RECLAMATION (article 24) - BOSNIE-HERZEGOVINE - C111 - 1999

L'Union des Syndicats indépendants de Bosnie-Herzégovine

Clos

Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation alléguant l'inexécution par la Bosnie-Herzégovine de la convention (n° 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par l'Union des Syndicats indépendants de Bosnie-Herzégovine

Decision

1. Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close

La procédure de plainte

1. I.Introduction
2. 1. Par une lettre en date du 9 octobre 1998, les présidents de l'Union des syndicats indépendants de Bosnie-Herzégovine (USIBH) et du Syndicat des métallurgistes (SM), invoquant l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail (OIT), ont présenté une réclamation alléguant l'inexécution par le gouvernement de la Bosnie-Herzégovine de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958.
3. 2. La convention no 111 a été ratifiée par la Bosnie-Herzégovine le 2 juin 1993 et est en vigueur dans ce pays.
4. 3. Les dispositions de la Constitution de l'OIT relatives à la présentation des réclamations sont les suivantes:
5. Article 24
6. Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré de manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause, et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
7. Article 25
8. Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
9. 4. L'examen des réclamations au titre des articles 24 et 25 de la Constitution de l'OIT est régi par le Règlement concernant la procédure à suivre en la matière, tel qu'il a été révisé par le Conseil d'administration à sa 212e session (mars 1980). Conformément aux articles 1 et 2, paragraphe 1, de ce Règlement, le Directeur général a accusé réception de la réclamation, l'a communiquée au gouvernement de la Bosnie-Herzégovine, par une lettre datée du 23 octobre 1998, et l'a transmise au bureau du Conseil d'administration.
10. 5. A sa 273e session (novembre 1998), le Conseil d'administration, sur recommandation de son bureau, a déclaré la réclamation recevable et désigné le comité chargé de l'examiner, composé de M. Konstantin F. Shakhmuradov (membre gouvernemental, Fédération de Russie), Mme Lucia Sasso Mazzufferi (membre employeur, Italie) et M. Richard Falbr (membre travailleur, République tchèque).
11. 6. Le comité a invité le gouvernement à soumettre ses observations sur les allégations de l'USIBH et le SM avant le 16 février 1999. Le 18 février 1999, le BIT a reçu une demande d'extension de ce délai, soumise par le représentant permanent de la Bosnie-Herzégovine auprès de l'Office des Nations Unies à Genève, au motif que le gouvernement en place venait juste d'être constitué. Le comité a accepté de prolonger ce délai jusqu'au 15 mai 1999.
12. 7. A ce jour, le gouvernement n'a soumis aucune observation en réponse aux allégations de l'USIBH et du SM.
13. 8. Le comité s'est donc réuni, lors de la 276e session (novembre 1999) du Conseil d'administration, pour examiner les informations fournies par l'USIBH et le SM dans leur réclamation et adopter son rapport.
14. II.Examen de la réclamation
15. A.Allégations des organisations plaignantes
16. 9. Dans leur réclamation commune, l'USIBH et le SM affirment que le licenciement de 600 travailleurs de l'usine «Aluminium» et de 950 travailleurs de l'usine «Soko» - toutes deux situées à Mostar (Fédération de Bosnie-Herzégovine) (Note 1) - est fondé exclusivement sur la nationalité de ces travailleurs. D'après l'USIBH et le SM, les travailleurs licenciés sont en effet tous d'origine serbe et bosniaque et ont tous été remplacés par des travailleurs d'origine croate. Les organisations susmentionnées affirment qu'au lendemain de la guerre, lorsque ces travailleurs se sont rendus sur leur lieu de travail, ils en ont été empêchés physiquement et que, depuis lors, la direction de ces deux usines ne leur a fourni aucun document écrit indiquant une décision de licenciement mais a procédé à leur remplacement par des travailleurs d'origine croate. Selon l'USIBH et le SM, M. Mijo Brajkovic, le directeur de l'usine «Aluminium», aurait déclaré «Cette usine appartient aux gens qui y travaillent actuellement». Or la plupart des travailleurs présents dans l'usine au moment où il prononçait ces paroles étaient d'origine croate, n'y avaient jamais travaillé auparavant ni vécu à Mostar. Les travailleurs d'origine serbe et bosniaque de l'usine «Soko» ont également été licenciés, empêchés de pénétrer dans leur usine et remplacés par des travailleurs d'origine croate. Cette situation perdure et n'a toujours pas été résolue.
17. 10. L'USIBH et le SM déclarent qu'avant de saisir le BIT ils ont épuisé, sans succès, différentes voies de recours internes, aussi bien au niveau de l'Etat, de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, que du canton, etc., et décrivent quelques-unes de leurs différentes démarches comme suit:
18. a) tout d'abord, ces organisations ont demandé à être reçues par MM. Mijo Brakjovic et Dragan, les directeurs des deux usines incriminées, mais ceux-ci ont refusé et n'ont pas autorisé l'entrée dans leurs usines des représentants syndicaux;
19. b) ensuite, l'USIBH a saisi l'inspection fédérale et l'inspection cantonale du travail, lesquelles n'ont jamais obtenu l'autorisation du vice-ministre cantonal du Travail, de la Politique sociale, des Personnes déplacées et des réfugiés d'entrer dans les usines «Aluminium» et «Soko» pour y effectuer une visite de contrôle afin de vérifier les allégations de l'USIBH et du SM;
20. c) le président du SM a également contacté son homologue du syndicat français de la société «Pechiney France», car cette firme française a conclu avec l'usine «Aluminium» un contrat de maintenance technique et d'achat de métal. Son homologue, M. Jean François Carré, lui a fait parvenir copie des informations qu'il a obtenues de M. Claude Labbé - membre du conseil d'administration de «Pechiney France» - et notamment de l'affirmation de celui-ci, selon lesquelles "les Croates ne veulent pas de Musulmans dans l'usine"; (Note 2)
21. d) le SM a eu un entretien le 13 mai 1998 avec M. Edhem Bicakcic, Premier ministre de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, au cours duquel ils ont demandé au gouvernement de faire le nécessaire rapidement pour que les travailleurs licenciés puissent retrouver leurs postes dans les usines «Aluminium» et "Soko". L'entretien s'est terminé sur la promesse du Premier ministre d'organiser une réunion conjointe, au cours du prochain mois, avec la direction des deux usines et les représentants des syndicats;
22. e) l'USIBH et le SM ont régulièrement attiré l'attention (par écrit et également oralement) de M. Carlos Westendorp, le Haut Représentant chargé de contrôler l'application de toutes les dispositions de l'Accord de Dayton en Bosnie-Herzégovine (Note 3) (et notamment la mise en oeuvre de droits égaux pour tous les citoyens de ce pays) sur la situation des travailleurs d'origine bosniaque et serbe de ces deux usines pour lui demander de prendre les mesures nécessaires afin de mettre fin à la discrimination dont ils ont été victimes;
23. f) le 29 juillet 1998, une délégation syndicale s'est entretenue avec M. Haris Silajdjic - l'un des deux coprésidents du Conseil des ministres de la Bosnie-Herzégovine. A cette occasion, cette délégation a également eu un entretien avec M. Jacques Klein, un des adjoints du Haut Représentant, pour lui demander d'intervenir pour faire cesser: a) l'augmentation de capital de l'usine «Aluminium», à la suite de la création d'une Commission spéciale pour le contrôle du processus de privatisation; et b) le comportement discriminatoire des directeurs des deux usines susmentionnées. Selon ces organisations, M. Jacques Klein leur aurait promis «d'essayer de résoudre le problème».
24. 11. Toutes ces démarches n'ayant pas abouti à la réintégration des travailleurs licenciés, l'USIBH et le SM ont saisi le BIT d'une réclamation, conformément à l'article 24 de la Constitution de l'OIT.
25. B.Réponse du gouvernement
26. 12. Le gouvernement n'a soumis aucune observation, quant au fond, en réponse aux allégations soumises par l'USIBH et le SM. Dans ces conditions, le comité estime que les allégations des auteurs doivent être dûment prises en considération, dans la mesure où elles sont convenablement étayées. Le comité a, en conséquence, examiné la présente réclamation à la lumière de tous les renseignements qui étaient mis à sa disposition par l'USIBH et le SM.
27. III.Conclusions du comité
28. 13. Le comité note que la situation visée par la réclamation a trait à l'application de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, notamment à l'application de l'article 1 a) de ladite convention, lequel dispose que: 1. Aux fins de la présente convention, le terme discrimination comprend: a)toute distinction, exclusion ou préférence fondée sur la race, la couleur, le sexe, la religion, l'opinion politique, l'ascendance nationale ou l'origine sociale, qui a pour effet de détruire ou d'altérer l'égalité de chances ou de traitement en matière d'emploi ou de profession;
29. 14. Selon les allégations de l'USIBH et du SM, le licenciement de 600 travailleurs de l'usine «Aluminium» et de 950 travailleurs de l'usine "Soko" s'est fondé exclusivement sur la «nationalité» - bosniaque ou serbe - de ces travailleurs. Il semble, en outre, qu'aucune procédure formelle de licenciement n'ait été engagée puisque, toujours selon l'USIBH et le SM, "aucun document écrit déclarant qu'ils sont licenciés" n'a été fourni à ces travailleurs qui ont appris leur «licenciement» le jour où ils ont été empêchés physiquement d'entrer dans leurs usines. Enfin, il apparaît que l'inspection du travail, saisie par les organisations syndicales susmentionnées, a été empêchée d'effectuer son travail, en l'espèce de contrôler la véracité des allégations de l'USIBH et du SM par suite de l'inaction des autorités supérieures.
30. 15. Le comité constate tout d'abord que l'USIBH et le SM ont omis de préciser dans leur réclamation la date exacte du «licenciement» des 1 550 (600 + 950) travailleurs serbes ou bosniaques des usines «Aluminium» et «Soko». L'examen des différentes pièces jointes à la réclamation ne permet pas de dater avec certitude ces licenciements: ainsi, selon l'une des pièces communiquées, les travailleurs licenciés auraient travaillé au moins jusqu'au mois d'avril 1992 et, selon un autre document, ils auraient été licenciés au lendemain des Accords de Dayton, soit en 1995 ou 1996. La convention no 111 est entrée en vigueur en 1994 pour la Bosnie-Herzégovine. En tout état de cause, le comité constate qu'en l'espèce les effets dommageables des violations alléguées continuent de se faire sentir après l'entrée en vigueur de la convention no 111, en ce sens que les travailleurs licenciés se sont vu dénier la réintégration dans leurs fonctions jusqu'à ce jour et qu'ils n'ont perçu aucun arriéré de traitement ni bénéficié d'aucune autre forme de réparation. Le comité estime dès lors que ces effets persistants peuvent être considérés comme la confirmation des actes antérieurs qui auraient été commis par la direction des usines «Aluminium» et «Soko». En conséquence, il en a conclu qu'il ne lui était pas interdit atione temporis d'examiner la réclamation présentée par les organisations syndicales susmentionnées.
31. 16. Le comité observe ensuite que la réclamation se réfère constamment à une discrimination fondée sur la «nationalité» bosniaque ou serbe des travailleurs licenciés. Or, comme on l'a vu au paragraphe 13 ci-dessus, la nationalité ne fait pas partie des sept critères de discrimination expressément prohibés par la convention no 111. Cependant, il convient de garder à l'esprit que dans certains pays une distinction est faite entre la notion de «citoyenneté» et celle de «nationalité» au sens que ce terme peut avoir pour but de désigner l'appartenance à l'une des communautés ethniques ou autres composant les citoyens d'un pays donné. En l'espèce, il apparaît donc que la situation, telle que décrite par l'USIBH et le SM, ne relève pas véritablement d'une discrimination fondée sur la nationalité au sens classique du terme mais bien d'une discrimination fondée sur l'ascendance nationale des travailleurs concernés, critère de discrimination qui, comme on l'a vu ci-dessus, est lui formellement prohibé par la convention no 111. Dans le cas présent, l'appartenance ethnique des travailleurs concernés est étroitement liée à leur religion, qui est également l'un des sept critères de discrimination en matière d'emploi et de profession prohibés par la convention.
32. 17. Selon le comité, les faits allégués par l'USIBH et le SM, à savoir le licenciement de travailleurs uniquement parce qu'ils sont d'origine bosniaque ou serbe et leur remplacement par des travailleurs d'origine croate, sont établis par un faisceau d'indices concordants. Cette affirmation ressort de l'examen des pièces annexées à la réclamation, notamment de la lecture du procès-verbal de la réunion du 13 mai 1998 à laquelle ont participé: a) côté syndical: le SM et les représentants des travailleurs licenciés des usines «Aluminium» et «Soko»; et b) côté gouvernemental: le Premier ministre de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, le ministre et le vice-ministre fédéral de l'Energie, des Mines et de l'Industrie, le ministre fédéral du Travail, de la Politique sociale, des Personnes déplacées et des réfugiés et son adjoint, et le directeur de l'Agence pour la privatisation. La lecture du procès-verbal, rédigé par le chef de cabinet du Premier ministre (dont copie a été communiquée au BIT par les organisations plaignantes), permet de constater que le fait que des travailleurs ont été licenciés n'est pas nié puisqu'il y est affirmé que les représentants syndicaux ont ... demandé une intervention rapide du gouvernement de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et des organes fédéraux chargés des questions qui se rapportent au retour à leur postes des anciens travailleurs des entreprises «Aluminium» et «Soko». La question de la discrimination a également été abordée lors de cette réunion puisque les représentants du gouvernement ont estimé que ... la croissance de la production amènera nécessairement à dépasser les attitudes discriminatoires en matière d'emploi qui ont pour conséquence pratique la conclusion de contrat de travail avec une seule nation. Enfin, le Premier ministre et le ministre fédéral de l'Energie, des Mines et de l'Industrie s'étaient engagés, toujours selon les termes du procès-verbal, à convoquer une réunion à laquelle participeraient les représentants syndicaux et la direction des deux entreprises incriminées. (Note 4)
33. 18. L'existence de pratiques discriminatoires persistantes en matière d'emploi (essentiellement fondées sur l'ascendance nationale et/ou la religion) en Bosnie-Herzégovine est également corroborée par la lecture du rapport 1998 des trois Ombudsmen (Note 5) de Bosnie-Herzégovine, qui confirme que la violation des droits des travailleurs revêt souvent la forme d'une discrimination basée sur l'appartenance ethnique et que les travailleurs ont fort peu de chances d'obtenir des tribunaux la protection de leurs droits. Les propos de l'un d'eux - selon lesquels «All citizens who have lost their jobs illegally or who, because of other absurd reasons, cannot get their jobs, on our suggestion to start a procedure before the court, give the same answer - that it will last for ever and they are right» - sont éloquents à cet égard.
34. 19. Le comité tient à rappeler la responsabilité première qui incombe à tout Etat qui ratifie une convention de l'OIT de veiller à ce qu'elle soit appliquée dans les faits. En ce qui concerne la convention no 111, il ne suffit pas d'inscrire dans la Constitution ou dans la législation la non-discrimination en matière d'emploi pour que celle-ci se trouve réalisée dans les faits - encore faut-il que le droit à la non-discrimination soit garanti dans la pratique. La convention garantit à tous les travailleurs que leur ascendance nationale ou leur religion ne sera pas un motif de licenciement. En outre, aucune des exceptions énoncées aux articles 4 et 5 de la convention ne s'applique au cas d'espèce. (Note 6)
35. 20. La commission est consciente de la complexité de la situation de la Bosnie-Herzégovine et que ce pays vient de sortir d'une guerre civile. Néanmoins, les faits, tels que rapportés par l'USIBH et le SM, et qui n'ont pas été contestés par le gouvernement, constituent selon le comité une violation de la convention no 111 car le type de discrimination décrit dans la réclamation relève de la discrimination prohibée par l'article 1 a) de cet instrument, en ce qu'il s'agit bien d'une exclusion fondée uniquement sur l'ascendance nationale ou la religion qui a pour effet de détruire l'égalité de chances et de traitement en matière d'emploi et de profession entre les travailleurs d'origine croate et les travailleurs d'origine bosniaque ou serbe au sein des entreprises «Aluminium» et «Soko».
36. 21. A cet égard, le comité souhaite attirer l'attention sur le fait que, non seulement ces faits violent la convention no 111 de l'OIT, mais également l'article 5 d) de la convention (no 158) sur le licenciement, 1982, ratifiée par la Bosnie-Herzégovine, qui dispose que «Ne constituent pas des motifs valables de licenciement, (...) la race, la couleur, le sexe, l'état matrimonial, les responsabilités familiales, la grossesse, la religion, l'opinion politique, l'ascendance nationale ou l'origine sociale.» Le comité relève, en outre, que le fait pour l'inspecteur du travail cantonal d'avoir à demander l'autorisation du ministre cantonal, avant de pouvoir procéder à une visite de contrôle, n'est pas conforme à l'article 12, paragraphe 1, de la convention (no 81) concernant l'inspection du travail dans l'industrie et le commerce, 1947, ratifiée par la Bosnie-Herzégovine. (Note 7)
37. 22. Les faits décrits par l'USIBH et le SM sont également en contradiction avec les dispositions de la Constitution de la Bosnie-Herzégovine, et notamment avec: a) l'article 2, paragraphe 1, alinéa c), qui proscrit toute discrimination fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou les croyances, les opinions politiques ou autres, et l'origine nationale ou sociale; et b) avec les dispositions des nombreux instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme qui sont expressément incorporés dans la Constitution de la Bosnie-Herzégovine. (Note 8)
38. IV.Recommandations du comité
39. 23. Ayant abouti aux conclusions exposées dans le présent rapport à propos des questions soulevées dans la réclamation, le comité recommande au Conseil d'administration:
40. a) d'approuver le présent rapport et, en particulier, les conclusions figurant aux paragraphes 13-22, compte tenu des éléments d'information présentés au comité;
41. b) d'inviter le gouvernement de la Bosnie-Herzégovine à prendre rapidement les mesures qui s'imposent pour que les travailleurs licenciés des usines «Aluminium» et "Soko" - uniquement en raison de leur ascendance bosniaque ou serbe ou de leur religion:
42. i) reçoivent une indemnité adéquate pour réparer le préjudice subi;
43. ii) perçoivent le paiement des arriérés de salaires et autres prestations auxquels ils auraient eu droit s'ils n'avaient pas été licenciés; et
44. iii) soient, dans toute la mesure possible, réintégrés à leur poste de travail avec maintien des droits relatifs à l'ancienneté;
45. c) d'inviter le gouvernement à veiller à ce qu'une procédure formelle de licenciement soit engagée, conformément aux dispositions prévues par la convention no 158, ratifiée par la Bosnie-Herzégovine, si la réintégration de tous ou de certains de ces travailleurs n'est pas possible;
46. d) de confier le suivi de cette question à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, en vertu de l'application de l'article 22 de la Constitution de l'OIT, au titre du contrôle de l'application de la convention no 111 mais aussi des conventions nos 81 et 158; et enfin
47. e) de déclarer close la procédure engagée à la suite de la réclamation de l'Union des syndicats indépendants de Bosnie-Herzégovine et du Syndicat des métallurgistes alléguant l'inexécution de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958.
48. Note 1
49. La Bosnie-Herzégovine est un Etat fédéral constitué de deux entités distinctes: la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la République Srpska.
50. Note 2
51. La copie de la lettre de M. Claude Labbé n'a pas été communiquée au BIT.
52. Note 3
53. C'est le 21 novembre 1995, à Dayton (Etats-Unis), qu'a été élaboré un accord-cadre général pour la paix en Bosnie-Herzégovine, et c'est à Paris - le 14 décembre 1995 - que les différents belligérants (bosniaques, croates et serbes) ont accepté l'accord de paix. Cet accord prévoyait entre autres la nomination d'un diplomate étranger ou Haut Représentant chargé d'assurer le suivi de l'application de l'Accord de paix relatif à la Bosnie-Herzégovine.
54. Note 4
55. L'USIBH et le SM ne le précisent pas dans leur réclamation, mais il semble bien que cette réunion n'a jamais eu lieu.
56. Note 5
57. L'institution des ombudsmen a été créée avant tout pour contribuer à réparer les conséquences de la purification ethnique, c'est-à-dire pour faciliter le rapatriement des personnes chassées de chez elles et pour prévenir toute discrimination fondée sur l'origine nationale, la religion ou sur tout autre motif.
58. Note 6
59. Aux termes de l'article 4, «Ne sont pas considérées comme des discriminations toutes mesures affectant une personne qui fait individuellement l'objet d'une suspicion légitime de se livrer à une activité préjudiciable à la sécurité de l'Etat ou dont il est établi qu'elle se livre en fait à cette activité, pour autant que ladite personne ait le droit de recourir à une instance compétente établie suivant la pratique nationale»; et de l'article 5, paragraphe 1, «Les mesures spéciales de protection ou d'assistance prévues dans d'autres conventions ou recommandations adoptées par la Conférence internationale du Travail ne sont pas considérées comme des discriminations.»
60. Note 7
61. L'article 12, paragraphe 1, de la convention no 81: «Les inspecteurs du travail munis de pièces justificatives de leurs fonctions seront autorisés: a) à pénétrer librement, sans avertissement préalable, à toute heure du jour et de la nuit, dans tout établissement...».
62. Note 8
63. Tels que, par exemple, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels; la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la Charte sociale européenne, etc.