Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 388, Mars 2019

Cas no 3120 (Argentine) - Date de la plainte: 23-FÉVR.-15 - Cas de suivi fermés en raison de l'absence d'informations de la part du plaignant ou du gouvernement au cours des 18 mois écoulés depuis l'examen de ce cas par le Comité.

Allégations: Restrictions à la négociation collective et à la grève dans la province de Mendoza, et pratiques discriminatoires dans le secteur de la santé

1. 85. La plainte figure dans une communication du 23 février 2015 présentée par l’Association des professionnels de la santé de Mendoza (AMPROS) et la Fédération syndicale des professionnels de la santé (FESPROSA). Les organisations plaignantes ont fourni des informations complémentaires dans les communications qu’elles ont soumises en juin 2015, en avril et juin 2016 et en juin 2018.
2. 86. Le gouvernement a présenté ses observations dans des communications datées d’octobre 2015, d’octobre 2016 et de février 2019.
3. 87. L’Argentine a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 88. Dans la communication qu’elles ont présentée le 23 février 2015, les organisations plaignantes indiquent qu’en mai 2007 une convention collective de travail avait été conclue avec le gouvernement de la province de Mendoza. Cette convention collective, qui s’appliquait à tous les professionnels de la santé de la province visés par la loi relative à la profession, a été entérinée par le décret no 1630/07. Le décret et la convention collective ont ensuite été entérinés par la loi no 7759, publiée le 5 octobre 2007. Dans le même temps, la loi no 7757 sur la régularisation, qui prévoyait la suppression des contrats ad hoc et des contrats de prestation de services dans le but de remédier à la précarité de l’emploi dans le secteur, a aussi été adoptée. Les organisations plaignantes soulignent ainsi que la loi entérinant la convention collective a reconnu aux professionnels de la santé un véritable droit subjectif de percevoir leur salaire conformément à la structure salariale établie, y compris pour la rémunération des heures supplémentaires.
2. 89. Les organisations plaignantes allèguent que, après des années d’application de ce régime, le gouvernement de la province de Mendoza, soutenu par sa majorité politique, a entrepris de faire table rase des avancées sociales mentionnées en adoptant des normes régressives, notamment en matière de droit de grève, empêchant ainsi qu’un groupe de professionnels de la santé puisse, en se faisant représenter par ses délégués, engager un dialogue sur ses conditions salariales dans le cadre de négociations paritaires. Elles mentionnent à cet égard: i) la loi no 8701 (art. 126) du 11 octobre 2014 et son incidence sur les salaires et le nombre d’heures supplémentaires autorisées pour activités relevant des urgences; ii) la loi no 8727 du 27 octobre 2014, qui introduit un plafonnement des salaires en prenant comme référence le salaire légalement applicable au poste de gouverneur de la province (loi sur le plafonnement des salaires) et qui, selon les plaignants, risque d’entraîner une baisse des salaires clairement discriminatoire pour les professionnels les plus qualifiés, ayant le plus d’ancienneté ou travaillant dans des zones inhospitalières; et iii) la résolution no 3448 de décembre 2014 émanant du ministère de la Santé, qui remet en cause la procédure de sélection prévue par la convention collective et entérinée par la loi no 7759.
3. 90. Selon les plaignants, la négociation qui s’imposait entre les parties concernées n’a pas eu lieu et aucune information n’a été communiquée, au lieu de quoi des mesures ont été adoptées unilatéralement. Ils indiquent en outre que le gouvernement provincial a accompagné cette violation de la négociation collective de mesures de répression visant les organisations syndicales et d’attaques personnelles contre des dirigeants syndicaux.
4. 91. Les organisations plaignantes dénoncent également la loi no 8729 du 12 novembre 2014 relative à la réorganisation du travail, considérant qu’elle porte atteinte à la liberté syndicale à plusieurs égards, et elles mettent l’accent, en particulier, sur: i) la question de la qualification des mesures d’action directe par le sous-secrétariat du Travail et de l’Emploi, (l’article 79 dispose en effet qu’il appartient au sous-secrétariat du Travail et de l’Emploi de déclarer illégale une mesure d’action directe et que, dans le cas où une telle mesure ferait obstacle à la prestation d’un service essentiel, la Commission des garanties devrait se prononcer au préalable); et ii) la question de la détermination des services minima dans les services essentiels (l’article 69 prévoit la tenue d’une audience afin que les parties conviennent, devant l’autorité d’application, des services minima à maintenir pendant la durée du conflit, ainsi que des modalités de leur exécution et du personnel assigné à leur prestation). Les organisations plaignantes signalent toutefois qu’en application de l’article 71 de la loi, si les parties ne parviennent pas à un accord dans les délais fixés ou si les services minima sont insuffisants, l’autorité d’application devra transmettre le dossier à la Commission des garanties, à qui il appartiendra de déterminer lesdits services. Partant, elles allèguent que, en l’absence de délais précis, cette disposition constitue un obstacle à l’exercice du droit de grève en ce qu’il le soumet à la seule volonté d’un organisme qui dépend lui-même hiérarchiquement du gouvernement. Une procédure simple et rapide de conciliation obligatoire a ainsi été transformée en une procédure interminable et tortueuse, l’objectif étant que, en cas de désaccord, le droit de grève reste suspendu sine die, ce qui n’est pas non plus conforme à la loi nationale no 25877 sur la réglementation du travail.
5. 92. Enfin, les organisations plaignantes allèguent que le non-respect de la convention collective s’est accompagné d’attaques visant des représentants syndicaux, à commencer par la remise en cause des congés syndicaux consacrés depuis de nombreuses années dans des accords collectifs. Elles font valoir que le principal argument avancé par le gouvernement provincial à propos de cette pratique était que le gouverneur de la province n’avait pas entériné ces accords. Elles font également état de cas où l’on a tenté d’obliger les dirigeants syndicaux à partir à la retraite et de propos offensants tenus par le ministre de la Santé à l’encontre des syndicats de la santé.
6. 93. Dans leur communication de juin 2015, les organisations plaignantes signalent que, en application de la loi no 8727, les salaires des travailleurs les plus qualifiés et employés de longue date dans l’administration publique, et dont la charge horaire était la plus importante, ont été considérablement réduits. Elles indiquent qu’en mai 2015, en raison de l’importante poussée inflationniste qui touchait le pays, des négociations paritaires dans le secteur de la santé ont permis d’obtenir pour tous les travailleurs une augmentation salariale de 35 pour cent afin de pallier leur perte de pouvoir d’achat. Toutefois, cette augmentation n’a pas été accordée à tous les travailleurs puisque la loi sur le plafonnement salarial a été appliquée et que les travailleurs les plus qualifiés dont la rémunération dépassait celle du gouverneur de la province ont vu leur salaire diminuer jusqu’à 70 pour cent.
7. 94. Dans leur communication d’avril 2016, les organisations plaignantes font état d’une nouvelle violation du droit de négociation collective, matérialisée par la loi no 8834, dont les articles 5 et 6, à l’instar de l’article 126 de la loi no 8701, autorisent le pouvoir exécutif à mettre les travailleurs dans une situation de précarité, faisant reculer les conditions de travail. Elles rappellent que les professionnels seront non seulement exclus du régime d’heures supplémentaires, mais qu’ils ne bénéficieront d’aucune limitation légale à leur journée de travail. Les organisations plaignantes dénoncent en outre la prérogative octroyée au ministère de la Santé au titre de laquelle il peut transférer des professionnels de la santé sans restriction aucune. Elles affirment également que le décret no 101/2016 contrevient à la négociation collective en ce qu’il prévoit une suspension de la prime de productivité pour tout le personnel du secteur de la santé et de l’assistance de la province de Mendoza pendant une durée de cent quatre-vingt jours, laquelle peut être reconduite pour la même durée ou prorogée le temps que dureront les causes et effets qui en sont à l’origine, en violation d’une norme de rang supérieur, à savoir la loi no 7759 de décembre 2007.
8. 95. Dans leur communication datant de juin 2016, les organisations plaignantes dénoncent les attaques personnelles visant des dirigeants syndicaux, notamment des tentatives de licenciement, d’énormes retenues sur les salaires et l’abrogation d’accords, dans le but de priver ces personnes de leur fonction de représentation sur leur lieu de travail. Elles mettent l’accent sur les persécutions et la discrimination dont a fait l’objet la dirigeante syndicale de l’AMPROS, le docteur Gladys Velásquez. Elles indiquent que dans le cadre des négociations salariales paritaires qui ont eu lieu en 2014, des mobilisations, des assemblées et des manifestations ont été organisées, tant sur les lieux de travail qu’en ville, dans le but d’informer la population. Le gouvernement provincial a alors décidé d’avoir recours au droit pénal. Le 14 mars 2014, à l’occasion d’une mobilisation de travailleurs de la santé réunis dans le cadre des revendications relatives aux augmentations salariales, les manifestants ont été accusés par le pouvoir judiciaire d’enfreindre le Code pénal, notamment son article 194, qui dispose que quiconque, même sans créer de situation de danger ordinaire, empêche, gêne ou entrave le bon fonctionnement des transports terrestres, maritimes ou aériens, ou les services publics de communication, d’approvisionnement en eau, en électricité ou en énergie encourt une peine pouvant aller de trois mois à deux années d’emprisonnement. La justice provinciale, considérant que des rues ont été bloquées du fait des activités susmentionnées, a ordonné des enquêtes qui ont conduit à ouvrir une procédure judiciaire (affaire no FMZ 30096/2015) pour délit présumé d’entrave aux services publics. Les plaignants indiquent que l’affaire, d’abord portée devant une juridiction ordinaire (provinciale), a ensuite été transférée devant une juridiction fédérale, où elle se trouve actuellement. Ils indiquent en outre que cette procédure est utilisée par les autorités de manière discriminatoire, preuve qu’elle ne concourt qu’à l’exercice d’un contrôle social.
9. 96. Dans sa communication datée de juin 2018, l’AMPROS a sollicité une intervention urgente, indiquant que la procédure pénale à l’encontre du docteur Gladys Velásquez n’avait pas avancée et que cette procédure constituait un élément de menace permanente dont usaient les autorités publiques.

B. Réponse du gouvernement

1. 97. Dans sa communication d’octobre 2015, le gouvernement a fait savoir que la présente réclamation avait été portée devant les tribunaux par l’organisation plaignante et que la Cour suprême de Mendoza en était saisie. Dans une autre communication, datée d’octobre 2016, il a indiqué qu’une mesure conservatoire interdisant à la province d’appliquer la loi no 8727 avait été prise et que la justice fédérale avait été saisie de l’affaire concernant le docteur Gladys Velásquez, accusée d’entrave aux services publics.
2. 98. Dans sa communication de février 2019, le gouvernement mentionne l’arrêt de la Cour suprême de Mendoza du 30 novembre 2015 (affaire no 111683), sous le titre: AMPROS et OT c. le gouvernement de la province de Mendoza (procédure administrative), en indiquant que la plainte devant le tribunal administratif a été rejetée. Il ajoute que l’affaire suivante est toujours pendante devant les tribunaux:
   • L’affaire opposant l’Hôpital pédiatrique Humberto Notti à Mme Velásquez, Gladys Irene pour levée de l’immunité syndicale, devant la sixième chambre du travail de la première circonscription judiciaire de Mendoza (affaire no 154891), engagée en vue de lever l’immunité syndicale dont jouissait celle-ci (article 52 de la loi no 23551 sur les syndicats), afin qu’elle puisse bénéficier des prestations de vieillesse. Le gouvernement indique à ce sujet que la sixième chambre du travail de la province de Mendoza a fait droit à la demande de levée de l’immunité syndicale, aux fins de pouvoir valablement intimer à la dirigeante syndicale, alors âgée de 66 ans et comptant trente ans de service dans l’hôpital, d’entreprendre les démarches lui permettant de bénéficier des prestations de vieillesse. Le gouvernement ajoute que cette décision de la chambre, concernant l’affaire opposant l’Hôpital pédiatrique Humberto Notti à Mme Velásquez, Gladys Irene pour levée de l’immunité syndicale/recours extraordinaire en inconstitutionnalité, devant la cour de cassation, a fait l’objet d’un recours extraordinaire mais que, en date du 10 avril 2018, la Cour suprême de justice a rejeté la demande de recours. Le gouvernement ajoute que, puisque la personne concernée a bien été élue comme représentante titulaire et qu’un congé syndical rémunéré lui a été octroyé pour une durée de quatre ans, à la date de la décision de justice et au vu du temps écoulé depuis la demande première, la demande de recours était devenue caduque.
3. 99. Dans une autre communication datée de février 2019, le gouvernement fait savoir, à propos du délit présumé d’entrave aux services publics, que la justice fédérale (le Tribunal fédéral no 1 de Mendoza) a déclaré la procédure éteinte par prescription, en septembre 2018.

C. Conclusions du comité

1. 100. Le comité observe que les allégations du présent cas portent sur: i) la remise en cause des négociations paritaires et des accords collectifs conclus dans le secteur de la santé dans la province de Mendoza, du fait de l’adoption unilatérale d’une nouvelle norme à partir de 2014; ii) la remise en cause des droits syndicaux dans la loi en question, en particulier pour ce qui est de la qualification des mesures d’action directe (article 79 de la loi no 8729 de novembre 2014) et de la détermination des services minima (article 69 de cette même loi); ainsi que sur iii) des pratiques discriminatoires à l’encontre de représentants syndicaux.
2. 101. Le comité note que, selon les organisations plaignantes, la loi adoptée en 2014 dans la province de Mendoza contrevient aux accords collectifs favorables qui étaient en vigueur depuis un certain temps et qui portaient sur le montant des rémunérations, le temps de travail et la procédure de sélection du personnel. Il note en particulier que les organisations syndicales mentionnent à cet égard: i) l’article 126 de la loi no 8701 et son incidence sur la rémunération et le nombre d’heures supplémentaires autorisées pour des activités relevant des urgences; ii) la loi no 8727 du 27 octobre 2014, qui introduit un plafonnement des rémunérations en prenant comme référence la rémunération légalement applicable au poste de gouverneur de la province (loi de plafonnement salarial) et qui, d’après les organisations plaignantes, entraînerait un risque de diminution des salaires discriminant de toute évidence les professionnels les plus qualifiés, ayant le plus d’ancienneté ou travaillant dans des zones inhospitalières; et iii) la résolution no 3448 de décembre 2014 du ministère de la Santé, qui modifie la procédure de sélection consacrée dans la convention collective et entérinée par la loi no 7759. Il note que le gouvernement a fourni des informations en ce qui concerne la loi no 8727, que l’organisation plaignante avait portée devant les tribunaux et dont la Cour suprême de Mendoza était saisie. Par ailleurs, le comité accueille favorablement les efforts pour interdire à la province d’appliquer la loi no 8727.
3. 102. Le comité rappelle qu’il ne lui appartient pas de se prononcer sur le contenu des questions mentionnées qui ont été modifiées par voie législative en 2014. Il considère toutefois qu’une législation qui modifie des conventions collectives en vigueur depuis un certain temps et qui tend à restreindre le champ de la négociation collective est contraire à la négociation collective volontaire puisqu’«[i]l revient aux parties de déterminer les questions à négocier». Il ajoute à ce sujet que, «[à] propos d’allégations relatives au refus de négocier collectivement sur certaines questions dans le secteur public, le comité a rappelé le point de vue suivant exprimé par la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale: “Il est certaines questions qui, manifestement, relèvent au premier chef ou essentiellement de la gestion des affaires du gouvernement; ces questions peuvent raisonnablement être considérées comme étrangères au champ de la négociation.” Il est également évident que certaines autres questions se rapportent au premier chef, ou essentiellement, aux conditions d’emploi et qu’elles ne devraient pas être considérées comme étant en dehors des champ de négociations collectives, menées dans une atmosphère de bonne foi et de confiance mutuelles.» [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1289 et 1300.] Le comité demande au gouvernement de l’informer du résultat du recours en inconstitutionnalité concernant la loi no 8727, actuellement devant la Cour suprême de justice de Mendoza, et de toute mesure qu’il pourra adopter à cet égard.
4. 103. Concernant la loi no 8729 du 12 novembre 2014 relative à la réorganisation du travail, le comité note qu’en vertu de son article 71, selon les organisations plaignantes, si les parties ne parviennent pas à se mettre d’accord pour fixer les services minima dans les services essentiels dans les délais prévus ou si les services minima sont insuffisants, l’autorité d’application est tenue de transmettre le dossier à la Commission des garanties, à qui il appartiendra de déterminer ces services minima, ce qui, de l’avis des organisations plaignantes, représente un obstacle à l’exercice du droit de grève en ce qu’il le soumet à la seule volonté d’un organisme qui dépend lui-même hiérarchiquement du gouvernement.
5. 104. Le comité observe que dans le secteur de la santé le secteur hospitalier peut être considéré comme un service essentiel [voir Compilation, op. cit., paragr. 840] où le droit de grève peut être restreint. En ce qui concerne les allégations relatives à l’autorité compétente pour déterminer les services minima et l’impact que cela a sur les droits syndicaux, le comité souhaite rappeler que les travailleurs qui n’exercent pas de fonctions dans des services essentiels au sens strict du terme devraient participer à la détermination des services minima et que tout désaccord entre les parties à ce sujet devrait être résolu par un organisme indépendant.
6. 105. S’agissant de la qualification des mesures d’action directe (article 79 de la loi no 8729), le comité note que, en vertu de cet article, «la décision de déclarer une mesure d’action illégale appartient au sous-secrétariat d’Etat au Travail et à l’Emploi. Lorsque celle-ci touche des services essentiels, la Commission des garanties doit se prononcer au préalable.» Le comité souhaite rappeler à cet égard que «[l]a décision de déclarer une grève illégale ne devrait pas appartenir au gouvernement, mais à un organe indépendant et impartial». [Voir Compilation, op. cit., paragr. 909.] Au vu des considérations qui précèdent, le comité prie le gouvernement de faire en sorte que le gouvernement de la province prenne les mesures qui s’imposent, y compris en faisant des propositions législatives, pour que la décision de déclarer une action directe illégale n’appartienne pas au gouvernement provincial, mais à un organisme indépendant et impartial.
7. 106. A propos des allégations concernant la discrimination antisyndicale et en particulier les pressions visant la dirigeante syndicale de l’AMPROS, le docteur Gladys Velásquez, le comité prend note de la décision du 24 août 2017 de la sixième chambre du Tribunal du travail de la province de Mendoza, qui a fait droit à la demande de levée de l’immunité syndicale de la dirigeante syndicale, aux fins de pouvoir valablement intimer à celle-ci, alors âgée de 66 ans et comptant trente ans de service dans l’hôpital, d’entreprendre les démarches lui permettant de bénéficier des prestations de vieillesse. Concernant les allégations de persécution et de discrimination de la dirigeante syndicale, qui a été poursuivie par les autorités fédérales pour avoir participé à une protestation sociale en 2014, le comité note que, dans sa communication de février 2019, le gouvernement indique que la justice fédérale (le Tribunal fédéral no 1 de Mendoza) a déclaré éteinte la procédure par prescription en septembre 2018. Tout en notant qu’il n’existe plus de charges pesant sur la dirigeante syndicale pour cette raison, le comité veut croire que cette procédure pénale ne sera pas utilisée de manière à stigmatiser les dirigeants syndicaux dans l’exercice légitime de leurs fonctions.
8. 107. En ce qui concerne les allégations relatives à la remise en cause des congés syndicaux consacrés dans des accords collectifs depuis de nombreuses années, le comité note que, d’après les organisations plaignantes, le principal argument avancé par le gouvernement provincial à propos de cette pratique était que le gouverneur de la province n’avait pas entériné ces accords. Faute de plus amples précisions de la part du gouvernement, le comité considère que les accords collectifs souscrits par les parties entrent en vigueur au moment de leur signature, tandis que la condition de l’enregistrement par les autorités compétentes est valable lorsqu’ils affectent les intérêts de tiers.

Recommandations du comité

1. 108. Au vu des recommandations qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de le tenir informé du résultat du recours en inconstitutionnalité (concernant la loi no 8727) devant la Cour suprême de justice de Mendoza et de toute mesure qu’il pourra adopter à cet égard.
   • b) Le comité prie le gouvernement de faire en sorte que le gouvernement de la province prenne les mesures qui s’imposent, y compris en faisant des propositions législatives, pour que la décision de déclarer une action directe illégale n’appartienne pas au gouvernement provincial mais à un organisme indépendant et impartial.
   • c) Le comité encourage les autorités compétentes à tenter d’intensifier le dialogue social avec les associations de professionnels du secteur de la santé afin de favoriser des relations collectives harmonieuses.