RECLAMATION (article 24) - BRESIL - C169 - 2009

Syndicat des ingénieurs du District fédéral (SENGE/DF)

Clos

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Rapport du comité chargé d examiner la réclamation alléguant que le Brésil n a pas respecté les dispositions de la convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989, présentée en vertu de l article 24 de la Constitution de l OIT par le Syndicat des ingénieurs du District fédéral (SENGE/DF).

Rapport du comité chargé d examiner la réclamation alléguant que le Brésil n a pas respecté les dispositions de la convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989, présentée en vertu de l article 24 de la Constitution de l OIT par le Syndicat des ingénieurs du District fédéral (SENGE/DF).

Decision

Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

I. Introduction
1. Dans une communication du 18 octobre 2005, le Syndicat des ingénieurs du District fédéral (SENGE/DF), invoquant l article 24 de la Constitution de l Organisation internationale du Travail, a présenté au Bureau international du Travail une réclamation alléguant que le gouvernement du Brésil n a pas respecté certaines des dispositions de la convention (nº 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989.
2. Le Brésil a ratifié la convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989, le 25 juillet 2002 et cet instrument est toujours en vigueur dans ce pays.
3. Les dispositions de la Constitution de l Organisation internationale du Travail relatives à la présentation de réclamations sont les suivantes:
Article 24
Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l un quelconque des Membres n aurait pas assuré d une manière satisfaisante l exécution d une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu il jugera convenable.
Article 25
Si aucune déclaration n est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
4. La procédure à suivre pour l examen des réclamations est définie par le Règlement relatif à la procédure à suivre pour l examen des réclamations présentées dans le cadre des articles 24 et 25 de la Constitution de l Organisation internationale du Travail, tel qu il a été révisé par le Conseil d administration à sa 291e session (novembre 2004).
5. Conformément à l article 1 et à l article 2, paragraphe 1, du Règlement susmentionné, le Directeur général a accusé réception des communications, en a informé le gouvernement du Brésil et les a transmises au bureau du Conseil d administration.
6. Lors de sa 295e session (en mars 2006), le Conseil d administration, suivant la recommandation de son bureau, a décidé que la réclamation présentée par le SENGE/DF était recevable et a nommé les membres du comité chargé de l examiner, à savoir MM. Darío Celaya Alvarez (membre gouvernemental, Argentine), Guido Doménico Ricci Muadi (membre employeur, Guatemala) et Gerardo Martínez (membre travailleur, Argentine). A sa 303e session de novembre 2008, le Conseil d administration a désigné M. Jorge De Regil (employeur Mexique) pour remplacer M. Guido Ricci qui avait cessé de faire partie du Conseil d administration en juin 2008.
7. Dans une communication du 28 avril 2006, le Bureau a invité le gouvernement à communiquer ses observations au sujet de la réclamation. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication le 15 juin 2006. Le SENGE/DF a envoyé le 12 juillet 2006 une communication complémentaire. Le gouvernement a fait parvenir ses observations sur ces dernières communications les 11 septembre et 11 octobre 2006.
8. Le comité s est réuni le 17 mars 2009 et a adopté le présent rapport.
II. Examen de la réclamation
A. Allégations
Peuples indigènes susceptibles d être touchés
9. Dans sa communication du 18 octobre 2005, le SENGE/DF se réfère à la procédure d élaboration ainsi qu aux dispositions du projet de loi no 62 de 2005 sur l administration des forêts publiques (PLC/62-2005), présenté par le Président de la République. Le syndicat allègue que les peuples indigènes n ont pas été consultés sur les effets qu aurait l approbation du PLC/62-2005 sur l administration des forêts publiques qui pourraient être cédées pour de longues durées à des sociétés privées qui en seraient les concessionnaires. D après l organisation plaignante, jamais auparavant la population brésilienne n a été confrontée à un texte législatif d une telle gravité sans débat préalable approfondi avec la société. Au dire du syndicat, le débat qui a eu lieu au moment de l élaboration du texte, outre son inutilité, s est révélé tendancieux.
10. Le syndicat a présenté deux cartes portant sur: 1) la situation juridique des terres indigènes; et 2) la superposition des forêts nationales et des terres indigènes. La première carte s intitule: ministère de la Justice, Fondation nationale indienne «Projet intégré de protection des populations et des terres indigènes dans l Amazonie légale (PPTAL). Situation juridique et foncière des terres indigènes régularisées par le biais du PPTAL». A gauche de cette carte, il est indiqué: Situation des terres indigènes (198 au total), réparties en différentes catégories en fonction de la situation des terres: i) à identifier (35); ii) en cours d identification (45); iii) identifiées (17); iv) délimitées (0); v) en cours de marquage (12); vi) bornées (7); vii) homologuées (25); et viii) enregistrées (57). Les terres indigènes qui n ont pas été incluses dans le PPTAL sont également mentionnées et on retrouve dans les références les noms des 198 régions des terres indigènes, réparties selon les huit catégories susmentionnées.
11. La deuxième carte a pour titre: «Superposition des forêts nationales et des terres indigènes». Sur cette carte, les limites des forêts publiques sont indiquées en couleur verte, d après l Institut brésilien de l environnement et des ressources renouvelables (IBAMA), et celles des terres indigènes sont indiquées en rouge et en bleu, d après la Fondation nationale indienne (FUNAI) (Note_1). On peut observer sur cette carte la superposition des terres indigènes et des forêts publiques dans certaines régions.
12. L organisation plaignante a également joint une lettre relative au projet de loi datée du 10 octobre 2005 et signée par les dirigeants de la Conférence régionale des peuples indigènes du Matto Grosso, ainsi qu un avis juridique sur le projet de loi et élaboré par l Institut des avocats du Brésil (IAB) le 4 mars 2005.
13. La lettre de la Conférence régionale des peuples indigènes du Matto Grosso demande au Sénat de suspendre immédiatement le projet de loi relatif à l administration des forêts publiques, afin qu il fasse l objet d une discussion avec toutes les ethnies du Brésil susceptibles d être touchées par ce projet. La Conférence régionale des peuples indigènes du Matto Grosso déclare qu elle ne s oppose pas catégoriquement au projet de loi mais affirme que la convention prévoit la consultation des peuples indigènes, et s interroge sur les raisons pour lesquelles ces derniers n ont pas été consultés, en affirmant ensuite «nous voulons comprendre si ce projet sera bon ou mauvais pour nous». La lettre indique également que les dirigeants indigènes signataires savent que le projet a pour objectif l adoption de concessions d exploration des forêts situées sur des terres indigènes, et ces dirigeants veulent savoir quelles seront les garanties pour assurer la sécurité de leurs terres lorsque les sociétés forestières ouvriront des routes et des accès à proximité de leurs terres ou dessus. Ils demandent si l IBAMA et la FUNAI pourront contrôler les sociétés forestières, par où va passer le bois et si les rivières des terres indigènes vont être utilisées. Ils demandent également si des personnes étrangères vont pénétrer sur les terres indigènes lorsque les sociétés seront à proximité. Ils demandent également ce qui va se passer lorsque les forêts publiques sont situées sur les terres indigènes comme dans le cas du Yanomani (Etat de Roraima) et du Alto Río Negro, et si le gouvernement va interdire l exploitation dans ces zones.
14. S agissant du fond, l organisation plaignante indique que les peuples indigènes vont être exposés au risque des conséquences de l exploitation forestière sans avoir de garanties pour leur protection. Selon la plaignante, ce projet crée le concept d «hypothèque sur les forêts». Elle indique en particulier que, lors de l élaboration du projet de loi, les articles 4, 6 et 7 de la convention ont été violés. Le SENGE/DF poursuit en disant qu en présentant la réclamation son objectif est d ouvrir une discussion technique avec les secteurs professionnels compétents afin d améliorer la législation.
15. L avis de l Institut des avocats du Brésil fourni par l organisation plaignante indique que la loi alors en vigueur respectait le droit des occupants traditionnels des zones où sont situées les forêts publiques. Elle reconnaissait les autorisations d occupation existantes et, au cas où il était nécessaire de déplacer les occupants afin de préserver un écosystème déterminé, ce déplacement était subordonné à une indemnisation préalable importante, en vertu de l article 42 de la loi no 9985/2000. L avis juridique précise qu au contraire le projet de loi analysé ignore tous les droits d occupation établis entre le pouvoir exécutif et les particuliers au fil des siècles. On veut ainsi retirer toute validité au système des terres actuellement en vigueur.
16. L avis juridique indique également que le système de protection de l environnement antérieur au projet de loi a abouti à la création du Système national de l environnement (SISNAMA), créé par la loi no 6938/81 qui comporte un organe consultatif et délibératoire, le Conseil national de l environnement (CONAMA), dans lequel la société civile et les communautés indigènes sont largement représentées, alors que, dans la nouvelle loi, le contrôle serait entre les mains de cinq personnes nommées par le pouvoir exécutif.
17. Dans sa communication du 12 juillet 2006, le SENGE/DF indique qu immédiatement après avoir déposé sa réclamation il est intervenu activement avec le Congrès national pour renverser la situation relative à la procédure du projet de loi, et qu il a obtenu du Sénat l inclusion dans le projet de dispositions destinées à protéger les intérêts de tous les citoyens et, en ce qui concerne la convention, des peuples traditionnels qui vivent dans les zones concernées par le PLC/62. Le syndicat indique pourtant que ce succès législatif important a été annulé par le veto du Président de la République dans le message no 124 de mars 2006, dont copie a été soumise avec la communication.
18. Dans ses commentaires du 15 juin 2006, le gouvernement indique que le projet de loi a été approuvé par le Président de la République devenant ainsi la loi no 11284 du 2 mars 2006, loi relative à l administration des forêts publiques. Cette loi réglemente, entre autres choses, le régime de concession des forêts publiques en vue d une exploitation durable, et la création du Service des forêts du Brésil (SFB), d un Fonds national pour le développement forestier (FNDF) et d un registre national des forêts publiques. Le gouvernement a fourni le texte de la loi et du décret no 5795 du 5 juin 2006, relatif à la composition et au fonctionnement d une commission consultative prévue par la loi.
19. Le gouvernement affirme que la loi a pour objectif de protéger et d encourager les entreprises qui respectent la loi et agissent de façon durable, et de réduire le marché noir des sociétés forestières qui commettent des déprédations. La loi impose de surcroît l obligation d identifier et d enregistrer les terres sur lesquelles se situent les forêts publiques, elle permettra donc de combattre efficacement l occupation et l appropriation illégales des terres, considérées comme une des principales causes de conflit en Amazonie. Plus de 60 pour cent des forêts de la région sont situées sur des terres publiques. La nouvelle législation est le fruit de négociations également avec l industrie forestière.
20. Le gouvernement affirme que l article 11, alinéa IV, de la loi exclut les terres indigènes du champ d application de la loi. D après la loi, il faudra élaborer un plan indiquant les forêts qui pourront faire l objet d une concession à titre onéreux. Au cours de l élaboration de ce plan, l article 11, alinéa IV, de la loi prévoit expressément «l exclusion des terres indigènes, des zones occupées par des communautés locales et des zones d intérêt pour la création d unités de conservation et de protection intégrale». Le gouvernement déclare que l exclusion des terres indigènes des zones qui pourront faire l objet d une concession forestière garantit aux peuples indigènes qu ils ne seront pas directement touchés par la loi en question.
21. D après le gouvernement, le processus d élaboration du projet de loi sur l administration des forêts publiques a débuté en novembre 2003. Un groupe de travail, composé de 90 personnes avec des représentants du gouvernement fédéral, des gouvernements des Etats, des organisations non gouvernementales, des mouvements sociaux, du secteur privé et des institutions d enseignement et de recherche, a tenu quatre réunions de deux jours pour structurer le projet de loi. En 2004, s est tenu à Belem un séminaire international sur la gestion des forêts publiques, auquel ont participé 250 personnes; elles ont pu entendre des exposés de spécialistes de plusieurs pays qui utilisent le système des concessions. Quatre versions du projet ont été élaborées, elles ont été révisées plus de vingt fois et ont fait l objet d une procédure de consultation très large auprès de plus de 1 200 représentants d institutions. Les ONG, les mouvements sociaux, le secteur privé et les gouvernements des Etats ont pu assister à une vingtaine de réunions sectorielles de consultation.
22. Dans sa communication suivante, le gouvernement a expliqué que les consultations citées précédemment ont vu la participation de: 1) l Institut pour l environnement et les questions sociales (ISA) qui travaille directement sur la question indigène et dont l objet inscrit dans les statuts est de «promouvoir, réaliser et divulguer des recherches et des études, organiser la documentation et développer des projets relatifs à la défense de l environnement, du patrimoine culturel et des droits de l homme des peuples, tout particulièrement des peuples indigènes et des populations traditionnelles»; et 2) le Réseau de travail de l Amazonie (Red de Trabajo Amazónico) qui inclut des représentants de peuples indigènes.
23. D après le gouvernement, le projet a de plus été analysé par la Commission de coordination du Programme national des forêts (CONAFLOR) à trois reprises, dans laquelle les communautés indigènes sont directement représentées par la Coordination des organisations indigènes de l Amazonie brésilienne (COIAB) en plus de leur participation indirecte dans un forum auquel assistaient les organisations suivantes: le Conseil de coordination des peuples et organisations indigènes du Brésil (CAPOIB); le Conseil indigène de Roraima (CIR); le Conseil indigène de la vallée de Javarí (CIVAJA); et la COIAB citée précédemment. Le projet de loi a fait l objet d un long processus de discussions au sein du gouvernement, avec des consultations du ministère de la Justice qui est lié à la FUNAI.
24. S agissant des dispositions concernant l administration des forêts publiques prévues par la loi, d après le gouvernement l IBAMA sera responsable des autorisations, du contrôle et de la surveillance des activités forestières se déroulant dans les zones fédérales. La nouvelle loi prévoit la création du Service des forêts du Brésil (SFB) dont les fonctions essentielles seront les suivantes: i) agir en tant qu organisme gestionnaire du système des concessions; ii) promouvoir le développement durable des forêts au Brésil; et iii) administrer le Fonds national de développement forestier.
25. Le gouvernement indique que le projet de loi envisage trois modes de gestion des forêts publiques: i) la constitution d unités de conservation permettant une production forestière durable (par exemple les forêts nationales); ii) l utilisation par les communautés, en tant que zone de peuplement, réserve d exploitation, terres quilombolas, projet de développement durable (PDS); et iii) des concessions forestières à titre onéreux octroyées par une procédure d appel d offres public, comportant des critères sociaux et respectant l environnement.
26. Selon le gouvernement, la durée des contrats pourra aller jusqu à quarante ans pour l exploitation des produits forestiers et vingt ans pour l exploitation de services environnementaux, et l ensemble du système des concessions fera l objet d une évaluation au bout des cinq premières années et d évaluations indépendantes tous les trois ans.
27. Le gouvernement souligne que, par ailleurs, la loi relative à l administration des forêts publiques ne contient aucune disposition directement exécutive, c est-à-dire qu elle ne porte pas sur des projets concrets devant se réaliser dans l immédiat. Son application exigera le respect d une série de procédures. Le gouvernement explique que, parmi les procédures prévues par la loi, figure l obligation de procéder à des consultations publiques dans le cadre régional au cours desquelles seront dûment écoutées les communautés indigènes dont les terres seraient situées à proximité des zones de concessions forestières en sachant que ces zones ne seront jamais adjacentes aux terres des communautés indigènes.
28. S agissant de la procédure de concessions forestières, le gouvernement indique qu il faudra élaborer un plan indiquant les forêts qui pourront faire l objet de concessions à titre onéreux. Durant la phase d élaboration de ce plan, l article 11, alinéa IV, de la loi prévoit expressément «l exclusion des terres indigènes, des zones occupées par les communautés locales et des zones d intérêt pour la création d unités de conservation bénéficiant d une protection intégrale». Par ailleurs, l article 6 de la loi prévoit qu «avant de procéder à la passation des concessions forestières et aux fins de l adjudication, les organes compétents devront identifier les forêts publiques qui sont occupées ou utilisées par des communautés locales».
29. Les articles 51 et 52 de la loi relative à l administration des forêts publiques prévoient la mise en place de la Commission de gestion des forêts publiques au sein du ministère de l Environnement. Cette commission sera un organe consultatif dont les attributions seront notamment: i) d évaluer, de conseiller et de proposer des orientations pour la gestion des forêts publiques; ii) de se prononcer sur le plan annuel de concessions forestières (PAOF); et iii) d exercer les attributions d organe consultatif auprès du Service des forêts du Brésil. L article 52 de la loi prévoit que cette commission sera composée de représentants des pouvoirs publics, des entreprises, des travailleurs, de la communauté scientifique, des mouvements sociaux et d organisations non gouvernementales. Le décret no 5795 du 5 juin 2006 établit que la commission sera composée de 22 représentants de différents secteurs, parmi lesquels un représentant de la COIAB, et que cette réunion se réunira deux fois par an.
30. Le gouvernement indique que la conservation de zones publiques autour des terres indigènes comme les forêts, même si ces dernières font l objet de concessions forestières, garantira que l impact sur la culture des indigènes qui y vivent sera moindre que celui provoqué par d autres modes d utilisation économique. Cet impact serait beaucoup plus important si rien n était fait pour protéger la végétation autour des terres indigènes, ce qui donnerait lieu à des utilisations du sol à d autres usages, comme l élevage ou l agriculture. Le gouvernement ajoute que la protection des abords de ces terres sera renforcée par la conservation des forêts publiques. Les ressources obtenues grâce au système des concessions pourront être utilisées pour promouvoir le développement durable dans les communautés indigènes.
31. Selon le gouvernement, la procédure d obtention d un contrat de concession passe d abord par l obtention d une licence de protection de l environnement. Il sera également exigé une étude d impact des activités sur l environnement pour les travaux d infrastructure relatifs aux activités réalisées et pour les cas où il est estimé qu il y a un risque pour l environnement. En plus de l union, les organes chargés de l environnement des Etats pourront assurer un suivi de l exploitation forestière dans les zones qui relèvent de leur juridiction.
32. Le gouvernement indique que 20 pour cent des recettes obtenues serviront à financer l ensemble du système. Les 80 pour cent restants seront divisés de la façon suivante: 30 pour cent iront aux Etats dans lesquels sont situées les forêts; 30 pour cent pour les municipalités; et 40 pour cent pour le FNDF. D après le gouvernement, l article 41, alinéa 9, de la loi permet d inclure les communautés indigènes dans l attribution des ressources du fonds.
33. Le gouvernement confirme que le pouvoir exécutif a mis son veto sur quatre points du texte finalement adopté. Le premier paragraphe qui a fait l objet du veto prévoyait que les contrats de concessions forestières portant sur des superficies de plus de 2 500 hectares devaient être approuvés par le Congrès national. Le deuxième point refusé prévoyait l établissement d un conseil de gestion pour le SFB et le FNDF avec la participation de représentants de huit ministères. Le troisième veto a supprimé une limitation qui empêchait de modifier la dotation budgétaire des ressources obtenues des concessions, qui était destinée à l Institut brésilien de l environnement et des ressources renouvelables (IBAMA). Le dernier élément supprimé par rapport au texte initial prévoyait que la désignation des directeurs du SFB devait être ratifiée par le Sénat.
34. A titre de conclusion, le gouvernement déclare au sujet de l article 4 de la convention que précisément l objectif de la loi est de sauvegarder les droits de tous les Brésiliens. Au sujet de l article 6, il réaffirme que les peuples indigènes ont été consultés comme cela a été décrit précédemment. Il répète que le fait d exclure les terres indigènes des zones pouvant faire l objet de concessions forestières garantit que les peuples indigènes ne seront pas touchés par la loi. Le gouvernement réaffirme également au sujet de l article 7 de la convention que la loi relative à l administration des forêts publiques ne contient aucune disposition directement exécutive, c est-à-dire qu elle ne porte pas sur des projets concrets devant se réaliser dans l immédiat et que son application exigera le respect d une série de procédures. Parmi ces procédures prévues par la loi, figure l obligation de procéder à des consultations publiques dans le cadre régional, au cours desquelles seront dûment écoutées les communautés indigènes dont les terres seraient situées à proximité des zones de concessions forestières, en sachant que ces zones ne seront jamais adjacentes aux terres des communautés indigènes. De plus, les ressources générées par le système des concessions pourront être utilisées pour promouvoir le développement durable des communautés indigènes.
III. Conclusions
Conclusions du comité
35. Le comité prend note des informations et des annexes qui ont été présentées par l organisation plaignante et de la réponse du gouvernement avec ses annexes qui incluent le texte de la loi.
Consultation préalable à l élaboration de la loi
36. Le comité note que l organisation plaignante allègue l absence de consultation préalable des peuples indigènes susceptibles d être touchés, lors de l élaboration de la loi no 11284 du 2 mars 2006 relative à l administration des forêts publiques, et notamment sur l impact de cette loi sur les peuples mentionnés en raison de l exploration et de l exploitation des forêts sur leurs terres ou à proximité de leurs terres.
37. Le comité note que la Conférence régionale des peuples indigènes du Matto Grosso allègue qu elle n a été consultée ni sur l impact de l exploration et de l exploitation forestières sur les terres habitées par les peuples indigènes ni sur les cas où cette exploration ou cette exploitation seront effectuées à proximité de leurs terres.
38. Le comité note que, d après le gouvernement, trois réunions de consultation ont eu lieu avec la CONAFLOR au sein de laquelle la COIAB est représentée, et qu il y a eu d autres consultations indirectes. De plus, le gouvernement affirme que le projet de loi a fait l objet d un long processus de discussions au sein du gouvernement avec des consultations du ministère de la Justice qui est lié à la Fondation nationale indienne (FUNAI).
39. Les articles de la convention no 169 applicables à ce cas sont les suivants: 2, 4, 6, 7, 13, 14, 15 2) et 33.
40. En premier lieu, le comité devra déterminer si la loi no 11284 du 2 mars 2006 relative à l administration des forêts publiques constitue une mesure législative susceptible de toucher directement les peuples indigènes afin d établir si elle devait faire l objet de la consultation prévue à l article 6 de la convention.
En vertu de l article 6 de la convention:
1. En appliquant les dispositions de la présente convention, les gouvernements doivent:
a) consulter les peuples intéressés, par des procédures appropriées, et en particulier à travers leurs institutions représentatives, chaque fois que l on envisage des mesures législatives ou administratives susceptibles de les toucher directement; (Les caractères italiques sont ajoutés.)
( )
2. Les consultations effectuées en application de la présente convention doivent être menées de bonne foi et sous une forme appropriée aux circonstances, en vue de parvenir à un accord ou d obtenir un consentement au sujet des mesures envisagées.
41. Le comité note que, d après les cartes qui ont été fournies par l organisation plaignante et qui sont d origine officielle (du ministère de la Justice FUNAI et IBAMA), il existe une superposition des forêts nationales et des terres sur lesquelles vivent les peuples indigènes avec différents statuts juridiques. Le comité note que le gouvernement n a pas contesté la validité de ces cartes et n a pas fait de remarques à leur sujet. Par ailleurs, le comité prend note du fait que, d après le gouvernement, cette loi ne touchera pas les terres indigènes, mais il observe en même temps que la loi n identifie pas les terres indigènes qui ne seront pas touchées. Il observe également que ces terres indigènes seront identifiées ultérieurement. Bien qu il procédera à une analyse plus exhaustive de ce point dans le cadre de l application pratique de la loi et de ses effets, le comité indique que la nécessité d identifier les terres exclues démontre que la loi est susceptible de toucher directement les peuples intéressés. Le comité note en outre que le gouvernement indique que, d une façon ou d une autre, les peuples indigènes ont été consultés au cours de trois réunions, ce qui montre que le gouvernement ne conteste pas la pertinence de la consultation. Le comité conclut, à partir de ces éléments, que la loi relative à l administration des forêts publiques entre dans le champ d application défini par l article 6 des «mesures législatives susceptibles de toucher directement (les peuples intéressés)», et qu elle aurait dû faire l objet de la consultation prévue à l article 6 de la convention.
Consultation aux termes de l article 6 de la convention
42. En deuxième lieu, le comité devra déterminer si la consultation réalisée est conforme à l article 6 de la convention. Le comité signale à l attention du gouvernement que la consultation prévue par l article 6 comporte des exigences spécifiques. Toutes les consultations ne sont pas forcément conformes aux dispositions de la convention. Pour l être, la consultation doit être effectuée sous une forme appropriée aux circonstances, à travers les institutions représentatives des peuples indigènes, de bonne foi et en vue de parvenir à un accord ou d obtenir un consentement, en conformité avec le paragraphe 2 de l article 6. Sera considérée comme appropriée toute procédure permettant de mettre en place des conditions propices à l obtention d un accord ou d un consentement au sujet des mesures envisagées. Ce qui revient à dire que l expression «sous une forme appropriée» doit être comprise par rapport à l objectif de la consultation. Il n y a pas de modèle unique de procédure appropriée, et cette dernière doit tenir compte des circonstances nationales et des peuples indigènes ainsi que de la nature des mesures faisant l objet de la consultation. En ce qui concerne la procédure de consultation en elle-même, elle doit tenir compte de l avis des différents peuples qui participent à la consultation sur la procédure à utiliser pour le dialogue, de manière à ce que la procédure appliquée soit considérée comme appropriée par toutes les parties. Le comité souligne ce point parce que la validité des procédures de consultation prévues dans la convention, en tant que mécanisme permettant de prévenir et de résoudre les conflits, dépend de la mise en place de mécanismes de dialogue féconds. La consultation prévue dans la convention n est donc pas seulement une exigence formelle mais plutôt un véritable instrument de participation. Le comité prend note de l affirmation du gouvernement selon laquelle il a tenu trois réunions avec la CONAFLOR, au sein de laquelle la COIAB est représentée, mais il note également que le gouvernement ne précise pas les critères qui ont été utilisés au sujet des «institutions représentatives» mentionnées à l article 6 de la convention. Le gouvernement n a pas non plus fourni d informations sur les allégations selon lesquelles la Conférence régionale des peuples indigènes du Matto Grosso n a pas été consultée. Pour ce qui est des autres exigences en matière de procédure (procédure appropriée, de bonne foi, sous une forme appropriée aux circonstances, en vue de parvenir à un accord ou d obtenir un consentement), le comité note que le gouvernement n a pas fourni suffisamment d informations sur la façon dont il les a respectées. Le gouvernement n a pas fourni non plus de procès-verbal ou autres documents au sujet des procédures utilisées ni sur les sujets qui ont été discutés, en particulier sur les différents points de vue concernant l impact de l exploration et de l exploitation forestières pour les peuples indigènes. Il ressort des éléments qui précèdent qu il y a eu une certaine consultation des peuples indigènes mais il n est pas prouvé que cette consultation réponde aux exigences de la convention. Le comité exprime sa préoccupation, surtout au sujet des effets à long terme que pourrait avoir cette loi sur les peuples indigènes de l Amazonie, étant donné qu elle prévoit des concessions d exploitation forestière d une durée de quarante ans. Par conséquent, le comité conclut que la consultation réalisée n est pas conforme à la consultation prévue à l article 6 de la convention.
Contexte général de consultation et de participation
43. Le comité souhaite préciser que l article 6 doit être remis dans un contexte plus large de consultation et de participation. En vertu de l article 2, paragraphe 1, «Il incombe aux gouvernements, avec la participation des peuples intéressés, de développer une action coordonnée et systématique en vue de protéger les droits de ces peuples et de garantir le respect de leur intégrité», et de l article 33, paragraphes 1 et 2, «L autorité gouvernementale responsable des questions faisant l objet de la présente convention doit s assurer que des institutions ou autres mécanismes appropriés existent pour administrer les programmes affectant les peuples intéressés ( ) Ces programmes doivent inclure: a) la planification, la coordination, la mise en oeuvre et l évaluation, en coopération avec les peuples intéressés, des mesures prévues par la présente convention; et b) la soumission aux autorités compétentes de propositions de mesures législatives et autres et le contrôle de l application de ces mesures, en coopération avec les peuples intéressés.» En résumé, les articles 2 et 33 de la convention imposent aux gouvernements de développer une action coordonnée et systématique avec la participation des peuples intéressés, en vue de protéger les droits de ces peuples et de garantir le respect de leur intégrité, et ces articles prévoient la participation de ces peuples depuis la conception des mesures prévues dans la convention jusqu à leur évaluation. A ce sujet, les organes de contrôle ont indiqué à de nombreuses reprises que «les consultations prévues par la convention ne se limitent pas à un cas précis mais doivent permettre d appliquer les dispositions de ce texte de manière systématique et coordonnée en coopération avec les peuples indigènes, ce qui suppose la mise en place progressive d organes et de mécanismes appropriés» (Note_2).
44. De plus, le comité souligne que la convention ne prévoit pas de solution préétablie sur tout ce qui a trait à l exploration et l exploitation des ressources naturelles sur les terres occupées ou utilisées d une façon quelconque par les peuples indigènes mais, en revanche, la convention exige l existence et le maintien de mécanismes de consultation et de participation efficaces, afin de garantir la coparticipation des peuples indigènes à leur propre développement. Le comité rappelle que les mécanismes de consultation et de participation représentent la pierre angulaire de la convention, et que leur finalité n est pas purement formelle. Au contraire, ces mécanismes ont été conçus pour faire participer de façon efficace les peuples indigènes à leur propre développement. Par ailleurs, l application correcte de ces mécanismes contribue à la prévention et à la résolution des conflits d intérêts, à la construction de projets de développement participatifs, renforçant ainsi la cohésion sociale dans le respect de la diversité. Le comité analysera par la suite d autres aspects de la consultation et de la participation.
Mise en oeuvre de la loi et conséquences de l exploration et de l exploitation des ressources naturelles
45. En troisième lieu, le comité devra se pencher sur la mise en oeuvre de la loi, ses conséquences, et la consultation et la participation prévues par la convention pour ce cas d espèce, en l occurrence l exploration et l exploitation des ressources naturelles. Dans ce cas précis, la convention ne prévoit pas seulement la consultation durant la phase d élaboration de la législation en cause, mais elle établit, à l article 15 (2), des mécanismes spécifiques de consultation et de participation qu il faut lire conjointement avec l article 13 (2) et l article 7 de la convention. L article 15 (2) de la convention prévoit:
Dans les cas où l Etat conserve la propriété des minéraux ou des ressources du sous-sol ou des droits à d autres ressources dont sont dotées les terres, les gouvernements doivent établir ou maintenir des procédures pour consulter les peuples intéressés dans le but de déterminer si et dans quelle mesure les intérêts de ces peuples sont menacés avant d entreprendre ou d autoriser tout programme de prospection ou d exploitation des ressources dont sont dotées leurs terres. Les peuples intéressés doivent, chaque fois que c est possible, participer aux avantages découlant de ces activités et doivent recevoir une indemnisation équitable pour tout dommage qu ils pourraient subir en raison de telles activités. (Les caractères italiques sont ajoutés.)
Les «terres» mentionnées à l article 15 (2) sont définies à l article 13 (2), qui prévoit: «L utilisation du terme «terres» dans les articles 15 et 16 comprend le concept de territoires, qui recouvre la totalité de l environnement des régions que les peuples intéressés occupent ou qu ils utilisent d une autre manière.» (Les caractères italiques sont ajoutés.)
46. A ce sujet, le comité prend note du fait que les préoccupations qui ont été manifestées portent sur les conséquences des activités forestières sur les peuples indigènes: la sécurité des terres indigènes lorsque des entreprises forestières ouvriront des routes et des accès aux zones se trouvant à proximité de leurs terres ou sur ces terres; les lieux par où transitera le bois, l utilisation des rivières; et l entrée de personnes étrangères sur les terres indigènes si les sociétés ont des concessions à proximité de ces terres. De plus, il semble exister des incertitudes dans les cas où les forêts publiques se situent sur les terres indigènes, comme dans le cas du Yanomani (Etat de Roraima) et de l Alto Río Negro.
47. C est avec plaisir que le comité prend note des informations du gouvernement, selon lesquelles les terres indigènes seront exclues des zones pouvant faire l objet de concessions forestières, ce qui garantit que les peuples indigènes ne seront pas touchés directement par la loi en question. Le comité note dans ce sens que l article 11 de la loi no 11284 prévoit que «concernant les concessions forestières, il sera tenu compte dans le plan annuel de concessions forestières (PAOF): ( ) IV) L exclusion des terres indigènes, des terres occupées par des communautés locales et des zones d intérêt pour la création d unités de conservation et de protection intégrale.»
48. Le comité prend note également que le gouvernement affirme que la loi relative à l administration des forêts publiques ne contient aucune disposition directement exécutive, c est-à-dire qu elle ne porte pas sur des projets concrets devant se réaliser dans l immédiat. Il prend note que son application exigera le respect d une série de procédures. D après le gouvernement, parmi ces procédures prévues par la loi, figure l obligation de procéder à des consultations publiques dans le cadre régional au cours desquelles seront dûment écoutées les communautés indigènes dont les terres seraient situées à proximité des zones de concessions en sachant que ces zones ne seront jamais adjacentes aux terres des communautés indigènes. Le comité prend note aussi que le décret no 5795 du 5 juin 2006 a créé une commission consultative en matière d administration des forêts publiques, qui sera composée de 22 représentants de différents secteurs, et que l un d entre eux représente la COIAB.
49. Le comité prend dûment note du fait que les informations contenues dans les deux paragraphes précédents ouvrent une possibilité importante qui permettra, si les mesures prévues par la convention sont adoptées, de mettre en place les mécanismes de consultation et de participation prévus par la convention au sujet de l exploitation et de l exploration des ressources naturelles, à savoir l article 15 (2) de la convention relatif à la consultation et les ressources naturelles, et l article 7 de la convention sur la participation des peuples indigènes intéressés aux plans et aux programmes de développement national et régional susceptibles de les toucher directement.
50. Le comité signale à l attention du gouvernement que, en vertu de l article 15 (2) de la convention, les peuples indigènes intéressés doivent être consultés au sujet des ressources qui sont la propriété de l Etat situées sur les terres définies à l article 13 (2) de la convention avant d entreprendre ou d autoriser tout programme de prospection ou d exploitation des ressources dont sont dotées leurs terres c est-à-dire avant d accorder des licences dans le but de déterminer si et dans quelle mesure les intérêts de ces peuples sont menacés. De plus, les peuples intéressés doivent, chaque fois que c est possible, participer aux avantages découlant de ces activités et doivent recevoir une indemnisation équitable pour tout dommage qu ils pourraient subir en raison de telles activités. Par conséquent, le comité estime que le gouvernement devrait adopter des mesures réglementaires et pratiques supplémentaires afin de mettre en oeuvre la consultation prévue à l article 15 (2) de la convention, en respectant les exigences de l article 6 quant à la procédure, avant d émettre les licences d exploration et d exploitation forestières prévues dans la loi relative à l administration des forêts publiques.
Consultation sur le processus de détermination des terres qui seront exclues des plans annuels de concessions forestières
51. Après avoir signalé que l article 15 (2) de la convention doit être appliqué conjointement avec l article 13 (2) à la totalité de l environnement des régions que les peuples intéressés occupent ou qu ils utilisent d une autre manière, le comité observe que la loi relative à l administration des forêts publiques ne définit pas le terme de «terres indigènes» aux fins de leur exclusion.
52. Le comité note également que, d après une carte fournie par le SENGE/DF, les terres couvertes par la loi se superposent à certaines des terres indigènes, et que la Conférence des peuples indigènes du Matto Grosso cite comme exemple de superposition le Yanomani et l Alto Río Negro. Le comité observe que l autre carte fournie par le SENGE/DF établit une liste des terres indigènes selon les différentes étapes du processus de régularisation, et classe ces terres de la façon suivante: i) à identifier; ii) en cours d identification; iii) identifiées; iv) délimitées; v) en cours de marquage; vi) bornées; vii) homologuées; et viii) enregistrées.
53. On peut donc se demander: 1) de quelle façon seront déterminées les terres indigènes exclues de l exploration et de l exploitation forestières; et 2) quelle procédure sera utilisée pour déterminer l impact de l exploration et de l exploitation sur les huit catégories de terres mentionnées, pour les cas de superposition indiqués par les cartes et pour les territoires proches de ceux des peuples indigènes.
54. Afin de résoudre ces questions, il faut appliquer, en plus des articles susmentionnés, l article 7 de la convention qui prévoit:
1. Les peuples intéressés doivent avoir le droit de décider de leurs propres priorités en ce qui concerne le processus du développement, dans la mesure où celui-ci a une incidence sur leur vie, leurs croyances, leurs institutions et leur bien-être spirituel et les terres qu ils occupent ou utilisent d une autre manière, et d exercer autant que possible un contrôle sur leur développement économique, social et culturel propre. En outre, lesdits peuples doivent participer à l élaboration, à la mise en oeuvre et à l évaluation des plans et programmes de développement national et régional susceptibles de les toucher directement. (Les caractères italiques sont ajoutés.)
2. L amélioration des conditions de vie et de travail des peuples intéressés et de leur niveau de santé et d éducation, avec leur participation et leur coopération, doit être prioritaire dans les plans de développement économique d ensemble des régions qu ils habitent. Les projets particuliers de développement de ces régions doivent également être conçus de manière à promouvoir une telle amélioration.
3. Les gouvernements doivent faire en sorte que, s il y a lieu, des études soient effectuées, en coopération avec les peuples intéressés, afin d évaluer l incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l environnement que les activités de développement prévues pourraient avoir sur eux. Les résultats de ces études doivent être considérés comme un critère fondamental pour la mise en oeuvre de ces activités. (Les caractères italiques sont ajoutés.)
4. Les gouvernements doivent prendre des mesures, en coopération avec les peuples intéressés, pour protéger et préserver l environnement dans les territoires qu ils habitent.
55. En vertu de l article 7 (1) de la convention, le comité considère que, pour que l exploration et l exploitation forestières soient conformes à la convention, les peuples indigènes doivent participer à l élaboration, à la mise en oeuvre et à l évaluation des plans et programmes de développement national et régional susceptibles de les toucher directement. En particulier, au sujet de l application de l article 11, IV) du chapitre IV (Concessions forestières) de la loi relative à l administration des forêts publiques, les peuples indigènes doivent participer à la détermination des terres indigènes exclues des activités forestières en vertu de l article susmentionné.
56. Quant aux terres mentionnées au paragraphe 53 du présent rapport (les terres classées dans les huit catégories mentionnées au paragraphe 52, celles qui sont superposées aux forêts publiques, ainsi que les terres proches des zones de concessions forestières), elles doivent faire l objet de la consultation prévue à l article 15 (2) de la convention, ainsi que le comité l a indiqué au paragraphe 42 du présent rapport, dans la mesure où il s agit de terres «que les peuples intéressés occupent ou qu ils utilisent d une autre manière» conformément à l article 13 (2) de la convention.
Etudes
57. De même, en vertu de l article 7 (3) de la convention, des études devraient être effectuées en coopération avec les peuples intéressés, afin d évaluer l incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l environnement que les activités de développement prévues pourraient avoir sur eux. A ce propos, ce même article 7 prévoit que «Les résultats de ces études doivent être considérés comme un critère fondamental pour la mise en oeuvre de ces activités». En conclusion, les études d impact sur l environnement prévues dans la loi ne sont pas suffisantes pour répondre aux critères déterminés par cet article, parce qu elles doivent inclure l évaluation de «l incidence sociale, spirituelle, culturelle» et être effectuées en coopération avec les peuples intéressés.
58. A titre de conclusion sur l impact des activités forestières sur les peuples indigènes de l Amazonie susceptibles d être touchés par les concessions forestières, le comité observe que, s agissant du fond, la loi relative à l administration des forêts publiques, même si elle ne réglemente pas ces éléments comme le prévoit la convention, contient des dispositions qui ne sont pas contradictoires avec la convention mais qui doivent être complétées. Le comité se réfère au chapitre IV relatif aux concessions forestières, qui devrait, pour être conforme à la convention, inclure la consultation et la participation aux termes des articles 7 et 15 (2) de la convention. En effet, tout en observant qu un représentant de la COIAB qui participe à la commission consultative prévue dans le décret 5795 du 5 juin 2006 représente une possibilité de consultation, le comité réitère que toutes les consultations ou participations ne sont pas forcément conformes aux dispositions de la convention en matière de consultation et de participation. Il renvoie à ce sujet au paragraphe 42 du présent rapport. En outre, dans la consultation et la participation prévues aux articles 6, 7, et 15 (2) de la convention, les interlocuteurs, les objectifs et les méthodes vont bien au-delà de la participation d un représentant indigène à une vaste commission. De même, les peuples indigènes intéressés doivent participer à la détermination des terres exclues de l exploration forestière. Quant aux indemnisations et à la participation aux bénéfices, le comité, prenant note du fait que l article 41.9 de la loi relative à l administration des forêts publiques prévoit que «les communautés indigènes pourront bénéficier de certaines ressources», indique qu il faudrait envisager également l indemnisation équitable et la participation à tous les avantages mentionnés à l article 15 (2) de la convention.
Sécurité des droits sur les terres
59. Au sujet de l avis de l Institut des avocats du Brésil soumis par l organisation plaignante sur le fait que la nouvelle loi réduirait la sécurité des peuples indigènes en matière de droits sur la terre par rapport au système actuel, le comité note que, d après le gouvernement, cette loi contribuerait à renforcer leur protection. Le comité espère que, lors de la mise en oeuvre de la loi relative à l administration des forêts publiques, le gouvernement se souviendra de l obligation prescrite à l article 14 de la convention de reconnaître aux peuples intéressés le droit de propriété et de possession sur les terres qu ils occupent traditionnellement pour garantir la protection effective de leurs droits de propriété et de possession, et de garantir la protection effective de leurs droits de propriété et de possession.
Mesures spéciales
60. Au sujet de l article 4 de la convention, dont l application est demandée par l organisation plaignante, le comité note les indications du gouvernement selon lesquelles la loi a pour objet de sauvegarder les droits de tous les Brésiliens. Le comité demande au gouvernement de garder à l esprit, au cours de la mise en place des mécanismes prévus par la loi, l article 13 de la convention qui précise que les gouvernements doivent respecter l importance spéciale que revêt pour la culture et les valeurs spirituelles des peuples intéressés la relation qu ils entretiennent avec les terres ou territoires, ou avec les deux, selon le cas, qu ils occupent ou utilisent d une autre manière, et en particulier les aspects collectifs de cette relation. Le comité espère que le gouvernement adoptera les mesures spéciales nécessaires en vue de sauvegarder les personnes, les institutions, les biens, le travail, la culture et l environnement des peuples intéressés, comme le prévoit l article 4 de la convention.
61. Le comité rappelle au gouvernement qu il peut demander l assistance technique du Bureau, au cas où il l estimerait nécessaire.
IV. Recommandations
Recommandations du comité
62. Le comité recommande au Conseil d administration d approuver le présent rapport et, à la lumière des conclusions qui figurent aux paragraphes 35 à 61 de ce rapport:
a) demande au gouvernement d adopter les mesures nécessaires pour compléter la consultation sur l impact des concessions forestières envisagées dans la loi relative à l administration des forêts publiques sur les peuples indigènes susceptibles d être touchés, en prenant en compte l article 6 de la convention ainsi que les conclusions du comité figurant aux paragraphes 42 à 44 du présent rapport;
b) demande au gouvernement en particulier d adopter les mesures réglementaires et pratiques pertinentes afin de mettre en oeuvre la consultation prévue à l article 15 (2) de la convention, en respectant les exigences de l article 6 en matière de procédure, avant d émettre les licences d exploration et/ou d exploitation forestières prévues par la loi relative à l administration des forêts publiques;
c) demande au gouvernement de veiller à ce que la consultation prévue à l article 15 de la convention soit effectuée au sujet des terres mentionnées au paragraphe 52 du présent rapport, quelle que soit leur situation juridique, dans la mesure où elles répondent aux critères définis à l article 13 (2) de la convention (terres que les peuples indigènes occupent ou utilisent d une autre manière);
d) invite le gouvernement, en vertu de l article 7 (1) de la convention, à garantir la participation des peuples indigènes à l élaboration, à la mise en oeuvre et à l évaluation des plans et programmes relatifs aux activités forestières en cause, y compris à la détermination des terres indigènes exclues des activités forestières en vertu de l article 11 IV) de la loi relative à l administration des forêts publiques;
e) demande au gouvernement, en vertu de l article 7 (3) de la convention, de garantir que des études seront effectuées, en coopération avec les peuples intéressés, afin d évaluer l incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l environnement que les activités forestières prévues dans la loi pourraient avoir sur eux;
f) demande au gouvernement de veiller à ce que les peuples indigènes touchés par les activités forestières participent, chaque fois que c est possible, aux avantages découlant de ces activités et reçoivent une indemnisation équitable pour tout dommage qu ils pourraient subir en raison de telles activités;
g) demande au gouvernement de veiller à ce que les activités forestières n aient aucune incidence sur les droits de propriété et de possession figurant à l article 14 de la convention;
h) demande au gouvernement d adopter les mesures spéciales nécessaires en vue de sauvegarder les personnes, les institutions, les biens, le travail, la culture et l environnement des peuples indigènes touchés par les activités forestières;
i) recommande au gouvernement de solliciter l assistance et la coopération technique du Bureau, le cas échéant, pour mettre en oeuvre, en coopération avec les partenaires sociaux, les recommandations contenues dans le présent rapport et promouvoir le dialogue entre les parties;
j) de confier à la Commission d experts pour l application des conventions et recommandations le suivi des questions soulevées dans le présent rapport en ce qui concerne l application de la convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989; et
k) de rendre ce rapport disponible au public et de clore la procédure ouverte par l organisation plaignante, alléguant l inexécution par le Brésil de la convention (no 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989.
Genève, le 17 mars 2009.
(Signé) D. Celaya Alvarez
Président
J. De Regil
G. Martínez
Point appelant une décision: paragraphe 62.
Note 1
En vertu de l article 1 de l annexe 1 du décret no 4645 du 25 mars 2003, la FUNAI est une fondation publique, instituée en vertu de la loi no 5371 du 5 décembre 1967 et reliée au ministère de la Justice. Elle a pour mandat, entre autres, d exercer la tutelle des indigènes et d établir les orientations de la politique envers les indigènes, et de veiller à son application. Elle est administrée par un président et trois directeurs nommés par le Président de la République sur recommandation du ministre de la Justice.
Note 2
Rapport de la Commission d experts pour l application des conventions et recommandations, Rapport III (Partie 1A), Conférence internationale du Travail, 96e session, Genève, 2007, p. 597.