RECLAMATION (article 24) - COSTA RICA - C011, 087, C098, C135 - 1985

CONFEDERATION DES TRAVAILLEURS DU COSTA RICA (CTC), CONFEDERATION AUTHENTIQUE DES TRAVAILLEURS DEMOCRATIQUES (CATD), CONFEDERATION UNITAIRE DES TRAVAILLEURS (CUT), CONFEDERATION DES TRAVAILLEURS DEMOCRATIQUES DU COSTA RICA (CCTD), CONFEDERATION NATIONALE DES TRAVAILLEURS (CNT)

Clos

Rapport No. 240 du Comité de la liberté syndicale, Cas no. 1304 -- Réclamation présentée par la Confédération des travailleurs du Costa Rica (CTC), la Confédération authentique des travailleurs démocratiques (CATD), la Confédération unitaire des travailleurs (CUT), la Confédération des travailleurs démocratiques du Costa Rica (CCTD) et la Confédération nationale des travailleurs (CNT), en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT alléguant l'inéxécution des conventions internationales du travail nos. 11, 87, 98 et 135 par le Costa Rica

La procédure de plainte

1. 65. Par une communication du 16 avril 1984, reçue à Genève le 16 mai, les organisations syndicales susmentionnées ont présenté une réclamation devant le Bureau alléguant l'inexécution par le gouvernement du Costa Rica de diverses conventions, notamment la convention (no 11) sur le droit d'association (agriculture), 1921, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971.
2. 66. Les conventions en question ont été ratifiées par le Costa Rica.
3. 67. La réclamation concerne également le Fonds monétaire international, qui serait, selon les plaignants, solidaire du gouvernement en ce qui concerne les mesures appliquées.
4. 68. Lors de sa 227e session (juin 1984), le Conseil d'administration (voir document GB.227/205), conformément à la recommandation de son bureau, a déclaré recevable la réclamation présentée contre le Costa Rica, s'agissant en particulier des conventions nos 11, 87, 98 et 135; il a déclaré irrecevable la réclamation présentée contre le Fonds monétaire international et a renvoyé au Comité de la liberté syndicale les aspects de la réclamation relatifs à l'application des conventions nos 11, 87, 98 et 135.
5. 69. Par lettres des 8 octobre, 22 novembre et 18 décembre 1984, le gouvernement a communiqué ses observations sur les allégations présentées par les organisations plaignantes. Par ailleurs, les organisations plaignantes ont fourni une série de documents à l'appui de leurs allégations qui ont été reçus le 25 octobre 1984 et qui ont été communiqués au gouvernement le 5 novembre 1984.
6. A. Allégations des plaignants
7. 70. Les plaignants allèguent que, à la suite de négociations et d'engagements conclus entre le gouvernement et le Fonds monétaire international (FMI), il a été adopté une série de mesures qui violent les conventions de l'OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective, ratifiées par le Costa Rica (entre autres documents, les plaignants ont envoyé copie d'une lettre d'intention adressée par le gouvernement au FMI, dont la teneur donne à penser qu'elle a été rédigée en 1984). Les plaignants se réfèrent en particulier aux faits et aux mesures ci-après:
8. - gel des salaires à compter de janvier 1984 et hausse des salaires de 5 pour cent seulement dans le secteur privé. Cette hausse ne permettait même pas de couvrir la perte du pouvoir d'achat des travailleurs par rapport à 1983, et elle a encore moins permis aux travailleurs de rattraper leur pouvoir d'achat face à l'accélération du taux d'inflation enregistrée depuis 1984;
9. - dépôt par le gouvernement devant l'Assemblée législative d'un projet de loi relatif à la création de la Commission de négociation collective pour le secteur public. Les plaignants s'élèvent contre la composition de cette commission et contre le mandat qui lui est donné en matière de discussion et de règlement des différends, ainsi que contre le fait que le projet de loi retire aux tribunaux du travail leur compétence pour connaître des différends professionnels qui relèveront, toujours selon le projet, de la procédure administrative en matière de contentieux, avec les inconvénients que cela entraîne pour les travailleurs;
10. - dépôt par le gouvernement devant l'Assemblée législative d'un projet de loi visant à renforcer les associations de solidarité en tant que mouvement appuyé par les employeurs et parallèle au mouvement syndical. En particulier, les comités permanents institués par le projet de loi encourageront la signature d'arrangements directs en lieu et place de toute forme de négociation;
11. - proposition de réforme intégrale de la partie du Code du travail relative aux conventions collectives, présentée par le gouvernement, qui restreindrait la liberté syndicale, le droit de grève et la négociation collective (les plaignants ont communiqué le texte du projet de réforme);
12. - proposition par le gouvernement à l'Assemblée législative d'un projet de loi visant à assurer l'équilibre financier dans le secteur public (loi d'urgence) et qui a été adopté par la suite; ce projet équivaut au non-respect des négociations établies qui ont été signées avec les organisations de travailleurs et mises en vigueur;
13. - le gouvernement, par l'intermédiaire du ministre de la Présidence, a fait circuler, dans tous les ministères et services publics et administratifs, une communication officielle dans laquelle il donnait des directives concrètes pour l'établissement de listes noires de travailleurs qui auraient manifesté contre les politiques adoptées à l'instigation du Fonds monétaire international (les plaignants ont joint une circulaire officielle en date du mois d'août 1983);
14. - à partir d'octobre 1980, le gouvernement a donné des directives selon lesquelles il ne fallait pas négocier de conventions collectives et selon lesquelles des accords déjà conclus ne pouvaient être modifiés, renégociés ou prorogés sans l'assentiment du Procureur général de la République (les plaignants ont envoyé copie de certaines des directives adoptées par le Conseil du gouvernement le 2 octobre 1980); selon les plaignants, ces quatre ou cinq dernières années, le nombre des conventions collectives conclues a diminué sensiblement;
15. - dans le cadre de la politique antisyndicale suivie par le gouvernement, les organisations syndicales qui mènent des activités sont frappées de sanctions pénales, et les dirigeants syndicaux sont menacés de telles sanctions à titre de représailles. Ce processus a été engagé contre l'Association des employés de l'Institut de l'électricité du Costa Rica, et est appliqué actuellement à l'encontre du Syndicat des cadres des sciences médicales de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica, de l'Union médicale, des travailleurs et des dirigeants du Syndicat de la Banque nationale du Costa Rica, des dirigeants du Syndicat des travailleurs du Service des eaux et des égouts, de l'Office national de protection de l'enfance, ainsi que contre les dirigeants de la Fédération paysanne chrétienne du Costa Rica (les plaignants ont joint un jugement du 27 mars 1984 qui condamne dix dirigeants du Syndicat de la Banque nationale du Costa Rica, en particulier pour le motif d'incitation à l'abandon collectif de fonctions publiques).
16. B. Réponse du gouvernement
17. 71. Le gouvernement déclare en premier lieu que beaucoup de ces allégations ont un caractère par trop général et abstrait et ne citent pas de cas concrets et spécifiques de prétendues violations des conventions de l'OIT. Il signale également que les organisations plaignantes n'ont pas soumis leurs réclamations aux tribunaux, bien qu'elles auraient pu recourir aux différentes voies judiciaires que leur offre la loi, telles que le recours en protection de droits constitutionnels, le recours en inconstitutionnalité et les recours administratifs ordinaires en matière de contentieux. Ces voies judiciaires offrent les garanties appropriées, en particulier si l'on tient compte de ce que les conventions ont un rang supérieur aux lois, conformément à l'article 7 de la Constitution politique, et de ce que les tribunaux sont compétents pour connaître des conflits qui résultent de la violation ou de l'inexécution des conventions. Après avoir cité plusieurs dispositions constitutionnelles qui, à son avis, coïncident avec celles qui sont prévues dans les conventions de l'OIT qu'il a ratifiées, le gouvernement déclare que les lois qui appliquent les droits et principes reconnus par la Constitution aux sujets dont il est question dans la réclamation ne violent pas les conventions de l'OIT; s'il n'en était pas ainsi, le gouvernement ne pourrait ratifier valablement lesdites conventions, car cela impliquerait à chaque fois une modification de la Constitution.
18. 72. Le gouvernement indique que ce que les plaignants qualifient de "lettre d'intention", adressée au Fonds monétaire international, n'est rien d'autre qu'un projet envoyé à cet organisme, un "brouillon" pour parvenir à un "arrangement de circonstance" pour un an et dont l'objectif est la poursuite de la stabilisation économique et fiscale du pays.
19. 73. Le gouvernement déclare, par ailleurs, qu'en vue d'un rattrapage progressif du salaire réel le pouvoir exécutif a créé, par décret no 13827-TSS du 19 août 1982, un système d'échelle mobile des salaires qui permet d'ajuster les salaires des secteurs public et privé en fonction des variations semestrielles d'un panier de base des salaires; il s'agit là du seul mécanisme de la politique salariale. Ce projet a été accepté et respecté par les syndicats. En janvier 1984, il a fallu procéder au second ajustement des salaires. Auparavant, un ajustement de base de 450,00 colóns avait déjà été décrété; il correspondait à la variation semestrielle (décembre 1982 - juin 1983) du panier de base des salaires mais, durant le second semestre de 1983, l'indice des prix à la consommation a augmenté moins rapidement, de sorte que pour le second semestre cet indicateur a marqué un accroissement d'à peine 0,8 pour cent, alors qu'au premier semestre il avait progressé de 9, 8 pour cent. Cette tendance à la baisse explique que le panier de base des salaires ait à peine augmenté, au cours de la période en question, de 31,04 colóns, ce qui ne justifiait pas un réajustement des salaires.
20. 74. Toujours selon le gouvernement, pour ce qui est de l'approbation de l'accroissement de 5 pour cent des salaires dans le secteur privé, à partir de janvier 1984, ce réajustement a été accordé afin de compenser la perte de la valeur réelle des salaires minimums, enregistrée en 1981 et 1982, étant donné que l'augmentation de 12,6 pour cent, décidée en août 1983 (conformément à une estimation de l'accroissement semestriel du panier de base des salaires), a dépassé la hausse de l'indice des prix de détail durant l'année, qui s'est établie à 10,7 pour cent; cette disposition légale a entraîné un relèvement du pouvoir d'achat. On ne peut non plus affirmer que l'inflation galopante a commencé en janvier 1984, étant donné que l'indice des prix à la consommation a augmenté de 7,9 pour cent seulement au cours du premier semestre de l'année en question. Cependant, le gouvernement a décidé une fois encore un nouveau réajustement de 10 pour cent des salaires minimums en juillet 1984, ce qui a porté le salaire minimum réel à un niveau supérieur à celui qu'il avait en 1980.
21. 75. A propos du projet de loi intitulé Loi relative à la création de la Commission de négociation collective pour le secteur public, le gouvernement indique qu'il a été classé et que, par conséquent, il ne donnera probablement pas lieu à discussion. Pour ce qui est de la loi visant à assurer l'équilibre financier dans le secteur public, le gouvernement indique qu'elle n'a été ni proposée ni approuvée à l'instigation du FMI (comme l'affirment les plaignants), et qu'elle n'implique pas non plus l'inexécution des engagements pris par le gouvernement envers les organisations syndicales.
22. 76. Pour ce qui est de la proposition du gouvernement de procéder à une réforme intégrale de la partie du Code du travail relative aux conventions collectives, le gouvernement déclare qu'en faisant cette proposition il n'entendait restreindre les droits d'aucun des partenaires sociaux (employeurs ou travailleurs), étant donné que la réunion tripartite avait été organisée pour examiner un projet de loi relatif à la réforme intégrale du Code du travail en vigueur, et que ce projet a été soumis à l'Assemblée législative afin que les parties intéressées puissent se faire entendre sur ledit texte. Au préalable, tous les fédérations, confédérations et syndicats de travailleurs existants ainsi que les organisations d'employeurs (dénommées chambres) avaient été invités à soumettre des propositions de réforme concernant uniquement la partie du Code du travail en vigueur relative aux conventions collectives; ainsi, ces organismes ont fait connaître leurs critiques sur le projet en question. Toute cette démarche a été entreprise suffisamment à l'avance pour permettre la rencontre tripartite. La documentation susmentionnée (proposition du gouvernement, propositions des employeurs et des travailleurs, critiques du projet de Code du travail présenté à l'Assemblée législative) devait servir de base d'étude pour les sous-commissions qui seraient chargées de traiter des différents thèmes relatifs à la partie collective et qui devaient avoir un caractère tripartite; à l'issue de leur étude et de leur discussion, une proposition résultant d'un accord entre les parties intéressées devait être présentée. Enfin, les conclusions des sous-commissions devaient être réunies en un seul document qui devait être soumis à l'Assemblée législative en tant que projet de réforme du Code du travail national, après consultation et approbation des parties intéressées. On peut donc penser que grâce à ces dispositions, connues de tous les intéressés et de ceux qui ont suivi de près la rencontre tripartite, convoquée et organisée par le gouvernement, la proposition de ce dernier ne serait pas la seule et unique dont serait saisi l'organe législatif; le gouvernement n'a pas non plus cherché, à aucun moment, à obtenir le soutien des autres parties, mais, au contraire, son but était de créer les bases permettant aux parties intéressées de se réunir et de s'accorder sur une décision finale et un critère uniforme.
23. 77. Au sujet du projet de loi visant à renforcer les associations de solidarité et les objections qu'il suscite dans les organisations syndicales, le gouvernement déclare que ces objections sont discutées en séance plénière de l'Assemblée législative et qu'elles font l'objet d'un débat au cours duquel les différentes idéologies politiques expriment leurs points de vue, dont certains coïncident avec les objections formulées dans la réclamation. Mais, en fait, on peut affirmer que le droit d'association est un droit que confère la Constitution politique qui, en son article 25, prescrit ce qui suit: "Les habitants de la République auront le droit de s'associer à des fins légales. Nul ne sera tenu de s'affilier à une association quelconque." En ce sens, ce projet de loi n'a rien à voir avec aucune forme de politique antisyndicale, et il porte uniquement sur des droits que l'Etat ne peut refuser à ses citoyens.
24. 78. Le gouvernement déclare, par ailleurs, qu'il n'a connaissance d'aucune forme de liste noire de travailleurs et que, si les plaignants apportaient la preuve de l'existence d'une telle liste, il prendrait les mesures disciplinaires appropriées.
25. 79. Quant à l'allégation relative à la diminution du nombre des conventions collectives de travail conclues, le gouvernement déclare que, s'il est exact que durant ces cinq dernières années on a conclu moins d'instruments juridiques, cela n'a été imputable, à aucun moment, à son action ni à celle des autorités administratives. Afin de favoriser le développement du mouvement syndical d'une manière harmonieuse et ordonnée, il a constitué la Commission d'éducation ouvrière, rattachée au ministère du Travail. Cette commission forme des dirigeants syndicaux qui peuvent, au sein de leurs organisations respectives, opter librement pour exercer le droit que leur confère la Constitution de conclure des accords et des conventions collectives de travail (article 62 de la Constitution politique du Costa Rica, articles 54 et suivants, et article 361 du Code du travail). De même, le gouvernement a pris diverses mesures pour renforcer la liberté syndicale et, partant, le droit de conclure des conventions collectives ou tout autre type d'instruments; l'une de ces mesures consiste en la réforme du paragraphe 54 du Code du travail qui, en son paragraphe 3 - d'introduction -, dispose que: " ... Toute convention collective doit comporter, pour le moins, toutes les normes relatives aux garanties syndicales établies dans les conventions de l'Organisation internationale du Travail (OIT), ratifiées par notre pays." Toutefois, comme la diminution du nombre des conventions collectives de travail conclues n'est manifestement pas imputable au gouvernement, elle s'explique peut-être par le fait que les travailleurs eux-mêmes, de façon volontaire et en dehors du mouvement syndical, ont conclu avec leurs employeurs d'autres instruments juridiques qui réglementent les relations professionnelles, tels que les arrangements directs qui sont également autorisés par la législation. Les arrangements directs se sont multipliés, surtout dans la zone atlantique (Guápiler, Siquirres), dans les secteurs des bananeraies qui étaient régis auparavant par des conventions collectives de travail. Le ministère n'a pas participé à la conclusion desdits arrangements, se limitant à les homologuer et à les enregistrer par la suite; certains de ces arrangements ont dû être rejetés par l'Inspection générale du travail parce qu'ils n'étaient pas conformes à la législation. Mais cette situation n'a pas été le fait du gouvernement ni de ses autorités, mais celui des parties elles-mêmes - employeurs et travailleurs - qui, volontairement, ont préféré les arrangements directs aux conventions collectives. L'unique différence entre les deux types d'instruments collectifs est que les signataires des arrangements directs ne sont pas les syndicats mais des associations de travailleurs élues démocratiquement par les travailleurs d'une entreprise pour qu'elles les représentent et négocient les conditions des arrangements. Pour le reste, la négociation des conventions collectives se poursuit, aussi bien dans le secteur privé que dans le secteur public, avec évidemment les limitations juridiques propres à chaque cas.
26. 80. De même, le gouvernement nie avoir donné des directives à l'effet d'interdire la négociation de conventions collectives. Dans le secteur privé, les parties peuvent négocier et conclure, en toute liberté, de telles conventions, sous réserve de ne pas contrevenir aux droits reconnus par la loi et de ne pas restreindre ces droits. Dans ce domaine, le contrôle de la légalité s'effectue essentiellement pour protéger les travailleurs et leurs représentants. Dans le secteur public, à partir de la mise en vigueur, en 1978, de la loi générale sur l'administration publique qui fixe les principes administratifs, encore appliqués par le Procureur général de la République, la conclusion de conventions collectives de travail a été, dans une certaine mesure, limitée. Grâce à l'intervention des autorités administratives du travail, et malgré les dispositions de la loi générale sur l'administration publique et la position du Procureur général, le Conseil du gouvernement a publié une série de directives pour permettre la conclusion de conventions collectives avec l'Etat et ses institutions. Ces directives ont été approuvées par le Conseil du gouvernement à ses sessions nos 135 du 2 octobre 1980 et 169 du 21 mai 1981, ainsi que par l'instance dénommée Autorité chargée du budget à sa session no 71-82 du 3 mars 1982; ces directives prévoient la prorogation de la période de validité des conventions collectives conclues dans les services de l'Etat avant la promulgation de la loi sur l'administration publique (26 avril 1979) jusqu'à la promulgation d'un nouveau statut de la fonction publique. Grâce à l'action du gouvernement et à la politique menée par les autorités chargées des questions du travail, les conventions collectives continuent d'être conclues dans le secteur public, sans autre restriction que l'obligation de respecter la légalité. Cela a été reconnu par l'OIT elle-même. Quant au ministère du Travail, ses autorités ont apporté tout leur appui à la négociation de conventions collectives de travail, fournissant les installations et détachant des fonctionnaires pour servir de médiateurs et de conciliateurs, malgré le peu de ressources dont il dispose. De même, et spécialement dans le secteur public, il a suffi simplement de réviser les conventions, sans autre formalité que l'approbation des dépenses budgétaires par les responsables du Service du contrôleur général de la République et de l'autorité chargée du budget, comme l'exige la loi, le ministère procédant par la suite à leur homologation et à leur enregistrement conformément à la loi. Il convient donc de conclure qu'à aucun moment le gouvernement de la République n'a exercé d'action visant à limiter la conclusion de conventions collectives de travail. Bien au contraire, il a pris des mesures et des décisions, malgré la position du Procureur général de la République, de l'autorité chargée du budget et de la Direction générale de la fonction publique, pour garantir le droit consacré par la Constitution. Le moins que le gouvernement puisse faire est de veiller à la légalité des accords en vue de préserver les droits des travailleurs.
27. 81. Quant aux allégations relatives à l'application de sanctions pénales ou à des menaces d'application de sanctions de ce genre à l'encontre des organisations syndicales en raison de leurs activités, le gouvernement indique qu'il procède actuellement à une enquête à ce sujet afin de vérifier si les organisations syndicales mentionnées par les plaignants se trouvent ou se sont trouvées dans ce genre de situation. D'une manière générale, le gouvernement rappelle que l'article 39 de la Constitution politique dispose que: "Nul ne pourra être frappé d'une peine que s'il a commis une infraction punie par une loi antérieure et en vertu d'un jugement de l'autorité compétente, passé en force de chose jugée; il y aura lieu de donner à l'inculpé la possibilité de présenter préalablement sa défense, le tribunal devant apporter la preuve de sa culpabilité."
28. C. Conclusions du comité
29. 82. Le comité note que le Conseil d'administration, à sa 227e session (juin 1984), a déclaré irrecevable la réclamation présentée contre le Fonds monétaire international.
30. 83. Le comité observe que, dans la présente plainte, les plaignants se sont élevés contre une série de mesures prises par les autorités qui, à leur avis, ont été adoptées par suite, directement ou indirectement, de négociations menées par le gouvernement avec le Fonds monétaire international ou d'engagements qu'il aurait pris envers celui-ci.
31. 84. Le comité prend note de la documentation envoyée par les plaignants et, en particulier, de ce que la lettre d'intention adressée par le gouvernement au Fonds monétaire international - qui laisse à penser qu'elle a été rédigée en 1984 - a la teneur suivante en ce qui concerne le secteur public: "Pour ce qui est des dépenses, le gouvernement s'est engagé à suivre une politique de restriction en 1984 et dans les années suivantes. A cet effet, il a procédé à un gel du recrutement et a retardé certains ajustements de salaires et a introduit une nouvelle échelle des salaires dans le secteur public." Il est dit en outre dans cette lettre que "durant le reste de l'année 1984, les ajustements de salaires dans le secteur public seront maintenus dans les limites déjà établies. Les salaires minimums dans le secteur privé seront augmentés en chiffres absolus en raison de l'augmentation du coût du panier de base de biens et services." Le comité prend note également du fait que, selon le gouvernement, ce que les plaignants appellent une "lettre d'intention" n'est rien d'autre qu'un projet envoyé au FMI, un "brouillon" en vue de réaliser un arrangement de circonstance pour une durée d'un an afin de permettre la poursuite de la stabilisation économique et fiscale du pays.
32. 85. Le comité tient à rappeler, d'une manière générale, avant d'aborder concrètement les différentes questions soulevées par les plaignants, que tout gouvernement a l'obligation de respecter pleinement les engagements qu'il a pris en ratifiant les conventions de l'OIT et qu'un Etat ne peut tirer argument de la conclusion d'autres engagements ou accords pour justifier la non-application des conventions ratifiées.
33. 86. Plus particulièrement, pour ce qui est de l'allégation relative au gel des salaires dans le secteur privé à partir de janvier 1985 et de l'approbation d'une hausse des salaires de 5 pour cent seulement, le comité prend note de ce que, selon le gouvernement, le système de l'échelle mobile des salaires institué par le décret no 13827-TSS du 19 août 1982, qui est le seul mécanisme de la politique salariale et qui permet d'ajuster les salaires des secteurs public et privé en fonction des variations semestrielles d'un panier de base des salaires, a été accepté et respecté par les syndicats. Selon le gouvernement, la hausse des salaires de 5 pour cent pour le secteur privé à compter de janvier 1984 a été accordée afin de compenser la perte de la valeur réelle des salaires minimums.
34. 87. Compte tenu de ce que le gouvernement indique dans sa réponse que le système de l'échelle mobile des salaires institué par le décret no 13827-TSS constitue le seul mécanisme de la politique salariale, le comité tient à signaler à l'attention du gouvernement que, même dans le cadre d'une politique de stabilisation, le droit de réglementer les conditions d'emploi, y compris les salaires, par l'intermédiaire de conventions collectives, ne devrait pouvoir être limité en ce qui concerne les négociations salariales que dans certaines conditions; en particulier, ces restrictions ne devraient s'appliquer qu'exceptionnellement, être limitées à l'indispensable, ne pas dépasser une période raisonnable et être accompagnées de garanties en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs (voir, par exemple, 233e rapport du comité, cas nos 1183 et 1205 (Chili), paragr. 482, et Etude d'ensemble de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, Liberté syndicale et négociation collective, rapport III (partie 4B), 69e session de la Conférence internationale du Travail, paragr. 315). A cet égard, le comité observe que la législation qui sert de base aux restrictions appliquées en matière de négociations salariales remonte au mois d'août 1982.
35. 88. Par ailleurs, le comité prend note des explications du gouvernement sur la diminution du nombre des conventions collectives de travail qui ont été conclues.
36. 89. Pour ce qui est des allégations relatives aux directives données par les autorités afin qu'il ne soit pas procédé à la négociation de conventions collectives dans le secteur public, le comité observe que les plaignants se réfèrent à des directives du Conseil du gouvernement, adoptées le 2 octobre 1980, qui établissent explicitement qu'"à partir de la mise en vigueur de la loi générale sur l'administration publique (loi no 6227 du 2 mai 1978), aucune convention collective de travail ne pourra être conclue par l'Etat, ses institutions et les syndicats respectifs des agents de la fonction publique"; ces directives fixent ensuite les conditions de la prorogation de la période de validité des conventions déjà conclues et prévoient, en particulier, qu'"en cas d'augmentation salariale, celle-ci ne peut dépasser l'augmentation annuelle autorisée par le pouvoir exécutif pour ses fonctionnaires". Le gouvernement se réfère également, pour sa part, à des directives ultérieures du Conseil du gouvernement, adoptées à sa session no 169, du 21 mai 1981, et de l'Autorité chargée du budget, adoptées à sa session no 71-82 du 3 mars 1982, autorisant la prorogation de la période de validité des conventions collectives signées avant la promulgation de la loi sur l'administration publique (26 avril 1979), et déclare que l'on continue de signer des conventions collectives dans le secteur public et que le gouvernement n'a entrepris aucune forme d'action tendant à limiter la conclusion de telles conventions.
37. 90. Le comité estime nécessaire que la législation reconnaisse explicitement et clairement, dans des dispositions concrètes, le droit des organisations de travailleurs et de fonctionnaires qui n'agissent pas en tant qu'agents de l'administration de l'Etat de conclure des conventions collectives. Selon les principes énoncés par les organes de contrôle de l'OIT en ce qui concerne la convention no 98, ce droit ne peut être refusé qu'aux fonctionnaires occupés dans les ministères et dans d'autres organismes gouvernementaux comparables, et non, par exemple, aux personnes occupées dans des entreprises publiques ou dans des institutions publiques autonomes. Le comité tient à signaler également que, dans la mesure où le système de l'échelle mobile des salaires, dont il a été question lors de l'examen des restrictions de la négociation en matière de salaires dans le secteur privé, s'applique au secteur public, les principes indiqués pour le secteur privé sont également applicables aux droits des fonctionnaires publics qui n'agissent pas en tant qu'agents de l'administration de l'Etat.
38. 91. En ce qui concerne le projet de loi relatif à la création de la Commission de négociation collective, le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle le projet en question a été classé et qu'il ne donnera probablement pas lieu à une discussion à l'Assemblée législative.
39. 92. Quant à la loi relative à l'équilibre financier du secteur public qui, selon les plaignants, implique le non-respect des négociations établies, signées avec les organisations de travailleurs et mises en vigueur, le comité observe que, bien que les plaignants aient fourni le texte de ladite loi, ils ne se sont élevés contre aucune de ses dispositions en particulier. Dans ces conditions, étant donné que la loi en question ne semble pas avoir d'incidence sur les droits syndicaux, le comité estime que cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi.
40. 93. Au sujet de la proposition du gouvernement relative à une réforme de la partie du Code du travail relative aux conventions collectives, le comité a examiné le projet remis par les organisations plaignantes. Bien que, de l'avis du comité, certaines des dispositions du projet en question puissent poser des problèmes de compatibilité avec les principes de la liberté syndicale, il ne pense pas qu'il soit opportun qu'il se prononce à ce sujet puisque le gouvernement a déclaré qu'il envisage de consulter toutes les parties intéressées pour avoir leur avis et leur approbation, et que diverses commissions de caractère tripartite réuniront en un seul document les conclusions auxquelles elles parviendront. Toutefois, compte tenu de l'importance des travaux entrepris en matière de relations collectives de travail, le comité tient à signaler que l'assistance technique du Bureau international du Travail pourrait contribuer efficacement à la rédaction d'un projet de texte de réforme du Code du travail, qui garantirait pleinement les droits consacrés par les conventions en matière de liberté syndicale et de négociation collective.
41. 94. Pour ce qui est du projet de loi visant à renforcer les associations de solidarité qui, selon les plaignants, forment un mouvement appuyé par les employeurs et parallèle au mouvement syndical, le comité prend note de ce que, selon le gouvernement, les objections soulevées par les plaignants sont actuellement discutées en séance plénière par l'Assemblée législative. Le comité observe que le projet de loi en question réglemente diverses associations qui poursuivent des objectifs de caractère social et non pas spécifiquement syndicaux. En effet, en son article 4, le projet de loi prévoit, en particulier, que les associations de solidarité constitueront des organismes créés pour une durée indéfinie, ayant leur propre personnalité juridique, qui, pour atteindre leurs objectifs, pourront acquérir toutes sortes de biens, conclure des contrats dans tous les domaines et réaliser toutes sortes d'opérations licites en vue d'améliorer la situation socio-économique de leurs adhérents afin de leur donner une vie plus digne et d'élever leur niveau de vie, grâce à l'épargne, au crédit, aux investissements et à d'autres opérations à but lucratif et au développement de programmes relatifs au logement, aux activités scientifiques, sportives, artistiques, éducatives, récréatives, culturelles, spirituelles, sociales, économiques et toute autre activité licite destinée à favoriser l'union et la coopération entre les travailleurs et entre ces derniers et leurs employeurs. Cependant, compte tenu des inquiétudes exprimées par les plaignants au sujet du fait que ces associations utilisent la possibilité prévue dans la législation pour tout groupe de travailleurs de conclure, en dehors des organisations syndicales, des arrangements directs réglementant les conditions de travail, le comité estime que, si le projet de loi est adopté, la réglementation relative aux associations de solidarité devrait respecter les activités des syndicats garanties par la convention no 98.
42. 95. Pour ce qui est des allégations relatives aux dispositions prises par le ministère de la Présidence pour servir de base à l'établissement de listes noires de travailleurs, le comité observe que les plaignants ont transmis une circulaire officielle en date du mois d'août 1983 et adressée aux ministres et aux présidents exécutifs d'institutions autonomes, dans laquelle il est dit ce qui suit:
43. "Sur les instructions précises du Président de la République et devant les menaces de grève dans le secteur public, je vous invite instamment à suivre les instructions suivantes:
44. Chaque ministre ou président exécutif doit immédiatement organiser un groupe d'urgence qui devra prendre les dispositions nécessaires pour que, en cas de grève, les services essentiels de l'institution continuent d'être assurés. Il faudra pour cela:
45. - Adresser une circulaire à tous les membres du personnel pour les inviter à rester à leur poste de travail, les avertir que les dispositions légales appropriées seront appliquées en toute rigueur à tous ceux qui abandonneraient de façon injustifiée leur poste de travail. Sans préjudice des autres sanctions qui pourraient être prises légalement, les absences seront sanctionnées par une réduction automatique des salaires. A partir de cette même date, le groupe d'urgence établira un plan destiné à maintenir les services essentiels de l'institution. A cet effet, tous les congés ou autorisations d'absence du personnel seront annulés.
46. - Dès le commencement de la grève, le département juridique du ministère ou de l'institution autonome intéressé devra demander l'intervention des tribunaux du travail pour qu'ils déclarent illégal le mouvement de grève.
47. - En même temps, il sera établi une liste des instigateurs ou des responsables du mouvement de grève. Il sera également établi une liste de ceux qui travaillent ou de ceux qui, souhaitant travailler, ont fait l'objet de pressions pour qu'ils ne le fassent pas.
48. - Une fois que les tribunaux auront déclaré l'illégalité de la grève, le département du personnel procédera aux démarches nécessaires en vue du licenciement des grévistes, sans engager la responsabilité de l'employeur, conformément aux dispositions du Code du travail.
49. - Le département juridique demandera, en même temps, au ministère de la Justice d'engager devant le Ministère public les poursuites juridiques appropriées à l'encontre des responsables et des instigateurs du mouvement de grève illégal.
50. - Vous êtes priés de tenir informée la Présidence de tout mouvement ou situation anormal ayant trait aux faits sur lesquels porte la présente circulaire officielle."
51. 96. En ce qui concerne cette circulaire officielle d'août 1983 concernant l'illégalité de toute grève dans le secteur public, le comité estime que de telles questions ne relèvent pas de la compétence du pouvoir administratif.
52. 97. Pour ce qui est de l'allégation relative à l'application de sanctions pénales en raison de l'exercice d'activités syndicales, le comité observe que les plaignants n'ont apporté des informations concrètes que sur un cas seulement. Il s'agit d'un jugement, du 27 mars 1984, qui condamne dix dirigeants du Syndicat des employés de la Banque nationale à des peines de six mois et un jour d'emprisonnement (bien qu'ils aient bénéficié d'une liberté conditionnelle de trois ans) et à une amende de 1.200 colóns pour avoir en particulier abandonné leurs fonctions publiques et incité à l'abandon collectif de fonctions publiques.
53. 98. Des considérants du jugement en question, il ressort que: 1) la déclaration de grève a fait suite au refus de l'Autorité chargée du budget d'approuver les répercussions budgétaires d'un accord relatif au réajustement des salaires fondé sur l'augmentation du coût de la vie, conclu entre le syndicat et la banque; 2) que la grève a duré trois jours (du 26 au 28 septembre 1983) et qu'elle a été suivie par 90 pour cent des travailleurs; 3) que la législation n'autorise pas les grèves dans les organismes de l'Etat faisant partie du service public, comme la Banque nationale du Costa Rica, et que c'est la raison pour laquelle les sanctions pénales dont il est question dans le paragraphe précédent ont été appliquées.
54. 99. A cet égard, le comité tient à rappeler que le droit de grève ne peut faire l'objet de restrictions importantes ou ne peut être interdit que dans le cas des fonctionnaires publics qui agissent en tant qu'organes de la puissance publique (dont ne font manifestement pas partie ceux qui assurent des services bancaires) ou dans celui des travailleurs qui assurent des services essentiels au sens strict du terme (c'est-à-dire des services dont l'interruption pourrait mettre en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne) (voir, par exemple, 233e rapport, cas no 1225 (Brésil), paragr. 668). Le comité a estimé que le secteur bancaire ne constitue pas un service essentiel dans le sens indiqué ( voir 233e rapport, cas no 1225 (Brésil), paragr. 668) et que nul ne devrait pouvoir être privé de liberté ni faire l'objet de sanctions pénales pour le simple fait d'avoir organisé ou d'avoir participé à une grève pacifique (voir 230e rapport, cas no 1184 (Chili), paragr. 282). En outre, le comité a estimé que l'exercice des prérogatives de puissance publique en matière financière, d'une manière qui a pour effet d'empêcher le respect des conventions collectives préalablement négociées par des organismes publics, n'est pas compatible avec le principe de la liberté de négociation collective (voir, par exemple, 234e rapport, cas no 1173 (Canada-Colombie britannique), paragr. 87). Il prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir l'exercice du droit de grève aux travailleurs de la Banque nationale du Costa Rica.
55. 100. A cet égard, le comité observe que la grève de septembre 1983, survenue à la Banque nationale du Costa Rica alors qu'elle était interdite, a été déclenchée à la suite du refus du gouvernement de respecter les implications budgétaires d'un accord relatif à l'ajustement des salaires conclu entre la banque et le syndicat. Ceci a conduit à la condamnation pénale de dix membres de la direction du syndicat pour avoir organisé la grève. le comité estime que l'interdiction de la grève et l'imposition de sanctions pénales étaient incompatibles avec les principes de la liberté syndicale.
56. 101. D'une manière générale, le comité appelle l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs qui posent des problèmes quant à leur conformité avec les conventions nos 87 et 98.
57. Recommandations du comité
58. 102. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport intérimaire et, en particulier, les conclusions suivantes:
59. a) Le comité rappelle, d'une manière générale, que les gouvernements doivent respecter pleinement les engagements pris lors de la ratification des conventions de l'OIT et qu'un Etat ne peut tirer argument de la conclusion d'autres engagements ou accords pour justifier la non-application des conventions ratifiées.
60. b) Le comité appelle l'attention du gouvernement sur le fait que, même dans le cadre d'une politique de stabilisation, le droit de réglementer les conditions d'emploi, y compris les salaires, par le biais de conventions collectives ne peut être restreint, en ce qui concerne les négociations salariales, que dans certaines conditions; en particulier, ces restrictions ne devraient s'appliquer qu'exceptionnellement, être limitées à l'indispensable, ne pas dépasser une période raisonnable et être accompagnées des garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs.
61. c) Le comité observe que la législation qui sert de base aux limitations en matière de négociations salariales remonte au mois d'août 1982 (décret no 13827-TSS). A cet égard, il demande au gouvernement d'indiquer les mesures qu'il envisage de prendre en vue de lever les restrictions imposées par cette législation et d'autoriser par là même le retour à la liberté de négociation collective en matière de salaire.
62. d) Le comité estime qu'il est nécessaire que la législation comporte des dispositions concrètes qui reconnaissent, explicitement et clairement, le droit des organisations de fonctionnaires publics qui n'agissent pas en tant qu'agents de l'administration de l'Etat de jouir du droit de négociation collective, droit qui, selon les principes de l'OIT, ne peut être dénié qu'aux fonctionnaires occupés dans les ministères et dans d'autres organismes gouvernementaux comparables et non, par exemple, aux personnes occupées dans des entreprises publiques ou dans des institutions publiques autonomes.
63. e) Pour ce qui est du projet de loi visant à renforcer les associations de solidarité qui, selon les plaignants, constitueraient un mouvement appuyé par les employeurs et parallèle au mouvement syndical, le comité observe que le projet de loi en question réglemente diverses associations à but social et non spécifiquement syndicaux. Cependant, compte tenu des inquiétudes exprimées par les plaignants, le comité estime que, dans le cas où le projet de loi serait adopté, la réglementation des associations de solidarité devrait respecter les activités des syndicats garanties par la convention no 98.
64. f) En ce qui concerne la circulaire officielle d'août 1983 concernant l'illégalité de toute grève dans le secteur public, le comité estime que de telles questions ne relèvent pas de la compétence du pouvoir administratif.
65. g) En ce qui concerne la grève des travailleurs de la Banque nationale du Costa Rica, le comité rappelle que le droit de grève peut être restreint, voire interdit, dans la fonction publique, les fonctionnaires publics étant ceux qui agissent en tant qu'organes de la puissance publique, ou les services essentiels au sens strict du terme, c'est-à-dire les services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. Le comité considère que le secteur bancaire n'est pas un service essentiel au sens strict du terme. En outre, le comité a estimé que l'exercice des prérogatives de puissance publique en matière financière, d'une manière qui a pour effet d'empêcher le respect de conventions collectives préalablement négociées par des organismes publics, n'est pas compatible avec le principe de la liberté de négociation collective. Le comité estime que l'interdiction de la grève et l'imposition de sanctions pénales étaient incompatibles avec les principes de la liberté syndicale.
66. h) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir l'exercice du droit de grève aux travailleurs de la Banque nationale du Costa Rica.
67. i) Le comité tient à signaler que l'assistance technique du Bureau international du Travail pourrait contribuer efficacement à la rédaction d'un texte de projet de réforme du Code du travail qui garantirait pleinement les droits consacrés par les conventions en matière de liberté syndicale et de négociation collective. D'une manière générale, le comité appelle l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs qui posent des problèmes de conformité avec les conventions nos 87 et 98.