Rapport définitif - Rapport No. 392, Octobre 2020

Cas no 3303 (Guatemala) - Date de la plainte: 18-SEPT.-17 - Clos

Allégations: L’organisation plaignante allègue que l’Office national de la fonction publique et le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale se sont tous deux ingérés dans la négociation collective de la convention collective sur les conditions de travail de l’Institut guatémaltèque du tourisme

1. 634. La plainte figure dans deux communications du Syndicat des travailleurs du tourisme (STIGT) datées du 18 septembre 2017 et du 30 octobre 2019.
2. 635. Le gouvernement a communiqué ses observations dans des communications datées du 28 et du 29 mai 2018, du 24 septembre 2018, du 12 décembre 2019, du 31 janvier et du 11 septembre 2020.
3. 636. Le Guatemala a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 637. Dans sa communication datée du 18 septembre 2017, l’organisation plaignante déplore le fait que l’Office national de la fonction publique (ONSEC) se soit ingéré dans la négociation – engagée le 30 août 2016 – de la convention collective sur les conditions de travail conclue entre l’Institut guatémaltèque du tourisme (ci-après, l’«institut public du tourisme») et le STIGT pour la période 2016-2018. À cet égard, elle allègue que, après la publication de l’analyse économique et financière du Département des finances de l’institut public du tourisme et de l’avis de la Direction technique du budget, l’administration de l’institut et le STIGT ont procédé à la négociation par voie directe du projet de convention collective pour la période 2016-2018 et sont parvenus à un consensus final le 3 novembre 2016. L’organisation plaignante signale qu’il a ensuite été demandé à l’ONSEC d’émettre un avis sur la question à la lumière de son champ de compétences (le respect des grilles salariales établies et les modifications concernant les postes ou les fonctions) et précise que, le 13 juin 2017, l’ONSEC a émis l’avis DTJL-01248, dans lequel il demandait à l’institut public du tourisme de modifier 24 articles de la convention collective.
2. 638. L’organisation plaignante indique que l’ONSEC, en émettant cet avis, a manqué à son devoir, a abusé de son autorité et a outrepassé ses fonctions, et qu’il a par ailleurs contribué à retarder considérablement l’entrée en vigueur de la convention. Elle considère en outre que l’institut public du tourisme fait office d’entité publique décentralisée, qu’étant doté de la personnalité juridique, il est titulaire de droits et de devoirs, qu’il dispose de ses propres biens, lois et règlements ainsi que d’une source de financement interne qui lui permet de gérer son propre budget, de sorte que les autorités compétentes ne devraient pas l’appréhender comme une institution centralisée. Elle estime par ailleurs que l’avis rendu le 13 juin 2017 serait contraire au principe des droits acquis et inaliénables, étant donné que la plupart des dispositions de la convention collective ne feraient que reprendre les éléments des conventions antérieures.
3. 639. Dans sa communication datée du 30 octobre 2019, l’organisation plaignante déplore le fait que le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (MTPS), par l’intermédiaire de son conseil technique et juridique, ait retardé sciemment l’homologation d’une deuxième convention collective sur les conditions de travail, conclue entre l’institut public du tourisme et le STIGT en 2019 et se soit ingéré dans le processus. À cet égard, elle signale que: i) suite à la dénonciation de la convention collective sur les conditions de travail pour la période 2016-2018 et la négociation par voie directe qui s’en est suivie, les parties se sont mises d’accord, le 25 septembre 2018, sur un nouveau projet de convention; ii) dans leurs avis, tant le Département des finances de l’institut public du tourisme que celui des ressources humaines et l’ONSEC ont émis une opinion favorable à l’égard de cette nouvelle convention; iii) le 29 juillet 2019, ladite convention a été transmise au MTPS pour homologation, et que celui-ci a requis la mise en conformité de 17 points, ce qui supposait l’élimination de plusieurs droits acquis; et iv) au 30 octobre 2019, la convention n’aurait pas été encore homologuée.
4. 640. L’organisation plaignante considère que l’intervention de l’autorité administrative du travail avait pour but de retarder les négociations et qu’elle était dénuée de fondement légal. Elle estime par ailleurs que l’autorité administrative du travail, en émettant son avis, a fait abstraction de l’autorité de nommer dont est investie le directeur général de l’institut public du tourisme, a porté atteinte à la liberté et à la direction syndicale, n’a pas tenu compte des droits acquis par voie de négociation collective et a brandi devant les signataires de la convention collective, en guise de menace, la possibilité que des délits aient été commis.
5. 641. L’organisation plaignante se dit préoccupée par l’ingérence répétée de l’autorité administrative du travail dans la négociation collective, celle-ci étant chargée de protéger et de promouvoir la négociation collective. Elle souligne par ailleurs que, dans le cadre de la négociation des deux conventions collectives susmentionnées (la première se rapportant à la période 2016-2018 et la seconde à la période 2019-2021), l’institut public du tourisme a accepté librement les dispositions et les conditions arrêtées dans les deux conventions. Elle signale par ailleurs que, comme le prévoient les dispositions relatives à la liberté syndicale, le rôle de l’autorité administrative du travail devrait se limiter à garantir que les conventions collectives répondent aux critères formels et aux normes minimales. Elle ajoute que, conformément à l’article 106 de la Constitution du Guatemala, les droits des travailleurs énoncés dans la Constitution et dans la législation du travail sont inaliénables et que les conventions collectives peuvent renforcer les garanties offertes par ces droits.

B. Réponse du gouvernement

1. 642. Dans ses communications datées du 28 et du 29 mai 2018, le gouvernement formule ses observations quant à la première allégation de l’organisation plaignante, qui porte sur les actes d’ingérence qui auraient été commis lors de la négociation de la convention collective sur les conditions de travail pour la période 2016-2018. Le gouvernement explique que, le 22 novembre 2017, une demande d’homologation de la convention susmentionnée a été présentée au MTPS et que, le 6 décembre 2017, le conseil technique et juridique du MTPS a émis l’avis no 126-2017 pour solliciter, avant de procéder à l’homologation, la mise en conformité des articles ci-après: i) l’article 14 de la convention collective, au motif qu’il octroierait une inamovibilité syndicale supérieure à celle prévue à l’article 223, alinéa d), du Code du travail; les articles 17 et 18 de la convention collective, au motif qu’ils seraient contraires aux alinéas n) et ñ) de l’article 61 du Code du travail (qui, selon le gouvernement, établit que seuls les membres du comité exécutif peuvent bénéficier d’un congé syndical payé et que celui-ci ne doit pas excéder six jours par mois); et iii) l’article 40 de la convention collective, qui porte sur l’attribution de postes vacants, au motif que, au titre de l’article 154 de la Constitution, la liberté de recrutement des entités publiques ne peut être restreinte, étant donné que cette prérogative revient à l’administration publique et qu’elle ne peut donc pas être déléguée. Le gouvernement signale que, l’avis no 126-2017 n’ayant pas été pleinement mis en application, la convention susmentionnée a été homologuée le 8 février 2018 (décision administrative no 45-2018) et qu’elle est entrée en vigueur en septembre 2018 avec des réserves à ses articles 17 et 40. À cet égard, le gouvernement indique que l’article 5 du décret no 221-94 (règlement relatif à la procédure de négociation, d’homologation et de dénonciation des conventions collectives sur les conditions de travail d’une entreprise ou d’un centre de production donné) prévoit que «lorsque les documents ne répondent pas aux exigences légales ou que la convention contrevient aux dispositions légales, les parties à la négociation et les signataires se verront accorder un délai de dix jours pour se conformer à la loi». Le gouvernement souligne par ailleurs que, au titre de l’article 52 du Code du travail, le MTPS est habilité, par l’intermédiaire du conseil technique et juridique, à évaluer les conventions collectives; s’il constate des manquements aux dispositions légales pertinentes, il est également habilité à ordonner aux signataires de la convention d’ajuster leurs dispositions et, si les signataires ne s’y emploient pas, à homologuer la convention en émettant des réserves au sujet des dispositions non conformes.
2. 643. S’agissant de l’allégation d’ingérence du MTPS dans la négociation de la convention collective conclue en 2019 entre le STIGT et l’institut public du tourisme, le gouvernement indique dans sa communication datée du 12 décembre 2019 que le MTPS a procédé à l’homologation de cette convention le 31 octobre 2019 (décision no 715-2019) en émettant des réserves à son article 17 (congés pour les secrétaires syndicaux et services de secrétariat) et à son article 40 (attribution de postes vacants permanents). Le gouvernement indique que, après notification de la décision, l’organisation plaignante a introduit un recours en révision des réserves.
3. 644. Enfin, dans ses communications datées du 31 janvier et du 11 septembre 2020, le gouvernement indique que le recours en révision présenté par l’organisation plaignante a été jugé irrecevable par le MTPS. À cet égard, le comité note que, dans sa décision no 35-2020 du 20 janvier 2020, le MTPS a estimé que: i) s’agissant de la réserve à l’article 17 de la convention collective, s’il est vrai que l’article 106 de la Constitution dispose qu’il existe des droits inaliénables pouvant être renforcés par la conclusion de contrats individuels et collectifs, l’article précise aussi que ces droits doivent être renforcés dans les conditions prévues par la loi, le MTPS ne pouvant homologuer sans aucune réserve un article contraire à la loi; et ii) s’agissant de la réserve à l’article 40 de la convention collective, l’article 40 prévoit la possibilité d’une ingérence directe de l’institut public du tourisme dans l’administration, étant donné que, au titre de cette disposition, le syndicat serait habilité à préparer un examen et à valider et à signer un appel à candidature s’il y consent, et à revoir la procédure d’attribution des postes, restreignant ainsi la liberté de recrutement de l’État – ce qui est contraire à la législation en vigueur (articles 42 4), 49 et 50 de la loi sur la fonction publique, décret no 1748 du Congrès de la République).

C. Conclusions du comité

1. 645. Le comité observe que, dans le présent cas, l’organisation plaignante allègue que le gouvernement s’est ingéré dans la négociation de deux conventions collectives sur les conditions de travail conclues entre le STIGT et l’institut public du tourisme et a entravé le processus.
2. 646. Le comité observe que, dans une première communication, l’organisation plaignante allègue que des actes d’ingérence auraient été commis par l’ONSEC, lequel aurait sollicité la modification et l’abrogation de nombreuses dispositions de la convention collective (2016-2018) de l’institut public du tourisme avant de se montrer favorable à l’homologation de cette convention, ce qui a retardé de manière indue son entrée en vigueur. Dans un deuxième temps, l’organisation plaignante dénonce l’ingérence et la lenteur du MTPS, et plus particulièrement du conseil technique et juridique, qui a également sollicité la modification et l’abrogation de certaines dispositions de la convention collective (2019) avant de procéder à l’homologation de celle-ci. Le comité note que l’organisation plaignante affirme que: i) l’institut public du tourisme est une entité décentralisée qui est dotée de la personnalité juridique et qui dispose de ses biens, de ses lois et de ses règlements, ainsi que d’une source de financement interne lui permettant de gérer son propre budget; ii) le rôle du conseil technique et juridique du MTPS est de veiller à ce que les conventions collectives remplissent les critères formels et respectent les normes minimales; iii) le Code du travail établit des normes minimales, mais celles-ci peuvent être renforcées par voie de négociation collective (article 106 de la Constitution du Guatemala); iv) dans les deux cas, l’employeur et le syndicat se sont librement entendus sur les dispositions des conventions collectives; v) dans les deux cas également, le Département des finances de l’institut public du tourisme a approuvé les engagements convenus au moyen des conventions collectives, garantissant que les fonds nécessaires seraient disponibles; et vi) les réserves émises aux conventions collectives sont contraires au principe des droits acquis.
3. 647. S’agissant de l’allégation d’ingérence dans la négociation de la première convention collective, le comité note que le gouvernement signale pour sa part que: i) le 22 novembre 2017, le syndicat a présenté sa demande d’homologation; ii) le 6 décembre 2017, le conseil technique et juridique du MTPS a sollicité la mise en conformité de certaines dispositions de la convention collective, car elles contrevenaient au Code du travail; et iii) la convention collective a été homologuée le 8 février 2018 (décision administrative no 45 2018) avec une réserve à son article 17 (congés pour les secrétaires syndicaux et services de secrétariat) et à son article 40 (attribution de postes vacants permanents), car ces articles n’étaient pas conformes au Code du travail et à la Constitution du Guatemala. S’agissant de la seconde convention collective, le gouvernement signale que: i) elle a été homologuée le 31 octobre 2019 avec, une fois encore, des réserves à ses articles 17 et 40 (décision no 715 2019) pour les raisons susmentionnées; et ii) le syndicat a présenté un recours en révision le 25 novembre 2019; et iii) le 20 janvier 2020, le MTPS a jugé ce recours irrecevable (décision no 35-2020).
4. 648. S’agissant de l’allégation relative au retard dans l’homologation des conventions collectives signées par le STIGT, le comité observe que: i) la première convention collective a été homologuée le 8 février 2018, bien que les parties soient parvenues à un consensus final le 3 novembre 2016; ii) la seconde convention collective a été homologuée le 31 octobre 2019, bien que les parties soient parvenues à un consensus le 25 septembre 2018; et iii) dans les deux cas, après avoir signé les conventions et avant de soumettre une demande d’homologation au MTPS, les parties ont dû solliciter l’avis et l’approbation de différentes autorités publiques, y compris de la Direction technique du budget du ministère des Finances et de l’ONSEC, ce qui soulève des questions supplémentaires quant à l’étendue des compétences de cette dernière institution. Le comité rappelle que, dans un précédent cas concernant le Guatemala (voir cas no 3094, 384e rapport, mars 2018, paragr. 343), il avait prié le gouvernement de prendre, en concertation avec les organisations syndicales concernées, les mesures nécessaires pour garantir que les procédures de négociation collective dans le secteur public suivent des règles claires qui soient conformes à la fois aux exigences de viabilité financière et au principe de négociation de bonne foi. Le comité note par ailleurs que, dans le cadre du suivi réalisé par le Conseil d’administration quant à sa décision d’appuyer l’accord national tripartite de novembre 2017 visant à mettre en œuvre la feuille de route, le gouvernement a indiqué qu’un projet de décret avait été soumis aux partenaires sociaux fin 2018, projet qui avait pour objet de définir et d’accélérer les formalités relatives à l’homologation des conventions collectives au sein de l’administration publique. Le comité prend bonne note du projet de décret et prie instamment le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre toutes les mesures nécessaires pour accélérer d’une manière significative les procédures applicables en matière d’homologation des conventions collectives dans le secteur public afin de promouvoir la négociation collective libre et volontaire.
5. 649. S’agissant des allégations relatives aux actes d’ingérence de l’autorité administrative dans le contenu des conventions collectives signées par le STIGT, le comité observe que l’autorité administrative du travail a rendu, avant l’homologation de chacune des deux conventions collectives, une décision dans laquelle celle-ci sollicitait la mise en conformité de plusieurs dispositions desdites conventions et que, suite à cela, estimant que les décisions n’auraient pas été entièrement mises en application, l’autorité administrative a homologué les conventions collectives sur les conditions de travail en émettant des réserves à leurs articles 17 (congés pour les secrétaires syndicaux et services de secrétariat) et 40 (attribution de postes vacants permanents).
6. 650. S’agissant de l’exclusion par le MTPS de l’article 17 de la convention conclue en 2019, lequel prévoyait l’octroi d’un congé syndical à temps plein avec traitement au secrétaire général et un congé syndical à mi-temps aux secrétaires chargés des litiges et des questions techniques, le comité observe qu’il ressort des documents communiqués par l’organisation plaignante que cette disposition était destinée à garantir une représentation syndicale adéquate dans les 14 sièges de l’institut sur le territoire. Le comité prend note par ailleurs que, selon l’organisation plaignante, cette disposition se retrouvait à l’article 61 alinéa ñ) paragraphe 7 du Code du travail, qui prévoyait la possibilité d’octroyer des congés avec traitement dans tous les cas expressément prévus par les conventions collectives sur les conditions de travail. Le comité observe par ailleurs que le gouvernement considère que: i) cette disposition de la convention n’est pas conforme à l’article 61 alinéa ñ) paragraphe 6 du Code du travail, qui fait obligation à l’employeur d’octroyer des congés syndicaux payés dès lors qu’ils se limitent aux membres du comité exécutif et qu’ils n’excèdent pas six jours par mois; et ii) si cette limite n’est pas respectée, rien ne permettra de garantir que les travailleurs s’acquitteront de leur obligation de travailler et de fournir les services requis – condition essentielle de toute relation de travail. À cet égard, tout en notant que l’article 61 du Code du travail est interprété différemment par le gouvernement et l’organisation plaignante, le comité rappelle que, dans de précédents cas, il avait jugé que l’obligation faite aux dirigeants syndicaux de continuer à exercer leur profession pendant toute la durée de leur mandat syndical rendait impossible l’exercice à plein temps des fonctions syndicales et que cette disposition pouvait être extrêmement préjudiciable aux intérêts des syndicats, notamment de ceux dont la taille ou l’étendue géographique nécessitait un apport considérable de temps de la part de leurs dirigeants. Une telle disposition entravait le libre fonctionnement des syndicats et n’était pas conforme aux exigences de l’article 3 de la convention no 87. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 614.] Le comité observe par ailleurs que le Guatemala a ratifié la convention no 154, qui s’applique tant au secteur privé qu’au secteur public, et que les articles 2 c) et 5 c) de celle-ci prévoient que la négociation collective permettra progressivement de prendre en charge la question de la réglementation des relations entre les employeurs ou leurs organisations et une ou plusieurs organisations de travailleurs. Compte tenu de ce qui précède et sous réserve que les autorités compétentes tiennent dûment compte des fonds publics disponibles et des impératifs liés au fonctionnement efficace du service avant de signer les conventions collectives correspondantes, le comité prie le gouvernement de ne pas censurer les dispositions de conventions collectives du secteur public qui prévoient des congés syndicaux plus favorables que les minimums établis dans le Code du travail.
7. 651. En ce qui concerne l’exclusion par le MTPS de l’article 40 de la convention collective conclue en 2019 – attribution de postes vacants permanents –, le comité note que, d’après ce que l’organisation plaignante indique dans son recours en révision, cette disposition n’aurait pas pour objet d’accorder au syndicat un quelconque pouvoir d’intervention ou de décision dans l’attribution des postes. Selon l’organisation plaignante, cette disposition donnerait plutôt au syndicat un pouvoir de contrôle lui permettant de veiller à ce que les procédures d’attribution de postes vacants soient conduites dans le respect de la loi. Le comité observe en outre que, selon le gouvernement, en vertu de l’article 154 de la Constitution et des articles 42 4), 49 et 50 de la loi sur la fonction publique, l’attribution des postes est une prérogative qui échoit exclusivement à l’institut public du tourisme, aucune participation, intervention ou supervision du syndicat n’étant donc de mise.
8. 652. À propos d’allégations relatives au refus de négocier collectivement sur certaines questions dans le secteur public, le comité rappelle le point de vue suivant exprimé par la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale: «Il est certaines questions qui, manifestement, relèvent au premier chef ou essentiellement de la gestion des affaires du gouvernement; ces questions peuvent raisonnablement être considérées comme étrangères au champ de la négociation.» Il est également évident que certaines autres questions se rapportent au premier chef ou essentiellement aux conditions d’emploi et qu’elles ne devraient pas être considérées comme étant en dehors du champ de négociations collectives menées dans une atmosphère de bonne foi et de confiance mutuelles. [Voir Compilation, paragr. 1300.]
9. 653. À cet égard, le comité prend dûment note de l’indication du gouvernement selon laquelle, en vertu de la Constitution et de la législation du Guatemala, la prise de décisions en matière de recrutement dans le secteur public est une prérogative qui échoit au secteur public et qui ne peut être déléguée. S’agissant de la possibilité d’établir, par voie de négociation collective, des mécanismes par lesquels les organisations de travailleurs du secteur public seraient investies d’un rôle d’observateur dans la procédure de recrutement, le comité considère que cette question pourrait faire l’objet de consultations entre le gouvernement et les organisations syndicales dans le cadre de l’élaboration du décret sur la négociation collective dans le secteur public susmentionné.

Recommandations du comité

1. 654. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Prenant dûment note du projet de décret élaboré fin 2018, le comité prie le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre toutes les mesures nécessaires pour accélérer d’une manière significative les procédures en vigueur en matière d’homologation des conventions collectives dans le secteur public afin de promouvoir la négociation collective libre et volontaire.
   • b) Sous réserve que les autorités compétentes tiennent dûment compte des fonds publics disponibles et des impératifs liés au fonctionnement efficace du service avant de signer les conventions collectives correspondantes, le comité prie le gouvernement de ne pas censurer les dispositions de conventions collectives du secteur public qui prévoient des congés syndicaux plus favorables que les minimums établis dans le Code du travail.