Rapport définitif - Rapport No. 376, Octobre 2015

Cas no 2970 (Equateur) - Date de la plainte: 27-JUIN -12 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent que la loi organique sur le service public (LOSEP) est contraire aux dispositions des conventions internationales du travail ratifiées par l’Equateur en matière de liberté syndicale et de négociation collective et que, s’il venait à être approuvé, le projet d’amendements constitutionnels aggraverait la situation en soumettant les ouvriers du secteur public aux dispositions de la LOSEP et à d’autres lois administratives contraires aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective

1. 449. Les plaintes figurent dans une communication de la Fédération médicale équatorienne (FME) en date du 27 juin 2012 et dans des communications présentées conjointement par l’Internationale des services publics en Equateur, l’Union nationale des éducateurs et le Comité permanent intersyndical en date du 22 septembre et du 20 novembre 2014. La Confédération syndicale internationale (CSI) a appuyé les plaintes dans une communication en date du 24 septembre 2014.
2. 450. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications en date du 25 janvier 2013 et du 20 janvier 2015.
3. 451. L’Equateur a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 452. Dans sa communication en date du 27 juin 2012, la Fédération médicale équatorienne (FME) allègue que la loi organique sur le service public (LOSEP), approuvée le 29 septembre 2010, ainsi que le règlement général d’application de cette loi (le décret exécutif no 710 du 24 mars 2011) ne reconnaissent pas aux travailleurs au service de l’Etat, dénommés «fonctionnaires» dans ladite loi, le droit à l’exercice de la liberté syndicale et de la négociation collective. A cet égard, l’organisation plaignante indique tout d’abord que, si l’article 23 de la LOSEP reconnaît aux fonctionnaires le droit d’association, les organisations que ces derniers peuvent constituer n’ont pas de caractère syndical; l’institution publique responsable de l’enregistrement de ces organisations n’est pas définie; et les fonctionnaires ne bénéficient pas des mesures de protection prévues par le Code du travail. La FME déclare en outre que la LOSEP ne reconnaît pas aux organisations de fonctionnaires le droit de négocier les conditions de travail et les relations professionnelles de leurs membres, ce qui est contraire aux dispositions de l’article 4 de la convention no 98 ainsi que de l’article 5, paragraphe 2, de la convention (no 149) sur le personnel infirmier, 1977, selon lequel la détermination des conditions d’emploi et de travail se fera de préférence par négociation entre les organisations d’employeurs et de travailleurs intéressées. L’organisation plaignante indique également que l’article 24 de la LOSEP exclut le droit de grève et l’exercice de ce droit. L’organisation plaignante ajoute enfin que l’unilatéralisme dont le gouvernement fait preuve dans le cadre des processus de réforme qu’il a engagés exclut tout dialogue et toute consultation avec les organisations syndicales, et que le recours aux procédures judiciaires ou constitutionnelles est devenu inutile du fait du contrôle exercé par le gouvernement sur le pouvoir judiciaire et la Cour constitutionnelle.
2. 453. Dans des communications en date du 22 septembre et du 20 novembre 2014 présentées conjointement par l’Internationale des services publics en Equateur, l’Union nationale des éducateurs et le Comité permanent intersyndical, les organisations plaignantes allèguent que le projet d’amendements de la Constitution de la République de l’Equateur, soumis à la Cour constitutionnelle le 26 juin 2014, vise à supprimer totalement l’exercice de la liberté syndicale et de la négociation collective dans le secteur public, ce qui constitue une violation des dispositions des conventions nos 87 et 98 de l’OIT. Les organisations plaignantes précisent que les articles 10 et 13 du projet d’amendements prévoient la suppression de l’alinéa 3 de l’article 229 et la modification de l’alinéa 16 de l’article 326 de la Constitution, en vertu desquels les ouvriers du secteur public sont protégés à l’heure actuelle par le Code du travail, et que, si l’amendement venait à être approuvé, la totalité des travailleurs du secteur public seraient soumis au régime de la LOSEP et d’autres lois administratives. Les organisations plaignantes ajoutent que le caractère préjudiciable de ce projet d’amendements et l’anéantissement des droits que celui-ci entraînerait sont attestés par le fait que la disposition transitoire unique prévoit que les ouvrières et ouvriers du secteur public, qui sont actuellement soumis au Code du travail, conserveraient les droits garantis par cet instrument juridique.
3. 454. Selon les allégations, les amendements mentionnés s’inscriraient dans le cadre d’un processus visant à limiter progressivement les droits collectifs des travailleurs du secteur public, amorcé en 2007. A cet égard, les organisations plaignantes déclarent que: i) l’adoption de la nouvelle Constitution en Equateur en 2008 s’est traduite par l’exclusion des fonctionnaires – qui représentent 78 pour cent des travailleurs du secteur public – du champ d’application du Code du travail, lesquels ont été soumis à des lois administratives spéciales sans concertation; ii) depuis lors, seuls les ouvriers du secteur public sont soumis au Code du travail et bénéficient, de façon très limitée, du droit de négociation collective; iii) les dispositions de la LOSEP et des autres lois régissant les conditions de travail dans le secteur public adoptées après 2008 (la loi organique sur les entreprises publiques (LOEP), la loi organique sur l’éducation interculturelle (LOEI) et la loi organique sur l’enseignement supérieur (LOES)) constituent une violation de la liberté syndicale, du droit de négociation collective et du droit de grève, comme l’ont souligné les organes de contrôle de l’OIT et, de ce fait, les fonctionnaires sont exclus des garanties offertes par les conventions nos 87 et 98; et iv) l’élargissement de l’exclusion des ouvriers du secteur public du champ d’application du Code du travail et le transfert de ces derniers vers le régime de la LOSEP et d’autres lois administratives, prévus par le projet d’amendements constitutionnels, aggraverait la violation des conventions nos 87 et 98, qui a déjà été mise en évidence par les organes de contrôle de l’OIT, et entraînerait la disparition inéluctable du mouvement syndical dans le secteur public en Equateur.
4. 455. Les organisations plaignantes indiquent enfin que le projet d’amendements constitutionnels, appuyé par le pouvoir exécutif, n’a pas fait l’objet de consultations préalables avec les organisations représentatives des travailleurs.

B. Réponse du gouvernement

1. 456. Dans sa réponse en date du 25 janvier 2013, le gouvernement de l’Equateur transmet les observations du ministère de la Santé publique, qui déclare que les allégations de la FME selon lesquelles la LOSEP ne reconnaît pas les principes de la liberté syndicale et de la négociation collective et est contraire aux dispositions des conventions nos 87, 98 et 149 de l’OIT n’ont aucun fondement. Le ministère précise que le soutien apporté par le gouvernement de l’Equateur au mouvement syndical apparaît dans l’augmentation significative du nombre d’organisations syndicales enregistrées ces dernières années, et que les conventions nos 87, 98 et 149 sont pleinement respectées, en particulier l’article 6 de la convention no 149 qui dispose que le personnel infirmier bénéficiera de conditions au moins équivalentes à celles des autres travailleurs du pays concerné.
2. 457. Dans sa réponse en date du 20 janvier 2015, le gouvernement transmet ses observations concernant les allégations des organisations plaignantes relatives au projet d’amendements de la Constitution. Le gouvernement déclare que: i) le projet d’amendements constitutionnels est en cours d’examen par l’Assemblée nationale et, de ce fait, il n’est pas certain que ces modifications soient en définitive apportées à la législation équatorienne; ii) la suppression de l’alinéa 3 de l’article 229 de la Constitution et la modification de l’alinéa 16 de l’article 326 ont pour but d’appliquer et de généraliser le principe d’égalité et de non-discrimination dans les relations d’emploi au sein de la fonction publique en vue d’harmoniser la législation régissant les relations d’emploi dans le secteur public; iii) en vertu de l’article 6 de la convention no 98, celle-ci ne traite pas de la situation des fonctionnaires publics; iv) la LOSEP reconnaît aux fonctionnaires le droit d’association et d’organisation, comme il ressort de l’article 24 qui interdit aux fonctionnaires d’abuser de leur autorité pour entraver l’exercice du droit de vote, de la liberté d’association ou de tout autre droit garanti par la Constitution, et de l’article 33 qui porte sur l’octroi de congés avec traitement aux représentants des associations de fonctionnaires, ce qui démontre que l’harmonisation des régimes de travail applicables aux différentes entités publiques ne porte pas atteinte aux droits des travailleurs concernés; et v) enfin, dans la mesure où, de par son ancienneté, le Code du travail contient des dispositions plus complètes en la matière, le ministère du Travail adoptera, une fois le projet d’amendements constitutionnels approuvé, la réglementation nécessaire pour garantir le respect des droits syndicaux énoncés dans la Constitution de la République et les conventions internationales afin de veiller à ce que les droits de tous les travailleurs du secteur public soient respectés.
3. 458. Le gouvernement indique également que, avant sa soumission à l’Assemblée nationale pour approbation, le projet de réforme constitutionnelle a été porté à la connaissance de la Cour constitutionnelle, laquelle a estimé que la suppression de la distinction opérée entre les régimes de travail applicables aux fonctionnaires et aux ouvriers du secteur public, loin de porter atteinte aux droits constitutionnels, garantissait un traitement égalitaire entre les fonctionnaires de l’Etat. S’agissant de la disposition transitoire contenue dans le projet d’amendement, qui prévoit que les ouvriers du secteur public engagés avant l’entrée en vigueur des amendements conserveront les droits garantis par le Code du travail, la cour a estimé que cette proposition visait à assurer le respect du principe de non-rétroactivité de la loi.

C. Conclusions du comité

1. 459. Le comité observe que le présent cas porte, premièrement, sur la supposée violation par la loi organique sur le service public (LOSEP) des conventions internationales du travail ratifiées par l’Equateur en matière de liberté syndicale et de négociation collective et, deuxièmement, sur l’allégation selon laquelle cette situation de non-respect des conventions s’aggraverait si le projet d’amendements constitutionnels présenté en juin 2014, et actuellement examiné par l’Assemblée nationale, venait à être approuvé. Ce projet prévoit que les ouvriers du secteur public seront exclus du champ d’application du Code du travail et qu’ils seront soumis aux lois administratives régissant les conditions d’emploi des autres travailleurs du secteur public, la LOSEP étant précisément la loi la plus importante à cet égard.
2. 460. Le comité note que le gouvernement nie les accusations de violation des principes de la liberté syndicale et de la négociation collective et affirme que la LOSEP reconnaît le droit d’association, que les amendements constitutionnels critiqués sont nécessaires pour que le principe d’égalité entre les travailleurs du secteur public soit observé et qu’ils respectent les droits acquis par les ouvriers de ce secteur, tout en reconnaissant que les lois administratives devraient, par la suite, contenir des dispositions plus complètes en ce qui concerne la liberté syndicale.
3. 461. Le comité observe que la question de la conformité de la LOSEP avec les conventions nos 87 et 98, sur laquelle porte la première allégation du présent cas, a déjà donné lieu à différents commentaires de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (CEACR) qui a demandé à ce que cette loi fasse l’objet d’une réforme, à un examen par la Commission de l’application des normes de la Conférence en 2014 s’agissant de la convention no 98 de l’OIT, et, compte tenu de ce qui précède, à une mission du Bureau dirigée par la directrice du Département des normes internationales du travail qui s’est rendue dans le pays du 26 au 30 janvier 2015, et dont le mandat couvrait l’application des conventions nos 87 et 98 ainsi que les cas en instance devant le comité. Le comité note que la CEACR a déclaré qu’elle regrettait particulièrement l’absence dans la LOSEP de dispositions garantissant une protection contre la discrimination antisyndicale et l’ingérence des employeurs ainsi que l’exclusion de la totalité des fonctionnaires du droit de négociation collective, exclusion qui vise par conséquent également les agents publics qui ne sont pas des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat.
4. 462. Le comité note que le gouvernement reconnaît que, en matière de liberté syndicale, la réglementation relative au secteur public doit être renforcée, mais il observe néanmoins que la réponse du gouvernement ne contient pas d’éléments concrets sur des mesures prises en vue de réformer la LOSEP. Dans ces conditions, le comité considère nécessaire que le gouvernement engage au plus vite un processus de consultation avec les organisations de travailleurs du secteur public afin de mettre en place les réformes nécessaires pour veiller à ce que la LOSEP respecte pleinement les principes de la liberté syndicale et de la négociation collective. Dans la mesure où l’Equateur a ratifié les conventions nos 87 et 98, le comité s’attend à ce que le gouvernement fasse parvenir des informations détaillées à la CEACR concernant les mesures prises en vue de réformer la LOSEP dans le sens indiqué et qu’il porte à la connaissance de cette dernière les aspects législatifs de ce cas.
5. 463. S’agissant de l’allégation selon laquelle le projet d’amendements constitutionnels présenté en juin 2014, et actuellement examiné par l’Assemblée nationale, constituerait une violation des conventions nos 87 et 98, le comité note les éléments ci-après qui ressortent des allégations des organisations plaignantes et de la réponse du gouvernement: i) dans le secteur public, la Constitution de 2008, en vigueur actuellement, opère en vertu de l’article 229 et de l’alinéa 16 de l’article 326 une distinction entre les fonctionnaires dont les conditions d’emploi et de travail sont régies par des lois administratives spéciales – parmi lesquelles figure la LOSEP – et les ouvriers du secteur public dont les conditions d’emploi et de travail sont régies par le Code du travail; ii) le projet d’amendements constitutionnels qui fait l’objet de la présente plainte prévoit que l’alinéa 3 de l’article 229 de la Constitution sera supprimé et que l’alinéa 16 de l’article 326 sera modifié de telle manière que les ouvriers du secteur public cesseront d’être couverts par le Code du travail et seront par conséquent soumis aux lois administratives régissant les conditions de travail dans le secteur public; iii) les règles seront ainsi harmonisées pour l’ensemble des travailleurs du secteur public (qui inclut les entreprises publiques), à l’exception des travailleurs couverts par la disposition transitoire unique du projet d’amendements; iv) en vertu de ladite disposition, les ouvriers du secteur public engagés avant l’entrée en vigueur des amendements conserveront les droits garantis par le Code du travail, les amendements produisant des effets pour les travailleurs engagés après leur entrée en vigueur; v) le projet d’amendements a été examiné par la Cour constitutionnelle qui a estimé qu’il ne restreignait pas les droits des travailleurs dans la mesure où il contribuait à garantir le respect du principe d’égalité entre eux; et vi) conformément aux dispositions de la Constitution nationale, le projet a été soumis à l’Assemblée nationale pour un premier examen et la deuxième lecture n’a pas encore eu lieu.
6. 464. Le comité note que les organisations plaignantes allèguent que le projet d’amendements, sur lequel les organisations syndicales n’auraient pas été consultées, s’inscrirait dans le cadre d’un processus visant à limiter les droits collectifs dans le secteur public amorcé en 2007 et renforcé par l’adoption de la LOSEP et d’autres lois organiques régissant le secteur public (LOEP, LOEI et LOES). Le comité note que le gouvernement indique pour sa part que: i) le projet d’amendements permet de garantir que les principes d’égalité et de non-discrimination dans le secteur public seront pleinement respectés grâce à l’harmonisation des systèmes juridiques applicables aux travailleurs concernés; ii) la disposition transitoire prévue dans le cadre de ce projet garantit que les droits acquis seront respectés; iii) les dispositions de la LOSEP qui s’étendront à l’ensemble des fonctionnaires ne sont pas contraires au droit d’organisation; et iv) dans la mesure où le Code du travail contient des dispositions plus complètes en la matière, le ministère du Travail adoptera, une fois le projet d’amendements constitutionnels approuvé, la réglementation nécessaire pour garantir le respect des droits syndicaux énoncés dans la Constitution de la République et les conventions internationales afin de veiller à ce que les droits de tous les travailleurs du secteur public soient respectés.
7. 465. S’agissant d’un projet d’amendements qui n’a pas encore été approuvé, le comité souhaite d’abord rappeler que, lorsqu’il est saisi d’allégations précises et détaillées concernant un projet de loi, le fait que ces allégations se rapportent à un texte n’ayant pas force de loi ne devrait pas, à lui seul, empêcher le comité de se prononcer sur le fond des allégations présentées. Il y a en effet intérêt à ce que, en de tels cas, le gouvernement et le plaignant aient connaissance du point de vue du comité à l’égard d’un projet de loi avant l’adoption de celui-ci, étant donné que le gouvernement, à qui revient l’initiative en la matière, a la faculté de lui apporter d’éventuelles modifications (voir paragr. 27 des procédures spéciales en vigueur pour l’examen des plaintes en violation de la liberté syndicale au sein de l’Organisation internationale du Travail).
8. 466. Le comité signale par ailleurs que le transfert d’un système juridique de droit privé à un système de droit public ne constitue pas en soi un problème pour autant que ce transfert s’effectue dans le respect des principes de la liberté syndicale et de la négociation collective. A cet égard, le comité rappelle en premier lieu qu’il est essentiel que l’introduction d’un projet de loi affectant la négociation collective ou les conditions d’emploi soit précédée de consultations complètes et détaillées avec les organisations intéressées de travailleurs et d’employeurs [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 1075], et observe que le gouvernement n’a pas répondu à l’allégation selon laquelle le projet d’amendements constitutionnels n’aurait pas fait l’objet de consultations préalables avec les organisations de travailleurs du secteur public.
9. 467. Concernant le contenu du projet d’amendements constitutionnels et ses conséquences potentielles en matière de liberté syndicale et de négociation collective, le comité prend note des extraits suivants du rapport de la mission du Bureau effectuée dans le pays du 26 au 30 janvier 2015, qui a été transmis aux mandants tripartites de l’Equateur:
   • Dans la mesure où des commentaires ont été formulés à plusieurs reprises par les organes de contrôle de l’OIT, lesquels ont mis en évidence d’importantes limites au droit de négociation collective dans le secteur public contraires à la convention no 98, la mission attire l’attention du gouvernement sur la nature sensible des amendements mentionnés qui font actuellement l’objet d’une plainte devant le Comité de la liberté syndicale (cas no 2970). Au vu de ce qui précède, la mission est d’avis qu’il convient que le gouvernement mène sans tarder des discussions approfondies avec les organisations syndicales sur les amendements proposés afin de veiller à ce que le transfert éventuel des ouvriers du secteur public du régime du Code du travail vers le régime de la LOSEP ne s’accompagne pas d’une restriction supplémentaire des droits de négociation collective des travailleurs du secteur public qui ne fournissent pas de services pour l’administration de l’Etat. A cet égard, la mission rappelle que le BIT est tout à fait disponible pour apporter son assistance technique tant au cours du processus mentionné qu’au cours du processus d’examen des amendements par l’Assemblée nationale.
10. 468. A la lumière de ce qui précède, le comité constate que l’approbation du projet d’amendements constitutionnels aurait pour effet d’étendre le champ d’application de la LOSEP et d’autres lois administratives connexes (LOEP, LOEI et LOES) à la totalité des travailleurs au service de l’Etat (à l’exception des ouvriers du secteur public engagés avant l’entrée en vigueur des amendements). Le comité observe en particulier que les lois susmentionnées ne reconnaissent pas aux fonctionnaires le droit à la négociation collective, indépendamment du fait que ces travailleurs soient ou non commis à l’administration de l’Etat, et constate que, si la législation actuelle était conservée, l’approbation des amendements constitutionnels irait de pair avec une augmentation des restrictions du droit de négociation collective pour les travailleurs du secteur public qui ne fournissent pas de services dans le cadre de l’administration de l’Etat.
11. 469. A cet égard, le comité rappelle qu’il convient d’établir une distinction entre, d’une part, les fonctionnaires dont les activités sont propres à l’administration de l’Etat – fonctionnaires des ministères et autres organismes gouvernementaux comparables – et les fonctionnaires agissant en tant qu’auxiliaires des précédents et, d’autre part, les autres personnes employées par le gouvernement, par les entreprises publiques ou par des institutions publiques autonomes. Seule la première catégorie de ces travailleurs peut être exclue du champ d’application de la convention no 98. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 887.] Le comité estime en conséquence que, dans le cadre du projet d’amendements constitutionnels dont l’approbation irait de pair avec l’élargissement du champ d’application de la LOSEP, il devient de plus en plus urgent d’entreprendre une réforme de ladite loi, tel que cela a été souligné dans les présentes conclusions. Tout en prenant note de l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail adopterait des normes qui réglementeraient de manière plus précise les droits syndicaux des fonctionnaires une fois les amendements constitutionnels approuvés, le comité observe qu’il n’a pas reçu d’informations sur des mesures concrètes en vue d’une réforme de la LOSEP dans le sens indiqué.
12. 470. Dans ces conditions, le comité prie instamment le gouvernement d’engager immédiatement un processus de consultation avec les organisations de travailleurs du secteur public afin de prendre les mesures nécessaires pour garantir que le projet d’amendements constitutionnels est conforme aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective et que la législation applicable au secteur public respecte pleinement ces principes. Dans la mesure où l’Equateur a ratifié les conventions nos 87 et 98, le comité s’attend à ce que le gouvernement fasse parvenir des informations détaillées à la CEACR concernant les mesures prises à cet effet et qu’il porte à la connaissance de cette dernière les aspects législatifs de ce cas. Le comité rappelle en outre au gouvernement qu’il peut demander à bénéficier de l’assistance technique du Bureau.

Recommandation du comité

1. 471. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Tenant compte des principes soulignés dans ses conclusions, le comité prie instamment le gouvernement d’engager immédiatement un processus de consultation avec les organisations de travailleurs du secteur public afin de prendre les mesures nécessaires pour garantir que le projet d’amendements constitutionnels est conforme aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective et que la législation applicable au secteur public respecte pleinement ces principes. Dans la mesure où l’Equateur a ratifié les conventions nos 87 et 98, le comité s’attend à ce que le gouvernement fasse parvenir des informations détaillées à la CEACR concernant les mesures prises à cet effet et qu’il porte à la connaissance de cette dernière les aspects législatifs de ce cas. Le comité rappelle en outre au gouvernement qu’il peut demander à bénéficier de l’assistance technique du Bureau.