Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 373, Octobre 2014

Cas no 3002 (Bolivie (Etat plurinational de)) - Date de la plainte: 20-DÉC. -12 - Clos

Allégations: L’organisation plaignante fait état de l’inobservation d’une convention collective par la Caisse nationale de santé (CNS) et de représailles contre des syndicalistes

1. 58. La plainte figure dans une communication en date du 20 décembre 2012 présentée par la Fédération des syndicats du secteur médical et activités connexes de la Caisse nationale de santé (FESIMRAS). La FESIMRAS a présenté de nouvelles allégations dans une communication en date du 15 février 2013.
2. 59. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication en date du 10 mai 2013.
3. 60. L’Etat plurinational de Bolivie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 61. Dans ses communications des 20 décembre 2012 et 15 février 2013, la Fédération des syndicats du secteur médical et activités connexes de la Caisse nationale de santé (FESIMRAS) indique que, face à la gestion inappropriée de la Caisse nationale de santé (CNS), elle a présenté des réclamations visant à régulariser les charges administratives, à améliorer l’infrastructure de l’entité et à faire respecter les droits économiques et sociaux de ses affiliés; elle précise que, suite à ces réclamations, certaines autorités de la CNS et du gouvernement ont adopté des mesures au préjudice de ses dirigeants et de l’organisation syndicale.
2. 62. Plus précisément, l’organisation plaignante se réfère à la décision de la direction de la CNS, no 144/2012, datée du 6 septembre 2012, qui demande que l’on commence à étudier les modalités d’un procès pénal pour diffamation contre le secrétaire exécutif et le secrétaire aux relations de la FESIMRAS, ce qui, selon l’organisation plaignante, constitue le début d’un plan de persécution contre les principaux dirigeants syndicaux. L’organisation plaignante joint le texte de cette résolution, dans laquelle il est demandé au directeur général de charger le Département juridique national de la CNS d’analyser le vote de la motion de défiance no 001/2012 organisé par la fédération plaignante, la FESIMRAS, le 31 août 2012 (dans laquelle la FESIMRAS qualifie de déficients les travaux de la direction de la CNS et souligne les préjudices économiques que la direction aurait causés à l’institution) et, selon les résultats de l’analyse, d’étudier les modalités d’une procédure pénale pour diffamation contre le secrétaire exécutif et le secrétaire aux relations de la FESIMRAS.
3. 63. L’organisation plaignante allègue aussi que la décision de la direction de la CNS no 149/2012 datée du 13 septembre 2012 va à l’encontre des dispositions de la convention collective datée du 26 décembre 2011. Selon le texte de cette décision: 1) le 22 novembre 2010, la direction de la CNS a adopté la décision no 299/2010 qui approuve un règlement autorisant l’engagement direct de personnel d’exploitation pour pourvoir des postes réguliers vacants au sein de l’institution; 2) le 29 septembre 2011, la direction a décidé d’appliquer ledit règlement et a adopté la décision no 200/2011 autorisant l’engagement de personnel d’exploitation pour pourvoir 747 postes réguliers vacants au sein de l’institution; 3) par la suite, le 26 décembre 2011, une convention collective a été conclue entre la FESIMRAS et la CNS (représentée par son directeur administratif et financier et deux fonctionnaires du Département juridique national) (homologuée par la décision ministérielle no 010/12 du 13 janvier 2012) qui établit que le règlement approuvé par la direction par la décision no 299/2010 (sur l’engagement direct de personnel d’exploitation) cessera d’être en application à la Caisse nationale de santé, et que cette situation est conforme à la circulaire no 078/2011, adoptée par la direction générale, la direction administrative, financière, la direction de la santé et le Département national des ressources humaines, qui a annulé les procédures de recrutement et de sélection réalisées en vertu de ce règlement; 4) le Syndicat du secteur médical et activités connexes de la CNS de La Paz a fait savoir au directeur régional de La Paz que la décision de la direction no 200/2011 (sur l’engagement direct de personnel d’exploitation) est devenue sans effet en vertu de la décision ministérielle qui a homologué la convention collective mentionnée et a donc demandé que soient annulées les convocations au processus de réincorporation du personnel engagé. Il convient de souligner que la convention collective en question ne contenait que cette seule clause. L’organisation plaignante ajoute que, malgré les faits susmentionnés, pratiquement un an après la signature de la convention collective, la direction de la CNS a adopté la décision no 149/2012 (datée du 13 septembre 2012) qui approuve un rapport de la commission juridique de la direction de la CNS dans laquelle la direction générale est priée d’engager des poursuites judiciaires contre M. Luis Rivas Michel – directeur administratif et financier de la CNS; M. Abdón Ramiro Laora Blanco – avocat du Département juridique national de la CNS; et Mme Clotilde Bohórquez Flores du Département juridique national de la CNS pour usurpation de fonctions pour avoir signé la convention collective. La décision de la direction no 149/2012 indique également que la décision no 200/2011 reste en vigueur, raison pour laquelle on a procédé à l’engagement direct de personnel d’exploitation pour pourvoir 747 postes réguliers vacants au sein de l’institution.
4. 64. En outre, l’organisation plaignante dénonce le fait que le décret suprême du gouvernement no 1403, daté du 9 novembre 2012, approuvant un plan de restructuration de la CNS, contient en son annexe une série de déclarations antisyndicales. L’organisation plaignante joint le texte de ce décret qui indique que les organisations syndicales constituent des «facteurs qui font obstacle aux solutions: financières; de couverture d’assurance-maladie; de gestion des résultats; de gestion des ressources humaines; d’amélioration du règlement de l’entité en vigueur devenu obsolète; enfin, de mise en œuvre des politiques publiques de santé». Selon l’organisation plaignante, l’inclusion de ces déclarations antisyndicales dans une norme officielle du gouvernement national constitue l’expression d’une discrimination interdite par la Constitution politique de l’Etat bolivien et contraire à l’esprit des conventions nos 87 et 98 de l’OIT.
5. 65. Enfin, dans sa communication en date du 15 février 2013, l’organisation plaignante présente de nouvelles allégations de pratiques antisyndicales contre ses syndicats affiliés. Plus précisément, l’organisation plaignante fait référence à une sanction économique de trois jours de retenue de salaire pour abandon de poste infligée à: 1) la dirigeante, Mme Silvia R. Villaroel, qui jouit du mandat syndical et qui, selon la FESIMRAS, a demandé un permis pour assister pendant les heures de travail à une réunion avec l’autorité suprême départementale de l’entité employeuse le 2 janvier 2013; et 2) M. Dickson Stroebel Moreno, ex-dirigeant du syndicat, pour absence injustifiée du travail le samedi 26 janvier 2013; selon la FESIMRAS, l’intéressé a refusé qu’on lui ajoute six heures par semaine (les samedis) compte tenu du fait que le Statut du médecin employé et de la carrière de fonctionnaire prévoit dans son article 16 un horaire sectoriel de trente heures par semaine (du lundi au vendredi).

B. Réponse du gouvernement

1. 66. Dans sa communication en date du 10 mai 2013, le gouvernement relève que l’organisation plaignante fait référence à une gestion inadéquate de la CNS et à des questions portant sur les possibilités budgétaires de la CNS, à la gestion et à la situation des ressources humaines disponibles au sein de l’institution, autant d’aspects ayant un caractère administratif et non pas syndical. Le gouvernement indique ne pas comprendre la base sur laquelle se fonde l’organisation pour inclure, dans une plainte sur des aspects relatifs au travail, des questions relevant de la compétence administrative exclusive des autorités de la CNS.
2. 67. En ce qui concerne la décision de la direction de la CNS no 144/2012 demandant que l’on étudie l’ouverture d’une procédure pénale pour diffamation contre le secrétaire exécutif et le secrétaire aux relations de la FESIMRAS, le gouvernement explique que celle-ci n’a pas donné pour instruction d’engager immédiatement une procédure judiciaire mais d’analyser le contenu de la motion de défiance no 001/2012 de la FESIMRAS et, selon les résultats, de prendre les mesures correspondantes. Le gouvernement explique que la direction de la CNS a trouvé, dans la motion de défiance no 001/2012 de la FESIMRAS, des indices de diffamation contre ses membres, en ce sens que la motion met en doute, sans preuve concluante, les aptitudes et la capacité professionnelle des membres de la direction de la CNS d’administrer l’institution. Néanmoins, le gouvernement signale que le rapport juridique no 140 du 31 janvier 2013, rédigé par le Département juridique de la CNS a conclu que la CNS ne pouvait soutenir aucun procès contre les dirigeants syndicaux de la FESIMRAS sur la base de la motion de défiance no 001/2012, car celle-ci porte sur des aspects juridiques relatifs à une «personne physique, revêt un caractère strictement personnel, et n’a aucune incidence sur la personne morale de l’entité». Il a donc été estimé qu’il n’y avait pas de base à engager de poursuites pénales contre la FESIMRAS ou ses dirigeants en raison de ladite motion de défiance.
3. 68. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle la décision no 149/2012 de la direction de la CNS contrevient aux dispositions de la convention collective datée du 26 décembre 2011, le gouvernement indique que l’objet de la négociation de la convention collective a déjà été décidé trois mois avant la signature de ladite convention; concrètement, par l’intermédiaire de la décision de la direction de la CNS no 200/2011, qui avait approuvé l’engagement de personnel d’exploitation pour pourvoir 747 postes vacants.
4. 69. En ce qui concerne l’allégation de l’organisation plaignante selon laquelle l’annexe du décret suprême du gouvernement no 1403 approuvant le plan de restructuration de la CNS contient des déclarations antisyndicales, le gouvernement indique que, malheureusement depuis plusieurs années, les dirigeants syndicaux de la CNS ont fait des incursions dans des domaines qui n’ont rien à voir avec la représentation et la défense des intérêts professionnels des travailleurs et ont exercé des pressions et des menaces diverses dans les affaires d’ordre administratif, de gestion et d’exécution, qui relèvent de la compétence exclusive des autorités de la CNS.
5. 70. Enfin, en lien avec les allégations supplémentaires présentées par l’organisation plaignante, dans sa communication du 15 février 2013 relative à des sanctions économiques infligées à la dirigeante syndicale, Mme Silvia R. Villaroel, et à l’ex-dirigeant syndical, M. Dickson Stroebel, le gouvernement rappelle l’obligation légale de demander une autorisation écrite pour s’absenter d’un poste de travail et d’appuyer sa sortie par une permission expresse de l’autorité compétente de l’institution employeuse. En ce qui concerne le cas de Mme Silvia R. Villaroel, le gouvernement souligne qu’aucun des documents annexés par l’organisation plaignante ne fait état d’une demande écrite de la part de l’intéressée pour s’absenter de son poste de travail à des fins d’activités syndicales, pas plus que d’une autorisation écrite de rigueur que doit accorder l’employeur au travailleur pour cette mission. En ce qui concerne M. Dickson Stroebel Moreno, le gouvernement indique que le fait d’être vice-président du Collège des médecins de son département ne l’exonère pas de l’obligation légale de demander une autorisation écrite pour s’absenter de son poste de travail et d’appuyer sa sortie par une permission expresse de l’autorité compétente de l’institution employeuse.
6. 71. Le gouvernement réfute en conséquence que les conventions nos 87 et 98 de l’OIT aient été violées.

C. Conclusions du comité

1. 72. Le comité note que, dans le présent cas, l’organisation plaignante allègue: 1) la menace de la direction de la Caisse nationale de santé (CNS) d’engager une procédure pénale pour diffamation contre le secrétaire exécutif et le secrétaire aux relations de la FESIMRAS; 2) que la décision no 149/2012, par l’intermédiaire de laquelle la direction de la CNS a autorisé l’engagement direct de centaines de travailleurs à des postes d’exploitation pour pourvoir des postes réguliers vacants au sein de l’institution, viole les dispositions de la convention collective du 26 décembre 2011; 3) que le décret suprême du gouvernement no 1403 approuvant le plan de restructuration de la CNS contient, dans une annexe, une série de déclarations antisyndicales; enfin, 4) que des sanctions économiques antisyndicales ont été infligées à la dirigeante syndicale, Mme Silvia R. Villaroel, et à l’ex-dirigeant syndical, M. Dickson Stroebel Moreno.
2. 73. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle la direction de la CNS a adopté la décision no 144/2012 chargeant d’étudier l’ouverture d’une procédure pénale pour diffamation contre le secrétaire exécutif et le secrétaire aux relations de la FESIMRAS, le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle: 1) dans le cadre de réclamations portant sur des questions relatives au budget de la CNS et à la gestion des ressources humaines au sein de l’institution, autant d’aspects à caractère administratif et non pas syndical, l’organisation plaignante a voté la motion de défiance no 001/2012 contre la direction de la CNS «pour ses travaux déficients et le préjudice économique causés à l’institution»; 2) la direction de la CNS a relevé dans la motion de défiance de la FESIMRAS des indices de diffamation contre ses membres, car ont été mises en doute, sans preuve concluante, les aptitudes et les capacités professionnelles des membres de la direction de la CNS; elle a demandé une analyse du contenu de cette motion de défiance et, selon le résultat, l’adoption des mesures correspondantes; 3) le rapport no 140 du Département juridique de la CNS du 31 janvier 2013 a toutefois conclu que la CNS ne saurait engager de procédure pénale pour diffamation contre les dirigeants syndicaux de la FESIMRAS sur la base du vote de la motion de défiance no 001/2012, car celle-ci porte sur des aspects juridiques relatifs à une «personne physique, revêt un caractère strictement personnel et n’a aucune incidence sur la personne morale de l’entité». Le comité rappelle que le plein exercice des droits syndicaux exige la libre circulation des informations, des opinions et des idées, de sorte que les travailleurs et les employeurs, tout comme leurs organisations, devraient jouir de la liberté d’opinion et d’expression dans leurs réunions, publications et autres activités syndicales. Néanmoins, dans l’expression de leurs opinions, les organisations syndicales ne devraient pas dépasser les limites convenables de la polémique et devraient s’abstenir d’excès de langage. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 154.] Le comité souligne à cet égard que la menace des autorités d’engager des poursuites pénales en réponse à des opinions légitimes de représentants syndicaux peut avoir un effet d’intimidation et est préjudiciable à l’exercice des droits syndicaux. Le comité note cependant que les autorités ont finalement suivi les recommandations du Département juridique de la CNS et ont décidé de ne pas engager de procédure pénale à l’encontre de la FESIMRAS ou de ses dirigeants en raison de ladite motion de défiance. En conséquence, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette allégation et il s’attend à ce que ce principe soit pleinement respecté.
3. 74. En ce qui concerne l’allégation relative au non-respect de la convention collective conclue entre la FESIMRAS et la CNS le 26 décembre 2011 qui prévoit que le règlement de la CNS en date du 22 novembre 2010 qui autorisait l’engagement direct de personnel à des postes d’exploitation pour pourvoir des postes réguliers au sein de l’institution ne pourra pas être appliqué, l’organisation plaignante indique que, pratiquement un an après la signature de ladite convention, la direction de la CNS a adopté la décision no 149/2012 qui réitère les dispositions de la décision no 200/2011 et qui a pour effet de confirmer l’engagement direct de personnel d’exploitation pour pourvoir 747 postes réguliers vacants. De plus, cette décision charge le directeur général d’engager des poursuites pénales contre deux fonctionnaires du Département juridique national ainsi que le directeur administratif et financier pour usurpation de fonctions par la signature de la convention collective. Le comité note que le gouvernement rejette l’allégation de non-respect de la convention collective en indiquant que la direction a adopté la décision no 200/2011 et autorisé l’engagement de personnel d’exploitation pour pourvoir 747 postes réguliers vacants trois mois avant la signature de la convention collective. Le comité regrette le manque de coordination entre la direction de la CNS et les personnes qui ont signé la convention collective en représentant la CNS, à savoir le directeur administratif et financier et deux fonctionnaires du Département juridique national de la CNS, et prie le gouvernement de communiquer de toute urgence le résultat des procédures engagées contre ces derniers pour usurpation ou abus de fonctions par la signature de la convention collective. Dans ces conditions, le comité a conscience de la difficulté pratique, compte tenu des années écoulées, de faire marche arrière dans la nomination de 747 travailleurs aux postes réguliers qui étaient vacants. Toutefois, le comité rappelle de manière générale le principe selon lequel le respect mutuel des engagements pris dans les accords collectifs est un élément important du droit de négociation collective et doit être sauvegardé pour fonder les relations professionnelles sur des bases solides et stables [voir Recueil, op. cit., paragr. 940] et s’attend fermement à ce qu’une telle situation ne se reproduise pas à l’avenir.
4. 75. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle le décret suprême du gouvernement no 1403, qui approuve le plan de restructuration de la CNS, contient dans une annexe une série de déclarations à contenu antisyndical, le comité note que l’organisation plaignante a joint le texte dudit décret dont l’annexe indique que «les organisations syndicales constituent des facteurs qui font obstacle aux solutions: financières; de couverture d’assurance-maladie; de gestion des résultats; de gestion des ressources humaines; d’amélioration du règlement de l’entité en vigueur devenu obsolète; enfin, de mise en œuvre des politiques publiques de santé». Le comité note que le gouvernement indique que, malheureusement, depuis plusieurs années, les dirigeants syndicaux de la CNS ont fait des incursions dans des domaines qui n’ont rien à voir avec la représentation et la défense des intérêts professionnels des travailleurs et ont exercé des pressions et des menaces diverses dans des affaires d’ordre administratif, de gestion et d’exécution qui relèvent de la compétence exclusive des autorités de la CNS. Tout en considérant le débat et la critique entre les partenaires sociaux comme légitimes, le comité regrette que les autorités de la CNS aient fait des déclarations dans une annexe d’un décret sur leur point de vue sur le rôle des organisations syndicales, ce qui est contraire à un esprit constructif de dialogue social et de négociation collective. Le comité rappelle l’importance qu’il attache au respect mutuel entre les parties et à la promotion du dialogue et des consultations sur les questions d’intérêt commun entre les autorités publiques et les organisations professionnelles les plus représentatives du secteur en question [voir Recueil, op. cit., paragr. 1067] et il s’attend à ce qu’à l’avenir les autorités de la CNS ainsi que la FESIMRAS éviteront des déclarations qui ne contribuent ni au respect mutuel ni au développement de relations professionnelles harmonieuses.
5. 76. Enfin, en ce qui concerne la sanction de trois jours de retenue de salaire infligée à la dirigeante syndicale Mme Silvia R. Villaroel, le comité note que, si l’organisation plaignante allègue que la dirigeante a demandé un permis pour assister à une réunion avec l’autorité départementale suprême de l’entité employeuse le 2 janvier 2013 pendant les heures de travail, le gouvernement souligne qu’il n’y a trace d’aucun document selon lequel la dirigeante aurait demandé une autorisation écrite de s’absenter de son travail pour accomplir des activités syndicales, pas plus que de trace de l’autorisation écrite que devait lui accorder l’employeur pour cette mission. Le comité note que la sanction semble être fondée sur le décret suprême no 22407 (transmis par l’organisation plaignante) qui établit que les dirigeants syndicaux non déclarés en commission doivent demander, pour s’absenter momentanément de leur travail pour accomplir les activités propres à leur mandat, une autorisation de l’employeur qui est tenu de leur accorder la permission nécessaire pour le temps demandé. Le comité rappelle que, lorsqu’il a examiné des allégations portant sur le refus d’accorder du temps libre pour participer à des réunions syndicales, il a réaffirmé que «s’il doit être tenu compte des caractéristiques du système de relations professionnelles prévalant dans un pays et si l’octroi de telles facilités ne doit pas entraver le fonctionnement efficace de l’entreprise, le paragraphe 10, sous paragraphe 1, de la recommandation (no 143) concernant les représentants des travailleurs, 1971, prévoit que, dans l’entreprise, ceux-ci devraient bénéficier, sans perte de salaire ni de prestations et avantages sociaux, du temps libre nécessaire pour pouvoir remplir leurs fonctions de représentant»; il a en outre rappelé le sous-paragraphe 2 du même paragraphe qui précise que, «si les représentants peuvent être tenus d’obtenir la permission de la direction avant de prendre ce temps libre, cette permission ne devrait pas être refusée de façon déraisonnable». [Voir Recueil, op. cit., paragr. 1110.] Dans ces conditions, ne disposant pas d’élément prouvant que la dirigeante en question a demandé une autorisation écrite pour s’absenter de son travail pour accomplir des activités syndicales, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette allégation.
6. 77. En ce qui concerne la sanction de trois jours de retenue salariale infligée à l’ancien dirigeant, M. Dickson Stroebel, le comité note que, selon les allégations, la raison pour laquelle il n’a pas demandé d’autorisation écrite pour s’absenter de son travail le samedi 26 janvier 2013 est qu’il n’admet pas que l’on augmente de six heures la semaine de travail (les samedis) alors que le Statut du médecin employé et de la carrière de fonctionnaire prévoit une durée de travail de trente heures par semaine «du lundi au vendredi». Le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle le fait d’être vice-président du Collège médical de son département ne l’exonère pas de l’obligation légale de demander une autorisation écrite de s’absenter de son poste de travail et d’appuyer sa sortie d’une permission expresse de l’autorité compétente de l’institution employeuse. Le comité note que M. Dickson Stroebel n’était pas dirigeant syndical au moment des faits allégués; que son absence du travail n’est pas liée à l’exercice de fonctions au sein de l’organisation plaignante ni à l’exercice de fonctions au sein du Collège médical et qu’il n’a pas demandé d’autorisation de s’absenter de son travail comme l’exige la législation. En conséquence, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette allégation.

Recommandation du comité

1. 78. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de toute urgence du résultat des procédures engagées contre le directeur administratif et financier et deux fonctionnaires du Département juridique de la Caisse nationale de santé au motif d’usurpation ou d’abus de fonctions pour avoir signé la convention collective du 26 décembre 2011.