Rapport définitif - Rapport No. 401, Mars 2023

Cas no 3418 (Equateur) - Date de la plainte: 05-JANV.-22 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent qu’il y a eu violation du droit de négociation collective d’un syndicat du secteur public, notamment non-respect des délais et des procédures applicables au cours de la négociation collective et classement de la convention collective conclue entre les parties à l’issue de la négociation

1. 413. La présente plainte a été transmise par une communication du Syndicat national des chauffeurs professionnels et des travailleurs du ministère du Gouvernement (anciennement ministère de l’Intérieur) et de la Confédération équatorienne des syndicats libres (CEOSL) en date du 5 janvier 2022.
2. 414. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication en date du 3 janvier 2023, ainsi que des informations supplémentaires dans une communication en date du 3 février 2023.
3. 415. L’Équateur a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 416. Dans leur communication du 5 janvier 2022, les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement a porté atteinte au droit à la liberté syndicale et au droit de négociation collective du Syndicat national des chauffeurs professionnels et des travailleurs du ministère du Gouvernement. Elles affirment que, comme suite à des actes et à des manquements de l’employeur public (le ministère du Gouvernement), après négociation collective et conclusion d’une convention collective entre les parties prenantes à cette négociation, ladite convention collective a été classée pour des motifs budgétaires, ce qui a privé les syndicats des droits et des prestations convenus.
2. 417. Les organisations plaignantes disent que l’arrêté ministériel no MDT-2018-0089 du 10 avril 2018 a porté approbation et enregistrement du statut du syndicat des chauffeurs, syndicat du secteur public. Elles précisent que ce syndicat est affilié à la CEOSL et qu’il compte 217 membres affiliés dans le pays.
3. 418. Les organisations plaignantes rappellent qu’en vertu de l’article 221 du Code du travail équatorien, dans le secteur public, les conventions collectives sont conclues avec «un comité central unique formé par plus de 50 pour cent de ces travailleurs». Le 9 juillet 2018, l’assemblée des travailleurs qui constitue ce syndicat a approuvé la constitution du Comité central unique des travailleurs du ministère de l’Intérieur (ci-après «le CCU») et autorisé la direction du syndicat à négocier la convention collective.
4. 419. Les organisations de travailleurs affirment que, le 10 juillet 2018, par voie du mémorandum no MDI-CGAF-DATH-2018-0757, l’inspecteur du travail de Pichincha a été informé du fait que le ministère du Gouvernement et le syndicat avaient décidé de repousser la première négociation du projet de convention collective et que les négociations «se prolongeraient jusqu’à la première semaine d’août 2018». Puis, le 11 juillet 2018, le CCU a présenté le projet de première convention collective à l’inspection du travail, qui en a fait part au ministère du Gouvernement, le 13 juillet 2018.
5. 420. Le 29 août 2018, la Direction de la médiation du ministère du Travail s’est saisie de cette négociation collective et a convoqué les parties à une réunion de dialogue social le 6 septembre 2018. Dans son courrier, elle a indiqué aux parties «qu’il y [avait] des délais à respecter, en vertu de l’arrêté ministériel no 0184 du 7 novembre 2013».
6. 421. Le 6 septembre 2018, la Direction de la médiation du ministère du Travail a convoqué les parties à une nouvelle réunion, prévue le 20 septembre 2018, en indiquant de nouveau qu’il faudrait respecter les délais. À cet égard, les organisations plaignantes affirment qu’en vertu de l’article 14 de l’arrêté ministériel susmentionné, conformément à l’article 224 du Code du travail, la négociation d’une convention collective ne peut dépasser un délai de trente jours, sauf si celui-ci est prolongé d’entente entre les parties, ce qui, d’après les organisations plaignantes, n’a pas été le cas.
7. 422. Les organisations de travailleurs indiquent que la négociation de la première convention collective entre le ministère du Gouvernement et le CCU s’est conclue sur un accord, le 29 mars 2019, qui approuvait le texte définitif dans son intégralité. Elles soulignent qu’à l’issue des négociations, en vertu de l’article 15 de l’arrêté ministériel no MDT-0184-2013, le ministère du Gouvernement disposait d’un délai de quarante-huit heures (qui a échu le 2 avril 2019) pour adresser le texte de la convention collective, les tableaux analytiques et les tableaux relatifs aux sources de financement à la Direction régionale du travail et du service public de Quito. Elles ajoutent que ce délai n’a pas été respecté et que ces documents n’ont été envoyés que le 7 juin 2019 (plus de trois mois après la date butoir). Les organisations plaignantes affirment également qu’à ce moment-là le ministère du Gouvernement n’a pas envoyé toutes les informations à la Direction régionale du travail et du service public de Quito, puisqu’il lui a uniquement envoyé le texte de la convention collective, sans l’accompagner des autres éléments requis.
8. 423. Les organisations plaignantes disent que, par conséquent, le 17 juin 2019, le ministère du Travail a publié la note no MDT-DRTSPQ-2019-6004, dans laquelle il a demandé à l’employeur (le ministère du Gouvernement) d’envoyer les informations nécessaires et lui a accordé un délai supplémentaire de dix jours à cette fin. Le 18 juillet 2019, le CCU a demandé à la Directrice régionale du ministère du Travail à Quito qu’elle sanctionne le ministère du Gouvernement, conformément à l’article 16 de l’arrêté ministériel no MDT-0184-2013, pour non-envoi des documents requis dans les quarante-huit heures suivant l’approbation du texte de la convention collective.
9. 424. Ensuite, le 2 juillet 2019, le ministère du Gouvernement a demandé au ministère du Travail de lui accorder quinze jours supplémentaires pour fournir les documents demandés. Le 4 juillet 2019, le ministère du Travail lui a accordé une prolongation jusqu’au 25 juillet 2019, délai supplémentaire que le ministère du Gouvernement n’a pas plus respecté.
10. 425. Les organisations plaignantes disent que, le 24 janvier 2020, le CCU a demandé à la directrice régionale du travail et du service public de Quito de poursuivre le processus relatif à la signature de la convention collective en imposant à l’employeur d’envoyer au ministère du Travail les informations concernant les tableaux analytiques et les sources de financement de la convention collective. Puis, le 26 février 2020, le ministère du Travail a envoyé les documents requis au ministère de l’Économie et des Finances. Le 30 septembre 2020, sept mois environ après que les informations requises ont été envoyées au ministère de l’Économie et des Finances, le sous-secrétariat au budget du ministère de l’Économie et des Finances a annoncé que le ministère du Gouvernement ne disposait pas des moyens financiers nécessaires pour couvrir toutes les prestations convenues dans la convention collective. Ensuite, le 6 novembre 2020, le directeur régional du travail et du service public du ministère du Travail a annoncé qu’il avait été décidé, au vu de la note du ministère de l’Économie et des Finances, de classer le projet de convention collective.
11. 426. Les organisations plaignantes soulignent que, du fait des actes et des manquements du ministère du Gouvernement, vingt mois après que la négociation collective a été achevée et que le texte complet de la convention collective a été adopté et signé, le projet de convention collective a été classé, privant les travailleurs des prestations convenues. Ensuite, le syndicat a intenté un recours en protection pour atteinte aux droits de négociation collective dans le cadre de l’exercice du droit à la liberté syndicale. Ce recours a été rejeté en première instance le 3 février 2021, puis en deuxième instance le 17 août 2021.
12. 427. Considérant que les décisions rendues en première et en deuxième instances concernent des droits constitutionnels, le syndicat a intenté un recours extraordinaire en protection auprès de la Cour constitutionnelle de l’Équateur; la procédure est en cours. Les organisations plaignantes affirment qu’à ce jour le Syndicat national des chauffeurs professionnels et des travailleurs du ministère du Gouvernement n’a pas pu signer la convention collective approuvée par les parties en 2019. Elles ajoutent qu’un nouveau projet de convention collective n’a pas été présenté du fait des circonstances préjudiciables à l’organisation syndicale.
13. 428. Résumant les actes et les manquements des entités publiques qui, d’après elles, ont porté atteinte au droit de conclure des conventions collectives, les organisations syndicales soulignent que le ministère du Gouvernement n’a pas respecté la procédure établie dans le Code du travail et dans l’arrêté ministériel no MDT-0184-2013, et qu’il a repoussé la négociation de la convention collective au-delà des délais établis. En outre, elles affirment que, après l’adoption et la signature de la convention collective dans son intégralité, le ministère du Gouvernement n’a pas envoyé les tableaux analytiques et les sources de financement de la convention collective. Elles ajoutent que, à l’issue de la négociation collective, le ministère de l’Économie et des Finances a rendu un avis budgétaire défavorable contre l’accord que les parties avaient conclu vingt mois plus tôt. De plus, elles affirment que la Direction régionale du ministère du Travail n’a pas donné suite à la demande de sanction de l’employeur (le ministère du Gouvernement), adressée par les organisations plaignantes, selon que prévu dans l’arrêté ministériel. Les organisations plaignantes affirment que, du fait de cette décision, le ministère du Travail a classé la convention collective, alors qu’aucune disposition juridique ne le permet. Les organisations de travailleurs allèguent que les actes et les manquements systématiques des entités du secteur public sont contraires au principe de la négociation de bonne foi et du respect des accords conclus. Elles ajoutent qu’aucune négociation collective n’a été engagée pour remédier à la situation, ce qui prive les travailleurs membres de ces organisations des augmentations de salaire et des autres prestations convenues.

B. Réponse du gouvernement

1. 429. Dans une communication reçue le 3 janvier 2023, le gouvernement a fourni des informations relatives aux actes du ministère du Travail et du ministère de l’Économie et des Finances s’agissant des faits constituant l’objet de la présente plainte. Il a transmis des informations supplémentaires dans une communication reçue le 3 février 2023.
2. 430. Dans ses communications, le gouvernement réfute l’affirmation selon laquelle le ministère du Travail a porté atteinte, de quelque manière que ce soit, à la liberté syndicale et au droit de négociation collective garantis par la Constitution du pays et la convention no 87, en soulignant que la convention collective constituant l’objet de la plainte n’était qu’un projet. Aussi, il reconnaît que le projet de convention collective représente une attente légitime en matière de droit de la part des travailleurs. Il souligne néanmoins que les ressources économiques nécessaires à l’application de la convention collective doivent être disponibles pour que le projet soit conclu, qu’il soit définitif et qu’on puisse en exiger l’exécution.
3. 431. Le gouvernement dit qu’il n’a pas été porté atteinte au droit des organisations plaignantes d’adresser une nouvelle demande de convention collective au ministère de l’Intérieur et au ministère du Travail, respectivement, et que les organisations de travailleurs peuvent l’exercer à leur convenance. Il ajoute que le ministère du Travail met à disposition de tous les usagers aussi bien la Direction de la médiation du travail, au niveau national, pour parvenir à un accord à l’étape de la négociation collective, que les services de conseil gratuits des fonctionnaires publics qui, dans la limite de leurs compétences, peuvent répondre aux éventuelles questions des usagers sur la procédure concernant une convention collective, sa négociation et sa signature.
4. 432. Le gouvernement indique qu’il incombe au ministère du Travail, en tant qu’entité chargée des politiques du travail, de respecter et de faire respecter la loi et qu’en vertu du paragraphe 17 de l’article 74 du Code organique de la planification et des finances publiques, conformément à l’article 56 de la loi sur la réforme des finances publiques, la Direction régionale du travail et du service public de Quito est tenue de demander un avis préalable sur les budgets disponibles, avis qui doit être favorable avant toute signature d’une convention collective afin de garantir qu’il y a suffisamment de ressources pour couvrir les prestations économiques convenues.
5. 433. Le gouvernement indique que le ministère du Travail met à la disposition des usagers tous les services de la Direction régionale du travail et du service public de Quito afin qu’ils puissent négocier leur convention collective dans le cadre des paramètres juridiques établis. Il ajoute que la direction régionale n’a nullement le droit d’outrepasser ses compétences en signant une convention collective sans que les prescriptions juridiques soient respectées, mais que les deux parties peuvent poursuivre la négociation d’un projet de convention collective en bénéficiant de tout l’appui des services de la direction régionale. Il souligne que la législation en vigueur est antérieure à la négociation collective constituant l’objet de la plainte et que les représentants des travailleurs ne pouvaient ignorer les prescriptions applicables à la signature de la convention, à savoir l’obligation d’obtenir un avis favorable préalable.
6. 434. Dans son analyse, le gouvernement dit qu’à l’issue des négociations collectives et des procédures correspondantes, par voie de la note no MEF-SP-2020-0741 en date du 30 septembre 2020, le ministère de l’Économie et des Finances a conclu que le ministère du Gouvernement «ne [disposait] pas des moyens financiers lui permettant de couvrir toutes les prestations convenues dans le projet de convention collective». Le gouvernement fait observer que le ministère de l’Économie et des Finances a relevé que «le projet [était renvoyé] […] afin que le ministère du Travail […] mette à jour le nom du projet de convention collective, rectifie le nombre de travailleurs concernés par la négociation, car il [était] de 131, alors que le projet en [mentionnait] 153, et revoie la date d’entrée en vigueur du projet de convention collective».
7. 435. Le gouvernement mentionne également la note no MDT-DRTSPQ-2020-7832 du 6 novembre 2020 dans laquelle le Directeur régional du travail et du service public de Quito, «[…] se référant à la note no MEF-SP-2020-0471 du 30 septembre 2020 du ministère de l’Économie et des Finances», a décidé de classer le dossier concernant la convention collective après en avoir informé les parties, «en préservant les droits que les parties peuvent faire valoir […]».
8. 436. Dans sa communication en date du 3 février 2023, le gouvernement dit qu’après qu’il a été décidé de classer le projet de convention collective, le 6 novembre 2020, par voie d’accord partiel, trouvé le 27 août 2021, dans le cadre de la médiation concernant le cahier de revendications, par le Syndicat national des chauffeurs professionnels et travailleurs et le ministère du Gouvernement, les parties se sont mises d’accord sur 12 des 29 revendications soumises. Le gouvernement dit que ces 12 points sont appliqués conformément à la législation qui régit le régime de travail. Il précise que, s’agissant des 17 autres points, une instruction est en cours; il reviendra aux membres du Tribunal de conciliation et d’arbitrage du ministère du Travail, constitué comme suite à la décision prise lors de l’audience de conciliation du 7 novembre 2022, de statuer.
9. 437. Dans le cadre de l’instruction ouverte par le Tribunal de conciliation et d’arbitrage, le ministère du Gouvernement a présenté un document, en date du 15 novembre 2022, dans lequel figure le motif juridique et budgétaire qui explique pourquoi un accord n’a pas été conclu par le ministère du Travail sur les points demandés par le syndicat. À ce sujet, le gouvernement affirme que le ministère du Gouvernement respecte et continue de respecter fidèlement les points susmentionnés conformément à la législation en vigueur et qu’il n’a donc à aucun moment porté atteinte aux droits des travailleurs, compte tenu que certains points n’ont pas fait l’objet d’un accord, car ils vont à l’encontre de la législation et qu’ils sont supérieurs aux montants budgétaires fixés par l’ordre juridique en vigueur.

C. Conclusions du comité

1. 438. Le comité constate que le présent cas porte sur le fait que le ministère du Travail a classé une convention collective conclue par un syndicat du secteur public avec le ministère du Gouvernement, après que le ministère de l’Économie et des Finances a rendu un avis concluant que le ministère du Gouvernement ne disposait pas des ressources suffisantes pour pouvoir honorer les prestations convenues.
2. 439. Le comité note que les organisations plaignantes allèguent que les violations du droit de négociation sont: i) le non-respect, par le ministère du Gouvernement, des délais et des procédures établis dans le Code du travail et l’arrêté ministériel no MDT-0184-2013, repoussant ainsi la négociation de la convention collective; ii) le fait que le ministère du Gouvernement n’a pas envoyé, après l’adoption de la convention collective par les parties, les tableaux analytiques et les tableaux relatifs aux sources de financement requis par la Direction régionale du ministère du Travail et du Service public de Quito, allongeant encore davantage le processus; iii) le fait que le ministère du Travail n’a pas imposé de sanctions au ministère du Gouvernement pour non-respect des délais applicables; iv) l’avis rendu par le ministère de l’Économie et des Finances par lequel il a informé les parties que le ministère du Gouvernement ne disposait pas des moyens financiers qui lui permettraient de couvrir toutes les prestations convenues dans la convention collective, alors que la convention collective avait été négociée et adoptée vingt mois plus tôt; et v) le classement, par le ministère du Travail, de la convention collective conclue entre les parties, alors qu’aucune disposition juridique ne le permet. Le comité note que les organisations plaignantes allèguent que les actes et les manquements systématiques des entités du secteur public susmentionnés sont contraires au principe de la négociation de bonne foi et du respect des accords conclus.
3. 440. Le comité note que le gouvernement dit que le ministère du Travail n’a à aucun moment porté atteinte à la liberté syndicale et au droit de négociation collective dans la mesure où: i) si l’accord trouvé entre les parties a suscité une attente légitime en matière de droit de la part des travailleurs, la convention collective constituant l’objet de la plainte n’était qu’un projet; ii) conformément à la législation applicable à l’administration publique, pour que le projet de convention collective soit définitif et qu’on puisse en exiger l’exécution, le ministère de l’Économie et des Finances doit avoir rendu un avis favorable quant à la disponibilité des ressources économiques nécessaires à son application; et iii) à la lumière de l’avis rendu par le ministère de l’Économie et des Finances qui a conclu que le ministère du Gouvernement ne disposait pas des ressources nécessaires pour pouvoir honorer les prestations conclues, la décision du ministère du Travail de classer le projet de convention collective est justifiée.
4. 441. Le comité constate que les éléments susmentionnés par les parties montrent que: i) le Syndicat national des chauffeurs professionnels et des travailleurs du ministère du Gouvernement et le ministère susmentionné ont entamé des négociations en juillet 2018 dans le but de signer la première convention collective de cette institution; ii) les parties sont parvenues à un accord sur le contenu de la convention collective, le 29 mars 2019, dont le ministère du Gouvernement a transmis le texte au ministère du Travail; iii) après plusieurs retards dans la remise de différents documents exigés au ministère du Gouvernement en vertu de la législation nationale, le 30 septembre 2020, le ministère de l’Économie et des Finances, considérant que le ministère du Gouvernement ne disposait pas des ressources économiques nécessaires pour financer les prestations convenues par les parties, a rendu un avis défavorable; et iv) sur la base de ce qui précède, le ministère du Travail a classé le dossier correspondant le 6 novembre 2020.
5. 442. Le comité observe que les organisations plaignantes dénoncent, d’une part, les retards répétés de la part du ministère du Gouvernement tout au long du processus qui prouveraient l’absence de bonne foi dans la négociation et, d’autre part, le classement de la convention collective par le ministère du Travail, sur la base d’un avis défavorable du ministère de l’Économie et des Finances, après que les parties ont signé la convention. En dernier lieu, le comité constate que, tandis que les organisations plaignantes considèrent que l’accord conclu par les parties en mars 2019 a abouti à la signature d’une convention collective, le gouvernement estime que, en l’absence d’avis favorable concernant la disponibilité des fonds nécessaires au financement des prestations convenues, ledit accord ne constituait qu’un projet de convention collective.
6. 443. S’agissant des allégations de non-respect, par le ministère du Gouvernement, des procédures et des délais prévus par la législation nationale, en particulier quant à la soumission tardive de documents au ministère du Travail, le comité observe que: i) la réponse du gouvernement ne remet pas en question lesdites allégations; et ii) comme indiqué par les parties, vingt mois se sont écoulés entre l’accord conclu par les parties et le classement du dossier par le ministère du Travail. À ce sujet, le comité rappelle que le principe selon lequel les employeurs comme les syndicats doivent négocier de bonne foi et s’efforcer de parvenir à un accord suppose que soit évité tout retard injustifié dans le déroulement des négociations. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1330.] Compte tenu de ce qui précède, le comité prie le gouvernement de prendre des mesures efficaces pour garantir le respect des délais légaux par les institutions publiques qui participent aux processus de négociation collective.
7. 444. S’agissant du classement du dossier de négociation collective sur la base d’un avis du ministère de l’Économie et des Finances après que les parties ont conclu un accord, le comité rappelle qu’il a considéré qu’il est acceptable que, dans le cadre de la procédure de négociation, la partie employeur qui représente l’administration publique demande l’avis du ministère des Finances ou d’un organe chargé du contrôle des incidences financières des projets de conventions collectives. En outre, il a considéré que, dans la mesure où les revenus des entreprises et organismes publics dépendent des budgets de l’État, il n’y aurait pas d’objection à ce que – après discussions et consultations approfondies entre les employeurs et les organisations syndicales concernées, dans le cadre d’un système qui recueille la confiance des parties – soient fixés des plafonds de salaire dans les lois visant le budget de l’État ni à ce que le ministère de l’Économie et des Finances prépare un rapport préalable à la négociation collective afin que soient respectés ces plafonds. [Voir Compilation, paragr. 1486 et 1491.] Compte tenu de ce qui précède, et en vue de renforcer la confiance des parties dans les mécanismes de négociation collective et de parvenir à un compromis raisonnable entre la nécessité de préserver l’autonomie des parties à la négociation et l’obligation faite aux gouvernements de garantir l’équilibre des comptes publics, le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris à caractère législatif si nécessaire, pour veiller à ce que les rapports ou les avis des autorités budgétaires soient rendus avant que les parties ne concluent un accord. Le comité renvoie cet aspect normatif à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.
8. 445. En dernier lieu, le comité prend note des informations supplémentaires du gouvernement selon lesquelles: i) après que l’accord a été classé, le syndicat a présenté un cahier de revendications contenant 29 points; ii) comme suite à une médiation, le 27 août 2021, un accord a été conclu sur 12 de ces 29 points; iii) les 17 points restants sont en instance auprès du Tribunal de conciliation et d’arbitrage. Le comité prend bonne note de ces informations et veut croire que le Tribunal de conciliation et d’arbitrage adoptera sous peu sa décision sur les points en suspens. Le comité considère que le présent cas n’appelle pas un examen plus approfondi et qu’il est clos.

Recommandations du comité

1. 446. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de prendre des mesures efficaces pour garantir que les institutions publiques qui participent à des négociations collectives respectent effectivement les délais légaux.
   • b) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris à caractère législatif, si nécessaire, pour veiller à ce que les rapports ou les avis des autorités budgétaires relatifs à la disponibilité des ressources de l’administration publique soient rendus avant que les parties ne concluent un accord.
   • c) Le comité veut croire que le Tribunal de conciliation et d’arbitrage adoptera sous peu sa décision concernant les points en suspens entre les parties.
   • d) Le comité considère que le présent cas n’appelle pas un examen plus approfondi et qu’il est clos; il renvoie les aspects normatifs du présent cas à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.
     • appuyée par