvelle obstruction inacceptable de l'OPZZ. Toute la question du caractère représentatif des organisations syndicales en Pologne a été le sujet d'un séminaire national à Bialobrzegi, les 6 et 7 avril 1994. Au cours des débats, un représentant de l'OPZZ a admis que les cotisations des membres étaient insignifiantes car la majeure partie de ses ressources budgétaires provenaient d'activités commerciales.
15. Passant à la question des biens confisqués par les autorités communistes sous la loi martiale, le plaignant réitère son affirmation précédente, à savoir que la mise en oeuvre de la loi du 25 octobre 1990 continue à être inefficace. A côté des insuffisances législatives, cet état de choses est dû en grande partie au comportement obstructionniste de l'OPZZ visant à éviter une restitution des biens (par exemple, au moyen de nouveaux enregistrements et de changements de noms d'organisations affiliées à l'OPZZ cherchant à devenir de prétendues nouvelles entités légales n'ayant aucune responsabilité à l'égard de leurs prédécesseurs, du transfert de biens à des sociétés, fondations ou fonds privés, etc.). Dans ce contexte, le plaignant relève toutefois que la loi de 1990 offre des garanties de procédures suffisantes aux demandeurs, grâce à la Commission sociale des revendications et au droit de faire appel contre ses décisions auprès de la Haute Cour administrative. Comme la commission l'a indiqué dans son rapport pour la période allant jusqu'au 30 juin 1994, elle s'est occupée de 3 556 cas dont elle a été saisie depuis son institution; sur ce total, elle a pris des décisions dans 2 571 cas, approuvé des accords entre les parties dans 209 cas, et pour les cas restants les procédures ne sont pas encore achevées. Dans 617 cas qui se sont terminés par des décisions de la commission, des appels ont été interjetés auprès de la Cour administrative. Ces chiffres montrent que, même si la procédure devant la commission prend du temps, son modus procedendi est une partie indispensable de la primauté du droit dans un pays démocratique. Le plaignant estime par conséquent que c'est le gouvernement qui est responsable de l'exécution inefficace des décisions de la Commission sociale des revendications. Ce fait peut être prouvé en se référant aux rapports de ladite commission. Dans 85 pour cent des 2 571 décisions prises par la Commission sociale des revendications, l'obligation pour des organisations de restituer des biens qu'elles avaient repris a été établie. La responsabilité même de restituer des biens n'a donc pas été contestée dans une majorité absolue des cas (dans les autres 15 pour cent des décisions, les difficultés étaient dues aux preuves par documents, un problème qui se pose fréquemment dans le contexte de la période de la loi martiale).
16. De plus, il y a maintenant une tendance dangereuse en ce qui concerne la procédure d'application. Le plaignant illustre cette tendance en se référant à deux cas de portée plus générale dont le bien-fondé est établi. Le premier a trait à la prétendue incapacité de l'OPZZ de respecter les revendications qui ont été déterminées. Le deuxième Conseil de trésorerie (Drugi Urzad Skarbowy) de Varsovie a admis, dans sa lettre adressée au conseil régional de NSZZ Solidarnosc à Lublin, que la satisfaction de ses revendications envers l'OPZZ pourrait ne pas être entièrement possible, étant donné que la valeur totale des biens de l'OPZZ est inconnue. Le Conseil de trésorerie a par conséquent demandé en 1993 au Tribunal de district de Varsovie d'émettre un ordre pour que les biens de l'OPZZ soient révélés, mais depuis le tribunal n'a pris aucun arrêt. Le second cas fait apparaître une autre nouvelle dimension. Le même deuxième Conseil de trésorerie (territorialement compétent pour s'occuper de l'exécution des décisions à l'encontre du siège de l'OPZZ à Varsovie) a envoyé une lettre au conseil régional de Solidarnosc à Gdansk pour l'informer que sa revendication, approuvée par la Commission sociale des revendications, était suspendue en raison de l'introduction d'une action législative au Parlement pour amender la loi de 1990. La loi en vigueur ne permet pas une telle suspension pour des motifs tels que l'introduction de modifications législatives.
17. D'après le plaignant, le fait que ces nouvelles tendances sont apparues au cours de 1994 est étroitement lié à l'arrivée d'un nouveau gouvernement et à sa base politique. Après les élections parlementaires de septembre 1993, la coalition du Parti des agriculteurs (un ex-satellite communiste) et de l'Union démocratique de gauche (un parti post-communiste) ont formé un gouvernement. Un facteur important des élections parlementaires est le fait que l'OPZZ s'est présentée aux élections sur les listes des candidats électoraux de l'Union démocratique de la gauche et a obtenu environ 60 sièges au Parlement. Ce pouvoir politique acquis par des élections démocratiques a permis à l'OPZZ d'essayer de changer des arrangements antérieurs pour la restitution et la redistribution de biens syndicaux. Par une motion du 26 avril 1994, un groupe de parlementaires de l'OPZZ a essayé d'annuler l'obligation pour l'OPZZ de restituer des biens au gouvernement, en stipulant que les biens resteraient en possession de l'OPZZ et que le budget de l'Etat compenserait toutes les confiscations ou expropriations de biens appartenant à NSZZ Solidarnosc. Dans un esprit d'irrespect total envers les décisions antérieures, un projet de loi prévoit l'abrogation de toutes les décisions de la Commission sociale des revendications, des jugements de la Haute Cour de justice et des accords conclus par les syndicats concernés. Bien qu'il s'agisse d'un projet de loi, le plaignant attire l'attention sur le fait que ce projet confirme l'attitude obstructionniste de l'OPZZ envers l'ensemble du problème.
B. Réponse du gouvernement
18. Dans sa communication du 23 septembre 1994, le gouvernement admet que la loi du 25 octobre 1990, sur la restitution des biens de syndicats et d'organisations sociales expropriés après l'introduction de la loi martiale, n'est pas un instrument parfait. Ses insuffisances ont entravé et entravent toujours les travaux de la Commission sociale des revendications, qui est chargée de la conduite des procédures relatives à la restitution de biens syndicaux.
19. Le gouvernement ajoute qu'il y a aussi d'autres raisons. Le 7 octobre 1992, la Diète a accepté, par une décision, une partie d'un arrêt de la Cour constitutionnelle du 25 février 1992. Cette partie de l'arrêt déclare que les articles 2(3) et 3 de la loi de 1990 - relatifs à l'obligation de dédommager l'usure des biens utilisés pour satisfaire les besoins des membres de syndicats - sont incompatibles avec la Constitution polonaise. Jusqu'à ce jour, la Diète n'a pas introduit de modifications pertinentes pour amender la loi du 25 octobre 1990, comme le requiert l'article 7(3) de la loi du 29 avril 1985 sur la Cour constitutionnelle. Les travaux pour l'élaboration de ces modifications avaient commencé dans des commissions parlementaires en janvier 1993. Ils ont toutefois été interrompus en raison de la dissolution du Parlement en juin 1993.
20. D'après le gouvernement, c'est cette absence de règles de droit indispensables qui a conduit la Haute Cour administrative, lors de l'examen de plaintes contre les décisions de la Commission sociale des revendications, à recommander dans ses jugements que les procédures soient suspendues dans tous les cas où un syndicat, obligé de restituer des biens, fait valoir qu'il a dépensé une partie des biens repris pour satisfaire les besoins de membres de Solidarnosc. La Cour a recommandé que les procédures soient suspendues jusqu'au moment où les amendements nécessaires auront été introduits. Cela a eu pour conséquence que plusieurs centaines de procédures portant sur la restitution de biens ont été interrompues. Les décisions prises jusqu'à ce jour par la Commission sociale des revendications, basées sur les dispositions qui sont reconnues comme incompatibles avec la Constitution, seront considérées comme nulles et non avenues, et la commission devra prendre de nouvelles décisions conformes aux amendements. Il n'en reste pas moins que, malgré les difficultés susmentionnées et d'autres difficultés, la commission a déjà examiné près de 2 800 cas sur un nombre total de plus de 3 500.
21. De toute façon, estime le gouvernement, une des raisons réelles des difficultés auxquelles se heurte la mise en oeuvre de la loi de 1990 résulte du fait que l'article 3(1) de la loi applique un indice multiplicateur excessivement élevé pour réévaluer en zlotys polonais les fonds devant être restitués. Cela a eu pour effet que des obligations de syndicats, telles qu'elles ont été déterminées par la Commission sociale des revendications, dépassent souvent de beaucoup les possibilités de paiement ou même les avoirs totaux des syndicats. Il s'ensuit que des débiteurs dont les ressources bancaires sont insuffisantes pour satisfaire les revendications chercheront à éviter de payer des dettes qu'ils ne peuvent pas financer.
22. Au sujet des actions du deuxième Conseil de trésorerie de Varsovie et de la lenteur du Tribunal de district de Varsovie, le gouvernement affirme qu'il ne peut pas avoir d'influence sur le pouvoir judiciaire. Quand le Conseil de trésorerie demande au Tribunal de district de Varsovie "d'émettre un ordre pour que les biens de l'OPZZ soient révélés", cela est entièrement du ressort du Tribunal de district. En revanche, les raisons pour lesquelles le Conseil de trésorerie a suspendu les procédures exécutoires en raison de l'introduction d'une action législative au Parlement pour amender la loi de 1990 peuvent susciter certains doutes. De là à penser que les deux faits sont liés aux changements politiques intervenus après les élections parlementaires de 1993 est totalement injustifié, car le deuxième Conseil de trésorerie n'a jamais versé à Solidarnosc des sommes dues en les prélevant sur les comptes bancaires de l'OPZZ depuis leur blocage en décembre 1991.
23. Le gouvernement explique que tous les problèmes susmentionnés ont conduit, le 26 avril 1994, un groupe de députés à soumettre au Président de la Diète un projet de loi amendant la loi de 1990. Ce projet de loi contient, en plus des changements résultant de la résolution de la Diète du 7 octobre 1992, une proposition pour remplacer l'actuel principe de responsabilité générale des syndicats qui ont repris des avoirs de Solidarnosc par un principe de responsabilité de sujets qui, en raison de la proclamation de la loi martiale, ont repris directement et géré ces biens et ne les ont transférés que plus tard (dans les années 1983-85) à des syndicats nouvellement créés (y compris l'OPZZ). Aux termes de ces propositions, les syndicats et leur organisation centrale (l'OPZZ) seraient obligés de restituer des ressources financières plus les intérêts bancaires pour la période pendant laquelle ces organisations ont disposés de ces ressources. De tels remboursements ne devraient toutefois pas dépasser les possibilités financières des syndicats. Le montant restant, c'est-à-dire la différence entre le montant effectivement restitué par des syndicats et le montant dû en vertu de l'article 3(1) de la loi de 1990, serait payé par des entreprises et par la trésorerie. Néanmoins, étant donné qu'une telle solution serait une charge considérable pour le budget de l'Etat, le gouvernement - avant de prendre définitivement position - estimera si, et à quel moment, le budget de l'Etat peut supporter de telles obligations supplémentaires. De plus, le présidium de la Commission nationale de NSZZ Solidarnosc a rejeté totalement le projet de loi du 26 avril 1994 susmentionné dans sa prise de position no 107/94 adoptée le 27 juin 1994. Dans ces circonstances, les travaux pour l'élaboration de projets de modifications de la loi de 1990 seront plus longs car de nouvelles dispositions légales devraient au moins bénéficier de la neutralité bienveillante de la principale partie concernée, c'est-à-dire de NSZZ Solidarnosc.
24. Le gouvernement refuse toutefois l'exigence du plaignant qu'un gel soit imposé sur tous les biens de l'OPZZ afin de garantir la restitution par l'OPZZ des biens de Solidarnosc. Cette demande ne se justifie pas car les biens dont dispose l'OPZZ englobent, à côté des biens qu'elle a repris de Solidarnosc, aussi les biens propres de l'OPZZ (constitués par exemple par les cotisations des affiliés) ainsi que des biens de l'ancien CRZZ gérés par l'OPZZ, dont une partie deviendront propriété de l'OPZZ après la redistribution. La solution proposée par NSZZ Solidarnosc paralyserait les activités de l'OPZZ et violerait ainsi la convention no 87. De toute façon, les deux comptes de l'OPZZ à Varsovie ont été bloqués par l'Administration fiscale en décembre 1991, et la charge imposée à l'OPZZ par les décisions de la Commission sociale des revendications dépasse sensiblement les avoirs financiers restant dans ces comptes bancaires.
25. Le gouvernement déclare ensuite que la répartition des biens de l'ancien CRZZ est une autre question qui requiert une solution urgente. Aux termes de l'article 45 de la loi sur les syndicats du 23 mai 1991, des représentants de tous les travailleurs affiliés à des syndicats sur tout le territoire national doivent déterminer indépendamment (par accord) les principes qui régiront l'utilisation et la redistribution des biens du CRZZ. Bien que la même disposition obligeait le gouvernement à définir, par arrêté, les principes de l'utilisation et de la répartition des biens du CRZZ, si un accord intersyndical n'était pas conclu avant le 30 septembre 1991, le gouvernement a décidé de différer un tel arrêté au moins jusqu'à ce qu'un accord intersyndical élémentaire intervienne sur cette question. C'est pourquoi des réunions de syndicats organisant des travailleurs dans tout le pays ont lieu au ministère du Travail et de la Politique sociale depuis février 1992. Les réunions communes ont toutefois cessé en raison des difficultés auxquelles se heurtait la prise de décisions sur les parts de répartition des biens.
26. Le gouvernement ne pense pas qu'une prolongation des négociations aurait des effets négatifs graves car l'article 45(2) de la loi sur les syndicats de 1991 assure une protection contre la diminution de la valeur des biens de l'ancien CRZZ, gérés par l'OPZZ. Il assure une telle protection notamment en déclarant nulle et non avenue toute transaction légale sortant du cadre de la gestion normale. En outre, les bénéfices de tiers résultant de ces transactions illégales sont sujets à restitution en faveur de la diminution de la valeur des biens.
27. En janvier 1994, des discussions ont de nouveau eu lieu au siège du ministère du Travail et de la Politique sociale, avec la participation de représentants des présidiums de Solidarnosc et de l'OPZZ. Au cours de ces discussions, les deux parties sont convenues d'entamer rapidement des négociations, et l'OPZZ a déclaré qu'elle mettrait les documents nécessaires à la disposition de Solidarnosc. Bien que le nouveau cycle de négociations n'ait pas encore commencé, le gouvernement estime que la possibilité d'arriver à un accord pour la répartition des biens du CRZZ existe encore. Une telle solution serait meilleure pour toutes les parties concernées qu'une décision administrative du gouvernement pour régler des conflits intersyndicaux au sujet des biens. Enfin, le gouvernement souligne que, si la restitution des biens syndicaux a été inefficace jusqu'ici, cela n'est pas dû à l'indolence ou à de la mauvaise volonté de la part du gouvernement mais plutôt aux obstacles juridiques ainsi qu'à la mauvaise situation financière des syndicats, qui rend impossible le paiement de dettes élevées.
28. Dans sa dernière communication du 25 mai 1995, le gouvernement signale que la Diète a déjà commencé les travaux pour amender la loi du 25 octobre 1990. Des députés ont soumis un projet d'amendement à la Diète qui est une version modifiée du texte décrit par le gouvernement dans sa communication antérieure. Une des principales différences est qu'une disposition prévoit qu'une partie importante des dettes des syndicats serait reprise exclusivement par la Trésorerie d'Etat et non pas par des entreprises. Il est prévu de procéder ainsi car le but principal de la loi est de garantir la restitution définitive et effective - et non pas seulement formelle - des biens de Solidarnosc et aussi de réduire les dettes d'autres syndicats dans ce contexte, afin de s'assurer qu'ils sont en mesure d'assumer leurs obligations. Le 25 avril 1995, le Conseil des ministres a adopté ce projet d'amendement puis l'a soumis à la Diète en relevant qu'il constituait une base pratique pour la poursuite du travail législatif.
29. Le gouvernement déclare en outre qu'il est prêt à accepter que la Trésorerie d'Etat reprenne une partie des dettes de syndicats, et propose une compensation des revendications sous la forme d'attribution d'objets et de biens d'équipement appartenant à des communes; l'attribution d'objets et de biens d'équipement appartenant à des entreprises d'Etat restructurées ou liquidées; l'attribution d'actions de sociétés détenues ou régies par la Trésorerie d'Etat; et des paiements directs à concurrence du montant convenu par les syndicats. Par ailleurs, le gouvernement a suggéré que les amendements proposés règlent aussi le problème de la répartition des biens de l'ancien CRZZ, qui sont actuellement à la disposition de l'OPZZ.
30. Une sous-commission instituée par la Commission législative de la Diète est en train d'élaborer le projet d'amendement. Le gouvernement conclut en signalant qu'un plénipotentiaire de la Commission nationale de Solidarnosc prend part aux travaux de cette sous-commission depuis le 30 mars 1995.
C. Conclusions du comité
31. Le comité note que les allégations dans ce cas ont trait au fait que le gouvernement n'a pas pu assurer la restitution effective des biens de NSZZ Solidarnosc confisqués lors de la proclamation de la loi martiale et par la suite attribués à l'Alliance nationale des syndicats de Pologne (OPZZ) en 1984. Ces allégations portent aussi sur la non-redistribution des biens de l'ancien Conseil central monopoliste des syndicats (CRZZ). Selon le plaignant, ces manquements résultent du fait que le gouvernement n'a pas assuré l'introduction d'amendements législatifs à la loi du 25 octobre 1990 et à la loi du 23 mai 1991 pour renforcer les mécanismes d'application et d'exécution des dispositions qu'elles contiennent. De son côté, le gouvernement affirme qu'il a élaboré des projets d'amendements le 26 avril 1994, mais que ces amendements ont été rejetés par le présidium de la Commission nationale de Solidarnosc; il n'a par conséquent pas poursuivi la procédure visant à faire adopter ces amendements. Le comité estime qu'il est déplorable que plus de dix ans après la confiscation des biens de NSZZ Solidarnosc, ceux-ci n'ont pas encore été rendus.
32. Le comité note que, selon le plaignant, ce ne sont pas seulement les insuffisances des dispositions de ces instruments juridiques mais aussi le comportement d'obstruction de l'OPZZ qui ont rendu la restitution de ces biens extrêmement difficile. Ce comportement d'obstruction de l'OPZZ consistait notamment à faire enregistrer à nouveau et à changer le nom de ses organisations affiliées afin qu'elles deviennent de nouvelles entités légales n'ayant pas de responsabilités envers leurs prédécesseurs, à transférer des biens à des sociétés, fondations ou fonds privés, etc. Le plaignant relève cependant que la loi de 1990 offre aux demandeurs des garanties de procédures suffisantes, grâce à l'existence de la Commission sociale des revendications et au droit de faire appel contre ses décisions auprès de la Haute Cour administrative. En date du 30 juin 1994, la Commission des revendications s'était occupée de 3 556 cas dont elle avait été saisie et elle avait pris des décisions dans 2 571 cas. Etant donné qu'il est établi que les organisations syndicales ont pour devoir de restituer les biens qui leur ont été attribués, le plaignant estime que le gouvernement est responsable de l'exécution inefficace des décisions de la Commission des revendications sociales.
33. Dans ce contexte, le comité note que le plaignant suggère qu'un "gel" soit imposé pour tous les biens de l'OPZZ, et que tout acte juridique de dissimulation ou de fraude, de transfert ou de changement de toute partie de ces biens soit considéré comme nul et non avenu. En revanche, le gouvernement considère cette exigence comme injustifiée, car les biens dont dispose l'OPZZ ne sont pas seulement constitués par des biens repris de Solidarnosc, mais aussi par des biens appartenant à l'OPZZ même et par des biens de l'ancien CRZZ, dont une partie deviendra propriété de l'OPZZ après la répartition. Les deux comptes de l'OPZZ à Varsovie sont toutefois bloqués par l'administration fiscale depuis décembre 1991.
34. Le comité constate cependant avec préoccupation que le raisonnement du gouvernement ne résout pas le problème de la restitution des biens de Solidarnosc qui ont été confisqués en 1984. Les préoccupations du comité sont quelque peu aggravées par l'affirmation du gouvernement que la principale raison des difficultés auxquelles se heurte la restitution de ces biens résulte du fait que l'article 3(1) de la loi de 1990 prévoit un indice multiplicateur excessivement élevé pour la réévaluation des fonds devant être restitués en zlotys polonais. Le comité note que c'est exactement le même argument que celui que l'0PZZ avait avancé lors d'une plainte antérieure dont il a été saisi en mai 1993. (Voir 287e rapport du comité, cas no 1677 (Pologne), paragr. 343-369.) Le comité voudrait réitérer ici ce qu'il a déclaré dans ce cas: à savoir que le but de cet article est de restituer aux anciennes organisations propriétaires, aux fins de leurs activités syndicales, des fonds qui leur ont été confisqués il y a plus d'une décennie. Il semble par conséquent légitime, pour que ces organisations puissent recouvrer des fonds d'une valeur équivalant à ceux dont elles avaient été dépossédées, que soit appliqué un indice multiplicateur raisonnable. Le comité estime toutefois qu'il ne lui appartient pas de se prononcer sur la valeur de l'indice multiplicateur en cause dans le cas présent, mais qu'il s'agit d'une question qui doit être réglée sur le plan national, si possible avec l'accord de l'ensemble des parties intéressées.
35. Le comité rappelle que, lors de l'examen de la plainte susmentionnée en mai 1993, il avait exprimé l'espoir que les modifications de la loi du 25 octobre 1990 entreraient rapidement en vigueur, afin de conférer aux organisations syndicales un cadre légal complet et définitif dans lequel peut se dérouler la dévolution du patrimoine syndical avec la pleine participation des organisations concernées. Dans ce contexte, le comité note qu'un premier projet de modification du 26 avril 1994 a été rejeté par le présidium de la Commission nationale du NSZZ Solidarnosc. Il prend toutefois connaissance avec intérêt de la déclaration du gouvernement dans sa dernière communication, selon laquelle une version modifiée du projet d'amendement susmentionné a été adoptée par le Conseil des ministres le 25 avril 1995 en tant que base pour la poursuite des travaux législatifs. Une sous-commission créée par la Commission législative de la Diète est en train d'élaborer ces projets d'amendements. De plus, un plénipotentiaire de la Commission nationale de Solidarnosc prend part aux travaux de cette sous-commission depuis le 30 mars 1995. Le comité demande au gouvernement de veiller à ce que ces projets d'amendements de la loi du 25 octobre 1990 entrent en vigueur rapidement. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de tout progrès réalisé dans ce contexte ainsi que de tout fait nouveau relatif à l'application pratique de ces modifications une fois qu'elles entreront en vigueur.
36. Au sujet de la redistribution des biens de l'ancien CRZZ, le comité note l'affirmation du plaignant que le gouvernement est obligé, aux termes de la loi sur les syndicats de 1991, d'adopter une décision définissant les principes de redistribution des biens concernés. Selon le plaignant, l'adoption d'une telle décision est urgente car il n'existe aucun accord à ce jour entre les syndicats intéressés. Pour sa part le gouvernement, tout en reconnaissant que les discussions tenues par intermittence ont été suspendues en raison de l'absence d'un accord entre les syndicats sur les principes de la redistribution des biens, pense qu'il est encore possible de trouver une solution sur la base d'un accord entre les parties. Le gouvernement est d'avis qu'une telle solution serait meilleure pour les parties concernées qu'une décision administrative du gouvernement pour régler les conflits intersyndicaux. Le comité constate toutefois que les parties auraient dû arriver à un accord sur cette question avant le 30 septembre 1991 et qu'elles n'y sont toujours pas parvenues quatre ans plus tard. Quoi qu'il en soit, il ne sera apparemment pas nécessaire que le gouvernement adopte une décision définissant les principes de redistribution, car le gouvernement a signalé qu'il a l'intention de régler le problème de la redistribution des biens de l'ancien CRZZ avec les modifications devant être apportées à la loi de 1990. Le comité exprime le ferme espoir que ces modifications seront appliquées rapidement et qu'elles régleront effectivement le problème de la redistribution des biens de l'ancien CRZZ. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de toute évolution à cet égard.
37. En attendant l'entrée en vigueur de ces modifications, le comité note avec préoccupation que l'OPZZ aurait commis divers actes de dissimulation et d'obstruction, notamment changement du nom et des statuts d'organisations affiliées pour demander leur enregistrement auprès de tribunaux en tant que syndicats nouvellement créés n'ayant aucune responsabilité pour les biens de leurs prédécesseurs; dissimulation d'éléments de biens syndicaux confisqués ou leur transfert à des fondations ou d'autres organes spécialement créés à cette fin; location de biens confisqués à des sociétés privées sur une base commerciale, accroissant ainsi l'enrichissement de l'OPZZ; et dissimulation puis exagération du nombre de membres effectifs de l'OPZZ par les représentants assistant aux réunions intersyndicales tenues depuis février 1992 au ministère du Travail, afin de déterminer le nombre de membres des divers syndicats et les parts pour la redistribution des biens de l'ancien CRZZ dissous. Le comité constate que le gouvernement ne réfute aucune de ces allégations; il explique ces actions par le fait qu'en appliquant un indice multiplicateur excessivement élevé, les dettes syndicales déterminées par la Commission sociale des revendications dépasseraient souvent les possibilités des syndicats débiteurs.
38. Le comité est toutefois d'avis que de tels actes visant à éluder la restitution de biens à leurs propriétaires légitimes ne peuvent pas être tolérés ni ignorés. Dans ce contexte, le comité note que l'article 45(2) de la loi sur les syndicats de 1991 assure la protection contre la diminution de la valeur des biens de l'ancien CRZZ, administrés par l'OPZZ, en déclarant que toute transaction légale sortant du cadre de la gestion normale sera nulle et non avenue, et en soumettant à restitution, en plus des biens, les bénéfices de tiers résultant de ces transactions illégales. Le comité estime que les biens de Solidarnosc confisqués après l'introduction de la loi martiale ont droit à la même protection légale. Aussi demande-t-il instamment au gouvernement, en attendant l'entrée en vigueur des modifications de la loi de 1990, de prendre des mesures immédiates et appropriées, y compris l'imposition de sanctions en cas de besoin, pour s'assurer que la même protection que celle offerte aux biens de l'ancien CRZZ, en vertu de la loi sur les syndicats de 1991, soit étendue aux biens de Solidarnosc qui ont été confisqués durant la période de la loi martiale. Cela pourrait être fait en rendant nuls et non avenus tous les actes juridiques qui sortent du cadre de la gestion normale des anciens biens de Solidarnosc et en soumettant à restitution en faveur des biens réduits les bénéfices de tiers résultant de ces actes illégaux. Il prie le gouvernement de le tenir informé de tout progrès réalisé pour l'adoption de telles mesures.
Recommandations du comité
39. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
a) Le comité demande au gouvernement de s'assurer que tous les projets de modifications de la loi du 25 octobre 1990 entrent rapidement en vigueur, afin que les organisations syndicales disposent d'un cadre légal complet et définitif dans lequel peut se dérouler la dévolution du patrimoine syndical, confisqué durant la période de la loi martiale, avec la pleine participation des organisations concernées. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de tout progrès intervenu à cet égard ainsi que de l'application pratique de ces modifications une fois qu'elles seront entrées en vigueur.
b) Notant que le gouvernement a l'intention, avec les modifications susmentionnées, de régler le problème de la redistribution des biens du Conseil central des syndicat (CRZZ) dissous, le comité exprime le ferme espoir que ces modifications seront appliquées rapidement et qu'elles régleront effectivement le problème de la redistribution des biens de l'ancien CRZZ. Il prie le gouvernement de le tenir informé de tout progrès intervenu à cet égard.
c) En attendant l'entrée en vigueur des modifications de la loi de 1990, le comité demande instamment au gouvernement de prendre des mesures immédiates et appropriées, y compris l'imposition de sanctions en cas de besoin, pour s'assurer que la même protection que celle qui est offerte aux biens de l'ancien CRZZ, en vertu de la loi sur les syndicats de 1991, soit étendue aux biens de Solidarnosc qui ont été confisqués durant la période de la loi martiale. Il prie le gouvernement de le tenir informé de tout progrès réalisé en vue de l'adoption et de l'application de telles mesures.