RECLAMATION (article 24) - COSTA RICA - C122 - 1996

1. Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT)

Clos

Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation présentée par la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT) en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT et alléguant l'inexécution par le Costa Rica de la convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964

Decision

1. Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

1. I. Introduction
2. 1. Par une lettre en date du 24 septembre 1994, la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT) a adressé au Directeur général du BIT une réclamation fondée sur l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail alléguant l'inexécution par le gouvernement du Costa Rica de la convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964.
3. 2. La convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964, a été ratifiée par le Costa Rica le 27 janvier 1966 et est en vigueur dans ce pays.
4. 3. Les dispositions de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail concernant la soumission des réclamations sont les suivantes:
5. Article 24
6. Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
7. Article 25
8. Si aucune déclaration du gouvernement mis en cause n'est reçue dans un délai raisonnable, ou si la déclaration ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
9. 4. La procédure à suivre en cas de réclamation est régie par le règlement révisé adopté par le Conseil d'administration à sa 212e session (mars 1980).
10. 5. Conformément aux articles 1 et 2 de ce règlement, le Directeur général a accusé réception de cette réclamation, en a informé le gouvernement du Costa Rica et l'a transmise au bureau du Conseil d'administration.
11. 6. A sa 261e session (novembre 1994), le Conseil d'administration, sur recommandation de son bureau, a décidé que la réclamation était recevable et désigné un comité chargé de l'examiner, composé de M. F. Rosales Argüello (membre gouvernemental, Nicaragua, président), M. W. Durling (membre employeur, Panama) et M. O. Martines Bargas (membre travailleur, Brésil).
12. 7. La CLAT a communiqué des informations complémentaires par une lettre en date du 22 novembre 1994 dont copie a été transmise au gouvernement. Celui-ci a été invité à présenter ses observations sur l'ensemble des allégations avant le 28 février 1995.
13. 8. Le comité a tenu sa première réunion à Genève le 5 avril 1995. En l'absence de réponse à son invitation, il a décidé d'accorder au gouvernement un nouveau délai pour faire connaître ses observations.
14. 9. Le gouvernement a présenté des observations dans une communication en date du 9 juin 1995.
15. 10. Le comité a tenu sa deuxième réunion à Genève le 10 novembre 1995. Il a constaté que la communication du gouvernement comportait une réponse aux allégations initiales mais non aux informations complémentaires fournies par la CLAT et décidé d'accorder un nouveau délai au gouvernement pour lui permettre de faire connaître ses observations sur l'ensemble des allégations.
16. 11. Le gouvernement a présenté ses observations dans une communication en date du 20 novembre 1995.
17. 12. La CLAT a communiqué de nouvelles informations complémentaires par une lettre en date du 26 janvier 1996 dont copie a été transmise au gouvernement qui a été invité à présenter ses observations.
18. 13. Le gouvernement a présenté ses observations dans une communication en date du 21 février 1996.
19. 14. Le comité s'est réuni à Genève le 14 juin 1996 pour la discussion et l'adoption du présent rapport.
20. II. Examen de la réclamation
21. 1. Allégations formulées par l'organisation plaignante
22. 15. Dans sa lettre en date du 24 septembre 1994, la CLAT allègue que les licenciements de travailleurs du secteur public, déjà intervenus au cours des mois d'août et septembre 1994 ou imminents, constituent une violation de l'article 1 de la convention no 122. L'organisation indique que le gouvernement a procédé au licenciement de 420 travailleurs du Service national des douanes en alléguant la nécessité de mettre un terme à la corruption dans ce service tout en proposant à ces travailleurs de créer des entreprises d'autogestion douanière; que les 1 700 travailleurs de la Banque anglo-costaricienne ont perdu leur emploi sans que soit respectée la procédure régulière et qu'ils ont fait l'objet de pressions de la part du ministre du Travail afin qu'ils démissionnent; que le licenciement de 460 travailleurs du Conseil national de la production est annoncé dans le cadre d'un plan de restructuration des effectifs et que la situation est identique au ministère de l'Agriculture et de l'Elevage. L'organisation plaignante demande que soient garantis la réintégration des travailleurs licenciés, le droit au travail et la participation active des travailleurs aux décisions à prendre pour la résolution de ces conflits.
23. 16. Dans sa communication complémentaire en date du 22 novembre 1994, la CLAT estime que la vague de licenciements massifs dans l'administration publique entraîne une détérioration de la situation de l'emploi. Un plan de réduction drastique de l'emploi dans le secteur public s'est traduit par la révocation de 255 agents du Conseil national de la production, le licenciement de 588 travailleurs du ministère de l'Agriculture et de l'Elevage, de 100 travailleurs au ministère des Ressources, de l'Energie et des Mines et de 317 travailleurs à la Raffinerie costaricienne du pétrole. L'organisation déclare disposer d'informations selon lesquelles l'objectif du gouvernement serait de licencier au total 25 000 agents publics dans le cadre de l'exécution du troisième programme d'ajustement structurel (PAE III) auquel il a souscrit. Elle mentionne les institutions visées par des plans de réduction du personnel: la Banque hypothécaire de l'habitat; l'Institut mixte de l'aide sociale; le Conseil national de recherches scientifiques et technologiques; l'Institut de promotion et d'assistance municipales.
24. 17. De l'avis de l'organisation plaignante, les licenciements effectués ou prévus par le gouvernement dans le cadre de son plan de restructuration de l'Etat contreviennent aux dispositions de l'article 1 de la convention, car le licenciement de milliers de travailleurs ne peut "stimuler la croissance et le développement économiques", ni "élever les niveaux de vie". Au lieu de "promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi" pour "résoudre le problème du chômage et du sous-emploi", les mesures prises par les autorités se traduisent par le chômage et la non-productivité des travailleurs licenciés, auxquels il est pratiquement impossible de retrouver un emploi en raison de la faible capacité d'absorption du marché du travail. Faute d'un plan d'accompagnement en vue de leur réinsertion dans l'emploi, des milliers de travailleurs du secteur public se trouvent ainsi marginalisés et quasiment condamnés au chômage.
25. 18. La CLAT précise que le secteur de l'agriculture et de l'élevage est l'un des plus affectés par le processus de restructuration et qu'en dépit des efforts du Front des organisations de travailleurs du secteur de l'agriculture et de l'élevage (FOLSA) et d'autres organisations pour rechercher une solution démocratique les travailleurs de ce secteur ont été exclus de la négociation. La CLAT se réfère à cet égard à une lettre en date du 24 octobre 1994 adressée par le FOLSA au Président de la République exigeant une véritable participation des travailleurs à l'élaboration de la politique de l'agriculture et de l'élevage, ainsi qu'à la restructuration des institutions compétentes, et demandant en outre si l'intervention directe dans le processus des organisations représentatives des travailleurs et des usagers était prévue et s'il était tenu compte de l'impact social, politique et économique des mesures.
26. 19. Dans une nouvelle communication complémentaire en date du 26 janvier 1996, la CLAT indique que, dans le cadre du projet de modernisation structurelle et opérationnelle de l'Institut de développement agraire (IDA) adopté le 10 octobre 1995, 92 travailleurs ont été licenciés le 2 janvier 1996, parmi lesquels le Secrétaire général du syndicat des salariés de l'IDA (UNEIDA). Le Front agraire des organisations sociales (FAOS) avait présenté des contre-propositions, mais son droit de négociation et de participation au processus de réforme a été ignoré. Par ailleurs, pour se conformer aux exigences du gouvernement, l'Institut costaricien de l'électricité (ICE) n'a pas renouvelé 275 contrats de travail de courte durée et a pour objectif de mettre fin progressivement à l'emploi des 1 728 salariés sous ce type de contrat.
27. 2. Déclarations du gouvernement
28. 20. Dans sa communication en date du 9 juin 1995, le gouvernement déclare que les mesures de restructuration du Service national des douanes et du Conseil national de la production ainsi que le licenciement et la démission des travailleurs de la Banque anglo-costaricienne (qui bénéficient des garanties de stabilité du secteur public) sont conformes à la législation et ne portent pas atteinte aux droits des fonctionnaires. Le gouvernement se réfère à cet égard aux dispositions constitutionnelles, légales et réglementaires régissant la relation de travail dans la fonction publique qui autorisent l'Etat à procéder au licenciement des fonctionnaires publics en cas d'absence de ressources ou en vue d'une amélioration de l'organisation des services publics et prévoient les procédures qui sont alors applicables (décision préalable du Tribunal de la fonction publique et indemnisation des fonctionnaires licenciés) (Note 1). Dans le cadre de l'ajustement structurel, l'assainissement des finances publiques fait partie des conditions auxquelles le pays doit se conformer pour obtenir les crédits destinés au développement social, à la promotion de la création d'emplois dans le secteur privé et à la croissance de l'économie à moyen terme. Compte tenu de la nécessité de réduire la dépense publique et d'offrir le meilleur service au moindre coût, des changements structurels et organisationnels ont dû être introduits dans chacune des composantes de l'administration publique. C'est ainsi que le Service national des douanes a été restructuré et qu'une nouvelle législation douanière a été promulguée afin de mieux contrôler sa gestion et d'améliorer son efficacité. Sa restructuration a donné lieu à la suppression d'un certain nombre d'emplois dans le respect des procédures légales et sans qu'il soit porté atteinte aux droits des travailleurs. S'agissant du Conseil national de la production, les allégations visent une action administrative éventuelle du gouvernement et non des décisions concrètes de celui-ci. Quant à la Banque anglo-costaricienne, elle a subi des pertes représentant plusieurs fois le montant de son capital, et l'Assemblée législative aura à se prononcer sur le projet de loi de réforme du système financier qui prévoit sa dissolution. Dans l'intervalle, l'accord conclu le 23 septembre 1994 entre l'administrateur provisoire et le syndicat de la banque avec la médiation du ministre du Travail et de la Sécurité sociale a prévu l'octroi au personnel de prestations identiques à celles auxquelles auraient droit les fonctionnaires publics aux termes du statut de la fonction publique. En outre, le décret no 26963-T du 30 septembre 1994 dispose que les salariés de la Banque anglo-costaricienne démissionnaires ou licenciés ont droit à être réembauchés dans le secteur public pendant leur période d'indemnisation en conservant dans leur nouvel emploi le bénéfice de leur ancienneté dans la banque. Tout est donc fait pour qu'ils puissent trouver un emploi dans les organismes publics ou les entreprises privées.
29. 21. Dans sa communication en date du 20 novembre 1995, le gouvernement estime que les allégations complémentaires de la CLAT sont dénuées de tout fondement, en fait comme en droit, et fournit ses propres données sur le nombre de "retraits volontaires" et de "retraits forcés" intervenus dans certains établissements publics (Note 2). C'est à tort que l'organisation plaignante prête au gouvernement actuel l'objectif de supprimer 25 000 emplois publics qui était celui de l'ancienne présidence. Telle n'est pas la politique de la présidence actuelle, qui a obtenu de la Banque mondiale que cette condition initiale du plan d'ajustement structurel (PAE III) soit levée. L'objectif bien plus réaliste convenu avec le Fonds monétaire international tient compte de la capacité d'absorption de l'économie: il est de supprimer 5 000 emplois publics sur un total de 150 000, soit une réduction de moins de 3,4 pour cent. Le gouvernement souligne en outre que le projet de réforme de l'Etat ne vise pas à diminuer l'emploi mais à améliorer les services publics.
30. 22. Selon le gouvernement, les allégations de violation de l'article 1 de la convention et l'affirmation selon laquelle aucun plan n'aurait été prévu en vue de la réinsertion des travailleurs du secteur public doivent être rejetées. Le Programme de réinsertion dans l'emploi (PREL) rendu public le 26 juin 1995 poursuit des objectifs qui sont précisément ceux de l'article 1 de la convention. Il s'inscrit clairement dans le cadre des "mesures générales et sélectives" préconisées par la recommandation (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964, pour lutter contre "la récession, l'inflation ou d'autres déséquilibres" (paragraphe 11 de la recommandation), pour empêcher "l'apparition et l'extension du chômage ou du sous-emploi résultant des modifications de structure, et pour encourager et faciliter l'adaptation de l'emploi à ce genre de modifications" (paragraphe 13). Le gouvernement estime que les actions de placement et de formation professionnelle de ce programme, dont il fournit la description, correspondent aux mesures prévues par le paragraphe 14 de la recommandation. Le gouvernement communique également le Programme de formation et de reconversion des travailleurs déplacés (PROFOREM), en date d'octobre 1995, mené par l'Institut national d'apprentissage.
31. 23. Plus généralement, le gouvernement souligne que la convention ne vise pas l'emploi public en particulier, et que, selon lui, la correction des déséquilibres budgétaires responsables du niveau élevé des taux d'intérêt doit être le premier objectif d'une politique visant à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi. La rationalisation des coûts des services fournis par l'Etat impose des réductions de personnel dans certains établissements, sans pour autant que soient diminuées leur qualité ou leur diffusion: les programmes sociaux fondamentaux de l'éducation, de la santé et de la sécurité sont au contraire développés.
32. 24. Enfin, l'allégation d'absence de participation des travailleurs au processus de restructuration est largement dépassée, s'agissant tant du secteur de l'agriculture et de l'élevage que de l'Etat en général, comme le montrent l'accord avec le FOLSA en date du 27 octobre 1994 créant une commission bipartite et l'accord partiel du 5 décembre 1994, ou les accords souscrits au sein de la commission de haut niveau. D'autres accords sont intervenus avec les travailleurs des différentes institutions objets de restructuration, telle la Banque anglo-costaricienne.
33. 25. En réponse aux dernières allégations de la CLAT, le gouvernement souligne que le projet de modernisation de l'Institut de développement agraire (IDA) a été adopté à l'issue des concertations avec les organisations intéressées qui étaient prévues par l'accord du 17 avril 1995. Les suppressions d'emplois à l'IDA ont été effectuées dans le respect du droit applicable, comme l'a confirmé la Cour suprême de justice dans son arrêt du 10 janvier 1996: c'est exclusivement en vertu de critères techniques et objectifs que des dirigeants syndicaux se sont trouvés visés par le projet de modernisation. Néanmoins, le ministre du Travail et de la Sécurité sociale est intervenu comme médiateur lorsque la Fédération nationale des travailleurs du service public a demandé l'annulation des licenciements. Dans le cas de l'Institut costaricien de l'électricité (ICE), il ne s'agit pas de licenciements mais du non-renouvellement de contrats à durée déterminée à leur échéance normale. En outre, les travailleurs intéressés peuvent se prévaloir des dispositions de la loi no 7407 sur les sociétés anonymes de travailleurs, qui vise à transférer au secteur privé les activités auxiliaires qui ne sont pas inhérentes au caractère de service public de l'institution.
34. 3. Conclusions du comité
35. 26. Le comité constate que des suppressions d'emplois sont intervenues dans des administrations et établissements publics. Bien qu'en nombre relativement limité, ces suppressions d'emplois font partie d'un processus continu et non encore achevé de réduction de l'emploi public dans le cadre de la restructuration du secteur public décidée par le gouvernement, qui indique qu'il a pour objectif de supprimer 5 000 emplois publics sur un total d'environ 150 000.
36. 27. Les suppressions d'emplois déjà intervenues se sont traduites soit par le licenciement soit par la démission négociée du travailleur occupant le poste supprimé. Tout en notant les allégations de l'organisation plaignante et les explications du gouvernement portant sur la manière dont il a été procédé à ces suppressions d'emplois, le comité fait observer que la convention ne comporte pas de dispositions concernant la cessation de la relation de travail, question qui est couverte par d'autres normes internationales du travail (Note 3).
37. 28. La convention ne comporte pas non plus de disposition qui mettrait à la charge du gouvernement des obligations particulières de maintien ou d'expansion de l'emploi qui se trouve sous son contrôle direct. Il revient cependant au comité d'examiner si, et à quelles conditions, la mise en oeuvre d'un programme de réduction de l'emploi public est compatible avec l'obligation de formuler et d'appliquer, comme un objectif essentiel, une politique active visant à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi (article 1 de la convention) et de déterminer et revoir régulièrement les mesures à adopter à cet effet, dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée (article 2) et en consultation avec les représentants des milieux intéressés (article 3).
38. 29. Le gouvernement expose que la réduction de l'emploi public répond à la nécessité d'assurer l'équilibre des finances publiques, condition indispensable à la croissance de l'économie et à la création d'emplois. Dans ce contexte, le comité note que le gouvernement présente la suppression immédiate de certains emplois publics comme un élément de sa politique à plus long terme de promotion de l'emploi dans l'ensemble de l'économie. Le comité note que, pour justifier cette priorité donnée au rétablissement de l'équilibre budgétaire, le gouvernement se réfère aux dispositions du paragraphe 11 (1) de la recommandation no 122 qui préconisent, parmi les mesures générales à court terme à prendre dans le cadre de la politique de l'emploi, de réduire, le cas échéant, les dépenses publiques courantes ou d'investissement. Le comité prend acte de ces déclarations du gouvernement. Il constate toutefois qu'il manque d'éléments lui permettant d'apprécier dans quelle mesure cette politique budgétaire restrictive s'inscrit effectivement "dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée" visant à promouvoir l'emploi "comme un objectif essentiel" (Note 4).
39. 30. Le comité relève à cet égard que, dans son observation de 1994 sur l'application de la convention, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations avait rappelé qu'elle demandait depuis plusieurs années des informations sur les mesures visant notamment à compenser les politiques macroéconomiques restrictives et la réduction du secteur public, et prié le gouvernement de décrire, dans son prochain rapport au titre de l'article 22 de la Constitution de l'OIT, les procédures adoptées afin d'assurer qu'il soit tenu compte des effets sur l'emploi des programmes de stabilisation et d'ajustement structurel.
40. 31. Le comité note par ailleurs que le gouvernement fournit une description des mesures de formation et de placement destinées à favoriser la réinsertion dans le secteur privé des travailleurs ayant perdu leur emploi public. Le comité observe que les programmes décrits par le gouvernement ont été adoptés postérieurement à l'introduction de la réclamation, qui alléguait précisément que l'absence de mesure de réinsertion portait atteinte à la poursuite des objectifs de l'emploi de la convention. Le comité prend acte de ce que le gouvernement reconnaît dans ses déclarations la nécessité de telles mesures, dont il indique qu'elles sont désormais mises en oeuvre parallèlement aux suppressions d'emplois.
41. 32. Le comité note également les indications fournies sur les procédures qui ont été mises en place depuis l'introduction de la réclamation afin d'associer aux décisions à prendre les travailleurs affectés par la restructuration du secteur public. Relevant que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations constatait, dans son observation de 1994, que le rapport du gouvernement ne faisait état d'aucune des consultations des représentants des milieux intéressés requises par l'article 3 de la convention, le comité veut croire que le gouvernement veillera à donner pleinement effet à cette disposition essentielle de la convention qui revêt une importance particulière dans un contexte de réformes structurelles.
42. 33. Au vu de ces constatations, le comité estime qu'afin de pleinement respecter ses obligations aux termes de la convention il appartient au gouvernement de veiller à la compatibilité de son programme de réduction de l'emploi public avec la poursuite d'une politique de promotion de l'emploi en général, notamment en mettant en oeuvre des mesures compensatoires efficaces et en associant aux décisions à prendre les représentants des milieux intéressés.
43. III. Recommandations du comité
44. 34. Le comité recommande au Conseil d'administration:
45. a) d'approuver le présent rapport;
46. b) d'inviter le gouvernement à fournir, dans le prochain rapport qu'il devra présenter en vertu de l'article 22 de la Constitution, des informations complètes sur l'application de la convention et de préciser notamment:
47. i) l'effet sur l'emploi, constaté ou attendu, des politiques macro-économiques mises en oeuvre dans le cadre de l'ajustement structurel afin de réduire la dépense publique;
48. ii) le nombre de travailleurs affectés par le programme de réduction de l'emploi public, les mesures prises en vue de favoriser leur réinsertion dans le secteur privé et les résultats obtenus par ces mesures;
49. iii) la manière dont les représentants des milieux intéressés par les mesures à prendre, et en particulier les représentants des employeurs et des travailleurs, sont consultés au sujet des politiques de l'emploi;
50. afin que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations puisse poursuivre l'examen de ces questions;
51. c) de déclarer close la procédure engagée devant le Conseil d'administration à la suite de la réclamation de la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT).
52. Note 1
53. Articles 191 et 192 de la Constitution; article 47 de la loi no 1581 du 30 mai 1953 portant statut de la fonction publique; article 27 du décret exécutif no 21 du 14 décembre 1954 portant règlement du statut de la fonction publique.
54. Note 2
55. Les chiffres fournis par le gouvernement sont les suivants:
56. Retraits Retraits
57. volontaires forcés
58. Ministère de l'Agriculture et de l'Elevage 37 451(a)
59. Ministère des Ressources naturelles,
60. de l'Energie et des Mines 141 23
61. Conseil national de la production 87 259
62. Commission nationale des urgences 54 51
63. Institut costaricien des chemins de fer 362 800(b)
64. Banque hypothécaire de l'habitat 64 0
65. Institut mixte d'aide sociale 57 0
66. Conseil national des recherches scientifiques et technologiques 15 0
67. Institut de promotion et d'assistance municipales 27 0
68. Raffinerie costaricienne du pétrole 62 0
69. (a) L'accord conclu avec le FOLSA prévoyant la possibilité pour les salariés de se faire inclure volontairement dans la liste des emplois supprimés, le nombre réel de retraits forcés est de 69.
70. (b) Suite à l'arrêt du fonctionnement des chemins de fer.
71. Note 3
72. En ce qui concerne la question spécifique du licenciement de responsables syndicaux, le comité a été informé qu'elle avait été portée à l'attention du gouvernement dans le cadre des procédures de la liberté syndicale.
73. Note 4
74. Le comité appelle à ce sujet l'attention du gouvernement sur la recommandation (no 169) concernant la politique de l'emploi (dispositions complémentaires), 1984, qui prévoit à son paragraphe 6 que les politiques économiques et financières devraient refléter la priorité à accorder aux objectifs de l'emploi.