RECLAMATION (article 24) - MEXIQUE - C169 - 2006

Syndicat des travailleurs de l'industrie des métaux, de l'acier, du fer et des industries connexes et similaires (STIMAHCS)

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Rapport du comité chargé d'examiner la réclamation alléguant l'inexécution par le Mexique de la convention (nº 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989, présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par le Syndicat des travailleurs de l'industrie des métaux, de l'acier, du fer et des industries connexes et similaires (STIMAHCS)

Rapport du comité chargé d'examiner la réclamation alléguant l'inexécution par le Mexique de la convention (nº 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989, présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par le Syndicat des travailleurs de l'industrie des métaux, de l'acier, du fer et des industries connexes et similaires (STIMAHCS)

Decision

Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

I. Introduction
1. Par une communication en date du 5 novembre 2002, adressée au bureau de l'OIT pour le Mexique et Cuba, le Syndicat des travailleurs de l'industrie des métaux, de l'acier, du fer et des industries connexes et similaires (STIMAHCS), enregistré auprès des autorités mexicaines du travail sous le no 5248, EXP. 10/1014, a fait sienne une communication du 9 octobre 2002 (Note_1) qui présentait, en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT, une réclamation alléguant l'inexécution par le gouvernement du Mexique de certaines dispositions de la convention (nº 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989. Le STIMAHCS, indiquant aussi que sa communication complétait celle du 9 octobre 2002, y a joint copie des statuts et le procès-verbal mis à jour qu'a délivré la Direction générale de l'enregistrement des associations, direction qui relève du secrétariat du Travail et de la Prévoyance sociale.
2. Le Mexique a ratifié la convention (nº 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989, le 5 septembre 1990, et cette convention est en vigueur dans le pays.
3. Les dispositions de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail relatives à la présentation de réclamations sont les suivantes:
Article 24
Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause, et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
Article 25
Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
4. La procédure à suivre pour l'examen des réclamations présentées en vertu des articles 24 et 25 de la Constitution se fonde sur le Règlement relatif à la procédure à suivre pour l'examen des réclamations, tel qu'il a été révisé par le Conseil d'administration à sa 291e session (novembre 2004).
5. En vertu de l'article 1 et de l'article 2, paragraphe 1, du Règlement susmentionné, le Directeur général a accusé réception des réclamations, en a informé le gouvernement du Mexique et les a transmises au bureau du Conseil d'administration.
6. A sa 286e session (mars 2003), le Conseil d'administration, suivant la recommandation de son bureau, a décidé que la réclamation présentée par le STIMAHCS était recevable et a désigné deux membres du comité chargé de l'examiner, à savoir M. Francisco Díaz Garaycoa (membre employeur, Equateur) et M. Jesús Urbieta (membre travailleur, Venezuela). A sa 287e session, le Conseil d'administration a désigné M. Eduardo Varela (membre gouvernemental, Argentine). Le comité tel que constitué ne s'est pas réuni parce que d'autres réclamations étaient en cours d'examen. MM. Francisco Garaycoa et Jesús Urbieta ont cessé de faire partie du Conseil d'administration, lequel, à sa 293e session (juin 2005), a désigné pour les remplacer M. Guido Ricci (membre employeur, Guatemala) et M. Gerardo Martínez (membre travailleur, Argentine).
7. Dans une communication du 5 avril 2005, le Bureau a invité le gouvernement à transmettre ses observations à propos de la réclamation. Dans une communication du 8 août 2005, le gouvernement les a adressées.
II. Examen de la réclamation
A. Allégations présentées
8. La communication de l'organisation plaignante porte pour l'essentiel sur la construction d'une autoroute qui part de Oaxaca, ville située dans l'isthme de Tehuantepec, et de son tronçon en direction des baies de Huatulco (route Oaxaca-Istmo-Tehuantepec). La procédure utilisée aurait porté atteinte aux articles 6 (droit de consultation), 7, paragraphes 1 à 3 (droit des peuples intéressés de décider de leur propres priorités, droit de participation), 13, 14 (terres) et 20 (recrutement et conditions d'emploi) de la convention no 169.
9. A propos du droit de consultation, l'organisation plaignante déclare que, depuis le début des travaux préalables en 1996 jusqu'à la date de la présentation de la réclamation en novembre 2002, les peuples indigènes de la région n'ont pas été consultés et n'ont pu participer d'aucune façon aux décisions ni au niveau du gouvernement fédéral ni à celui de l'Etat. A ce sujet, l'organisation plaignante indique que, pendant les premiers travaux de l'autoroute Oaxaca-Istmo-Huatulco réalisés entre 1996 et 1997 par des agents du secrétariat des Communications et des Transports, qui ont fait des marquages dans les territoires des communautés indigènes et les ont traversés ou occupés, ni le gouvernement fédéral ni le gouvernement de l'Etat ne les ont informées de ces travaux, pas plus qu'ils n'ont demandé l'autorisation de les réaliser. L'organisation plaignante indique que, depuis, tant le Centre des droits de l'homme Tepeyac que des communautés chontales et zapotèques de la Sierra Sur ont demandé sans obtenir aucune réponse des informations sur les incidences économiques, sociales, culturelles et environnementales des travaux réalisés par le gouvernement sur les terres des communautés. L'organisation ajoute que les peuples intéressés ont pris connaissance du projet par les journaux et lorsqu'ils ont vu arriver les ingénieurs et topographes.
10. Selon l'organisation plaignante, en 1998 et 2000, d'autres marquages auraient été réalisés sans que les communautés indigènes soient informées ou consultées, malgré les démarches concrètes qu'elles avaient faites pour participer au projet et obtenir des informations. En 1999, le gouverneur de Oaxaca a annoncé, selon l'organisation plaignante, que les communautés qui s'opposeraient aux travaux se verraient expropriées d'une partie de leur territoire.
11. En 2001, les communautés indigènes ont demandé à plusieurs occasions des informations sur le projet (Note_2), et indiqué entre autres les territoires des communautés et les endroits (Note_3) où avaient commencé les premiers marquages pour la route Oaxaca-Istmo-Huatulco. En réponse à leurs demandes, le gouvernement avait adressé un document d'information qui, selon l'organisation plaignante, était rédigé dans des termes techniques incompréhensibles pour les communautés.
12. En 2002, la Direction des routes fédérales et des projets routiers du secrétariat des Communications et des Transports a indiqué le trajet de l'autoroute dans une lettre officielle qu'elle a adressée au Centre des droits de l'homme Tepeyac. De l'avis de l'organisation plaignante, ces informations étaient insuffisantes et n'ont fait qu'inquiéter davantage les peuples affectés, car il était impossible d'évaluer avec certitude l'impact des travaux. La lettre officielle susmentionnée n'indiquait ni le tracé exact ni l'impact écologique, culturel et économique de la route, ce qui a accru l'incertitude quant à la manière dont la route affecterait les terres cultivables, les sources, les fleuves, les mangroves, les forêts et les établissements humains. On ne pouvait ni considérer que ces informations étaient complètes et exactes ni, par conséquent, en conclure que des consultations de bonne foi avaient été menées. L'organisation plaignante indique que, dans la communauté de Guadalupe Victoria, les marquages et la tranchée nuisent à la seule source d'eau disponible, qu'à San Juan Alotepec le tracé passe par une grotte où se trouvent un cours d'eau et des vestiges des anciens Chontales, et qu'à Asunción Tlacolulita le fleuve et les terres cultivables seront affectés.
13. A propos des terres, l'organisation plaignante ajoute que, dans beaucoup des communautés par lesquelles passe le dernier tracé, il y a des conflits agraires ancestraux qui n'ont pas été réglés à ce jour, si bien que ces communautés risquent d'être exclues de la prise de décisions, et privées des indemnisations qu'elles pourraient percevoir pour l'utilisation de leurs terres. L'organisation souligne que la construction de l'autoroute entraîne une rupture des structures et du tissu communautaires, détruit littéralement les biens communaux en traversant les territoires des communautés, et empêche les habitants d'accéder à leurs maisons et parcelles. Les communautés indiquent que, dans l'agence municipale de Guadalupe Victoria, Santa María et Guiechiquero qui relèvent de Jalapa del Marqués, la route passe par des vergers et des terres cultivables de meilleure qualité, alors que ces terres sont les seules dont elles disposent, et prive les familles de leurs moyens traditionnels de subsistance. Il est important de souligner que, selon l'organisation plaignante, en privant les indigènes de ces moyens, on accentue la rupture du tissu social et on les expose à la nécessité d'offrir leurs bras dans des conditions de travail désavantageuses, ou au risque de ne pouvoir aspirer qu'à devenir des man uvres ou des travailleurs migrants. Selon les allégations, tout ce que les peuples indigènes obtiennent du progrès et du développement, c'est la spoliation de leurs terres et de leurs cultures et la contamination de l'environnement.
14. D'après l'organisation plaignante, d'une manière générale, le Plan Puebla Panamá (PPP) (Note_4) s'inscrit dans les activités de prévention de l'environnement mais les routes, et en particulier l'autoroute Oaxaca-Istmo-Huatulco, traversent des domaines écologiques importants. Or il n'y a pas eu d'études d'impact sur l'environnement, études dont les peuples indigènes n'ont pas connaissance et sur lesquelles ils n'ont pas été consultés. Cette absence de consultations porte atteinte à l'autonomie et à l'autodétermination des peuples indigènes, lesquels ne peuvent pas contribuer à l'élaboration d'autres projets fonctionnels de nature à garantir un véritable développement des communautés.
15. L'organisation plaignante affirme que le secrétariat des Communications et des Transports, pour faire des marquages, des métrés et des tranchées en vue de la construction de la route, a engagé des travailleurs indigènes et a promis une bonne rémunération, de l'argent pour le louage de mules et des aliments pour le personnel. Or certaines personnes ont travaillé soixante et un jours mais n'ont pas été rémunérées. L'organisation plaignante joint une lettre (Note_5) à ce sujet. Les communautés ignorent le nom de l'ingénieur qui a engagé ces personnes mais assurent que la camionnette qu'il utilisait appartenait au secrétariat des Communications et des Transports. L'organisation plaignante affirme aussi que des agents du secrétariat auraient demandé à des autorités traditionnelles leur appui pour les travaux de la route en prétextant que c'était un ordre du gouvernement. Ainsi, ces agents auraient demandé aux autorités traditionnelles de réunir le Tequio - forme d'organisation ancestrale des peuples indigènes pour la réalisation d'activités communautaires non rémunérées -, profitant ainsi de l'ignorance et de la bonne foi de ces autorités, et leur auraient dit qu'elles ne recevraient plus l'aide du gouvernement si elles ne coopéraient pas.
16. L'organisation plaignante fait aussi état d'autres projets dans la région de l'isthme qui auraient été mis en uvre, ou dont la mise en uvre serait en cours, en violation des droits indigènes, et qui altèrent et mettent en péril l'environnement. L'un des cas mentionnés est la construction d'une usine hydroélectrique dans la localité de Santa María Jalapa del Marqués, sans que la population en ait été informée. Le centre Tepeyac a adressé une lettre au gouvernement, restée sans réponse, et à la Corporation mexicaine d'électricité, laquelle a indiqué que le projet devait commencer en 2003. Toutefois, selon l'organisation plaignante, les travaux étaient déjà en cours. L'organisation plaignante fait aussi état de l'existence et de l'extension de plantations d'eucalyptus en milieu forestier, pour lesquelles des indigènes ont été engagés dans des conditions de travail douteuses. L'organisation plaignante mentionne les plantations de San Felipe Zihualtepec, Bajo Mixe, Oaxaca, ainsi que des fermes d'élevage, industriel ou à grande échelle, de crevettes, ce qui va à l'encontre des pêcheurs locaux qui travaillent dans le cadre de coopératives et aggrave le problème agraire - occupation de la moitié des terres, entre autres.
17. En outre, l'organisation plaignante indique que le gouvernement du Mexique, tant au niveau fédéral qu'à celui de l'Etat de Oaxaca, n'a pas établi des procédures et mécanismes juridiques internes pour que les peuples indigènes puissent exiger l'observation et le respect de leurs droits, en particulier ceux relatifs à leurs terres et territoires, et qu'il n'existe pas d'autorité clairement définie, et bien moins encore des mécanismes accessibles. L'organisation plaignante indique que le PPP ne dispose pas d'une réglementation juridique claire. De l'avis de l'organisation plaignante, le cadre juridique est confus et les autorités fédérales et de l'Etat de Oaxaca se renvoient le problème: ainsi, les peuples indigènes subissent la bureaucratie, leurs problèmes tardent à être traités, et l'observation et le respect de leurs droits ne sont pas garantis.
18. Enfin, l'organisation plaignante prie l'OIT de recommander au gouvernement que les peuples intéressés soient consultés au moyen de mécanismes efficaces, et non dans l'improvisation, à propos du contenu et de la viabilité de ces projets. Elle prie aussi l'OIT de recommander au gouvernement d'établir des mécanismes juridiques d'information et de consultation à propos de ces projets. Elle demande également que ces mécanismes soient définis en concertation par les peuples et le gouvernement, avec l'aide consultative du BIT et du Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme.
19. L'organisation plaignante joint à sa communication la correspondance abondante que le centre Tepeyac et des organisations indigènes ont adressée au gouvernement, ainsi que la correspondance du gouvernement, des articles de journaux, des photographies des travaux, le compte rendu d'un congrès indigène qui s'est tenu et les signatures de membres des communautés indigènes qui pâtissent de l'absence de consultation (Note_6).
B. Observations du gouvernement
20. Dans une note en date du 30 mai 2005, le gouvernement du Mexique demande au comité une prolongation du délai fixé afin qu'il communique ses observations sur la réclamation. Dans une communication du 8 août 2005, le gouvernement du Mexique a envoyé ses observations sur la réclamation.
21. En premier lieu, le gouvernement aborde des questions de procédure, indiquant que ni la communication du FAT ni celle du STIMAHCS ne font expressément référence à l'article 24 de la Constitution de l'OIT, que le STIMAHCS prétend compléter la réclamation mais n'envoie qu'une copie de ses statuts et soulève des objections quant à la capacité du FAT à présenter une réclamation.
22. Le gouvernement indique que le Plan Puebla Panamá (PPP) a été publié le 15 juin 2001 par décision des présidents des pays qui font partie de la région centraméricaine et qu'au Mexique il a été mis en uvre à l'issue de consultations avec la société civile au fur et à mesure de la gestion des projets et lorsque ceux-ci influaient sur la culture, la propriété et le mode de vie des habitants de la région.
23. Selon le gouvernement, le PPP repose sur de solides mécanismes juridiques qui régissent sa vie institutionnelle, et plus particulièrement la loi institutionnalisant le PPP, signée le 25 mars 2004 par les présidents des pays faisant partie du Mécanisme de dialogue et de concertation de Tuxla et le règlement du PPP; ce règlement comporte un alinéa qui prévoit la participation des organisations de la société civile dans le cadre de la composante information, consultation et participation (ICP) qui vise à établir un mécanisme de liaison entre les associations citoyennes et le PPP.
24. Pour donner suite aux demandes des organisations indigènes formulées dans la déclaration de la septième session du Dialogue et de la concertation de Tuxla, qui s'est tenue à Mérida (Yucatán), le 28 juin 2002, au cours de laquelle a été demandé l'établissement de mécanismes de participation incluant des groupes indigènes, un mécanisme a été créé en mai 2003 dans le cadre de la composante information, consultation et participation du PPP, dénommé Groupe consultatif pour la participation indigène et ethnique (GAPIE). Ce mécanisme sert à promouvoir la participation des organisations indigènes et ethniques au processus de prise de décisions pour tout projet de développement de leurs communautés. Le gouvernement indique qu'aucun projet ne peut être mis en route sans l'approbation préalable - par voie de consultation - et la participation des communautés. Il précise que, par suite de la création du GAPIE, il a engagé des consultations avec les associations indigènes dans leurs régions, pour connaître leur point de vue concernant le développement, les mécanismes de participation et la définition des projets contenus dans les "Résultats de la consultation citoyenne dans les régions indigènes 2003-04" (Etats du Sud-Sud-Est). Le gouvernement indique que, de novembre 2003 à mars 2004, 54 ateliers ont été organisés dans les régions de Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz, Yucatán.
25. Au sujet de la construction de l'autoroute Oaxaca-Istmo-Huatulco, le gouvernement signale qu'il ne s'agit pas d'une nouvelle autoroute mais d'une autoroute construite dans les années cinquante, qui, en raison de sa vétusté, a récemment fait l'objet de travaux de réfection et de modernisation. Il déclare que ces travaux ont été entrepris en consultation avec les communautés que traverse cette autoroute et compte tenu de l'intérêt et des droits de celles-ci.
26. Le gouvernement affirme que, en ce qui concerne les photographies qui montreraient ce que pourrait être le tracé de l'autoroute Oaxaca-Istmo-Huatulco, on ne peut pas dire avec certitude qu'elles correspondent aux sites mentionnés comme étant touchés vu qu'elles ne comportent ni point de référence, ni certification notariale ni justificatif de l'autorité communale ou de la localité, de sorte qu'il pourrait s'agir de photos prises en d'autres lieux. Le gouvernement indique que les articles des journaux El Sol del Istmo, Noticias, La Jornada el Gobierno, joints à la réclamation, pouvant contenir des données imprécises, des informations non actualisées ou des faits dépassés, ils ne peuvent être considérés comme des preuves suffisantes.
27. Le gouvernement se réfère à la demande d'information sur le projet de construction de l'autoroute Oaxaca-Istmo-Huatulco; à l'allégation de l'organisation plaignante selon laquelle les informations fournies en 2002 par le gouvernement sont insuffisantes; à l'indication que diverses communautés seraient affectées sur le plan écologique comme Guadalupe Victoria, San Juan Alotepec, Asunción Tlacolulita; aux conflits agraires existants et à l'affirmation des plaignants selon laquelle le montant et le paiement des indemnités n'ont pas été encore fixés, mais que, quel qu'en soit le montant, ces indemnités compenseraient difficilement les dommages causés aux communautés. Sur l'ensemble de ces points, le gouvernement renvoie à ce qu'il a indiqué au sujet des tracés et des références liés à l'itinéraire de l'autoroute (voir fin du paragraphe 25).
28. Sur le plan de l'environnement, le gouvernement indique que les activités liées au PPP sont conformes aux conventions et normes internationales en vigueur et reposent sur le Mémorandum d'accord pour la coordination de l'initiative centraméricaine de développement durable du Plan Puebla Panamá, conclu le 2 juin 2003 par les ministres de l'environnement des pays membres et par les mandants présidentiels du PPP dont l'application est fondée sur les instruments régionaux que sont le Plan environnemental de la région centraméricaine (PARCA) et le Programme national de l'environnement et des ressources naturelles du Mexique. Le gouvernement déclare qu'aucun projet du PPP ne sera mis en route sans une étude de son impact sur l'environnement.
29. En ce qui concerne les allégations indiquées au paragraphe 15 au sujet des travaux imposés sans rémunération aux habitants des communautés par le secrétariat des Communications et des Transports, le gouvernement donne des informations détaillées sur la législation en la matière. Il indique en outre que le gouvernement du Mexique, sous la direction du secrétariat du Travail et de la Prévoyance sociale (STPS), a intensifié la diffusion et la promotion des droits et obligations des peuples indigènes en matière de travail et a élaboré une charte des droits et obligations du travail pour les indigènes, qui a été traduite et diffusée dans les nombreuses langues indigènes. Il se réfère également au système d'appui économique pour les migrations internes de main-d' uvre, au règlement fédéral concernant la sécurité, la santé et l'environnement, aux normes relatives à l'utilisation des pesticides et à la législation qui interdit notamment le travail forcé. Le gouvernement indique également que l'application des normes du travail incombe aux autorités du travail dans leurs juridictions respectives et qu'elle reviendrait en l'occurrence aux autorités des institutions fédérales et à leur direction ou à leur département du travail, au service du Procureur à la défense des droits au travail et aux comités fédéraux et locaux de conciliation, ainsi qu'aux comités locaux de conciliation et d'arbitrage. Le gouvernement signale en conclusion que le secrétariat des Communications et des Transports n'est pas l'instance appropriée pour réclamer le respect des droits du travail au nom des peuples Mixes, Chontales et Zapotecos de la région del Istmo de Tehuantepec de l'Etat d'Oaxaca.
30. S'agissant de la construction d'une centrale hydroélectrique à Jalapa del Marqués, de la création ou l'agrandissement de plantations forestières d'eucalyptus ainsi que de l'implantation de fermes d'élevage de crevettes à grande échelle, le gouvernement souligne qu'il n'a jamais été question de mettre sur pied des projets de cette nature. Par ailleurs, il met en question l'authenticité des signatures adressées en annexe (Note_7), vu qu'elles ne sont pas assorties de numéros de cartes d'électeur des signataires, que plusieurs de ces signatures sont calligraphiées de façon similaire et que certaines sont semblables.
III. Conclusions du comité
31. Le comité prend note des informations et des annexes présentées par l'organisation plaignante et de la réponse du gouvernement.
32. Il prend note également des indications du gouvernement selon lesquelles l'article 24 de la Constitution de l'OIT n'est pas mentionné dans la réclamation, le STIMAHCS n'a pas complété la réclamation mais s'est contenté d'envoyer copie de ses statuts et le FAT n'est pas habilité à présenter une réclamation. A cet égard, le comité fait observer que l'article 24 est cité expressément à la page 2 de la communication comme fondement pour présenter la réclamation. Il indique que le fait que la communication du STIMAHCS vient ou non compléter la réclamation n'est pas un élément décisif aux fins de la procédure. Ce qui est décisif, en revanche, c'est que le STIMAHCS ait déclaré, dans sa communication, qu'il présente comme sienne la réclamation jointe à la communication du 9 octobre 2002. Pour ce qui est des allégations concernant l'incapacité du FAT à présenter une réclamation, le comité rappelle qu'à sa 286e session (mars 2003) le Conseil d'administration (Note_8) n'a jugé recevable la réclamation qu'à l'égard du STIMAHCS et que, par conséquent, l'autre organisation n'est pas partie à cette procédure.
33. Consultation et participation en relation avec les projets de développement. Articles 6 et 7 de la convention. Le comité constate que les allégations font référence quant au fond à une absence de consultation et de participation des peuples indigènes touchés par les travaux entrepris par le gouvernement en rapport avec l'autoroute Oaxaca-Istmo-Huatulco, de 1996 à novembre 2002, date de présentation de la réclamation.
34. L'organisation plaignante allègue que les peuples indigènes n'ont pas été dûment informés du tracé exact de l'autoroute ni de ses répercussions environnementales, culturelles et économiques, et qu'ils n'ont pas non plus reçu d'informations détaillées, ni directement ni par l'intermédiaire du centre Tepeyac, et qu'enfin ils n'ont pas été consultés et n'ont pu faire de proposition sur le sujet. Le comité prend note en particulier du compte rendu du Congrès des peuples indigènes affectés par l'autoroute Oaxaca-Istmo-Huatulco, qui s'est tenu les 16 et 17 mai 2002 et de sa lettre ouverte, mentionnée dans la note 6 de bas de page, dans laquelle le congrès se dit opposé au PPP en raison notamment du non-respect de l'article 6 de la convention no 169.
35. Les articles applicables à ce cas sont les articles 6 et 7 de la convention. Aux termes de l'article 6, paragraphe 1:
1. En appliquant les dispositions de la présente convention, les gouvernements doivent:
a) consulter les peuples intéressés, par des procédures appropriées, et en particulier à travers leurs institutions représentatives, chaque fois que l'on envisage des mesures législatives ou administratives susceptibles de les toucher directement;
b) mettre en place les moyens par lesquels lesdits peuples peuvent, à égalité au moins avec les autres secteurs de la population, participer librement et à tous les niveaux à la prise de décisions dans les institutions électives et les organismes administratifs et autres qui sont responsables des politiques et des programmes qui les concernent;
c) mettre en place les moyens permettant de développer pleinement les institutions et initiatives propres à ces peuples et, s'il y a lieu, leur fournir les ressources nécessaires à cette fin.
2. Les consultations effectuées en application de la présente convention doivent être menées de bonne foi et sous une forme appropriée aux circonstances, en vue de parvenir à un accord ou d'obtenir un consentement au sujet des mesures envisagées.
Cet article doit se lire conjointement avec l'article 7 de la convention, dont les paragraphes 1, 3 et 4 établissent ce qui suit:
1. Les peuples intéressés doivent avoir le droit de décider de leurs propres priorités en ce qui concerne le processus du développement, dans la mesure où celui-ci a une incidence sur leur vie, leurs croyances, leurs institutions et leur bien-être spirituel et les terres qu'ils occupent ou utilisent d'une autre manière, et d'exercer autant que possible un contrôle sur leur développement économique, social et culturel propre. En outre, lesdits peuples doivent participer à l'élaboration, à la mise en uvre et à l'évaluation des plans et programmes de développement national et régional susceptibles de les toucher directement.
3. Les gouvernements doivent faire en sorte que, s'il y a lieu, des études soient effectuées en coopération avec les peuples intéressés, afin d'évaluer l'incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l'environnement que les activités de développement prévues pourraient avoir sur eux. Les résultats de ces études doivent être considérés comme un critère fondamental pour la mise en uvre de ces activités.
4. Les gouvernements doivent prendre des mesures, en coopération avec les peuples intéressés, pour protéger et préserver l'environnement dans les territoires qu'ils habitent.
36. Le comité rappelle que, selon l'article 6, les gouvernements doivent consulter les communautés susceptibles d'être directement touchées afin - en vertu des dispositions de l'article 7 de la convention - de leur permettre de participer à leur propre développement et en particulier faire en sorte que "des études soient effectuées en coopération avec les peuples intéressés afin d'évaluer l'incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l'environnement que les activités de développement prévues pourraient avoir sur eux" (art 7, paragr. 3) et "prendre des mesures, en coopération avec les peuples intéressés, pour protéger et préserver l'environnement". Il s'agit donc de déterminer si la consultation et la participation prévues par la convention pour les projets de développement ont été assurées. Le comité note également que le gouvernement ne conteste pas l'existence de cette obligation.
37. Le comité prend note du fait que, en mai 2003, un mécanisme a été mis en place dans le cadre de la composante information, consultation et participation du PPP dénommé Groupe consultatif pour la participation indigène et ethnique (GAPIE), mécanisme qui vise, selon les indications du gouvernement, à promouvoir la participation des organisations indigènes et ethniques aux processus de prise de décisions pour tout projet de développement de leurs communautés. Le comité observe que, selon le gouvernement, suite à la création du GAPIE, des ateliers ont été organisés dans différentes régions du Mexique pour connaître l'opinion des peuples indigènes sur le développement, et le gouvernement se réfère à un document intitulé "Résultats de la consultation citoyenne dans les régions indigènes 2003-04 (Etats du Sud-Sud-Est)". Le comité constate que ces démarches contribuent à la conception de projets de développement intégrateurs. Soulignant que l'absence de mécanisme approprié de consultation et de participation destiné aux peuples indigènes affectés par les projets de développement empêche les peuples intéressés d'élaborer des projets qui aient une incidence concrète sur leur vie aux niveaux social, spirituel et culturel et sur l'environnement, il se félicite de la création de ce nouveau mécanisme. Le comité espère que les conditions énoncées aux articles 6 et 7 de la convention seront prises en compte et que ce mécanisme contribuera à favoriser dans l'avenir une véritable participation des peuples indigènes aux plans et projets de développement.
38. Le comité observe que la création du GAPIE (2003) est postérieure à la période couverte par la réclamation (antérieure à novembre 2002) et que, de ce fait, il importe en premier lieu de déterminer si le gouvernement a fourni des informations concrètes sur les éventuelles consultations engagées pendant la période couverte par la réclamation. En deuxième lieu, il observe que les informations relatives au GAPIE pourraient être pertinentes dans ce cas pour autant qu'elles se soient appliquées ou qu'elles s'appliquent dans l'avenir aux effets et aux situations que les travaux sur l'autoroute auraient pu engendrer.
39. Le comité constate également que, selon le gouvernement, il ne s'agit pas de la construction d'une autoroute mais de la réfection et de la modernisation de l'autoroute existante, et que ces travaux ont été entrepris en consultation avec les communautés que traverse l'autoroute et compte tenu de l'intérêt et des droits de ces dernières. Le comité note que, d'une part, les plaignants se réfèrent de façon générale à la construction d'une autoroute (Note_9), mais que leurs allégations reposent non pas sur le fait qu'il s'agit ou non d'une nouvelle construction mais sur l'incidence et les conséquences des travaux et, d'autre part, ils précisent que l'information reçue ne contenait pas le tracé exact ni l'incidence écologique, culturelle et économique de l'autoroute (Note_10). Le comité considère que, qu'il s'agisse d'une nouvelle autoroute ou de travaux de réfection et de modernisation, les dispositions de la convention sont applicables pour ce qui est de la consultation et de la participation (Note_11).
40. Le comité note que le gouvernement, à propos de la route, ne nie pas que des consultations soient nécessaires mais affirme que ces travaux ont été entrepris en concertation avec les communautés dont les territoires sont traversés, et qu'il a été tenu compte de leur intérêt et de leurs droits. Le comité, tout en se félicitant de cette information, note que le gouvernement n'en a pas fourni sur les consultations qui auraient été menées pendant la période sur laquelle la réclamation porte. Le comité ne peut donc pas conclure, à la lecture des documents disponibles, que des consultations ont eu lieu pendant cette période. Tenant compte néanmoins de l'affirmation du gouvernement selon laquelle il y en a eu, il estime nécessaire de disposer d'informations détaillées sur les études effectuées en coopération avec les peuples intéressés, afin d'évaluer l'incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l'environnement (art. 7, paragr. 3, de la convention) que les activités de construction, de rénovation ou de modernisation de la route Oaxaca-Istmo-Huatulco peuvent avoir sur ces peuples, ainsi que d'informations sur les mesures prises en coopération avec les peuples intéressés pour protéger et préserver l'environnement dans les territoires qu'ils habitent (art. 7, paragr. 4, de la convention). Comme le dispose l'article 6 de la convention, il est essentiel d'effectuer ces études avant de commencer les activités de développement, d'autant plus que l'article 7, paragraphe 3, de la convention indique que "les résultats de ces études doivent être considérés comme un critère fondamental pour la mise en uvre de ces activités".
41. Terres. Articles 13 et 14. A propos des terres qui auraient été touchées, le comité prend note des allégations suivantes de l'organisation plaignante: le dernier tracé de la route passe par des communautés dont les terres font l'objet de conflits agraires ancestraux qui n'ont pas été réglés à ce jour, si bien que ces communautés risquent d'être exclues de la prise de décisions et privées des indemnisations qu'elles pourraient percevoir pour l'utilisation de leurs terres; l'autoroute entraîne une rupture des structures et du tissu communautaires, détruit littéralement les biens communaux en traversant ces territoires, et empêche les habitants d'accéder à leurs maisons et parcelles. Elle passe par les meilleures terres de l'agence municipale de Guadalupe Victoria, Santa María Zapotitlán et Guiechiquero, qui relèvent de Jalapa del Marqués. A Asunción Tlaculita, l'autoroute passera par le fleuve et les terres cultivées. Selon l'organisation plaignante, cette situation expose les indigènes à la nécessité d'offrir leurs bras dans des conditions de travail désavantageuses (voir le paragraphe 13 du présent rapport). A propos de l'indication du gouvernement selon laquelle les annexes fournies par l'organisation plaignante contiennent des données imprécises, des informations anciennes ou des faits qui ont été réglés depuis, et ne constituent donc pas des preuves suffisantes, le comité note que, en effet, la réclamation date de 2002 et que son examen a été différé en raison du traitement d'autres réclamations sur les modalités d'application de la procédure de consultation pour l'adoption des réformes constitutionnelles. Par conséquent, il se peut que certaines situations aient été réglées depuis. Toutefois, le comité note que la réclamation mentionne des endroits précis qui ont été touchés par les travaux de la route (agence municipale de Guadalupe Victoria, Santa María Zapotitlán et Guiechiquero, qui relèvent de Jalapa del Marqués). Au sujet de la déclaration du gouvernement selon laquelle les photographies sont floues, il est fait mention dans leur partie supérieure des lieux suivants: communauté Llano Veria Totolapilla, Jalapa del Marqués; communauté San Juan Alotepec, Yautepec; communauté de Guadalupe Victoria, Yautepec; et communauté Asunción Tlacolulita, Yautepec (Note_12). Le comité estime que, bien que le gouvernement juge que les photographies sont floues, le fait par exemple que des noms de communautés sont mentionnés par l'organisation plaignante pourrait permettre au gouvernement de formuler des observations sur les travaux qui auraient été réalisés à ces endroits et sur la manière dont la convention a été appliquée. Dans ce cas, la question est de savoir si les terres occupées traditionnellement par les communautés mentionnées, ou par d'autres communautés par lesquelles la route passe, sont assorties de titres de propriété ou ont été touchées par les travaux. Il s'agit aussi de savoir si les études d'impact ont été effectuées en coopération avec les peuples indigènes et si des décisions ont été prises à la suite de ces études - entre autres, construction de ponts au-dessus de l'autoroute, indemnisations. Le comité note que le gouvernement n'a pas donné d'informations précises sur ce sujet. Par ailleurs, le comité estime nécessaire que l'organisation plaignante donne de plus amples informations pour que l'on puisse localiser facilement les sites qui auraient été affectés.
42. Recrutement et conditions d'emploi. Article 20. A propos des allégations selon lesquelles le secrétariat des Communications et des Transports aurait engagé, pour faire des marquages, des métrés et des tranchées, des travailleurs indigènes à qui il avait été promis une bonne rémunération, de l'argent pour le louage de mules et des aliments pour le personnel mais qui, finalement, n'ont pas été rémunérés, et des allégations selon lesquelles on a demandé de réunir le Tequio en vue de la réalisation de travaux non rémunérés pour cet organisme, le comité prend note des informations abondantes que le gouvernement a fournies sur la législation du travail, laquelle est résumée au paragraphe 29 du présent rapport, et de la déclaration du gouvernement, à savoir que ce n'est pas au secrétariat des Communications et des Transports qu'il faut s'adresser pour réclamer le paiement de ces travaux mais aux autorités juridictionnelles du travail. Le comité note aussi que le gouvernement n'apporte pas d'informations concrètes à propos de ces allégations. Le comité estime nécessaire que le gouvernement indique les mesures qu'il a prises pour résoudre cette situation dans laquelle, selon les allégations, c'est l'administration qui est l'employeur. Le comité juge aussi nécessaire que l'organisation plaignante fournisse des informations concrètes sur les communautés touchées, qu'elle indique si ces communautés et/ou personnes ont saisi la justice. Si c'est le cas, le comité estime que l'organisation plaignante devrait fournir des informations récentes sur la suite qui a été donnée à ces plaintes.
43. Au sujet des allégations sur la construction d'une usine hydroélectrique à Jalapa del Marqués, sur l'existence et l'expansion de plantations d'eucalyptus en milieu forestier et sur la création de fermes d'élevage à grande échelle de crevettes, le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle jamais un projet de ce type n'a été envisagé. Ces informations sont contradictoires: le comité estime donc qu'il ne dispose pas d'éléments pour éclaircir ce point. Il serait utile que le gouvernement et l'organisation plaignante continuent de fournir à ce sujet des informations à la commission d'experts.
44. Le comité note aussi que plusieurs communautés ont fait part au gouvernement de leur préoccupation et de leur inquiétude, par le biais du centre Tepeyac et dans le compte rendu et la lettre ouverte du Congrès des peuples indigènes de la région de l'isthme. Le comité prend note des signatures des habitants des communes qui se sont dits préoccupés par les travaux de la route, et par les travaux qui sont mentionnés plus haut au paragraphe 43. Le comité note aussi que le gouvernement met en doute l'authenticité des signatures au motif que les cartes d'électeur des signataires n'y ont pas été jointes, que l'écriture de beaucoup de signatures est similaire et que des signatures sont identiques. Le comité constate que les signatures relatives aux travaux de la route sont accompagnées du numéro de la carte d'électeur et du cachet du tribunal local, ou d'autres autorités locales, et que les signatures qui portent sur les travaux dont il est question au paragraphe 43 sont visées par le Centre des droits de l'homme Tepeyac et paraphées par le directeur du centre. Il se peut que des signatures n'aient pas été dûment authentifiées, comme l'affirme le gouvernement, mais le comité ne peut pas en conclure pour autant que toutes les signatures (149 pp.) dont l'organisation plaignante s'est portée garante, et que les autorités communales ou le centre Tepeyac ont visées, sont sujettes à caution, ce que le gouvernement n'affirme d'ailleurs pas. De l'avis du comité, ces signatures sont importantes parce qu'elles montrent que certains membres des communautés indigènes touchées ont le sentiment de ne pas avoir été consultées. Le comité note qu'au point 6 de la réclamation l'organisation plaignante demande que l'on établisse des mécanismes juridiques d'information et de consultation à propos des projets de développement, et que ces mécanismes soient définis d'un commun accord entre les peuples indigènes et le gouvernement, avec l'assistance de l'OIT et du Haut Commissaire des Nations Unies des droits de l'homme. Considérant que l'établissement de mécanismes efficaces de consultation et de participation contribue à résoudre les conflits au moyen du dialogue, diminue les tensions sociales et est l'instrument que la convention prévoit pour que les plans et programmes de développement n'excluent véritablement personne, le comité souligne la nécessité de s'efforcer de réunir un consensus en matière de procédures, de faciliter l'accès à ces procédures en les faisant largement connaître, et de créer un climat de confiance avec les peuples indigènes qui favorise un dialogue productif. Le comité estime qu'"il faut, lors de toutes les consultations, instaurer un climat de confiance mutuelle".
IV. Recommandations du comité
45. Le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport et, à la lumière des conclusions qui figurent à ses paragraphes 31 à 44:
a) de demander au gouvernement d'indiquer à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations si le Groupe consultatif pour la participation indigène et ethnique a été consulté, et de quelle façon, afin de résoudre les situations et les effets qu'ont pu entraîner les travaux de la route Oaxaca-Istmo-Huatulco;
b) de demander au gouvernement de fournir à la commission d'experts des informations détaillées: sur les études réalisées - pendant la période couverte par la réclamation - en coopération avec les peuples intéressés pour évaluer l'incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l'environnement que les activités de construction et/ou de modernisation de la route Oaxaca-Istmo-Huatulco peuvent avoir sur ces peuples; sur les mesures prises en coopération avec les peuples intéressés pour protéger et préserver l'environnement dans les territoires qu'ils habitent; et sur la manière dont les résultats de ces études ont été ou sont considérés comme un critère fondamental pour la mise en uvre des activités mentionnées, en application des articles 6 et 7 de la convention, et de demander aussi au gouvernement de communiquer copie de toute étude ou consultation réalisée à ces effets pendant la période couverte par la réclamation;
c) de demander au gouvernement et à l'organisation plaignante de fournir des informations plus complètes à la commission d'experts sur la manière dont les terres (au sens de l'article 13 de la convention) occupées traditionnellement par des communautés indigènes, que ces terres soient assorties ou non d'un titre de propriété, y compris les terres dont il est question au paragraphe 41 du présent rapport, ont été affectées par les travaux de la route, et d'indiquer quelles sont ces terres, ainsi que les mesures prises, y compris d'éventuelles indemnisations;
d) de demander au gouvernement d'indiquer la suite qui a été donnée aux allégations selon lesquelles des travailleurs indigènes auraient été engagés oralement mais n'auraient pas été rémunérés, et selon lesquelles la tenue du Tequio aurait été demandée; le comité recommande aussi au Conseil d'administration de demander à l'organisation plaignante de fournir des informations concrètes sur les communautés qui auraient été affectées par la demande de la tenue du Tequio, et d'indiquer aussi si les personnes et/ou la communauté qui n'auraient été pas été rémunérées pour leur travail ont saisi la justice et, dans ce cas, de fournir des informations récentes sur l'examen de leurs plaintes;
e) de demander au gouvernement et à l'organisation plaignante de fournir à la commission d'experts des informations détaillées à propos des allégations contradictoires qui font état de la construction d'une usine hydroélectrique à Jalapa del Marqués, de l'existence et de l'extension de plantations d'eucalyptus en milieu forestier, et de la création de fermes d'élevage à grande échelle de crevettes;
f) de demander au gouvernement d'adopter toutes les mesures nécessaires pour résoudre la situation qui est à l'origine de la réclamation, y compris l'établissement, en consultation avec les peuples indigènes, de mécanismes efficaces de consultation et de participation à propos des projets, plans et programmes de développement, afin de garantir qu'ils n'excluent véritablement personne, d'en faciliter l'accès en les faisant largement connaître et de s'efforcer de créer un climat de confiance avec les peuples indigènes pour favoriser un dialogue productif, et de demander au gouvernement de fournir à la commission d'experts des informations détaillées sur ce sujet.
46. Le comité demande au Conseil d'administration d'adopter le présent rapport, en particulier le paragraphe 46, et de déclarer close la présente procédure.
Genève, 7 juin 2006.
Point appelant une décision: paragraphe 46.
Note 1
Cette communication émanait du Front authentique du travail (FAT).
Note 2
Lettres des 8 et 25 janvier 2001, 21 décembre 2001 et 18 janvier 2002 adressées par le centre Tepeyac au nom des communautés qui y sont mentionnées, et signées par l'évêque émérite de Tehuantepec et le président du centre Tepeyac.
Note 3
La lettre du 21 décembre 2001 énumère en détail de nombreuses communautés - agences municipales de San Carlos Yautepec, San Pedro Martir Quiechapa, Santa María Quiegolani et Santa María Ecatepec - et indique que c'est là qu'ont été effectués les premiers marquages pour la construction de la route.
Note 4
Selon le site Internet du gouvernement du Mexique (http://ppp.sre.gob.mx/), le PPP est un instrument de coopération qui vise à intégrer la région centraméricaine, en coordonnant les efforts et les activités des sept pays de l'Amérique centrale et des neuf Etats qui composent la région Sud Sud-Est du Mexique, afin de promouvoir le développement intégré, ainsi que l'intégration dans les domaines qui permettront de créer conjointement des biens publics régionaux pour améliorer la qualité de vie des habitants.
Le site Internet de la Banque interaméricaine de développement (http://www.iadb.org/ppp/) indique que le PPP est une proposition des huit pays centraméricains qui vise à renforcer l'intégration régionale et à promouvoir les projets de développement social et économique dans les Etats du Sud Sud-Est du Mexique et de l'isthme centraméricain. Y participent le Belize, le Costa Rica, El Salvador, le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua, le Panama et les neuf Etats du Sud Sud-Est du Mexique (Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz et Yucatán). L'Amérique centrale couvre plus d'un million de km2 et compte environ 64 millions d'habitants.
Note 5
Lettre du centre Tepeyac du 21 mai 2002, adressée au secrétariat des Communications et des Transports. Selon cette lettre, trois personnes de Santa María Zapotitlán ont été engagées le 3 avril 2001 dans des endroits qui sont indiqués. On leur avait promis oralement une certaine rémunération mais elles ont touché beaucoup moins. On leur a fait signer une feuille en blanc en leur assurant que les démarches nécessaires seraient effectuées auprès du secrétariat pour qu'elles perçoivent le reste de leur rémunération. Selon la lettre, ces personnes sont MM. Francisco Flores Rosales, Joel Flores Martínez et Elías Flores Martínez, originaires de Santa María Zapotitlán (montagne chontale). Ils auraient travaillé dans: 1) les environs de San Juan Alotepec; 2) le Cerro cascabel; 3) los ocotes tiernos; 4) la Laguna; 5) El Guacamayo; 6) El arroyo encino; et 7) El achiote.
Note 6
Lettres du centre Tepeyac (la première remonte au 8 janvier 2001) dans lesquelles il demande des informations sur le tracé de la route et ses incidences (ponts, embranchements) et l'ouverture d'une consultation; lettre du coordonnateur général de la présidence de la République, adressée au centre Tepeyac, dans laquelle il indique que le Plan Puebla Panamá est en cours d'organisation, et qu'il s'agit d'un projet de développement durable dont la priorité est de contribuer à améliorer le niveau de vie des habitants de la région Sud-Sud-Est; lettre officielle 105.1.086 du 16 janvier 2002 de la Direction générale des routes fédérales, adressée au centre Tepeyac, qui contient des indications d'ordre général sur la route en question et indique que, pour obtenir des informations plus détaillées, il faut s'adresser au SCT Oaxaca; lettre ouverte du Congrès des peuples indigènes de la région de l'isthme, qui s'est tenu les 16 et 17 mai 2002, dans laquelle le congrès indique qu'il s'oppose au projet pour les motifs suivants, entre autres: a) destruction de la biodiversité et de lieux de culte, et dispersion des communautés; b) absence de consultation, telle que prévue dans la convention no 169; c) inobservation des usages et coutumes des peuples indigènes; d) création de main-d' uvre bon marché et spoliation de richesses; et e) risque de privation de connaissances ancestrales cultivées depuis des siècles; lettre du centre Tepeyac au secrétariat des Communications et des Transports dans laquelle le centre demande le paiement de salaires journaliers à trois travailleurs; et lettre de juin 2002 adressée au Président de la République par le centre Tepeyac et par des habitants et citoyens de Jalapa del Marqués, dans laquelle ils se disent préoccupés par la construction d'une usine électrique sur les terres communales, sans qu'ils n'en aient été informés; cette lettre est suivie de sept pages de signatures et d'une lettre du 1er octobre 2002 adressée au secrétaire de l'Energie, à propos de cette usine. Les auteurs joignent aussi: 1) un texte intitulé "Citoyens des peuples indigènes affectés par l'absence de consultation sur la construction de l'autoroute Oaxaca-Istmo-Huatulco" (149 pp. - environ 21 signatures par page; 2) photographies des travaux réalisés; 3) articles de journaux; 4) compte rendu du Congrès des peuples indigènes qui sont touchés par l'autoroute Oaxaca-Istmo-Huatulco, congrès qui s'est tenu les 16 et 17 mai 2002 (24 pp.).
Note 7
Voir note 6 de bas de page.
Note 8
Recueil de décisions, document GB.286/205.
Note 9
Voir paragr. 8.
Note 10
Voir paragr. 12.
Note 11
Voir document GB.282/14/3, paragr. 82.
Note 12
D'autres endroits sont mentionnés à la note de bas de page no 3.