RECLAMATION (article 24) - SUEDE - C121 - 1993

1. Confédération suédoise des syndicats (LO), 2. Confédération générale des cadres, fonctionnaires et employés de Suède (TCO), 3. Confédération internationale des syndicats libres (CISL)

Clos

Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par la Confédération suédoise des syndicats (LO), la Confédération générale des cadres, fonctionnaires et employés de Suède (TCO) et la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) alléguant l'inexécution par la Suède de la convention (no 121) sur les prestations en cas d'accidents du travail et de maladies professionnelles, 1964

Decision

1. Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

1. Introduction
2. 1. Par lettre datée du 28 janvier 1993, la Confédération suédoise des syndicats (LO), la Confédération générale des cadres, fonctionnaires et employés de Suède (TCO) et la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), invoquant l'article 24 de la Constitution de l'OIT, ont présenté une réclamation alléguant l'inexécution par la Suède de la convention (no 121) sur les prestations en cas d'accidents du travail et de maladies professionnelles, 1964.
3. 2. La convention no 121 a été ratifiée par la Suède le 17 juin 1969 et est en vigueur pour ce pays.
4. 3. Les dispositions pertinentes de la Constitution de l'OIT concernant la soumission des réclamations sont les suivantes:
5. Article 24
6. Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
7. Article 25
8. Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
9. 4. La procédure à suivre en cas de réclamation est régie par le règlement révisé adopté par le Conseil d'administration à sa 212e session en mars 1980 (Note 1).
10. 5. Conformément à l'article 1 et à l'article 2, paragraphe 1, de ce règlement, le Directeur général a accusé réception de la réclamation, a informé le gouvernement de la Suède et a transmis la réclamation au bureau du Conseil d'administration.
11. 6. A sa 255e session (mars 1993), le Conseil d'administration, sur recommandation de son bureau, a décidé que la réclamation était recevable et a désigné un comité chargé de l'examiner, composé de M. Dietrich Willers (membre gouvernemental, Allemagne, président), Mlle Cornélie Hak (membre employeur, Pays-Bas) et M. William Brett (membre travailleur, Royaume-Uni) (Note 2).
12. 7. Conformément à l'article 4, paragraphe 1 a) et c), du règlement, le comité a décidé d'inviter les organisations plaignantes (LO, TCO et CISL) à communiquer avant le 15 avril 1993 toutes informations complémentaires qu'elles pourraient désirer porter à l'attention du comité. Il a également décidé d'inviter le gouvernement à présenter ses observations sur la réclamation avant le 30 avril 1993, étant entendu que toutes informations complémentaires qui seraient fournies par les organisations plaignantes seraient également communiquées au gouvernement.
13. 8. La LO a présenté des informations complémentaires par lettre du 15 avril 1993, dont copie a été transmise au gouvernement.
14. 9. Le gouvernement a formulé ses observations sur la réclamation dans ses communications datées des 15 et 28 juin 1993.
15. 10. Le comité s'est réuni pour la première fois en mars, puis en juin et enfin, pour l'adoption de son rapport, en novembre 1993.
16. Examen de la réclamation
17. Allégations présentées
18. 11. La réclamation fait valoir que le gouvernement de la Suède a failli à ses obligations d'assurer l'application effective de la convention no 121 du fait de:
19. 1) l'introduction d'un délai de carence d'une journée dans la législation relative à l'assurance maladie à partir du 1er avril 1993;
20. 2) la modification de la charge de la preuve dans le cadre de la loi sur l'assurance contre les lésions professionnelles et l'adoption d'une définition plus restrictive de la lésion professionnelle.
21. 12. Ces questions seront traitées successivement.
22. A. Introduction d'un délai de carence
23. 13. Les organisations plaignantes déclarent que la Suède a manqué à ses obligations aux termes de l'article 9, paragraphe 3, de la convention no 121 en adoptant en décembre 1992 un amendement à la législation sur l'assurance maladie introduisant, à partir du 1er avril 1993, un délai de carence d'une journée, ce qui signifie que les prestations en espèces ne seront plus versées pour la première journée de maladie. Etant donné que la législation suédoise applicable aux prestations versées en cas de lésion professionnelle prévoit une période de coordination de 180 jours pendant laquelle les prestations de maladie sont versées conformément à la législation sur l'assurance maladie, le délai de carence d'une journée (avec suspension de gain) s'applique également en cas de lésion professionnelle.
24. 14. La réclamation précise que l'introduction d'un tel délai de carence n'est pas en conformité avec la disposition susmentionnée de la convention, dans la mesure où la législation suédoise ne prévoyait aucun délai de carence à la date de la ratification de la convention par la Suède, et que le gouvernement suédois n'a fait aucune déclaration accompagnant sa ratification en application des articles 2 et 9, paragraphe 3 b), de la convention.
25. 15. Selon la réclamation, le ministère de la Santé et des Affaires sociales a effectué en 1992 une étude sur l'introduction d'un délai de carence. Cette étude, tenant compte des dispositions de la convention no 121, a proposé un délai de carence applicable uniquement dans le cadre de la législation sur l'assurance maladie. Cette recommandation a été approuvée par le Comité national de la Suède pour l'OIT le 25 août 1992. Ultérieurement, toutefois, le gouvernement a présenté une nouvelle proposition introduisant un délai de carence affectant également la législation relative aux prestations en cas de lésion professionnelle.
26. B. Définition de la lésion professionnelle et charge de la preuve
27. 16. La LO, la TCO et la CISL déclarent que la législation suédoise contient une définition générale de la lésion professionnelle qui couvre aussi bien l'"accident du travail", conformément à l'article 7, paragraphe 1), de la convention, que les "maladies professionnelles", conformément à l'article 8 b). Avant d'être modifiée en 1992, la loi sur l'assurance contre les lésions professionnelles prévoyait qu'une maladie est présumée d'origine professionnelle "sauf s'il existe de bonnes raisons de présumer le contraire". De l'avis des organisations plaignantes, la législation satisfaisait alors à l'obligation faite à l'article 8 b) de la convention et correspondait à ce qui est prévu au paragraphe 6 (2) de la recommandation no 121.
28. 17. A la suite de modifications apportées à la loi en décembre 1992, la charge de la preuve a toutefois été renversée. La loi révisée prévoit que la lésion résultant d'un accident du travail ou de tout autre effet nocif auquel l'assuré est exposé au travail est réputée d'origine professionnelle (et, partant, considérée comme lésion professionnelle) "s'il y a des raisons déterminantes à l'appui". La réclamation indique que cette modification de la législation a pour effet d'imposer au travailleur assuré la charge de la preuve en cas de lésion professionnelle. Selon les organisations plaignantes, ces modifications, ainsi que d'autres mesures prises par le Parlement concernant le degré de probabilité qu'un facteur puisse être à l'origine d'une lésion professionnelle, limiteront sérieusement la portée de la définition générale de la lésion professionnelle. On estime que près de la moitié des derniers cas recensés de lésions professionnelles ne pourront être reconnus comme tels aux termes de la nouvelle législation. C'est pourquoi la réclamation allègue que les obligations découlant de l'article 8 b) de la convention ne sont plus satisfaites.
29. 18. Les organisations plaignantes ajoutent à cet égard que la commission désignée par le gouvernement en 1992 pour examiner la question des lésions professionnelles a proposé d'introduire deux types distincts de dispositions concernant la charge de la preuve: a) maintenir l'ancienne présomption d'origine professionnelle dans les cas des accidents du travail et de maladies professionnelles énumérés dans la convention no 121, et b) introduire une charge de la preuve plus stricte dans tous les autres cas de lésions professionnelles. Ces propositions ont été approuvées par le Comité national de la Suède pour l'OIT le 25 août 1992 comme étant conformes aux exigences de la convention no 121. Elles n'ont toutefois pas été suivies par le gouvernement qui a imposé aux travailleurs une charge de la preuve plus contraignante dans tous les cas de lésions professionnelles.
30. Réponse du gouvernement
31. A. Introduction d'un délai de carence
32. 19. Dans sa réponse, le gouvernement fournit des informations détaillées sur les régimes suédois d'assurance contre les lésions professionnelles et d'assurance santé ainsi que sur leur évolution au cours des dernières années dans le contexte de la situation économique du pays, qui est actuellement confronté à la crise économique la plus grave depuis 1930, et du déficit important des régimes de sécurité sociale.
33. 20. Le gouvernement rappelle en particulier que l'assurance contre les lésions professionnelles fait l'objet d'une coordination avec le régime national d'assurance santé en ce qui concerne la réparation en cas d'état morbide pendant les premiers 180 jours suivant la survenance de la lésion. Selon ce système, et conformément à la loi sur l'assurance contre les lésions professionnelles, une personne victime d'une lésion professionnelle aura droit à des prestations, à la charge de l'assurance santé, pendant la période de coordination comme pour toute autre maladie. De l'avis du gouvernement, cette "période de coordination" est d'une grande importance administrative étant donné que le droit à la réparation des lésions professionnelles n'a normalement pas à être établi dans les cas où la guérison intervient pendant cette période. A partir de 1992, toutefois, un système d'indemnités de maladie a été introduit selon lequel il appartient à l'employeur d'assurer le paiement de ces indemnités pendant les 14 premiers jours de chaque cas de maladie. Pendant cette période, l'assurance contre les lésions professionnelles ne verse pas d'indemnités de maladie. D'autres mesures, entrées en vigueur le 1er mars 1991, ont consisté en une réduction du taux des prestations de maladie.
34. 21. En vue d'augmenter la participation financière de l'assuré, des propositions visant à introduire un délai de carence de deux jours pendant lequel aucune indemnité de maladie ne serait due ont été examinées en 1992. Ces propositions n'étaient toutefois pas applicables aux personnes victimes de lésions professionnelles, conformément aux dispositions pertinentes de la convention no 121. Un groupe de travail au sein du ministère de la Santé et des Affaires sociales a élaboré des propositions concernant les aspects techniques et juridiques des mesures envisagées, qui impliquaient l'obligation pour les bureaux de l'assurance sociale d'étendre la détermination des lésions professionnelles aux cas se terminant pendant la période de coordination. Une telle obligation aurait impliqué, même dans les cas de maladie très brève, une décision sur des questions parfois très complexes concernant le lien de causalité entre un effet prétendument nocif au travail et la lésion. Le coût administratif supplémentaire résultant de la détermination des lésions professionnelles pendant la période de coordination a été estimé à plus de 200 millions de couronnes suédoises par le Conseil de l'assurance sociale nationale. Les propositions susmentionnées ont été soutenues par le Comité national de la Suède pour l'OIT et un projet de loi sur la question était prévu pour octobre 1992.
35. 22. Toutefois, étant donné la crise économique aiguë dans laquelle la Suède était plongée au cours de la seconde moitié de 1992, un large consensus s'est dégagé au sein du Parlement en faveur de coupes importantes dans les dépenses de sécurité sociale. Le gouvernement a considéré qu'il n'était pas possible d'augmenter les coûts administratifs de l'assurance contre les lésions professionnelles et s'est donc trouvé dans l'impossibilité, malgré les dispositions sur le délai de carence figurant dans la convention no 121, de recommander des exceptions pour les personnes victimes de lésions professionnelles. Dans ces conditions, le projet de loi visant à introduire un délai de carence d'un jour pour les prestations de maladie sans aucun arrangement particulier pour les personnes victimes de lésions professionnelles, ainsi qu'une réduction du taux des indemnités de maladie en cas de maladie prolongée, a été adopté par le Parlement le 18 décembre 1992.
36. B. Définition de la lésion professionnelle et charge de la preuve
37. 23. Dans sa réponse, le gouvernement rappelle que la loi sur l'assurance contre les lésions professionnelles s'applique aux lésions professionnelles au sens large, c'est-à-dire aux lésions résultant d'accidents, y compris les accidents de trajet, et à celles résultant d'autres effets nocifs au travail, étant entendu qu'en principe une lésion professionnelle doit persister au-delà de 180 jours (période de coordination) pour ouvrir droit aux prestations prévues par ladite loi. Le gouvernement explique alors en détail la mise en oeuvre de cette loi avant et après l'adoption des modifications relatives aux critères de détermination des lésions professionnelles.
38. 24. Selon les règles applicables avant 1993, la question de savoir si, dans un cas particulier, une lésion était due à un accident ou à un autre effet nocif au travail était examinée en deux étapes. En premier lieu, il était procédé à une enquête pour déterminer si le facteur nocif auquel l'assuré était exposé dans son travail était capable de causer le type de lésion ou de maladie en question. La loi ne posait aucune exigence en matière de preuve pour cette évaluation mais, conformément à la pratique établie, il suffisait d'établir la probabilité que le facteur fût capable de causer la lésion, de sorte que très peu de lésions professionnelles étaient rejetées au motif qu'un tel effet n'existait pas. La seconde étape consistait à décider si le facteur nocif était la cause de la lésion ou de la maladie constatée. Les règles en matière de preuve pour cette évaluation favorisaient également l'assuré en prévoyant qu'un lien de causalité était présumé exister, sauf s'il y avait de bien meilleures raisons de présumer le contraire.
39. 25. Au cours du printemps 1992, une commission a examiné certaines propositions visant à modifier les critères relatifs aux lésions professionnelles et a soumis un rapport dans lequel elle recommandait de rendre plus contraignants les critères d'évaluation du caractère nocif d'un facteur donné du milieu du travail en passant de la simple probabilité à un degré élevé de probabilité. En ce qui concerne le lien de causalité entre un effet nocif au travail et la lésion dont est atteint l'assuré, cette commission recommandait que les dispositions en vigueur continuent de s'appliquer aux lésions résultant d'accidents ainsi qu'aux maladies liées au milieu de travail qui sont caractérisées par le fait qu'elles sont relativement faciles à déterminer dans la pratique, par exemple les maladies causées par des substances, chocs, vibrations et bruits. Des règles plus strictes en matière de preuve étaient proposées pour les autres types de maladies, un lien de causalité étant présumé exister si la plupart des indications suggèrent que tel est bien le cas.
40. 26. Dans les consultations qui ont suivi, la plupart des autorités et des organisations consultées se sont opposées à une recommandation proposant deux règles différentes pour la détermination du lien de causalité. De l'avis du gouvernement, la grande majorité des lésions pour lesquelles la commission avait maintenu l'application de la règle la plus favorable seraient également acceptées aux fins de leur réparation dans le cadre d'une règle plus contraignante. Dans ces conditions, le gouvernement décida de proposer au Parlement d'appliquer la règle plus stricte à toutes les lésions. A partir du 1er janvier 1993, la condition requise pour qu'un facteur du milieu du travail soit considéré comme nocif est passée de la simple probabilité à un degré élevé de probabilité et celle relative au lien de causalité entre un effet nocif au travail et la lésion subie a été rendue plus stricte, un tel lien étant présumé exister si la plupart des indications suggèrent que tel est bien le cas.
41. 27. Le gouvernement n'en considère pas moins qu'il n'y a eu aucune modification de principe en ce qui concerne le concept général d'accident du travail dans l'assurance contre les lésions professionnelles, qui continue de couvrir toute lésion imputable au travail ou aux conditions de travail. A son avis, l'article 8 de la convention no 121, qui prévoit trois méthodes pour la définition des maladies professionnelles, ne fait pas obstacle à un resserrement des critères de nocivité et à un renforcement des exigences en matière de preuve. Des règles plus strictes en matière de preuve ne signifient pas que la charge de l'enquête échoit à l'assuré. Tout comme auparavant, il appartiendra aux autorités d'assurance de fournir la documentation appropriée avant qu'un cas ne soit tranché. En revanche, une exigence de preuve positive devra être remplie, ce qui signifie que des justifications convaincantes (médicales ou autres) seront exigées avant qu'une lésion ne puisse être acceptée en tant qu'accident du travail.
42. Conclusions du comité
43. Introduction d'un délai de carence
44. 28. Le comité rappelle que, en 1982 déjà, une réclamation similaire avait été présentée par les organisations plaignantes lorsque la Suède avait adopté une législation en date du 26 mai 1982 introduisant un délai de carence de trois jours pour le paiement des prestations de maladie applicable également aux victimes de lésions professionnelles. Cette législation avait toutefois été abrogée peu après par la loi du 17 décembre 1982 (Note 3).
45. 29. La question de l'admissibilité d'un délai de carence en ce qui concerne les prestations d'incapacité de travail fait l'objet de l'article 9, paragraphe 3, de la convention qui a la teneur suivante:
46. 3. Les prestations doivent être accordées pendant toute la durée de l'éventualité. Toutefois, en ce qui concerne l'incapacité de travail, la prestation en espèces pourra ne pas être servie pour les trois premiers jours:
47. a) lorsque la législation d'un Membre prévoit un délai de carence à la date de l'entrée en vigueur de la présente convention et à la condition que le Membre fasse connaître, dans les rapports sur l'application de la convention qu'il est tenu de présenter en vertu de l'article 22 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, que les raisons qu'il a eues pour se prévaloir de la dérogation existent toujours;
48. b) lorsqu'une déclaration faite en application de l'article 2 (Note 4) est en vigueur.
49. 30. Il convient de souligner en premier lieu que le gouvernement ne conteste nullement le contenu de ses obligations internationales. Les premières propositions du gouvernement pour modifier la législation tenaient compte des dispositions pertinentes de la convention et prévoyaient les arrangements juridiques et techniques pour assurer que le délai de carence prévu pour le paiement des indemnités en cas de maladie, qui sont en principe également versées pendant la période de coordination de 180 jours en cas d'accident ou de maladie professionnels, ne soit pas applicable aux victimes de telles lésions (Note 5). Ainsi qu'il est précisé dans la réclamation et la réponse du gouvernement, ces propositions ont été approuvées par le Comité national de la Suède pour l'OIT, en août 1992, et un projet de loi était prévu pour le mois d'octobre.
50. 31. Si le gouvernement est ultérieurement revenu sur ses propositions et a décidé de proposer l'introduction d'un délai de carence également applicable aux prestations d'incapacité découlant de lésions professionnelles, ce fut principalement pour des raisons inhérentes à la situation économique du pays et à la nécessité de rétablir l'équilibre financier des systèmes d'assurance santé et de réparation des lésions professionnelles. A cet égard, le comité a pris note des explications très détaillées fournies par le gouvernement en ce qui concerne la situation économique du pays qui traverse actuellement la crise la plus grave depuis 1930.
51. 32. Dans sa réponse, le gouvernement a également souligné l'évolution des dépenses de l'assurance sociale qui représente l'un des secteurs où les dépenses publiques sont les plus importantes et ont augmenté le plus rapidement. Selon le gouvernement, le taux de maladie qui refléterait le taux d'absentéisme s'est élevé rapidement pour atteindre son maximum en 1989. Entre 1985 et 1992, les dépenses annuelles de l'assurance contre les lésions professionnelles ont passé de 1.800 millions à 12.000 millions environ de couronnes suédoises. L'augmentation continue des dépenses de l'assurance santé et de l'assurance contre les lésions professionnelles au cours des années quatre-vingt a entraîné des déficits qui ont dû être couverts par le budget national dans une mesure qui n'était pas prévue par la réglementation relative à leur financement. A la fin de 1992, la dette accumulée de la Caisse d'assurance contre les lésions professionnelles envers l'Etat dépassait 26.000 millions de couronnes suédoises.
52. 33. Le gouvernement ajoute que c'est pour remédier à cette situation que des mesures ont dû être prises pour renforcer "la stratégie du travail dans l'assurance sociale", en privilégiant les incitations destinées à remettre une personne au travail par rapport aux prestations en espèces passives. Le gouvernement précise que la réduction du taux des prestations à partir du 1er mars 1991 et la réforme concernant les indemnités de maladie à la charge de l'employeur à partir du 1er janvier 1992 font partie de ce processus. La décision prise à la fin de 1992 d'introduire un délai de carence applicable aux prestations d'incapacité temporaire, qu'elles soient ou non d'origine professionnelle, de même que la réduction du taux des prestations en cas de maladie prolongée devaient également, de l'avis du gouvernement, avoir une incidence sur le taux d'absence pour raison de maladie.
53. 34. Le comité est conscient de la situation économique difficile que traverse actuellement la Suède ainsi que des objectifs poursuivis par le gouvernement dans le cadre des mesures prises pour rétablir l'équilibre financier du régime de l'assurance santé et de l'assurance contre les lésions professionnelles. Le comité croit également comprendre que c'est principalement en raison du coût administratif et financier élevé qu'aurait impliqué la détermination du caractère professionnel des lésions pendant la période de coordination que le gouvernement a finalement dû renoncer à proposer des arrangements particuliers en vue d'exclure de l'application du délai de carence les cas de lésions professionnelles.
54. 35. Le comité se voit toutefois obligé de rappeler que, selon l'article 9, paragraphe 3, de la convention, les prestations doivent être accordées pendant toute la durée de l'éventualité et qu'un délai de carence ne dépassant pas trois jours ne saurait être autorisé que dans les cas prévus aux alinéas a) et b) de cette disposition. A cet égard, le comité note qu'à la date de l'entrée en vigueur de la convention la législation suédoise ne prévoyait pas de délai de carence pour l'octroi des prestations en cas d'incapacité de travail découlant d'une lésion professionnelle, et que la Suède n'avait pas non plus, lors de la ratification de la convention, fait de déclaration conformément aux articles 2 et 9, paragraphe 3 b), de la convention.
55. 36. Dans ces conditions, le comité estime que le gouvernement a l'obligation, aux termes de la convention, de continuer à assurer le paiement des prestations en espèces dues aux victimes de lésions professionnelles dès le début et pendant toute l'éventualité, conformément à l'article 9, paragraphe 3, de cet instrument, même si, comme désormais c'est le cas en Suède, les indemnités de maladie sont à la charge de l'employeur pendant la période couvrant les 14 premiers jours de maladie. Il estime également que les dispositions prises par le gouvernement pour limiter l'incidence négative du délai de carence en cas de maladie répétée ou de rechute survenant dans les cinq jours suivant la fin de la période de maladie ne sont pas en soi suffisantes pour permettre d'assurer l'application de la convention sur ce point.
56. 37. Enfin, le comité a noté la déclaration du gouvernement selon laquelle la situation économique très difficile que traverse actuellement la Suède perdurera vraisemblablement les prochaines années et que les mesures jugées nécessaires pour y faire face comportent une réflexion sur l'introduction d'un nouveau système d'assurance santé et d'assurance contre les lésions professionnelles. Un comité consultatif, qui doit terminer ses travaux à la fin de 1994, a été constitué pour étudier la question et devra examiner notamment s'il convient de conserver les deux régimes d'assurances séparés ou, au contraire, de les fusionner en un seul système. Le comité exprime en conséquence l'espoir que toute réforme de l'assurance santé et de l'assurance contre les lésions professionnelles, qui pourrait être décidée à la suite des recommandations du Comité consultatif, tiendra pleinement compte des obligations internationales souscrites par la Suède et, en particulier, de celles résultant de la convention no 121. Il espère également que les travaux de ce comité permettront de dégager des solutions visant à abolir la période de carence introduite à partir du 1er avril 1993, en ce qui concerne le paiement des indemnités d'incapacité de travail dues aux victimes de lésions professionnelles, de manière à en assurer le paiement dès le premier jour de l'incapacité, conformément aux dispositions de la convention.
57. B. Définition de la lésion professionnelle et charge de la preuve
58. 38. Le comité constate que la réclamation soulève la question de la compatibilité des nouvelles dispositions adoptées le 21 décembre 1992 modifiant les règles relatives à la définition des lésions professionnelles et à la charge de la preuve avec l'article 8 de la convention.
59. 39. L'article 8 de la convention qui traite plus particulièrement de la réparation des maladies professionnelles a la teneur suivante:
60. "Tout Membre doit:
61. a) soit établir, par voie de législation, une liste des maladies comprenant au moins les maladies énumérées au tableau I joint à la présente convention et qui seront reconnues comme maladies professionnelles dans des conditions prescrites;
62. b) soit inclure dans sa législation une définition générale des maladies professionnelles qui devra être suffisamment large pour couvrir au moins les maladies énumérées au tableau I joint à la présente convention;
63. c) soit établir, par voie de législation, une liste de maladies conformément à l'alinéa a), complétée par une définition générale des maladies professionnelles ou par des dispositions permettant d'établir l'origine professionnelle de maladies autres que celles qui figurent sur la liste ou de maladies qui ne se manifestent pas dans les conditions prescrites."
64. 40. Le comité relève que l'article 8 de la convention ne comporte pas de définition générale de la maladie professionnelle mais laisse aux Etats ayant ratifié la convention le choix entre trois méthodes différentes pour déterminer les maladies professionnelles: à savoir a) adoption d'une liste de maladies professionnelles (système de la liste); b) adoption d'une définition générale des maladies professionnelles (système de la couverture globale) et c) combinaison des deux méthodes susmentionnées (système mixte). Quelle que soit la méthode choisie, celle-ci devra, dans tous les cas, aux termes de l'article 8 de la convention, assurer au moins que toutes les maladies énumérées au tableau I figurant en annexe à la convention ouvrent droit à réparation (Note 6).
65. 41. Dans sa teneur de 1976, la loi sur l'assurance contre les lésions professionnelles contient une définition générale du terme "lésions professionnelles". Selon l'article 1 du chapitre 2 de la loi, l'expression "lésions professionnelles" désigne toute lésion résultant d'un accident ou d'autres effets nocifs au travail". En outre, l'article 2 dudit chapitre 2 précise "lorsque l'assuré aura été exposé au risque d'un accident ou à d'autres effets nocifs au travail, toute lésion dont il sera atteint sera considérée comme ayant été causée par ces effets nocifs, sauf s'il existe de bonnes raisons de présumer le contraire" (Note 7). Il convient de noter que, dans son rapport dû au titre de l'article 22 de la Constitution sur l'application de la convention no 121 pour la période 1977-1981, le gouvernement, en réponse à une demande directe de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations formulée en 1978, avait indiqué que cette définition de la lésion professionnelle avait été adoptée de manière à supprimer la nécessité d'une liste spéciale de maladies professionnelles ouvrant droit à réparation. A cet égard, le comité relève que la commission d'experts, lorsqu'elle a examiné la législation de 1976, a considéré que cette définition de la lésion professionnelle était suffisamment large pour couvrir au moins les maladies figurant au tableau I de la convention puisqu'elle n'a plus formulé de commentaires sur la question mais s'est contentée dans son rapport de 1982 de noter les informations fournies par le gouvernement sur ce point (Note 8).
66. 42. Le comité a par ailleurs examiné en détail les amendements apportés par la loi no 1698 de 1992 au chapitre 2 de la loi de 1976 sur l'assurance contre les lésions professionnelles qui font l'objet de la présente réclamation. Le comité constate à cet égard que la définition de la législation professionnelle n'a pas été modifiée et continue donc à désigner "toute lésion résultant d'un accident ou d'autres effets nocifs au travail" (Note 9). Il n'y a pas eu non plus de modifications en ce qui concerne les lésions causées par infection qui continuent de faire l'objet de dispositions particulières. En revanche, la loi de 1992 a introduit à l'article 1 du chapitre 2 une définition du terme "autres effets nocifs au travail". Selon la nouvelle disposition, est considéré comme tel l'effet d'un facteur qui, selon un degré élevé de probabilité, est susceptible de causer une lésion du type de celle dont l'assuré est atteint. La nouvelle législation de 1992 a donc, comme le reconnaît le gouvernement, rendu plus strictes les règles dégagées jusqu'ici par la jurisprudence pour déterminer si l'effet nocif auquel le travailleur est exposé dans son travail est susceptible de causer ou non le type de lésion ou de maladie dont est victime le travailleur, en exigeant un degré élevé de probabilité et non plus simplement une simple probabilité. Par ailleurs, la loi de 1992 a également modifié les règles relatives à la présomption de l'origine professionnelle de la lésion en précisant que, si une personne assurée a été exposée au risque d'un accident ou à d'autres effets nocifs au travail, toute lésion dont elle sera atteinte sera considérée comme ayant été causée par ces effets nocifs s'il y a des raisons prédominantes à l'appui.
67. 43. La commission constate que les modifications apportées par la loi no 1698 de 1992 avaient pour objectif de rendre plus sévères les conditions d'ouverture du droit à la réparation des lésions professionnelles. Toutefois, dans la mesure où la définition de la lésion professionnelle continue à couvrir "toute lésion résultant d'un accident ou d'autres effets nocifs au travail", le comité considère que les nouvelles règles en vigueur pour la détermination des maladies professionnelles ne sont pas en elles-mêmes incompatibles avec les dispositions de la convention. S'agissant plus particulièrement de la charge de la preuve de l'origine professionnelle de la maladie qui, selon les organisations plaignantes, repose désormais sur le travailleur lui-même, le comité tient à souligner que l'article 8 b) de la convention n'implique pas l'établissement d'une présomption de l'origine professionnelle de la maladie. En effet, cette disposition de la convention exige uniquement l'inclusion dans la législation d'une définition générale des maladies professionnelles qui soit suffisamment large pour couvrir au moins les maladies énumérées au tableau I de la convention. C'est là du reste un des inconvénients du système de la couverture globale encore que dans de nombreux pays qui connaissent un tel système, la charge de la preuve, bien qu'incombant légalement à la victime, puisse être assumée par d'autres personnes ou institutions dans le cadre de la procédure de détermination de la maladie (médecin traitant, avocat, experts, etc.). A cet égard, le comité a noté d'après la réponse du gouvernement que l'adoption d'une règle de preuve plus stricte ne signifie pas que le devoir d'investigation passe à l'assuré, mais qu'il continuera d'appartenir aux autorités de l'assurance de fournir spontanément toute la documentation appropriée même si à l'avenir un élément de preuve positive (médicale ou autres) sera exigé avant qu'une lésion ne puisse être considérée comme professionnelle.
68. 44. Le comité constate toutefois que, selon l'article 1, paragraphe 1, du chapitre 2 de la loi de 1976 telle que modifiée, le fait qu'un facteur puisse être à l'origine d'une lésion professionnelle est désormais soumis à un test plus strict puisque ce facteur devra, avec un degré élevé de probabilité, être susceptible de causer une lésion du type de celle dont est atteint l'assuré, alors que précédemment la simple probabilité était suffisante. A ce stade et compte tenu des informations disponibles, le comité n'est pas en mesure d'apprécier avec précision l'effet dans la pratique de cette modification dont l'entrée en vigueur au 1er janvier 1993 est relativement récente. Il semble découler de la réponse du gouvernement que la nouvelle procédure ne devrait pas avoir d'incidence sur la reconnaissance, aux fins de l'indemnisation, des maladies professionnelles, prévues au tableau I de la convention. Par contre, les plaignants font valoir que près de la moitié des cas recensés de lésions professionnelles ne pourront plus être considérés comme tels aux termes de la nouvelle législation, sans toutefois préciser dans quelle mesure cette conséquence serait due aux modifications des règles relatives à la charge de la preuve de l'origine professionnelle ou de celles relatives au caractère nocif des facteurs auxquels l'assuré est exposé dans son travail.
69. 45. Dans ces conditions, le comité estime qu'il appartiendra à la commission d'experts d'examiner la question de la mise en oeuvre de la pratique des nouvelles dispositions relatives à la détermination des lésions professionnelles -- en particulier celles relatives au degré de probabilité qu'un facteur du milieu du travail soit de nature à provoquer une lésion professionnelle -- ainsi que leur incidence sur l'application de l'article 8 b) de la convention. Il conviendrait à cette fin que le gouvernement fournisse dans ses prochains rapports dus au titre de l'article 22 de la Constitution sur l'application de la convention des informations détaillées sur la pratique telle qu'elle découle des décisions des autorités administratives de l'assurance et des autorités judiciaires de manière à montrer clairement que les nouvelles dispositions n'affectent pas l'exécution de l'obligation prévue à l'article 8 b) de la convention selon laquelle la définition générale des maladies professionnelles doit être suffisamment large pour couvrir au moins celles énumérées au tableau I joint à cet instrument. En particulier, les rapports du gouvernement devraient également contenir des statistiques sur l'indemnisation desdites maladies professionnelles (telles que, par type de maladie, nombre de cas de maladies constatées et indemnisées, nombre de cas où une indemnisation a été refusée par les autorités d'assurance ainsi que les raisons d'un tel refus). Enfin, le comité souhaiterait que le gouvernement, afin d'éviter toute incertitude dans la mise en oeuvre de l'article 8 b) de la convention, examine la possibilité d'attirer l'attention des autorités compétentes en matière de réparation des maladies professionnelles, sur le contenu du tableau I figurant en annexe à la convention.
70. 46. Le comité note que les organisations plaignantes soulèvent également certaines questions concernant la manière dont les modifications en question ont été introduites dans la législation, ainsi que l'impact éventuel qu'elles peuvent avoir sur l'application de certaines autres conventions ratifiées par la Suède, à savoir la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981. En particulier, les organisations plaignantes ont mentionné le fait que les partenaires sociaux n'avaient pas été consulté sur les propositions finales du gouvernement qui ont conduit à l'adoption de la législation prévoyant l'introduction d'un délai de carence d'un jour et de nouvelles règles pour la détermination des lésions professionnelles. Ces organisations ont également mentionné, à l'annexe I de la réclamation, les implications financières que les nouvelles dispositions concernant la détermination des lésions professionnelles auraient sur l'assurance complémentaire séparée négociée par la LO et la TCO, d'une part, et l'organisation des employeurs (SAF), d'autre part. Dans la mesure où ces questions ne faisaient pas partie des allégations formelles formulées dans la réclamation qui a été présentée uniquement à l'égard de la convention no 121, le comité estime que leur examen dépasse le cadre de son mandat. Le comité souhaite toutefois attirer l'attention des organisations plaignantes sur la faculté dont elles disposent de formuler des commentaires sur l'application par la Suède des conventions susmentionnées dans le cadre de la procédure régulière de contrôle relative à l'examen des rapports dus au titre de l'article 22 de la Constitution de l'OIT.
71. Recommandations du comité
72. 47. Se référant aux conclusions auxquelles il a abouti sur les questions soulevées dans la présente réclamation, le comité est amené à formuler les recommandations suivantes:
73. a) Introduction d'un délai de carence
74. i) Le gouvernement devrait prendre les mesures nécessaires pour assurer que le paiement des prestations en espèces d'incapacité dues à une victime d'une lésion professionnelle soit versé dès le premier jour de l'incapacité, en modifiant ou en abrogeant notamment les dispositions de l'article 6 (1) de la loi sur les indemnités de maladie de 1991, telle que modifiée en 1992 (SFS 1992: 1701).
75. ii) Le gouvernement devrait être invité à fournir un rapport, au titre de l'article 22 de la Constitution, au plus tard le 15 octobre 1994, contenant des informations sur les mesures prises ou envisagées dans ce sens, afin que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations puisse poursuivre l'examen de la situation.
76. b) Définition de la lésion professionnelle et charge de la preuve
77. i) Le gouvernement devrait être invité à fournir des informations détaillées sur la manière dont les nouvelles dispositions adoptées en 1992 (SFS 1992: 1698), qui modifient les articles 1 et 2 du chapitre 2 de la loi sur l'assurance contre les lésions professionnelles de 1976, sont appliquées dans la pratique, y compris en communiquant le texte de toute décision pertinente des autorités administratives de l'assurance et des autorités judiciaires. En particulier, le gouvernement devrait également communiquer des statistiques sur l'indemnisation des maladies professionnelles énumérées au tableau I de la convention (telles que, par type de maladie, nombre de cas de maladies constatées et indemnisées, nombre de cas où une indemnisation a été refusée par les autorités d'assurance ainsi que les raisons d'un tel refus, etc.).
78. ii) Le gouvernement devrait être invité à examiner la possibilité, afin d'éviter toute incertitude dans la mise en oeuvre de l'article 8 b) de la convention, d'attirer l'attention des autorités compétentes de l'assurance sur les maladies professionnelles énumérées au tableau I figurant en annexe à la convention.
79. iii) Le gouvernement devrait communiquer les informations requises dans le rapport mentionné ci-dessus, à présenter au plus tard le 15 octobre 1994, afin que la commission d'experts puisse procéder à un examen de la mise en oeuvre dans la pratique des nouvelles dispositions relatives à la détermination des lésions professionnelles ainsi que leur incidence sur l'application de l'article 8 b) de la convention.
80. 48. Le comité recommande au Conseil d'administration:
81. a) d'approuver le présent rapport, et en particulier les conclusions et recommandations qui y sont formulées;
82. b) de déclarer close la procédure engagée devant le Conseil d'administration à la suite de la réclamation présentée par la Confédération suédoise des syndicats (LO), la Confédération générale des cadres, fonctionnaires et employés de Suède (TCO) et la Confédération internationale des syndicats libres (CISL).
83. Note 1
84. Voir Bulletin officiel, vol. LXIV, 1981, série A, no 1, pp. 99-101.
85. Note 2
86. Document GB.255/12/9 et procès-verbaux de la 255e session, p. VII/9.
87. Note 3
88. Voir dans ce sens GB.222/18/25, 222e session du Conseil d'administration, Genève, 1-4 mars 1983.
89. Note 4
90. L'article 2 de la convention précise à son paragraphe 1 qu'"un Membre dont l'économie et les ressources médicales n'ont pas atteint un développement suffisant peut, par une déclaration motivée accompagnant sa ratification, se réserver le bénéfice des dérogations temporaires figurant dans les articles suivants: ... 9, paragraphe 3, alinéa b), ...".
91. Note 5
92. Conformément aux dispositions de la loi sur l'assurance contre les lésions professionnelles (chapitre 3, article 1), tel que modifié, lorsqu'une personne est assurée contre la maladie en vertu de la loi (no 381 de 1962) sur l'assurance publique elle aura droit, à l'égard d'une lésion professionnelle, de la part du régime d'assurance maladie, aux prestations qui lui auraient été octroyées à l'égard de toute autre maladie pendant une période de coordination de 180 jours après la date de la survenance de la lésion.
93. Note 6
94. Le tableau des maladies professionnelles figurant à l'annexe I de la convention a été modifié par la Conférence internationale du Travail, à sa 66e session de 1980. A ce jour, toutefois, la Suède demeure liée par le tableau de maladies professionnelles tel qu'adopté en 1964.
95. Note 7
96. LS 1976-Sue.2.
97. Note 8
98. Voir CIT, 68e session, 1982, rapport III (partie IV A), rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, p. 225.
99. Note 9
100. Toutefois, la nouvelle loi no 1698 de 1992 exclut désormais expressément de la définition de la lésion professionnelle toute lésion de nature psychologique ou psychosomatique résultant de la fermeture d'une entreprise, d'un conflit du travail, d'une estimation inadéquate de la répartition du travail, d'un mécontentement au travail ou dans les relations avec des collègues, ainsi que d'autres situations comparables.