Rapport définitif - Rapport No. 392, Octobre 2020

Cas no 3215 (El Salvador) - Date de la plainte: 04-AVR. -16 - Clos

Allégations: Refus d’enregistrer une convention collective ayant été approuvée ainsi que de poursuivre les négociations avec le syndicat majoritaire

1. 578. La plainte figure dans des communications du Syndicat des travailleurs de la CONAMYPE (SITCO) et de la Coordination syndicale salvadorienne (CSS) datées du 4 avril 2016 et du 1er novembre 2017, ainsi que dans une communication du SITCO reçue le 25 septembre 2018.
2. 579. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications datées du 6 mars 2017, des 22 janvier, 27 mars et 28 juin 2019 et du 31 janvier 2020.
3. 580. El Salvador a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 581. Dans leurs communications, les organisations plaignantes dénoncent le refus des autorités d’enregistrer une convention collective ayant été approuvée, ainsi que le refus de l’institution employeuse de poursuivre les négociations avec le SITCO. Elles indiquent ce qui suit:
   • i) le 21 octobre 2014, le SITCO, en tant que syndicat regroupant la majorité des travailleurs, a engagé le processus de négociation d’une convention collective avec la Commission nationale des micro et petites entreprises (CONAMYPE) en déposant une demande auprès du ministère du Travail;
   • ii) le 3 décembre 2014, la Direction générale du travail (DGT), ayant un doute raisonnable quant à la question de savoir si la CONAMYPE était une institution autonome ou si elle dépendait du ministère du Travail, a sollicité l’avis du ministre de l’Économie et du ministre des Finances sur cette question; dans sa réponse, le ministre de l’Économie a indiqué que la CONAMYPE était une entité indépendante qui n’était pas rattachée à la structure centralisée du ministère;
   • iii) compte tenu de cette réponse, le 19 décembre 2014, la DGT a appliqué à la CONAMYPE les conditions prévues pour les institutions autonomes, a décidé de poursuivre la négociation et a convoqué les parties, notamment le ministre de l’Économie en sa qualité de président et représentant légal de la CONAMYPE (qualité qu’il n’a pas contestée alors, mais qu’il a réfutée une fois la convention collective signée), afin d’établir le calendrier de la négociation directe;
   • iv) les négociations se sont déroulées normalement: les 90 pour cent du contenu de la convention collective ont été convenus lors de la négociation collective et le reste dans le cadre de la conciliation, à l’issue de laquelle le SITCO et la CONAMYPE ont achevé avec succès la négociation de la convention collective, conformément aux règles applicables aux institutions autonomes. La convention collective a été signée le 15 juin 2015 par les deux parties: le ministre de l’Économie et président de la CONAMYPE, d’une part, et le secrétaire général du SITCO, d’autre part;
   • v) le 16 octobre 2015, le ministre de l’Économie et président de la CONAMYPE a transmis la convention collective au ministère des Finances pour avis (conformément aux prescriptions légales établies par le Code du travail). Étonnamment, dans sa réponse, le ministre de l’Économie est revenu sur son avis en indiquant que la CONAMYPE n’était pas une institution autonome et qu’il n’était pas son représentant légal;
   • vi) le 6 novembre 2015, le ministre des Finances a rendu une décision selon laquelle le statut juridique de la CONAMYPE, qui n’avait pas été constituée en tant qu’entité autonome, ne satisfaisait pas aux prescriptions établies à l’article 287 du Code du travail et à l’article 119 de la loi sur la fonction publique. De ce fait, il lui était impossible de prononcer ladite décision et il s’est déclaré incompétent pour rendre un avis juridique, technique, financier et budgétaire;
   • vii) le SITCO a continué la procédure d’enregistrement de la convention collective, qui avait déjà été approuvée et dûment signée par le ministère de l’Économie, et a fourni les informations nécessaires au ministère du Travail. Toutefois, dans sa réponse datée du 30 novembre 2015, ce dernier a imposé des conditions supplémentaires, en particulier l’obtention de l’avis «favorable» du ministère des Finances et de l’approbation du ministre de l’Économie (approbation qu’il avait déjà donnée puisqu’il avait lui-même signé la convention collective);
   • viii) afin de satisfaire à ces conditions supplémentaires, le SITCO a de nouveau sollicité: a) la confirmation de l’approbation du ministre de l’Économie qui, dans sa réponse datée du 8 janvier 2016, a toutefois contredit de nouveau son avis initial sur la base duquel la convention avait été signée et a déclaré que la CONAMYPE n’était pas une institution autonome et qu’il n’était pas son représentant légal; et b) l’avis du ministre des Finances, qui a réitéré sa réponse précédente, à savoir qu’il n’était pas compétent pour se prononcer. Le SITCO a envoyé ces avis au ministère du Travail afin de régulariser la demande d’enregistrement de la convention collective, mais le ministère a refusé cet enregistrement en faisant valoir que n’était pas respectée «l’une des conditions indispensables pour procéder à l’enregistrement, à savoir que, pour être valable, la convention collective doit recueillir l’avis favorable du ministère des Finances, conformément à l’article 287 du Code du travail»;
   • ix) le refus était infondé étant donné que: a) l’article 287 fait mention de «l’avis du ministère des Finances» sans préciser s’il doit être favorable ou non; b) il s’agit en outre d’une exigence visant à établir la disponibilité de fonds, exigence sans objet en l’espèce puisqu’elle n’avait pas d’incidence sur l’équilibre budgétaire (il avait été convenu que la mise en œuvre de la convention reposerait sur les économies salariales dégagées au cours de chaque exercice budgétaire, raison pour laquelle, dans ses communications, le ministère des Finances n’avait fait état d’aucun obstacle à la signature de la convention); et c) au début de la procédure, la question centrale (statut juridique de la CONAMYPE) avait été posée à la fois au ministère des Finances et au ministère de l’Économie, qui n’avaient alors émis aucune réserve quant au processus de négociation. Le ministre de l’Économie avait confirmé que la CONAMYPE était une institution autonome et avait lui-même signé la convention. Par conséquent, le SITCO a fait appel de ce refus mais, le 18 mars 2016, la DGT a confirmé la décision initiale et a de nouveau refusé d’enregistrer la convention collective; et
   • x) par la suite, les organisations plaignantes ont allégué que les représentants des travailleurs avaient été exclus du processus d’élaboration du règlement de la CONAMYPE sur les indemnités journalières de subsistance (2 juillet 2018) et du protocole de la CONAMYPE sur le traitement des cas de harcèlement sexuel et de harcèlement au travail (5 septembre 2018).

B. Réponse du gouvernement

1. 582. Dans ses communications, le gouvernement transmet les réponses des autorités concernées aux allégations formulées dans la plainte. Le gouvernement indique ce qui suit:
   • i) à la suite de la demande d’enregistrement de la convention collective déposée par le SITCO, les informations transmises par ce dernier ont été vérifiées et il est apparu que l’avis favorable du ministère des Finances n’avait pas été joint à la demande, condition indispensable pour l’enregistrement de la convention, conformément à l’article 287 du Code du travail (qui requiert «l’approbation du ministère compétent» ainsi que «l’avis préalable du ministère des Finances») et à l’article 119 de la loi sur la fonction publique (qui subordonne l’enregistrement à l’obtention de «l’avis favorable du ministère des Finances»);
   • ii) le 30 novembre 2015, le syndicat a été informé qu’il devait présenter l’avis favorable du ministère des Finances, ainsi que l’approbation du ministère de l’Économie (la CONAMYPE lui étant rattachée);
   • iii) le ministère des Finances a rendu un avis le 28 janvier 2016 dans lequel il réaffirmait sa position précédente et soulignait que la CONAMYPE n’était pas constituée en tant qu’entité ou institution autonome et que son statut juridique ne satisfaisait pas aux exigences établies à l’article 287 du Code du travail ainsi qu’à l’article 119 de la loi sur la fonction publique, de sorte qu’il lui était impossible de prononcer ledit avis. Par conséquent, en l’absence de l’avis favorable du ministère des Finances, la convention collective n’a pas pu être enregistrée et, le 22 février 2016, le ministère du Travail a refusé de procéder à son enregistrement (le SITCO a interjeté appel devant la DGT, qui a confirmé la décision contestée). La convention collective de travail n’est donc jamais entrée en vigueur.
2. 583. Le gouvernement indique en outre que:
   • i) le 6 juillet 2015, le ministre de l’Économie a adressé une note au secrétariat aux affaires législatives et juridiques de la Présidence de la République dans laquelle il indiquait qu’il y avait lieu de définir le statut juridique de la CONAMYPE pour pouvoir établir sa représentation légale, mais il n’a alors obtenu aucune réponse. Auparavant, le 15 juin 2015, le ministre avait signé la convention collective en sa qualité de ministre de l’Économie, mais n’avait pas la qualité de représentant légal de la CONAMYPE. Par la suite, dans une note datée du 16 octobre 2015, le ministre de l’Économie s’est adressé au ministre des Finances pour lui exposer la suite qui avait été donnée à la convention collective, en précisant que la CONAMYPE n’était pas une institution autonome et que, par conséquent, le traitement des documents avait été retardé, l’article 287 du Code du travail n’ayant pas été respecté;
   • ii) l’on peut déduire de ce qui précède qu’il existait un vide juridique dans le décret de création de la CONAMYPE, étant donné que sa représentation légale n’était pas définie, de sorte qu’il était impossible d’enregistrer la convention collective;
   • iii) la direction de la CONAMYPE a déclaré qu’elle était prête à négocier une convention collective avec le SITCO et a indiqué que, pendant cette période d’impasse, des prestations sociales supplémentaires avaient été accordées, dont certaines figuraient parmi celles convenues alors avec le syndicat;
   • iv) par la suite, des projets de loi ont été présentés dans le but de définir le statut juridique de la CONAMYPE et, le 15 novembre 2017, le décret-loi no 383 portant création de la CONAMYPE en tant qu’institution autonome a été adopté, donnant lieu à un processus de transition qui n’a pas eu d’incidence sur le SITCO;
   • v) le 15 février 2018, des négociations ont commencé entre la CONAMYPE et le SITCO dans le but de parvenir à un accord; dans ce cadre, cinq réunions ont été organisées, portant sur différentes questions qui présentaient un intérêt commun, notamment la convention collective, le passif social, le nivellement des salaires et certains cas particuliers; et
   • vi) en ce qui concerne la convention collective, le SITCO a demandé à reprendre la convention déjà négociée, mais la CONAMYPE a proposé d’en négocier une nouvelle. Le SITCO s’est dit prêt à ouvrir de nouvelles négociations, mais sous réserve qu’il s’agisse de négociations volontaires étant donné que le syndicat ne rassemblait pas le pourcentage de membres prévu par la loi pour la négociation obligatoire (51 pour cent) et sous réserve que la convention qui en résulterait puisse être enregistrée sans autre délai. Aussi, des consultations ont été menées avec différentes autorités publiques afin d’évaluer le bien-fondé de cette demande, qui ne respectait pas les prescriptions légales en matière de négociation obligatoire.
3. 584. Dans ses communications datées du 27 mars 2019 et du 31 janvier 2020, le gouvernement ajoute ce qui suit:
   • i) le 5 juillet 2018, des négociations ont eu lieu entre la CONAMYPE et le SITCO, au sein du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, au cours desquelles la CONAMYPE a fait savoir qu’elle menait d’autres consultations pour que son comité exécutif évalue la possibilité de confirmer la teneur du projet de convention existant;
   • ii) le 3 novembre 2018, une nouvelle réunion a été convoquée, la DGT agissant en qualité d’organe médiateur. Cette réunion n’a pas abouti en raison d’un désaccord entre les parties, et les représentants de la CONAMYPE ont décidé de quitter la table des négociations, alléguant que les conditions de respect n’étaient pas remplies pour que les négociations puissent se poursuivre. Depuis, aucune des parties ne s’est mise en rapport avec la DGT;
   • iii) il ressort des consultations menées à cette époque par le gouvernement et la CONAMYPE que cette dernière a déclaré que le SITCO avait perdu des membres et rassemblait seulement 49,15 pour cent des fonctionnaires de l’institution, de sorte qu’il était impossible de poursuivre les négociations. Cependant, la CONAMYPE s’est dite prête à engager des négociations lorsque les conditions prévues par la loi seraient remplies (51 pour cent de membres pour la négociation obligatoire);
   • iv) des changements ont eu lieu au sein des institutions du pouvoir exécutif, dont la CONAMYPE, à partir du 1er juin et, le 18 juin 2019, le SITCO et le nouveau président de la CONAMYPE ont tenu une réunion au cours de laquelle ils ont exprimé leur «volonté de faire avancer» l’institution; le lendemain, le président de la CONAMYPE a déclaré ce qui suit: «nous allons faire en sorte que la relation avec le SITCO soit fructueuse tant pour l’institution que pour les travailleurs»;
   • v) dans ce contexte, l’assemblée des délégués du SITCO a adopté un cahier de revendications en vue de la négociation de la convention collective, qui a été présenté aux autorités administratives le 1er juillet 2019; ces dernières ont indiqué qu’elles mettraient en place les mécanismes d’élaboration d’une proposition.
4. 585. S’agissant des deux instruments internes auxquels le SITCO fait référence, le gouvernement indique que, selon les informations qu’il a reçues de la CONAMYPE: i) le règlement de la CONAMYPE sur les indemnités journalières de subsistance (2 juillet 2018) ne prévoit aucune disposition autre que celles déjà établies dans le règlement général des indemnités journalières de subsistance et se limite à définir les procédures administratives internes, et qu’il n’y avait donc pas lieu de mener des négociations avec le syndicat; et ii) les travailleurs avaient bel et bien été consultés sur la teneur du protocole de la CONAMYPE pour le traitement des cas de harcèlement sexuel et de harcèlement au travail (5 septembre 2018), et le règlement de l’entreprise contient les observations formulées par le SITCO (le gouvernement transmet différents documents à cet égard) étant donné que le protocole faisait initialement partie dudit règlement. Cependant, compte tenu de son importance, il avait ensuite fait l’objet d’un instrument distinct.

C. Conclusions du comité

1. 586. Le comité observe que, dans le présent cas, relatif à la négociation collective au sein d’une institution publique (la CONAMYPE), les organisations plaignantes allèguent que les autorités compétentes ont refusé d’enregistrer une convention collective qui avait déjà été approuvée, ainsi que de poursuivre les négociations avec le syndicat majoritaire (SITCO).
2. 587. Le comité observe que, en raison d’une confusion quant au statut juridique de la CONAMYPE en tant qu’entité employeuse (autonome ou non), une convention a été conclue à l’issue d’une négociation directe et d’une conciliation dans un premier temps et, dans un deuxième temps, l’enregistrement de cette convention négociée et signée de bonne foi par les parties a été refusé. Le SITCO ayant effectué les démarches requises pour la tenue d’une négociation collective et le ministère du Travail ayant mené les consultations nécessaires, le ministre de l’Économie aurait estimé initialement que la CONAMYPE était une institution indépendante et que son ministère était chargé d’agir en qualité d’intermédiaire entre cette dernière et le pouvoir exécutif. Après avoir reçu cet avis, le ministère du Travail a ouvert le processus de négociation. Cependant, une fois les négociations achevées et la convention signée par le ministre de l’Économie en qualité de président de la CONAMYPE, ce dernier a rendu un autre avis (selon lequel la CONAMYPE n’était pas une institution autonome rattachée à son ministère), de sorte qu’il était impossible de procéder à l’enregistrement de la convention. Le comité observe en outre que, par la suite, lorsque le statut juridique de la CONAMYPE a été clarifié et que la négociation a pu être ouverte de nouveau, les autorités concernées ont conclu qu’elles ne pouvaient pas négocier avec le SITCO, car ce dernier avait perdu quelques membres. Le syndicat regroupait seulement 49,15 pour cent des travailleurs et n’atteignait pas le seuil de 51 pour cent prévu par le Code du travail et la loi sur la fonction publique pour imposer à l’institution publique de négocier et de conclure une convention collective.
3. 588. À cet égard, le comité a rappelé l’importance qu’il attache à l’obligation de négocier de bonne foi pour le maintien d’un développement harmonieux des relations professionnelles. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1327.] Le comité considère que la question du statut juridique et de la représentation de l’entité employeuse aurait dû être traitée en amont et observe que cette question a été invoquée par la suite par la partie prenante à la négociation pour refuser l’enregistrement de la convention collective. Ce point aurait dû être clarifié au préalable et, en tout état de cause, avant la signature de la convention collective, par exemple lorsque la question a été soulevée par le ministère du Travail à la suite du dépôt de la demande de négociation par le syndicat. Le comité considère que de telles situations peuvent éroder la confiance dans le système de relations professionnelles du secteur et espère qu’elles ne se reproduisent pas à l’avenir.
4. 589. En ce qui concerne le refus de la CONAMYPE de négocier avec le SITCO au motif que ce syndicat ne représentait plus 51 pour cent des travailleurs, le comité a considéré que, si aucun syndicat ne regroupe plus de 50 pour cent des travailleurs, les droits de négociation collective devraient cependant être accordés aux syndicats de cette unité, au moins au nom de leurs propres membres. [Voir Compilation, paragr. 1390.]
5. 590. Compte tenu de ce qui précède, le comité note que la question du statut juridique de la CONAMYPE et de sa capacité à négocier collectivement a été clarifiée; qu’il ressort des informations les plus récentes communiquées par le gouvernement que le syndicat atteignait presque le seuil requis pour rendre la négociation obligatoire (puisque 49,15 pour cent des fonctionnaires de l’institution publique étaient membres du syndicat); que le gouvernement a indiqué dans plusieurs de ses communications qu’il menait des consultations sur la possibilité de conclure une convention collective dans le cadre de négociations volontaires; et que le gouvernement a indiqué dans sa dernière communication que les autorités administratives avaient fait savoir qu’elles mettraient en place les mécanismes d’élaboration d’une proposition en réponse au cahier de revendications présenté par le SITCO le 1er juillet 2019. Aussi, le comité veut croire que les autorités concernées continueront de prendre les mesures nécessaires pour promouvoir la négociation d’une convention collective dans le plein respect des principes de la liberté syndicale et de la négociation collective.

Recommandation du comité

1. 591. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Le comité veut croire que les autorités concernées continueront de prendre les mesures nécessaires pour promouvoir la négociation d’une convention collective dans le plein respect des principes de la liberté syndicale et de la négociation collective.