Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 374, Mars 2015

Cas no 3015 (Canada) - Date de la plainte: 13-MARS -13 - Clos

Allégations: L’organisation plaignante allègue que certaines dispositions de la loi concernant la lutte contre la corruption enfreignent le droit à la liberté syndicale et à la négociation collective des travailleurs de la construction en empêchant une association de salariés de s’affilier à certaines organisations syndicales, en révoquant une accréditation existante, en entravant la négociation collective et en permettant une ingérence du Parlement dans la gestion des activités d’une association de salariés

1. 142. La plainte figure dans une communication en date du 13 mars 2013 du Syndicat canadien des employées et employés professionnels et de bureau (CTC) (ci-après Syndicat canadien) en son nom et au nom du Syndicat des employées et employés professionnels-les et de bureau – Québec (SEPB-Québec) (ci-après SEPB-Québec) et du Syndicat des employées et employés professionnels-les et de bureau, section locale 573 (SEPB CTC-FTQ) (ci après SEPB-573). Elle est également appuyée par la Fédération des travailleurs et travailleuses du Québec (ci-après FTQ).
2. 143. Le gouvernement du Canada a fait parvenir les observations du gouvernement du Québec dans une communication en date du 6 février 2014.
3. 144. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, mais n’a pas ratifié la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 145. Dans sa communication du 13 mars 2013, le Syndicat canadien dénonce l’adoption par le Parlement de la province de Québec, le 10 juin 2011, de la loi concernant la lutte contre la corruption, L.Q. 2011, c. 17 (ci-après la «loi contre la corruption») et allègue que certaines dispositions de celle-ci violent les principes de la liberté syndicale consacrés dans la convention no 87.
2. 146. L’organisation plaignante fait remarquer d’emblée que les organisations syndicales concernées n’ont pas été réellement consultées lors de l’étude du projet de la loi contre la corruption, n’ayant pas eu suffisamment de temps pour préparer les consultations devant la Commission des institutions. Les séances ont débuté seulement six jours après l’adoption du principe de projet de loi, et par la suite aucune consultation sérieuse ou de négociation avec les plaignants n’a été entreprise bien que le législateur ait adopté la loi sachant parfaitement que les plaignants s’opposaient fortement à de nombreuses dispositions de la loi. Une consultation de bonne foi aurait permis, selon le Syndicat canadien, au législateur et à la partie syndicale de disposer de toutes les informations nécessaires permettant d’adopter des dispositions législatives dûment fondées et conformes à la réalité factuelle.
3. 147. A ce propos, le Syndicat canadien rappelle le contexte d’adoption de la loi contre la corruption. Elle avait pour objet de renforcer les actions de prévention et de lutte contre la corruption en matière contractuelle dans le secteur public et a été adoptée après que des scandales dans le domaine de la construction ont été mis en lumière par des médias québécois, scandales ne concernant aucunement les salariés de la Commission de la construction du Québec (ci-après CCQ) selon le Syndicat canadien. La loi contre la corruption est venue modifier la loi sur les relations du travail, la formation professionnelle et la gestion de la main-d’œuvre dans l’industrie de la construction (ci après loi R-20) qui régit les relations de travail dans le secteur de la construction en instituant notamment au sein de la CCQ une unité autonome de vérification chargée d’effectuer des vérifications dans l’industrie de la construction et en prévoyant que ses membres ne fassent plus partie de la même unité de négociation générale que l’ensemble des autres salariés de la CCQ. L’organisation plaignante se réfère aux extraits des débats à l’Assemblée nationale et à la Commission des institutions et fait valoir que le législateur québécois souhaitait s’assurer que les salariés de la CCQ affectés à la nouvelle unité ne peuvent être affiliés à une association représentative ou à une organisation à laquelle est affiliée une association représentative. L’organisation plaignante rappelle à cet effet les propos tenus par le ministre de la Sécurité publique du Québec qui a affirmé qu’il était important de comprendre que, pour des motifs d’indépendance, ceux qui surveillent ne doivent pas faire partie de la même unité syndicale que ceux qui sont surveillés. Il s’agit là, selon le Syndicat canadien, de fausses prémisses sur lesquelles s’est basé le législateur pour adopter les dispositions contestées puisque le personnel d’enquête ne surveille pas les organisations syndicales et que le SEPB-573 représentant les salariés de la CCQ n’est affilié à aucune association représentative ou à aucun groupement de salariés de la construction. Le seul rôle des salariés de la CCQ en lien avec les organisations syndicales est d’organiser et de surveiller le scrutin ainsi que de constater la représentativité des associations représentatives. De plus, le Syndicat canadien fait remarquer qu’en principe les dispositions contestées ne devraient s’appliquer qu’aux seuls membres de l’unité autonome de vérification, à laquelle avaient été affectés cinq salariés de la CCQ. Pourtant, lesdites dispositions ne touchent pas uniquement les cinq salariés mais visent aussi l’ensemble du personnel d’enquête, soit environ 300 personnes, et affectent les droits des quelque 600 autres salariés de la CCQ.
4. 148. L’organisation plaignante soutient plus substantiellement que des dispositions de la loi contre la corruption enfreignent la liberté d’association et de négociation collective. Elle avance que ces dispositions ont pour effet d’empêcher l’affiliation d’une association de salariés à certaines organisations syndicales, de révoquer une accréditation syndicale existante, d’entraver la négociation collective et de permettre une ingérence du Parlement dans la gestion des activités d’une association de salariés, en violation de conventions internationales.
5. 149. L’organisation plaignante conteste en particulier les articles suivants de la loi contre la corruption:
   • – L’article 61 qui modifie l’article 85 de la loi R-20. Avant d’être amendé, ce dernier prévoyait que l’ensemble des salariés de la CCQ constituait une seule unité de négociation pour les fins de l’accréditation qui peut être accordée en vertu du Code du travail, unité qui était représentée par le SEPB-573 depuis 1972. Après avoir été modifié le 11 juin 2011 par l’article 61 et de nouveau en décembre 2011 par la loi éliminant le placement syndical et visant l’amélioration du fonctionnement de l’industrie de la construction, l’article 85 stipule désormais que les salariés de la CCQ autorisés à exercer les pouvoirs d’enquête constituent une unité de négociation distincte pour les fins de l’accréditation qui peut être accordée en vertu du Code du travail et que l’association accréditée pour les représenter ne peut être affiliée à une association représentative ou à une organisation à laquelle une telle association ou tout autre groupement de salariés de la construction est affilié ou autrement lié, ni conclure une entente de service avec l’un d’eux.
   • – Les articles 68 et 69, alinéa 1, qui disposent que le SEPB-573 continue de représenter l’ensemble des salariés de la CCQ, mais qu’il ne peut plus représenter le personnel d’enquête pour la négociation d’une convention collective à compter du 1er septembre 2011.
   • – L’article 70 qui prévoit la cessation de l’application de la convention collective au personnel d’enquête, et ce six mois après le 1er septembre 2011, date de l’entrée en vigueur de l’article 61, à moins qu’une nouvelle association de salariés soit accréditée pour représenter le personnel d’enquête, auquel cas la convention collective existante, le cas échéant, continuera de s’appliquer jusqu’à la conclusion d’une nouvelle convention collective. S’il n’y a pas de convention collective existante, alors les acquis des salariés ne pourront pas être transférés.
   • – L’article 71 qui oblige le transfert d’actifs appartenant au SEPB-573 à une association qui serait accréditée pour représenter le personnel d’enquête, le cas échéant, en proportion des salariés que le SEPB-573 ne représenterait plus, et ce en faisant fi des dispositions prévues dans les statuts et règlements du SEPB-573.
6. 150. Le Syndicat canadien affirme par ailleurs qu’en adoptant cette loi le gouvernement du Québec a manqué à ses obligations découlant de la Charte canadienne des droits et libertés et de la Charte québécoise des droits et libertés, ainsi que d’autres conventions internationales: 1) en empêchant la représentation du personnel d’enquête par l’association de salariés qu’il a choisie (art. 68 et 69); 2) en empêchant l’affiliation de l’association de salariés représentant le personnel d’enquête à l’organisation de son choix (art. 61); 3) en imposant la scission de l’unité de négociation de manière discriminatoire en dépit de l’impact grave que cela a sur le pouvoir de négociation du personnel d’enquête (art. 60, 68 et 69); 4) en prévoyant que la convention collective dûment négociée cessera d’être applicable au personnel d’enquête si une nouvelle association n’est pas accréditée pour les représenter (art. 70); et 5) en imposant la distribution des fonds appartenant au syndicat (art. 71).
7. 151. L’organisation plaignante soutient que le droit de négocier librement avec l’employeur au sujet des conditions de travail constitue un élément essentiel de la liberté syndicale. L’employeur doit reconnaître aux fins de la négociation collective les organisations représentatives des travailleurs. En l’espèce, non seulement les articles 68 et 69 scindent l’unité de négociation collective, mais ils empêchent l’association choisie par les salariés (en l’occurrence le SEPB-573) de représenter une partie des salariés de la CCQ pour la négociation collective. De plus, un processus de négociation collective où les salariés n’ont pas le choix de l’agent négociateur est contraire aux principes de la liberté syndicale.
8. 152. Le Syndicat canadien explique que cette loi porte atteinte à la liberté d’association des salariés en mettant fin aux droits d’accréditation existants et détenus par le SEPB-573. Or, ajoute le Syndicat canadien, l’obtention d’une accréditation se situe au cœur même de la liberté protégée par les instruments internationaux. L’association accréditée se voit soudainement et arbitrairement privée de son statut d’agent négociateur alors que les salariés se trouvent privés de leur force associative. Cela équivaut dans les faits à une annulation par voie législative d’une accréditation existante, ce qui est contraire aux principes de la liberté syndicale.
9. 153. Par ailleurs, le Syndicat canadien allègue qu’à travers son article 61 la loi prive les salariés de leur droit de constituer et de s’affilier à l’organisation de leur choix en ce qu’elle empêche le syndicat accrédité pour représenter le personnel enquêteur de s’affilier à la FTQ. Une telle affiliation est essentielle pour que les travailleurs puissent, par l’intermédiaire de l’organisme auquel ils s’affilient, promouvoir les intérêts professionnels des affiliés et œuvrer à la promotion sociale, économique et politique des travailleurs et travailleuses du Québec en plus de lutter contre différentes formes de discrimination. L’organisation plaignante rappelle que la FTQ, de par son rôle de représentante auprès du gouvernement découlant de son important degré de représentativité (550 000 membres répartis dans les syndicats qui lui sont affiliés) dans le secteur de la construction, jouit d’un rapport de force essentiel dans les négociations collectives. Si l’association représentant le personnel d’enquête ne peut pas s’affilier à la FTQ ou à une autre centrale syndicale de son choix, ces salariés se retrouvent privés de ce droit de s’affilier à une association qui a un important degré de représentativité dans le secteur et un rapport de force essentiel dans les négociations collectives contre un organisme de l’Etat québécois. L’organisation plaignante avance aussi que l’association du personnel d’enquête pourrait également tirer avantage des moyens financiers plus importants dont dispose la FTQ. Dès lors, en interdisant l’association de salariés représentant le personnel d’enquête de s’affilier à l’organisation de son choix, le gouvernement du Québec contrevient à la convention no 87.
10. 154. L’organisation plaignante maintient de surcroît que la scission de l’unité de négociation constitue un traitement discriminatoire au sens de l’article 2 de la convention no 87 en raison du fait que les autres salariés provenant de ministères ou organismes appelés à faire partie d’équipes de vérification ou d’enquête désignés par le gouvernement ne sont pas empêchés de faire partie d’unités d’accréditation générale ou de s’y affilier, à l’exception des salariés exerçant des fonctions d’agent de la paix. A titre d’exemple, le Syndicat canadien indique que des salariés du ministère du Revenu ou de la Régie du bâtiment, qui collaborent avec le commissaire à la lutte contre la corruption de la même manière que le personnel d’enquête de la CCQ, ne sont eux assujettis à aucune restriction. De même, plusieurs salariés de l’Etat ayant des pouvoirs d’enquête font partie d’unités d’accréditation avec d’autres salariés qui n’ont pas ces pouvoirs et peuvent s’affilier à des organisations syndicales de leur choix sans qu’aucune disposition législative ne le leur interdise. Ainsi, par exemple, les inspecteurs de la Commission de la santé et de la sécurité du travail (CSST) peuvent légalement faire partie de la même unité que l’ensemble du personnel de cette organisation. Il s’agit, selon le Syndicat canadien, d’une incohérence notable qui démontre que les salariés appelés à travailler à la lutte contre la corruption ne doivent pas nécessairement et de façon urgente faire partie d’unités de négociation distinctes ou être limités dans leur choix associatif d’affiliation.
11. 155. Par ailleurs, affirme l’organisation plaignante, en prévoyant à l’article 70 de la loi contre la corruption que la convention collective dûment négociée pourrait cesser d’être applicable au personnel d’enquête à moins que ce dernier ne désigne une autre association pour le représenter, le législateur se donne potentiellement les pouvoirs d’annuler de façon unilatérale les conditions de travail négociées par le SEPB-573 depuis 1972. Cela constitue une atteinte grave et irréparable au droit à un processus de négociation collective.
12. 156. L’organisation plaignante avance aussi que, en imposant la distribution des fonds appartenant au SEPB-573 par le biais de l’article 71, le législateur s’ingère indûment dans la gestion et le mode de fonctionnement de l’association des salariés en violation des principes de la liberté syndicale qui exigent la non-ingérence des autorités publiques dans la gestion des associations de travailleurs. Une telle ingérence n’était aucunement nécessaire puisque les statuts du SEPB-573 prévoient les dispositions nécessaires concernant les sommes appartenant au syndicat dans ce genre de situation.
13. 157. En dernier lieu, l’organisation plaignante argue que le seul motif pouvant justifier la mise en place des dispositions contestées est l’état d’urgence. Or, fait-elle remarquer, il n’y avait pas d’état d’urgence justifiant l’adoption de telles dispositions. D’ailleurs, le législateur a lui-même retardé de plusieurs mois l’entrée en vigueur desdites dispositions, démontrant ainsi que leur application n’était aucunement urgente. Elle rappelle que des mesures étaient déjà en place au sein de la CCQ pour assurer l’indépendance des salariés, notamment à travers des politiques strictes assurant un traitement impartial de l’information et l’obligation de soumettre un formulaire de déclaration d’intérêts.
14. 158. Compte tenu de ce qui précède, les organisations plaignantes demandent au comité de constater que les dispositions 61, 68, 69, 70 et 71 de la loi contre la corruption sont contraires aux conventions applicables et aux principes de la liberté syndicale et de recommander qu’elles soient abrogées ou modifiées de façon à les rendre conformes à ces conventions et principes.

B. Réponse du gouvernement

1. 159. Dans sa communication en date du 6 février 2014, le gouvernement du Canada transmet une réponse du gouvernement du Québec dans laquelle ce dernier soutient que les dispositions contestées de la loi contre la corruption n’ont pas eu pour effet d’affecter ou de porter atteinte aux droits syndicaux des travailleurs, dont notamment les droits reconnus par la convention no 87. Il indique que la loi contre la corruption a essentiellement pour objet de renforcer les actions de prévention et de lutte contre la corruption en matière contractuelle dans le secteur public. A cette fin, souligne le gouvernement du Québec, la loi modifie, entre autres, la loi R-20 pour instituer au sein de la CCQ une unité autonome de vérification chargée d’effectuer des vérifications dans l’industrie de la construction et à laquelle se sont joints les quelque 300 enquêteurs de la CCQ. Elle prévoit que les membres du personnel de la commission affectés à cette unité y exercent leurs fonctions de manière exclusive et doivent faire partie d’une unité de négociation syndicale distincte, et ce dans le but de leur assurer une totale indépendance.
2. 160. Le gouvernement du Québec rappelle la genèse et la justification de la loi contre la corruption. Elle a été adoptée dans un contexte de fraudes et d’irrégularités présumées impliquant, entre autres, les plus hautes instances de la ville de Montréal et de plusieurs municipalités du Québec dans le cadre d’appel d’offres et d’octroi de contrats dans le domaine de la construction, et ce potentiellement en lien avec le crime organisé. Le gouvernement du Québec explique que la mesure interdisant le personnel d’enquête de faire partie d’une même unité de négociation que les autres salariés de la construction visait essentiellement à assurer l’intégrité, la transparence et à écarter toute apparence de conflits d’intérêts tant il aurait été paradoxal et contraire à l’intérêt public de permettre aux enquêteurs faisant partie de la nouvelle unité autonome de vérification de participer au même syndicat que les autres salariés susceptibles de faire l’objet d’une enquête. Le gouvernement du Québec souligne qu’une telle pratique n’est pas nouvelle puisqu’en matière de vérification comptable, à titre d’exemple, la loi sur le vérificateur général prévoit que le vérificateur général du Québec, dont la mission est notamment d’assurer le contrôle parlementaire sur les fonds et autres biens publics, ne relève pas du gouvernement du Québec mais plutôt de l’assemblée législative. De plus, cette mesure fait partie d’une série d’autres mesures plus larges qui ont été arrêtées par le gouvernement du Québec pour faire la lumière sur cette situation et y remédier. C’est dans ce cadre qu’a été créée la Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction chargée d’enquêter sur de possibles activités de collusion et de corruption pouvant impliquer les organismes et entreprises du gouvernement et l’Unité permanente anticorruption, une unité d’élite chargée de coordonner les forces et expertises du gouvernement pour lutter contre la corruption.
3. 161. Par ailleurs, le gouvernement du Québec soutient que la création d’une unité de négociation syndicale distincte pour les salariés exerçant un pouvoir d’enquête est conforme aux objectifs visés par la Convention des Nations Unies contre la corruption, laquelle a été ratifiée par le Canada. Il rappelle que, selon l’article 6 de cette convention, chaque Etat partie doit faire en sorte qu’existent un ou plusieurs organes chargés de prévenir la corruption et qu’il doit être accordé à ces organes l’indépendance nécessaire afin d’être à l’abri de toute influence indue. De plus, en vertu de l’article 7 de cette même convention, chaque Etat partie s’efforce d’adopter, de maintenir et de renforcer des systèmes qui favorisent la transparence et préviennent les conflits d’intérêts. Ainsi, en établissant une unité de négociation syndicale distincte pour les salariés de la Commission de la construction du Québec exerçant des pouvoirs d’enquête, le gouvernement du Québec poursuivait justement les objectifs fixés par la Convention des Nations Unies contre la corruption.
4. 162. Le gouvernement du Québec se réfère aux décisions suivantes rendues par les tribunaux du Québec. Dans une décision rendue le 25 août 2011 sur une requête en nullité des six articles contestés de la loi contre la corruption introduite par le SEPB-573 aux mêmes motifs que ceux soumis au comité, la Cour supérieure du Québec a reconnu que l’application de la loi engendrera des inconvénients pour le syndicat et certains de ses membres. Cependant, après révision de l’historique et des objectifs de ladite loi et après l’application du critère de la balance des inconvénients, la cour a tenu prioritairement compte de l’objectif plus vaste de cette loi qu’est la protection du public par la mise à l’abri du personnel enquêteur des influences indues pouvant provenir des éléments nuisibles susceptibles de s’immiscer dans le monde syndical de la construction. Pour la cour supérieure, l’intérêt public doit primer sur le droit d’affiliation syndicale des enquêteurs de la Commission de la construction du Québec.
5. 163. Le gouvernement du Québec ajoute que cette même position a été réitérée par la Commission des relations du travail (ci-après CRT), un organisme judiciaire indépendant institué par le Code du travail et chargé de réglementer les rapports collectifs de travail au Québec. En effet, dans une décision rendue le 24 septembre 2012 concernant deux requêtes en accréditation déposées simultanément le 1er septembre 2012 par le SEPB-573 et la section locale 611 du Syndicat des employées et employés professionnels-les et de bureau pour représenter tous les salariés (incluant le personnel enquêteur) de la CCQ, la CRT a reconnu que le statut et le rôle des enquêteurs visés par la loi sont susceptibles de créer des situations de conflits d’intérêts où l’indépendance de ces derniers pourrait être remise en cause si l’on permettait leur intégration dans une unité de négociation regroupant d’autres salariés pouvant être visés par une enquête.
6. 164. Cette décision de la CRT a fait l’objet d’une requête en révision judiciaire auprès de la Cour supérieure du Québec. Dans un jugement rendu le 9 janvier 2013, celle-ci a tranché que la loi contre la corruption ne porte pas atteinte au droit d’association reconnu aux Chartes canadienne et québécoise des droits et libertés mais le module plutôt en fonction du rôle des employés visés: «Pour qu’une mesure porte atteinte au droit de liberté d’association, il ne suffit donc pas de limiter l’accès à un syndicat en particulier, mais on doit surtout démontrer que cette mesure a des répercussions importantes sur le processus de négociation collective en compromettant le droit des travailleurs à s’associer en vue de réaliser des objectifs communs.» En l’occurrence, les salariés visés ne faisaient l’objet d’aucune restriction à cet égard, leur liberté de se regrouper pour établir un rapport de force dans la négociation collective n’étant nullement compromise.
7. 165. Le gouvernement du Québec signale qu’une requête pour permission d’en appeler de cette décision de la cour supérieure a été accordée et que les procédures juridiques se poursuivent devant la Cour d’appel du Québec.
8. 166. Le gouvernement du Québec se réfère également, à l’appui de ses arguments, à un principe du Comité de la liberté syndicale qui reconnaît la possibilité de dénier à un groupe de travailleurs le droit d’appartenir aux mêmes syndicats que les autres travailleurs, sous réserve de deux conditions: 1) qu’ils aient le droit de créer leurs propres organisations; et 2) que cette catégorie de travailleurs ne soit pas définie en termes trop larges.
9. 167. Le gouvernement du Québec soutient que ces deux conditions sont entièrement remplies dans le cas à l’étude. D’une part, le personnel d’enquête avait le droit de créer sa propre organisation et celle-ci a, dans les faits, été créée puisque la CRT a accrédité le 29 mai 2013 le Syndicat du personnel d’enquête de la CCQ. D’autre part, cette unité de négociation étant réservée aux seuls enquêteurs, et donc restreinte, la deuxième condition à l’effet que la catégorie de personnel ne doit pas être définie en termes trop larges est aussi satisfaite.
10. 168. En ce qui concerne l’allégation à l’effet que la loi contre la corruption aurait été adoptée sans réelle consultation des syndicats concernés, le gouvernement du Québec indique que les organisations plaignantes ont pu participer, déposer et présenter leur mémoire devant la Commission parlementaire constituée pour étudier le projet de loi.
11. 169. En conclusion, le gouvernement du Québec soumet que les mesures mises en place par le biais de la loi contre la corruption ne violent pas les dispositions de la convention no 87 en ce que ces mesures visent principalement à protéger l’intérêt public en mettant le personnel enquêteur à l’abri de toute influence indue et en assurant en même temps un minimum de transparence, de neutralité, de rigueur et d’indépendance du système d’enquête.

C. Conclusions du comité

1. 170. Le comité note que l’organisation plaignante allègue que certaines dispositions de la loi contre la corruption promulguée par le gouvernement du Québec violent le droit à la liberté syndicale et à la négociation collective des travailleurs de la construction. Le comité note qu’en réponse le gouvernement du Québec soutient que la loi contre la corruption a été adoptée dans un contexte de corruption et de fraude présumées dans le domaine de la construction impliquant les plus hautes autorités de la ville de Montréal et potentiellement en lien avec le crime organisé et que le but visé était la protection de l’intérêt public en mettant à l’abri le personnel d’enquête chargé de mener des vérifications dans le domaine de la construction de toute influence indue.
2. 171. Le comité note que l’organisation plaignante indique dès le départ que les organisations syndicales concernées n’ont pas été réellement consultées par le gouvernement du Québec, n’ayant eu que six jours pour se préparer pour les consultations devant la Commission des institutions en charge de l’étude du projet de la loi contre la corruption. A cet égard, le comité note que le gouvernement du Québec soutient que les organisations plaignantes ont pu participer, déposer et présenter leur mémoire devant la Commission parlementaire constituée pour étudier le projet de loi en question.
3. 172. Le comité observe que, selon l’organisation plaignante, les articles 68 et 69 de la loi contre la corruption ont pour effet de scinder l’unité de négociation collective, empêchant ainsi l’association choisie par les salariés (le SEPB-573) de représenter une partie des salariés de la CCQ dans la négociation collective. A ce sujet, le comité prend note de la réponse du gouvernement du Québec qui indique que, dans ses efforts pour renforcer les actions de prévention et de lutte contre la corruption en matière contractuelle dans le secteur public, il a été décidé, entre autres, d’instituer au sein de la Commission de la construction du Québec une unité autonome de vérification à laquelle seront affectés quelques membres de la CCQ qui y exerceront leurs fonctions de manière exclusive, d’où la nécessité de créer une unité de négociation syndicale distincte dans le but de leur assurer une totale indépendance. Selon le gouvernement du Québec, il aurait été paradoxal et contraire à l’intérêt public de permettre aux enquêteurs faisant partie de cette unité de participer au même syndicat que ceux qui seraient susceptibles de faire l’objet d’une enquête.
4. 173. Le comité prend note des différentes décisions rendues par les tribunaux qui sont invoquées par le gouvernement du Québec dans sa réponse. Le comité note la décision de la Cour supérieure du Québec du 25 août 2011 qui, saisie d’une requête en nullité des dispositions contestées de la loi contre la corruption, a tenu «prioritairement compte de l’objectif plus vaste de cette loi, qui est la protection du public par la mise à l’abri du personnel enquêteur des influences indues de certains éléments corrompus du monde syndical de la construction» (paragr. 85 du jugement). Même si elle reconnaît que l’application de la loi entraînera des inconvénients, la cour soutient que l’intérêt public doit primer sur le droit d’affiliation syndicale des enquêteurs de la CCQ, et conclut de ce fait que «la prépondérance des inconvénients favorise le maintien de l’application des dispositions attaquées» (paragr. 86 du jugement).
5. 174. Le comité prend note également de la décision de la CRT du 24 septembre 2012 qui a rejeté une requête en accréditation du SEPB-573 par laquelle ce dernier cherchait à représenter tous les salariés de la CCQ, y compris le personnel d’enquête. La CRT a reconnu que le statut et le rôle des enquêteurs visés par la loi sont susceptibles de créer des situations de conflits d’intérêts où l’indépendance de ceux-ci pourrait être remise en question s’ils étaient regroupés dans une même unité de négociation que les autres salariés. Dès lors, «même s’il y a atteinte à la liberté d’association de ces derniers» (paragr. 78 et 218 de la décision), cette atteinte est justifiée au regard de l’article 1 de la Charte canadienne des droits et libertés et de l’article 9.1 de la Charte québécoise des droits et libertés de la personne qui permettent de restreindre les droits qui y sont énoncés dans des limites qui soient raisonnables.
6. 175. Le comité observe que cette décision de la CRT a été portée en révision judiciaire devant la Cour supérieure du Québec. A la différence de la CRT, la cour supérieure s’est uniquement prononcée sur l’alinéa 2 de l’article 85 de la loi R-20, tel que modifié. Dans une décision rendue le 9 janvier 2013, elle a tranché que cette disposition ne portait pas atteinte au droit d’association reconnu aux chartes canadienne et québécoise mais le modulait plutôt au regard des particularités des fonctions des employés visés; ceux-ci sont toujours libres de se regrouper entre eux pour établir un rapport de force dans la négociation collective de leurs conditions de travail. Par ailleurs, la cour a statué que, «même en présumant qu’il y a atteinte à la liberté d’association, cette atteinte serait justifiée à la lumière de l’article 1 de la Charte canadienne et de l’article 9.1 de la Charte québécoise» (paragr. 179 du jugement).
7. 176. A cet effet, la cour rappelle que, lorsque l’atteinte à un droit ou à une liberté garantie par la charte est établie, cette atteinte sera considérée justifiée s’il est démontré: a) que l’objectif de la loi est urgent et réel; b) qu’un lien rationnel relie cet objectif aux moyens choisis par le législateur pour atteindre cet objectif; c) que la loi contestée ne porte atteinte que minimalement au droit ou à la liberté garanti; et d) qu’il y a proportionnalité entre l’objectif de la loi et les mesures qu’elle prévoit. Selon la cour, «il apparaît clairement que l’objectif général de la loi est la lutte à la corruption, laquelle mine la démocratie en s’attaquant à son fonctionnement même. L’objectif visé par le législateur qui est de mettre en place des moyens pour l’enrayer, la prévenir et non pas uniquement de punir ceux qui s’y adonnent constitue un objectif réel et urgent» (paragr. 127 et 158 du jugement). Deuxièmement, au critère de déterminer si un lien rationnel existe entre cet objectif et les moyens choisis par le législateur pour l’atteindre, la cour a jugé que «l’existence du lien rationnel apparaissait de façon évidente: couper les ponts est susceptible d’empêcher les conflits d’intérêts» (paragr. 161 du jugement).
8. 177. Ensuite, la cour examine s’il a été démontré que les moyens choisis par le législateur ne portent qu’une atteinte minimale au droit en question et que ces moyens sont soigneusement adaptés à l’objectif visé. A ce sujet, la cour rappelle que, «tel que l’enseigne la Cour suprême, l’exercice que doit faire le tribunal n’est pas de choisir l’intervention la moins attentatoire dans l’absolu, mais de s’assurer que l’intervention qui est choisie par le législateur fait partie des diverses solutions raisonnables qui s’offraient. En l’espèce, l’intervention choisie par le législateur, la création d’une unité de négociation distincte et l’interdiction d’être affilié à une association représentative de la construction sont possiblement les seules interventions parmi celles proposées qui sont susceptibles de créer la distance nécessaire entre les membres du personnel d’enquête et les surveiller. La mise en place d’un code de déontologie, à titre d’exemple, n’incitera certainement pas un inspecteur, par exemple, à résister à une pression indue d’un représentant de la même famille syndicale, pas plus que ne le feront des mesures disciplinaires appliquées après le fait. De plus, la méthode choisie par le législateur ne s’applique qu’aux membres du personnel enquêteur et non à tout le personnel de la CCQ. Ce faisant, elle est moins attentatoire que cette alternative. Le requérant SEPB-573 aurait souhaité d’autres mesures d’application plus limitées, rendues applicables, par exemple, aux seuls employés de l’unité autonome. Or, selon la cour, cette solution n’aurait pas rencontré les objectifs de la loi, beaucoup plus larges que ne le voudrait la requérante. Ainsi, la mesure choisie par le législateur fait partie des diverses solutions raisonnables qui s’offraient à lui et, par conséquent, le critère de l’atteinte minimale est rencontré» (paragr. 170-174 du jugement).
9. 178. Concernant le dernier critère de la proportionnalité entre l’objectif de la loi et les mesures qu’elle prévoit, la cour indique que «c’est à cette étape que la réalisation de l’objectif peut être soupesée en fonction de l’effet sur le droit en question» (paragr. 175 du jugement). Après avoir démontré, d’un côté, les effets bénéfiques de l’article 85 qui s’inscrivent dans le cadre de la lutte contre la corruption en isolant certaines personnes parmi les plus susceptibles d’y être confrontée et, de l’autre, l’avantage de l’affiliation, la cour a tranché que «la balance pèse en faveur de la loi» (paragr. 178 du jugement) vu que les membres du requérant SEPB-573 gardent les mêmes droits que les autres travailleurs et peuvent même s’affilier avec l’association de leur choix, sauf les cinq associations représentatives du milieu dont ils ont la charge de surveillant et d’enquêteur. Ainsi donc, pour la cour supérieure, si atteinte il y avait eue, elle aurait été justifiée à la lumière de l’article 1 de la Charte canadienne et de l’article 9.1 de la Charte québécoise.
10. 179. Le comité note que cette décision de la cour supérieure a été portée en appel par le SEPB 573 devant la Cour d’appel du Québec, laquelle l’a rejetée dans une décision rendue le 25 février 2014. Dans un premier temps, la cour d’appel procède à une analyse de la jurisprudence canadienne pertinente et, se référant à plusieurs conventions internationales ratifiées par le Canada, dont la convention no 87, aboutit à la conclusion que «l’alinéa 85(2) de la loi R-20 (tel que modifié) est une atteinte à la liberté constitutive d’association» (paragr. 76 du jugement). Ensuite, en appliquant le critère développé par la Cour suprême dans l’arrêt R. c. Oakes, la cour d’appel détermine que l’atteinte à ce droit est justifiée. Elle conclut tout comme la cour supérieure que, dans le cas présent, «les violations à la Charte canadienne sont raisonnables et justifiables dans une société libre et démocratique» (paragr. 79 du jugement). La cour d’appel rappelle, à l’instar de la cour supérieure, que «les salariés ne sont pas privés de s’affilier à tout syndicat; ils peuvent le faire avec les associations autres que les cinq associations représentatives du milieu dont ils ont la charge de surveillant et d’enquêteur» (paragr. 108 du jugement).
11. 180. Le comité considère, dans le cas d’espèce et compte tenu de l’objectif de préserver l’indépendance des enquêteurs, qu’il n’est pas nécessairement incompatible avec les dispositions de l’article 2 de la convention no 87 et de l’article 4 de la convention no 98 d’avoir créé une unité de négociation spéciale avec une restriction sur le choix des syndicats avec lesquels les enquêteurs peuvent s’affilier, à condition qu’ils aient le droit de créer leur propre organisation. Le comité observe que, dans le cas d’espèce, le personnel d’enquête a pu effectivement créer sa propre organisation puisque la CRT a approuvé, le 29 mai 2013, une requête en accréditation déposée par le Syndicat du personnel d’enquête de la CCQ.
12. 181. Le comité prend aussi note de l’allégation de l’organisation plaignante selon laquelle le gouvernement du Québec se serait ingéré dans la gestion et le fonctionnement du SEPB 573 en imposant, par l’effet de l’article 71 de la loi contre la corruption, la distribution des fonds appartenant au syndicat. Le comité note que, selon l’organisation plaignante, des dispositions prévoyant ce que devraient advenir les fonds du syndicat dans de pareilles circonstances ont été prévues dans les statuts. Tout en notant que le gouvernement du Québec n’a pas fourni de réponse à cette allégation, et au vu de ce qui précède, le comité considère que la redistribution du patrimoine syndical prévue par l’alinéa 3 de l’article 71 est équitable.
13. 182. Le comité prend note des allégations de l’organisation plaignante selon lesquelles l’article 61 de la loi contre la corruption enfreint le droit d’une organisation de travailleurs de s’affilier à une fédération de son choix en ce qu’il empêche le syndicat accrédité pour représenter le personnel d’enquête de s’affilier à la FTQ. Selon l’organisation plaignante, la FTQ, de par son poids (550 000 membres répartis dans les syndicats qui lui sont affiliés) et son statut de représentante auprès du gouvernement du Québec, constitue une interlocutrice de taille jouissant d’un rapport de force significatif dans les négociations collectives et à laquelle l’association représentant le personnel d’enquête gagnerait à s’affilier pour la promotion sociale, économique et politique des travailleurs et travailleuses qu’elle représente. Le comité note la réponse du gouvernement du Québec qui soumet qu’il doit y avoir une parfaite «étanchéité» entre les employés disposant d’un pouvoir d’enquête et les autres travailleurs de la construction afin de s’assurer de l’intégrité de ces enquêteurs, la transparence, la neutralité et l’indépendance du système d’enquête et ainsi éviter toute apparence de conflits d’intérêts. Le comité rappelle le principe général selon lequel une organisation de travailleurs doit avoir le droit de s’affilier à la fédération ou à la confédération de son choix, sous réserve des statuts de l’organisation intéressée et sans autorisation préalable. Il appartient aux fédérations et aux confédérations elles-mêmes de décider d’accepter ou de refuser l’affiliation d’un syndicat, conformément à leurs propres règlements et statuts. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 722.] Tout en prenant note des décisions judiciaires mentionnées ci-dessus, le comité note avec préoccupation que l’article 85 de la loi R-20, telle qu’amendée par l’article 61 de la loi contre la corruption, restreint le droit du Syndicat du personnel d’enquête de s’affilier à la fédération de son choix et de s’assurer de sa représentation effective à un niveau supérieur. Considérant que l’intérêt de garantir une indépendance par la création d’une unité de négociation distincte ayant sa propre unité de représentation ne devrait pas être de nature à entraver le droit des enquêteurs de s’affilier à une organisation de niveau supérieur, le comité prie le gouvernement de recueillir des informations auprès du gouvernement du Québec sur la manière dont le droit du Syndicat du personnel d’enquête de s’affilier à une fédération de son propre choix est assuré en pratique et de tenir le comité informé à cet égard.

Recommandation du comité

1. 183. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Le comité prie le gouvernement de recueillir des informations auprès du gouvernement du Québec sur la manière dont le droit du Syndicat du personnel d’enquête de s’affilier à une fédération de son propre choix est assuré en pratique et de le tenir informé à cet égard.