RECLAMATION (article 24) - CONGO - C095 - 1996

1. Organisation internationale de l'énergie et des mines (OIEM)

Clos

Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation présentée par l'Organisation internationale de l'énergie et des mines (OIEM), en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT, alléguant l'inexécution par le Congo de la convention (no 95) sur la protection du salaire, 1949

Decision

1. Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

1. A. Introduction
2. 1. Dans une communication datée du 5 septembre 1994, l'Organisation internationale de l'énergie et des mines (OIEM) a présenté une réclamation en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, alléguant l'inexécution par le gouvernement du Congo de la convention (no 95) sur la protection du salaire, 1949 (Note 1). Le Congo a ratifié cette convention le 10 novembre 1960.
3. 2. Les dispositions de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail relatives à la présentation de réclamations sont les suivantes:
4. Article 24
5. Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré, de manière satisfaisante, l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause, et ce gouvernement pourra être invité à faire en la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
6. Article 25
7. Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
8. 3. La procédure à suivre en cas de réclamation est régie par le Règlement révisé par le Conseil d'administration à sa 212e session (mars 1980).
9. 4. En vertu de l'article 2, paragraphe 1, de ce Règlement, le Directeur général a transmis la réclamation au bureau du Conseil d'administration.
10. 5. A sa 261e session, le Conseil d'administration, se fondant sur le rapport présenté par son bureau, a décidé que la réclamation était recevable et a désigné un comité chargé de l'examiner, composé de Mme Lucille Caron (membre gouvernemental, Canada, présidente), M. Jean-Jacques Oeschlin (membre employeur, France) et M. Ibrahim Mayaki (membre travailleur, Niger). Conformément aux dispositions de l'article 4, paragraphe 1, alinéas a) et c) du Règlement, le comité a invité le gouvernement à fournir, avant le 28 février 1995, les observations qu'il jugerait opportunes de communiquer au sujet de la réclamation. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une lettre datée du 19 octobre 1995.
11. 6. Le Conseil, à sa 264e session (novembre 1995), a procédé à la nomination de M. Kadhem Baccar, membre gouvernemental de la Tunisie, en remplacement de Mme L. Caron. Le comité s'est réuni à Genève le 22 mars 1996 afin d'examiner la réclamation ainsi que les observations reçues.
12. B. Examen de la réclamation
13. 1. Allégations présentées par l'Organisation internationale de l'énergie et des mines (OIEM)
14. 7. L'Organisation internationale de l'énergie et des mines (OIEM) allègue que le gouvernement du Congo n'a pas assuré l'application de la convention (no 95) sur la protection du salaire, 1949, dans le cadre du conflit qui oppose la Compagnie minière de l'Ogooué (COMILOG) à ses 955 salariés licenciés à la suite de l'arrêt des activités de cette société sur le territoire congolais, le 23 octobre 1992, les salaires et les primes diverses dus n'ayant pas été réglés. Elle a communiqué, à l'appui de sa réclamation, un dossier constitué par la Fédération des travailleurs des mines, pétrole et assimilé (FETRAMIP), organisation congolaise affiliée à l'OIEM.
15. 8. D'après la réclamation, les faits sont les suivants: la COMILOG est une société de droit gabonais qui utilisait pour le transport de minerai, avec son matériel roulant et son personnel propre, une partie du réseau de la Société du Chemin de fer Congo-Océan (CFCO) sur le territoire de la République du Congo. Depuis 1990, la direction de l'entreprise et le syndicat affilié à la Fédération des travailleurs des mines, pétrole et assimilés (FETRAMIP) étaient en négociation sur le réajustement du coût de la vie, le paiement d'une prime exceptionnelle et le paiement de jours de grève. C'est dans ce climat social tendu qu'est survenu l'accident de Mvougouti (Congo). Le 5 septembre 1991, un train chargé de minerai, tracté par une machine de la COMILOG, entrait en collision avec un train de voyageurs de la CFCO, provoquant la mort de plusieurs personnes. Sur instruction du ministère des Transports du Gabon, la COMILOG suspendait ses activités de transport de minerai par le réseau congolais, le 24 septembre 1991, et les arrêtait définitivement le 26 octobre 1992 (Note 2). Chaque salarié de la COMILOG au Congo recevait, le 23 septembre 1992, une lettre de licenciement et précisant que "la situation financière de la COMILOG ne permettant pas de régler dans l'immédiat les indemnités qui sont dues à l'ensemble du personnel, un certain étalement dans le temps de ces versements s'avère nécessaire". Les versements devaient être échelonnés sur cinq ans et porter un intérêt de 8 pour cent l'an.
16. 9. Selon les allégations présentées, les indemnités de rupture de contrat, y compris une prime conventionnelle de séparation et la partie des salaires dus pendant la période de chômage technique, n'ont pas été versées. La FETRAMIP indique également que le rappel des salaires dus au réajustement du coût de la vie d'octobre 1990 à octobre 1992, les salaires des quatorze jours de grève d'octobre 1990 d'une partie des travailleurs, la prime exceptionnelle de 1992 réglée au personnel de nationalité gabonaise le 15 février 1991, les dommages-intérêts pour rupture abusive et vexatoire et pour non-délivrance des certificats de travail n'ont pas été payés. Selon la COMILOG, en 1993, le montant des sommes dues se monterait à 2 500 000 000 de francs CFA.
17. 10. Des démarches ont été entreprises par le gouvernement du Congo auprès du gouvernement du Gabon, actionnaire principal de la COMILOG, afin de convenir d'une solution susceptible de garantir, notamment, les droits des travailleurs et de préserver les relations entre les deux pays. Ces démarches n'ont pas abouti jusqu'à présent, la COMILOG subordonnant le règlement des droits des travailleurs à une transaction sur son patrimoine au Congo, ainsi qu'il ressort d'une lettre adressée par cette société au ministère des Affaires étrangères du Congo, datée du 24 mai 1993. Selon la COMILOG, le Chemin de fer Congo-Océan, utilisant le matériel de la COMILOG, doit être considéré comme se substituant à celle-ci, jusqu'à concurrence de la valeur du matériel utilisé, dans le règlement des indemnités dues à ces ex-travailleurs. Il ressort des documents communiqués par l'organisation réclamante que cette proposition de la COMILOG n'est pas acceptable car elle équivaudrait à transmettre les dettes de l'entreprise à un tiers. Le différend, portant sur le non-paiement des salaires et des indemnités aux travailleurs de la COMILOG, doit trouver son règlement dans le droit du travail en vigueur et dans l'exécution des obligations découlant des contrats de travail entre la COMILOG et ses anciens salariés, et des conventions collectives en vigueur entre les parties.
18. 11. Il ressort des éléments annexés à la réclamation de l'OIEM que la FETRAMIP reproche à l'administration du travail de ne pas avoir déféré les représentants de la direction de la COMILOG devant les instances judiciaires compétentes pour infraction à la législation du travail, en vertu de l'article 154 du Code du travail. Par lettre du 1er février 1992, la FETRAMIP a demandé au médiateur auprès du Conseil supérieur de la République, en vertu de l'article 77 de l'acte fondamental (Note 3), de saisir les tribunaux en vue de régler le différend entre la COMILOG et son personnel. Aucune information n'est communiquée quant à la suite réservée à cette demande.
19. 12. Il ressort également des pièces communiquées par l'OIEM que le gouvernement du Congo a voulu privilégier une solution du conflit par des discussions bilatérales avec le gouvernement du Gabon au détriment de la mise en oeuvre de voies de recours et de moyens d'exécution prévus par la législation congolaise en pareil cas (Note 4).
20. 2. Observations présentées par le gouvernement du Congo
21. 13. Par une lettre reçue au Bureau le 27 octobre 1995, le gouvernement du Congo a présenté ses observations sur la réclamation. Il indique que, dès la cessation d'activités de la COMILOG sur le territoire congolais, il a entrepris de nombreuses démarches politiques et diplomatiques auprès du gouvernement gabonais, actionnaire principal de la COMILOG, dans le but de convenir d'une solution susceptible de garantir, notamment, les droits des travailleurs et de préserver les bonnes relations entre les deux pays. Parallèlement, le ministère du Travail, en qualité d'arbitre et de conciliateur, a maintes fois invité la direction de l'entreprise à s'acquitter des sommes dues au titre du licenciement des salariés de la COMILOG au Congo et à se réunir avec le syndicat en vue d'un règlement concerté du contentieux. Le gouvernement indique que toutes ces démarches n'ont pas produit de résultat du fait de l'intransigeance de la COMILOG qui subordonne le règlement des sommes dues au titre du licenciement à une transaction sur son patrimoine au Congo.
22. 14. Le gouvernement précise que dans l'attente du dénouement de cette affaire il a soutenu financièrement les anciens salariés de la COMILOG et leurs familles.
23. 15. Le gouvernement estime que la décision de la COMILOG de cesser son activité au Congo et de ne pas s'acquitter des sommes dues au titre du licenciement des travailleurs est abusive pour les raisons suivantes:
24. -- les conventions liant la COMILOG à l'Etat congolais et à l'Etat gabonais proscrivent toute immixtion des autorités nationales dans la gestion de l'entreprise. La COMILOG n'a pas respecté ces conventions en justifiant sa décision de suspendre, puis de cesser, son activité au Congo par une injonction du ministre gabonais des Transports;
25. -- les relations entre la COMILOG et ses employés relèvent de la législation congolaise, des conventions collectives en vigueur et des contrats de travail. La COMILOG n'a pas respecté ses obligations légales en refusant de payer, dès la rupture des contrats, les droits consécutifs au licenciement des travailleurs. Il incombe à la COMILOG de s'acquitter de ses obligations vis-à-vis de ses ex-salariés. L'entreprise n'étant ni en faillite ni en liquidation ne peut subordonner le règlement des sommes dues aux salariés à une autre procédure;
26. -- la force majeure invoquée par la COMILOG pour échapper à ses obligations n'est qu'un prétexte, la COMILOG ayant manifesté, notamment depuis l'achèvement des travaux du Transgabonais, ligne de chemin de fer nationale en territoire gabonais, son intention de cesser ses activités au Congo.
27. 16. Le gouvernement, dans sa communication du 19 octobre 1995, estime qu'il ne peut être tenu responsable de cette situation et ne peut être subrogé dans les droits des travailleurs licenciés. L'arbitrage et la conciliation qui doivent être assurés par le ministère du Travail ont été rendus impossibles du fait de l'échec des démarches diplomatiques et du refus de la COMILOG de se rendre à toute convocation et d'obtempérer à toute demande de ce ministère. En outre, les démarches auprès du gouvernement gabonais n'ont pas été couronnées de succès. Le gouvernement indique que "devant l'intransigeance de la direction de la COMILOG, et notamment son obstination à lier tout règlement des droits des travailleurs à l'ensemble du contentieux l'opposant à l'Etat congolais et à l'Agence transcongolaise de communication", il a "finalement invité les représentants des travailleurs à se pourvoir en justice aux fins d'obtenir réparation" et de les assister dans cette voie, un haut fonctionnaire de l'Etat étant chargé de suivre ce dossier. Le gouvernement ajoute que seule la saisine de la juridiction compétente peut permettre aux ex-travailleurs de rentrer dans leurs droits et d'obtenir réparation du préjudice subi.
28. 17. En conclusion le gouvernement estime qu'il n'a pas contrevenu à l'esprit et à la lettre de la convention no 95.
29. C. Conclusions du comité
30. 18. Le comité rappelle que sa compétence est limitée à l'application, en droit et en pratique, de la convention no 95 par le gouvernement du Congo. En conséquence, les seuls points qui rentrent dans sa compétence, eu égard au texte de la convention no 95, sont ceux qui concernent la liquidation des sommes dues aux anciens salariés de la COMILOG au moment de la résiliation de leur contrat de travail, le 24 octobre 1992. L'organisation réclamante et le gouvernement s'accordent sur le fait que les sommes dues au titre des salaires et des indemnités n'ont pas été payées, la COMILOG n'ayant effectué aucun des règlements étalés qu'elle avait proposés dans sa lettre du 23 octobre 1992 adressée aux salariés licenciés.
31. 19. Il ressort des éléments à la disposition du comité que les sommes dues aux travailleurs licenciés concernent, d'une part, les compléments de salaires qui auraient dû être versés pendant la période du 24 septembre 1991 au 24 octobre 1992 et, d'autre part, les indemnités et primes qui auraient dû être versées au moment du licenciement des travailleurs. En effet, dans un premier temps, la COMILOG a demandé la réunion des commissions des litiges du Kouilou et du Niari par lettre en date du 26 septembre 1991 afin qu'elles se prononcent sur la mise en chômage technique des travailleurs, initialement demandée pour une durée de trois mois. D'après le gouvernement, cette mise en chômage technique a été autorisée par les commissions des litiges compétentes rationae loci lors de réunions qui ont eu lieu les 10, 11, 12 et 14 octobre 1991 (Note 5). Dans un second temps, la COMILOG a communiqué une déclaration de fermeture, conformément à l'article 181 du Code du travail, aux directions régionales du travail du Kouilou et du Niari, par lettre datée du 26 octobre 1992. Le comité note: i) que les sommes dues aux travailleurs licenciés n'ont pas été versées; ii) que la situation visée par la réclamation a trait à l'application des dispositions des articles 8, paragraphe 1, et 12, paragraphe 1, de la convention no 95. Ces dispositions, qui concernent le paiement régulier et sans retenues non autorisées du salaire, sont rédigées comme suit:
32. Article 8, paragraphe 1
33. ... 1. Des retenues sur les salaires ne seront autorisées que dans des conditions et limites prescrites par la législation nationale ou fixées par une convention collective ou une sentence arbitrale.
34. Article 12, paragraphe 1
35. ... 1. Le salaire sera payé à intervalles réguliers, à moins qu'il n'existe d'autres arrangements satisfaisants qui assurent le paiement du salaire à des intervalles réguliers. Les intervalles auxquels le salaire doit être payé seront prescrits par la législation nationale ou fixés par une convention collective ou une sentence arbitrale.
36. 20. Le comité note que les articles 88, paragraphe 6, 96 et 102, paragraphe 2, du Code du travail (Note 6), qui n'ont pas fait l'objet de commentaires de la part des organes de contrôle de l'OIT, donnent effet en droit aux dispositions de la convention. Le comité rappelle qu'aux termes de l'article 19, paragraphe 5 d), de la Constitution de l'OIT le Membre qui aura ratifié une convention "prendra les mesures qui seront nécessaires pour rendre effectives les dispositions de ladite convention". La conformité de la loi avec les exigences de la convention ne suffit pas à elle seule à assurer l'application satisfaisante de la convention, à moins que la loi ne soit effectivement et strictement mise en pratique.
37. 21. De l'avis du comité, l'application effective de la convention, à travers les dispositions de la législation nationale qui y donnent effet, comporte deux aspects: les mesures propres à prévenir et à réprimer les infractions et les mesures de nature à réparer le préjudice éventuellement subi par les travailleurs.
38. 22. Le comité relève que les mesures propres à prévenir et à réprimer les infractions n'ont pas été mises en oeuvre. Il ressort du rapport de la Commission interministérielle chargée d'examiner le dossier COMILOG après la cessation de ses activités au Congo, commission réunie sous l'égide du ministère des Transports, que "l'Etat congolais avait les moyens juridiques de contraindre la COMILOG à respecter la législation en vigueur et de faire droit aux attentes légitimes des travailleurs. Mais en privilégiant la voie politique et diplomatique de règlement de ce dossier, l'Etat a involontairement favorisé la désinvolture de la COMILOG et limité, dès le départ, les chances d'une solution favorable aux travailleurs". Le comité rappelle qu'il appartient aux autorités compétentes de prendre les mesures qui s'imposent lorsque la législation n'est pas respectée et qu'une atteinte à l'ordre public peut en résulter. Le comité relève également le caractère tardif de l'invitation faite aux représentants des travailleurs de se pourvoir en justice.
39. 23. S'agissant des mesures propres à réparer les préjudices subis par les anciens travailleurs de la COMILOG, le comité constate qu'il ressort des pièces qui lui ont été communiquées qu'aucune mesure concrète n'a été adoptée en ce sens, la COMILOG maintenant que, compte tenu de l'utilisation de son matériel par le CFCO, celui-ci s'est substitué à la COMILOG dans le paiement des indemnités jusqu'à concurrence de la valeur indiquée. Le comité note qu'aucun des éléments par lui examinés ne permet de conclure que le CFCO se soit substitué à la COMILOG pour le paiement des salaires et des indemnités dues.
40. 24. Au vu des considérations qui précèdent, le comité, tout en notant les mesures prises par le gouvernement, et notamment l'assistance financière accordée aux anciens travailleurs et à leurs familles dans l'attente du dénouement de l'affaire, conclut que le gouvernement n'a pas assuré l'application effective des dispositions pertinentes de la convention. Il note avec intérêt la volonté du gouvernement d'aider les travailleurs à se pourvoir en justice par la désignation d'un haut fonctionnaire chargé de suivre le dossier afin qu'ils puissent rentrer dans leurs droits et obtenir réparation du préjudice subi.
41. Recommandations du comité
42. 25. A la lumière des conclusions qui précèdent, le comité recommande au Conseil d'administration:
43. 1) d'approuver le présent rapport, et en particulier:
44. a) que toutes mesures appropriées soient prises par le gouvernement pour assurer l'application effective des dispositions de la législation nationale donnant effet aux articles 8, paragraphe 1, et 12, paragraphe 1, de la convention, et notamment:
45. i) l'adoption de mesures destinées à permettre aux anciens travailleurs de la COMILOG de recouvrer rapidement la totalité des sommes qui leurs sont dues soit au titre de compléments de salaires pour la période comprise entre le 24 septembre 1991 et le 24 octobre 1992, y compris les indemnités et primes dues en vertu de la législation et des conventions collectives en vigueur au moment du licenciement, soit au titre d'indemnités de licenciement et de fin de contrat;
46. ii) l'application, le cas échéant, de sanctions appropriées aux termes de l'article 15, alinéa c), de la convention;
47. b) que le gouvernement fournisse, dans les rapports qu'il doit présenter au titre de l'article 22 de la Constitution de l'OIT, des informations détaillées sur les mesures adoptées pour résoudre le problème du paiement des sommes dues aux anciens travailleurs de la COMILOG et sur les résultats obtenus par l'application de ces mesures. Les rapports devraient notamment inclure des informations relatives au nombre de travailleurs concernés, aux montants restants à effectuer et aux décisions administratives ou judiciaires relatives à l'application des dispositions donnant effet aux articles 8, paragraphe 1, et 12, paragraphe 1, de la convention;
48. c) que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations poursuive l'examen de cette question sur la base des informations ainsi fournies;
49. 2) de déclarer close la procédure engagée devant le Conseil d'administration à la suite de la réclamation de l'Organisation internationale de l'énergie et des mines, relative à l'application par le Congo de la convention no 95 sur la protection du salaire, 1949.
50. 26. Au terme de cet examen, il est apparu au comité que le paiement des salaires et indemnités dus aux anciens salariés de la COMILOG pourrait, en pratique, être facilité par un changement d'attitude des différents acteurs de ce conflit, dont le point de départ et de nombreux éléments résultent de décisions prises hors de la juridiction du gouvernement du Congo. Le comité suggère au Conseil d'administration de demander au Directeur général de proposer ses bons offices aux pays concernés, à quelque titre que ce soit, dans la situation décrite aux paragraphes 7 à 17 de ce rapport, afin d'explorer les modalités d'un règlement équitable.
51. Note 1
52. Par la même lettre, l'OIEM présentait une réclamation, alléguant l'inexécution par le gouvernement du Gabon de la convention no 95. Le Conseil d'administration a décidé que cette réclamation n'était pas recevable aux motifs que les faits allégués résultent d'activités qui n'ont pas été exercées dans les limites de juridiction du Gabon (document GB.261/14/10).
53. Note 2
54. Cette solution était rendue possible par la mise en service définitive du chemin de fer transgabonais.
55. Note 3
56. "Pendant la période de transition, toute personne physique ou morale qui estime, à l'occasion d'une affaire la concernant, qu'un organisme public n'a pas fonctionné conformément à la mission de service public qui lui est dévolue peut, par une requête individuelle, saisir le Conseil supérieur de la République."
57. Note 4
58. Rapport de la Commission interministérielle chargée d'examiner le dossier COMILOG après la cessation de ses activités au Congo, p. 36.
59. Note 5
60. Les procès-verbaux de ces réunions n'ont pas été publiés et ne sont pas disponibles.
61. Note 6
62. Ces dispositions sont rédigées comme suit:
63. Article 88, paragraphe 6. En cas de résiliation ou de rupture du contrat, le salaire et les indemnités doivent être payés dès la cessation de service.
64. Article 96. Le travailleur logé par l'employeur avant la liquidation ou la faillite continue à être logé jusqu'à la date de paiement de sa dernière créance.
65. Article 102, paragraphe 2. Les sommes retenues au travailleur en contravention des dispositions ci-dessus portent intérêt à son profit au taux légal depuis la date où elles auraient du être payées.