REPRESENTATION (article 24) - URUGUAY - C155 - 1997

1. Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT)

Clos

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Rapport du Comité désigné pour examiner la réclamation alléguant l'inexécution par l'Uruguay de la convention (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT)

Rapport du Comité désigné pour examiner la réclamation alléguant l'inexécution par l'Uruguay de la convention (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT)

Decision

Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

1. Par lettre datée du 14 février 1996 et des informations supplémentaires communiquées en juin et en décembre 1996, la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT), invoquant l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, a adressé au Bureau une plainte alléguant l'inexécution par le gouvernement de l'Uruguay de la convention (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981.
2. La convention (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, a été ratifiée par l'Uruguay le 5 décembre 1988 et est entrée en vigueur, pour ce pays, le 5 septembre 1989.
3. Les dispositions de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail relatives à la présentation des réclamations sont les suivantes:
Article 24
Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation internationale professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause, et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
Article 25
Si aucune réclamation n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la réclamation reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
4. La procédure est régie par le Règlement relatif à la procédure à suivre pour l'examen des réclamations présentées au titre des articles 24 et 25 de la Constitution de l'OIT, tel qu'il a été révisé par le Conseil d'administration à sa 212e session (mars 1980).
5. En vertu de l'article 2, paragraphe 1, du Règlement précité, le Directeur général a transmis la réclamation au bureau du Conseil d'administration.
6. Conformément au Règlement, la réclamation a été présentée le 14 février 1996. Le Bureau, suivant les instructions du bureau du Conseil d'administration, a demandé à l'organisation plaignante un complément d'information. La CLAT a adressé les informations requises en juin et en décembre 1996. A sa 268e session (mars 1997), le Conseil d'administration a décidé, sur la base du rapport présenté par son bureau, que la réclamation était recevable. Pour en permettre l'examen, il a désigné un comité composé de M. Rivas Gómez (représentant gouvernemental du Chili), M. Durling (représentant des employeurs) et Mme Rozas (représentante des travailleurs). Etant donné que M. Durling ne pouvait pas assister à la 270e session du Conseil, ce dernier a nommé M. De Arbeloa pour le remplacer.
7. Conformément aux dispositions des alinéas a) et c) du paragraphe 1 de l'article 4 du Règlement, le comité a invité le gouvernement à fournir tels renseignements qu'il jugera pertinents au sujet de la réclamation. Le gouvernement a communiqué ses observations par une lettre datée du 16 mai 1997.
8. Le comité s'est réuni à Genève le 18 novembre 1997 pour examiner la réclamation, ainsi que les observations reçues et les informations disponibles.
Examen de la réclamation
A. Allégations présentées par la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT)
9. Dans la présente réclamation, la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT) allègue l'inexécution des dispositions relatives à la prévention des accidents professionnels et à la protection des travailleurs qui s'imposent en raison du taux élevé d'accidents, y compris les accidents mortels survenus dans le secteur de la construction (31 en 1995 pour 30 000 travailleurs actifs dans ce secteur et 15 en 1996).
10. Selon la CLAT, le taux élevé d'accidents s'explique principalement par l'insuffisance des mesures préventives prises par les entreprises et le ministère du Travail, et plus particulièrement par l'absence d'une politique de sécurité et de santé telle que prévue à l'article 4 de la convention. De l'avis de l'organisation plaignante, ni le mode de fonctionnement du système d'inspection ni le système des sanctions imposées aux entreprises ne sont efficaces, ce qui constitue une infraction à l'article 9 de la convention. Douze inspecteurs, dont cinq seulement du secteur de la construction, se sont occupés des 2 800 chantiers existant en 1995. Quant au système d'inspection, l'organisation plaignante estime que les problèmes rencontrés sont liés à l'insuffisance du corps d'inspecteurs et au fait que ces derniers manquent de moyens de locomotion rapides. L'organisation en question insiste sur l'absence d'un corps d'inspecteurs sérieux, c'est-à-dire qui puisse être secondé par une équipe pluridisciplinaire de techniciens -- médecins, architectes, ingénieurs, etc. -- et par un laboratoire technique. L'inefficacité du système de sanctions vient des lenteurs de la procédure ainsi que d'une certaine tendance des entreprises sanctionnées à faire appel. Elle a également appelé l'attention sur la nécessité de mieux former les délégués de chantier mandatés par les travailleurs de l'entreprise en vertu du décret no 53/996 du 14 février 1996, ainsi qu'il est prescrit par les dispositions de l'article 5 c) de la convention.
11. La CLAT estime que les accidents auraient pu être évités si l'on avait exigé de la part des employeurs, conformément aux dispositions de l'article 16 de la convention, qu'ils garantissent la sécurité sur les lieux de travail placés sous leur contrôle et fournissent les vêtements et équipements de protection de manière à éliminer tout risque d'accident.
B. Observations du gouvernement
12. Dans sa communication du 12 septembre 1996, le gouvernement a rappelé la recevabilité de la réclamation présentée par la CLAT. Il a estimé qu'il n'y avait pas lieu de présenter une nouvelle réclamation pour inexécution de la convention no 155 étant donné qu'une réclamation avait déjà été présentée en date du 17 juin 1994 pour inexécution de cette même convention, prise conjointement avec les conventions nos 62, 81, 150 et 161. Il y aurait, de l'avis du gouvernement, violation du principe "non bis in idem". Le gouvernement prétend en outre que la réclamation de la CLAT n'est pas recevable dans la mesure où elle ne porte que sur un seul secteur concret, celui de la construction, alors que la convention no 155, en vertu de son article 1, paragraphe 1, s'applique à toutes les branches d'activité économique.
13. Par lettres datées l'une du 12 septembre 1996 et l'autre du 16 mai 1997, le gouvernement a indiqué que, dans le cadre de son mandat, l'Inspection générale du travail et de la sécurité sociale (IGTSS) avait accompli 3 688 actes d'inspection dans le secteur de la construction, soit une augmentation de 23 pour cent par rapport aux inspections effectuées en 1995. Lesdits contrôles visaient la protection de 20 078 travailleurs sur 34 000 actifs dans ce secteur, c'est-à-dire 60 pour cent. Pendant la période entre le 1er janvier et le 15 mai 1997, 1 195 actes d'inspection ont été accomplis dans le cadre du plan d'urgence de 1997. La population couverte par ces opérations a représenté un total de 13 022 ouvriers. Dans le cadre de ces opérations a été décidée la fermeture totale ou partielle de 142 entreprises.
14. Dans sa communication du 12 septembre 1996, le gouvernement a indiqué qu'un plan d'urgence, conçu et développé par l'IGTSS sur la base de son Plan annuel d'inspection, avait été adopté en février 1996 pour le secteur de la construction. Les composantes en étaient les suivantes: Programme de dotation de l'IGTSS en ressources humaines et matérielles, Programme de coopération avec d'autres institutions actives dans le secteur de la construction, Programme d'inspection des conditions de travail dans la construction, Programme de formation à la sécurité dans la construction et Programme d'information sur les risques dans la construction et sur les mesures de sécurité à prendre.
15. Le Programme de dotation de l'IGTSS en ressources humaines et matérielles avait pour objectif: a) d'accroître, au sein du service d'inspection en question, le nombre d'inspecteurs spécialisés dans les conditions de travail en le portant à 28 au total; b) d'acquérir les véhicules appropriés permettant d'accomplir des actes d'inspection en zones rurales; et c) d'entreprendre l'informatisation de l'IGTSS.
16. Il ressort des informations communiquées par le gouvernement que le Programme de formation à la sécurité dans la construction s'adresse, en tant que composante du plan d'urgence, aux travailleurs, employeurs, organismes syndicaux, architectes, ingénieurs et fonctionnaires de l'IGTSS. Ce programme facilite la participation de tous les protagonistes sociaux à l'organisation et au contrôle du système de sécurité sur les chantiers. Les objectifs de ce programme sont notamment les suivants: repérer les conditions et procédés qui ne sont pas sûrs; proposer des mesures préventives et correctives en vue d'éliminer les risques dans la construction; établir, en matière de sécurité au travail, les responsabilités incombant à chaque intervenant lors de la conception du projet et de sa réalisation. A cette activité s'ajoutent diverses campagnes de sensibilisation et autres actions menées dans le cadre du programme d'information susmentionné.
17. Il ressort de la communication du gouvernement que de nouvelles normes de sécurité et d'hygiène ont été adoptées pour le secteur de la construction, notamment: le décret no 53/996 du 14 février 1996 et le décret no 76/996 du 1er mars 1996, qui créent la fonction de délégué de chantier et définissent les qualifications requises; le décret no 82/996 du 7 mars 1996, selon lequel tout chantier de construction susceptible de faire appel à des services de sécurité devra disposer d'un livre de chantier dans lequel seront annotés les risques constatés sur le chantier, les instructions données aux travailleurs dans le but de prévenir ces risques, ainsi que les programmes de prévention des accidents; le décret no 83/996 du 7 mars 1996 portant création du Conseil national de la sécurité et de la santé professionnelles, à composition tripartite, ayant notamment pour fonction de promouvoir le développement législatif sur la prévention des risques du travail et d'améliorer les conditions de travail. Ce décret contient la recommandation visant à créer, le cas échéant, des conseils de zone ou de secteur pour les activités professionnelles. Le décret no 103/996 du 20 mars 1996 prescrit que les équipements de protection personnelle et les machines professionnelles soient conformes aux normes établies par l'Institut uruguayen des normes techniques. Le décret no 283/996 du 10 juillet 1996 et la Résolution ministérielle du 12 août 1996 établissent l'obligation de présenter devant l'Inspection générale du travail et de la sécurité sociale, avant l'ouverture du chantier et aux différentes étapes de celui-ci, des Etudes sur la sécurité et l'hygiène ainsi que le Plan de sécurité et d'hygiène dans lequel sont précisées les mesures d'élimination des risques détaillés dans l'étude en question.
18. Le gouvernement a informé le Conseil qu'il avait adressé au Parlement national la demande d'approbation de la convention (no 167) concernant la sécurité et la santé dans la construction, 1988, après avoir obtenu l'accord des secteurs professionnels pour sa ratification.
19. Enfin, le gouvernement a fait remarquer que les conséquences pratiques de l'ensemble des mesures adoptées trouvaient leur expression dans les données pour l'année 1997 (fermeture de chantiers, baisse notable du taux de sinistres), et a exprimé l'espoir que les actions menées seraient considérées comme satisfaisantes.
C. Conclusions du comité
Recevabilité de la réclamation
20. Le comité a examiné les deux requêtes présentées par le gouvernement concernant la recevabilité de la réclamation. S'agissant de la réclamation antérieure présentée par l'Assemblée intersyndicale des travailleurs--Convention nationale des travailleurs (PIT-CNT) et son organisation affiliée, le Syndicat unifié national de la construction et organes annexes (SUNCA), le comité rappelle que ni les allégations ni l'organisation plaignante ne sont les mêmes dans les deux cas. En ce qui concerne la seconde requête, le comité rappelle que la convention s'applique, en vertu de l'article 1, paragraphe 1, à toutes les branches d'activité économique, y compris à celles de la construction, et que le gouvernement n'a pas utilisé la possibilité offerte par l'article 1, paragraphe 2, d'exclure, partiellement ou totalement de son application, cette branche d'activité économique. En conséquence, il considère que l'examen de ce cas doit être poursuivi.
21. Le comité fait remarquer que la situation à laquelle se réfère la réclamation au titre de la convention no 155 concerne l'application des articles 4, 5 c), 9 et 16 de la convention. Le texte de ces dispositions se lit comme suit:
Article 4
1. Tout Membre devra, à la lumière des conditions et de la pratique nationales et en consultation avec les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives, définir, mettre en application et réexaminer périodiquement une politique nationale cohérente en matière de sécurité, de santé des travailleurs et de milieu de travail.
2. Cette politique aura pour objet de prévenir les accidents et les atteintes à la santé qui résultent du travail, sont liés au travail ou surviennent au cours du travail, en réduisant au minimum les causes des risques inhérents au milieu de travail, dans la mesure où cela est raisonnable et pratiquement réalisable.
Article 5
La politique mentionnée à l'article 4 devra tenir compte des grandes sphères d'action ci-après, dans la mesure où elles affectent la sécurité, la santé des travailleurs et le milieu de travail:
...
c) la formation et la formation complémentaire nécessaire, les qualifications et la motivation des personnes qui interviennent, à un titre ou à un autre, pour que des niveaux de sécurité et d'hygiène suffisants soient atteints;
...
Article 9
1. Le contrôle de l'application des lois et des prescriptions concernant la sécurité, l'hygiène et le milieu de travail devra être assuré par un système d'inspection approprié et suffisant.
2. Le système de contrôle devra prévoir des sanctions appropriées en cas d'infraction aux lois ou aux prescriptions.
Article 16
1. Les employeurs devront être tenus de faire en sorte que, dans la mesure où cela est raisonnable et pratiquement réalisable, les lieux de travail, les machines, les matériels et les procédés de travail placés sous leur contrôle ne présentent pas de risque pour la sécurité et la santé des travailleurs.
2. Les employeurs devront être tenus de faire en sorte que, dans la mesure où cela est raisonnable et pratiquement réalisable, les substances et les agents chimiques, physiques et biologiques placés sous leur contrôle ne présentent pas de risque pour la santé lorsqu'une protection appropriée est assurée.
3. Les employeurs seront tenus de fournir, en cas de besoin, des vêtements de protection et un équipement de protection appropriés afin de prévenir, dans la mesure où cela est raisonnable et pratiquement réalisable, les risques d'accidents ou d'effets préjudiciables à la santé.
Examen antérieur de l'application de la convention no 155 par les organes de contrôle de l'OIT
22. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a fait remarquer dans sa dernière demande directe, en 1994, que le gouvernement n'avait pas pris de mesures pour donner effet aux dispositions de la convention, et a exprimé l'espoir que de telles mesures seraient prises prochainement.
23. A sa 267e session (novembre 1996), le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité créé pour examiner la réclamation présentée au titre de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par l'Assemblée intersyndicale des travailleurs--Convention nationale des travailleurs (PIT-CNT) et son organisation affiliée, le Syndicat unifié national de la construction et organes annexes (SUNCA), alléguant l'inexécution par le gouvernement de diverses conventions, dont la convention (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981. Le Conseil a recommandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire respecter les normes en matière d'hygiène et de sécurité par les entreprises de construction, en accordant une attention particulière aux entreprises de sous-traitance; d'assurer la formation des travailleurs occasionnels afin qu'ils puissent s'acquitter de leurs tâches de telle manière que leur sécurité ne soit pas compromise; et de renforcer le système d'inspection du travail et des autres organes d'administration chargés de surveiller l'application des normes relatives à la sécurité et à la santé et de garantir que les plaintes reçues donneront lieu à l'ouverture prompte et systématique d'une requête.
Politique nationale en matière de sécurité et de santé
24. Le comité prend note que différents textes ont été adoptés depuis 1995, notamment en complément du décret no 76/996 instituant la désignation du délégué de chantier dans les entreprises de plus de cinq travailleurs ou la tenue d'un livre de chantier pour y porter les annotations prévues dans le décret no 53/996. Il tient compte de l'existence d'institutions diverses telles que le Conseil national de sécurité et de santé professionnelles, la Commission tripartite pour la sécurité et l'hygiène dans la construction, le Registre national des conseillers en matière de sécurité et d'hygiène professionnelles dans la construction, chargées d'appliquer la convention, en particulier dans le secteur de la construction. Le comité note également qu'un plan d'urgence pour le secteur de la construction a également été adopté.
25. Le comité fait remarquer que la Commission tripartite pour la sécurité et l'hygiène dans la construction tient une place importante dans le mécanisme d'évaluation. Ladite commission a pour mission de proposer des modifications à apporter au dispositif normatif en matière de sécurité, actuellement en vigueur dans la construction (article 262 du décret no 89/995). Cependant, le fonctionnement du mécanisme précité est en retard sur les objectifs.
26. Le comité considère que le nombre d'accidents mortels n'est pas en soi un indicateur suffisant pour évaluer l'application de la convention. Il regrette de n'avoir pu disposer de données plus précises, telles que le nombre d'accidents du travail ayant entraîné une invalidité totale, provisoire ou permanente, par rapport au nombre de travailleurs actifs dans cette branche, ou mieux, par rapport au nombre d'heures travaillées. Le comité estime cependant que l'augmentation ou la diminution du nombre d'accidents mortels du travail constitue un indice de l'application ou de l'inexécution de la convention. Sans mésestimer les mesures prises par le gouvernement pour assurer la prévention des accidents et éliminer les risques, le comité fait remarquer que les allégations présentées par l'organisation plaignante, qui touchent à la situation en matière de sécurité et de santé professionnelles dans la construction, remettent en question les résultats de la politique de prévention des accidents et des dommages ainsi que de la politique d'élimination des risques. S'appuyant sur les informations communiquées par le gouvernement, le comité relève en particulier une tendance à une diminution du nombre des accidents mortels du travail. Le comité voit dans cette diminution la conséquence des mesures adoptées à la suite de la réclamation présentée en application de l'article 4 de la convention. Le comité espère que la mise en oeuvre résolue et continue des mesures en question, ainsi que leur évaluation, garantira la prévention des accidents et des dommages pour la santé qui sont directement liés au travail.
Contrôle de l'application des lois et des règlements et répression
27. Le comité prend note d'une augmentation de 23 pour cent des activités déployées en 1996 par l'Inspection générale du travail et de la sécurité sociale (IGTSS), qui a accompli 3 688 actes d'inspection dans la construction. Elle prend également note du Programme de dotation de l'IGTSS en ressources humaines et matérielles, qui vise à augmenter le nombre d'inspecteurs spécialisés dans les conditions de travail pour le porter à 28 au total, et à acquérir des véhicules et autres moyens adéquats pour les inspections.
28. Le comité note que la législation nationale prévoit des sanctions en cas d'infraction aux lois et aux règlements, ainsi qu'en cas d'infraction aux conventions internationales (article 289 de la loi 15.903 du 10 novembre 1987, et article 263 du décret no 89/995 du 21 février 1995). Se référant aux allégations de l'organisation plaignante (paragraphe 10 de ce rapport), le comité rappelle que la mise en oeuvre effective de la politique nationale en matière de sécurité et de santé professionnelles et concernant le milieu de travail dépend en partie de l'existence et de l'application de sanctions suffisamment dissuasives en cas d'infraction aux dispositions législatives ou réglementaires, et de mesures tripartites.
Formation
29. En vertu de l'article 14 de la convention, entièrement conforme aux principes exprimés à l'article 5 c) de cet instrument, des mesures doivent être prises pour éduquer les travailleurs en matière de sécurité et d'hygiène professionnelles "de manière à répondre aux besoins de formation de tous les travailleurs". Sans mésestimer les mesures adoptées par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale en collaboration avec d'autres institutions, dont l'Inspection générale du travail et de la sécurité sociale et le CINTERFOR, le comité indique que la prévention des accidents du travail passe non seulement par une formation plus solide des délégués de chantier et des contremaîtres dans la construction, mais aussi par une activité de formation visant à diffuser plus largement les connaissances en matière de sécurité et d'hygiène professionnelles, de manière à couvrir le plus grand nombre de travailleurs dans ce secteur d'activité.
Action au niveau de l'entreprise
30. Le comité fait remarquer que la CLAT n'a pas envoyé d'informations sur ce point à l'appui de ses allégations. Il ne peut donc pas se prononcer au sujet de l'application de l'article 16 de la convention.
31. Le comité prend note avec grand intérêt de l'information du gouvernement au sujet du consensus pour la ratification de la convention (no 167) concernant la sécurité et la santé dans la construction, 1988, obtenue de la part des secteurs professionnels au sein du Groupe tripartite des normes, et de la demande d'approbation de cet instrument adressée au Parlement national.
D. Recommandations du comité
32. Le comité recommande au Conseil d'administration:
a) d'approuver le présent rapport et, en particulier, les conclusions formulées dans les paragraphes 21 à 30, où il est fait remarquer que même si la convention est devenue partiellement effective dans la législation nationale et si le gouvernement a entrepris des efforts pour améliorer le système de prévention des accidents dans la construction, le nombre d'accidents du travail dans ce secteur, dont certains ont été mortels, confirme la nécessité d'appliquer strictement les mesures adoptées sur divers aspects de la mise en oeuvre et de l'évaluation de l'efficacité de la politique nationale de prévention des accidents du travail;
b) de prier instamment le gouvernement de l'Uruguay de continuer de prendre les mesures nécessaires pour:
i) continuer de renforcer les dispositions législatives et réglementaires nationales en matière de sécurité et de santé des travailleurs dans la construction, en vue de promouvoir la prévention des accidents dans ce secteur et, en particulier, de préciser d'une manière plus détaillée les fonctions et responsabilités incombant en la matière aux acteurs sociaux et autres personnes et institutions intéressées;
ii) garantir le respect des normes en vigueur en matière de sécurité et d'hygiène par toutes les entreprises de construction, sans distinction de statut;
iii) examiner, à intervalles adéquats, la situation en matière de sécurité et de santé des travailleurs dans la construction, afin d'identifier les problèmes existants et d'élaborer des moyens efficaces pour les résoudre;
iv) maintenir le système d'inspection du travail, déjà renforcé dans le secteur de la construction, et intensifier l'application des sanctions prévues;
v) accroître l'activité de formation en matière de sécurité et d'hygiène professionnelles afin que soit couvert, dans ce secteur d'activité, le plus grand nombre de travailleurs possible;
vi) favoriser, dans le secteur de la construction, la coopération au niveau de l'entreprise, entre employeurs et travailleurs ou leurs représentants, en tant qu'élément essentiel de l'activité de prévention des accidents du travail;
c) de demander au gouvernement de fournir dans les rapports qu'il présente au titre de l'article 22 de la Constitution sur l'application de la convention no 155 des informations sur la mise en oeuvre des mesures adoptées en vue d'assurer l'observance effective des recommandations formulées dans les paragraphes ci-dessus afin que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations puisse examiner les suites données à ces questions;
d) de déclarer close la procédure engagée suite à la présente réclamation.