Rapport intérimaire - Rapport No. 372, Juin 2014

Cas no 2183 (Japon) - Date de la plainte: 15-MARS -02 - Actif

Allégations: A l’origine, les organisations plaignantes ont allégué que la réforme de la législation de la fonction publique a été élaborée sans que les organisations de travailleurs n’aient été dûment consultées, ce qui contribue à l’aggravation de la législation existante sur la fonction publique et au maintien des restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires, sans compensation appropriée. Après des consultations à grande échelle, elles exigent maintenant des garanties rapides de leurs droits syndicaux fondamentaux

1. 328. Le comité a déjà examiné ce cas quant au fond à huit occasions, la dernière fois lors de sa réunion de mars 2013, au cours de laquelle il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 367e rapport, paragr. 814-850, approuvé par le Conseil d’administration à sa 317e session (mars 2013).]
2. 329. La Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) (cas no 2177) a présenté des informations complémentaires dans des communications en date des 29 août 2013 et 6 janvier 2014. La Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) (cas no 2183) a présenté des informations complémentaires dans une communication en date du 6 novembre 2013.
3. 330. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication en date du 11 avril 2014.
4. 331. Le Japon a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 332. A sa réunion de mars 2013, le comité a formulé les recommandations suivantes [voir 367e rapport, paragr. 850]:
   • a) Notant que le gouvernement indique que la nouvelle administration, qui est arrivée au pouvoir le 26 décembre 2012, fera le point sur l’avancement des réformes de la fonction publique nationale et locale et en examinera le contenu concret, le comité prie instamment le gouvernement de mener des consultations approfondies, franches et constructives avec toutes les parties intéressées sur ces questions et de prendre les mesures nécessaires pour mener à bien la réforme de la fonction publique sans délai supplémentaire en tenant compte des recommandations du comité, cela afin de garantir le plein respect des principes de la liberté syndicale inscrits dans les conventions nos 87 et 98 ratifiées par le Japon, en particulier en ce qui concerne les points suivants:
     • i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires;
     • ii) accorder pleinement les droits d’organisation et de négociation collective aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire;
     • iii) s’assurer que les employés du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des conventions collectives et que les travailleurs, dont les droits de négociation peuvent être légitimement restreints, bénéficient de procédures compensatoires adéquates;
     • iv) s’assurer que les fonctionnaires qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et les représentants des syndicats qui exercent légitimement ce droit ne sont pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales; et
     • v) déterminer la portée des questions négociables dans la fonction publique.
   • Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’avancement de toutes les questions précitées et d’indiquer si les projets de loi sur la réforme de la fonction publique aux niveaux national et local qui ont été présentés au Parlement avant sa dissolution l’ont été à nouveau.
   • b) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé du résultat des poursuites intentées par la KOKKOROREN contre la Diète au tribunal de district de Tokyo, le 25 mai 2012, ainsi que des poursuites intentées par les syndicats d’employés d’un certain nombre de sociétés universitaires nationales contre la direction d’universités pour le paiement des salaires perdus du fait des diminutions de rémunération imposées.

B. Information complémentaire fournie par les organisations plaignantes

1. 333. Dans sa communication en date du 29 août 2013, la JTUC-RENGO indique que si, dans le cadre de la loi portant réforme de la fonction publique nationale, le délai pour la mise en œuvre des réformes et le fonctionnement du Centre de promotion de la réforme de la fonction publique nationale a été fixé à juillet 2013, les projets de loi sur la réforme de la fonction publique nationale, y compris le rétablissement des droits syndicaux fondamentaux au travail, doivent encore être examinés par la Diète. Le 12 février 2013, le comité du budget, en réponse aux recommandations du Comité de la liberté syndicale, a déclaré ne pas avoir l’intention de soumettre une nouvelle fois des projets de loi qui ont déjà été rejetés par la session antérieure de la Diète.
2. 334. Le 22 février 2013, le ministre en charge des réformes de la fonction publique nouvellement nommé a créé le groupe de discussion de la «réforme de la fonction publique du futur» qui a également étudié la création d’un système autonome de relations professionnelles. L’Alliance des syndicats de travailleurs de la fonction publique (APU) a été convoquée à la septième réunion le 3 juin 2013 en tant que partie intéressée.
3. 335. Le 28 juin 2013, lorsque le Centre de promotion de la réforme de la fonction publique nationale devait être dissous, le gouvernement a approuvé le document de politique intitulé «Réforme de la fonction publique du futur» dans le cadre du fonctionnement du Centre. Plus spécifiquement, le gouvernement prévoit de mettre sur pied un cadre juridique fondé sur le projet d’amendement de la loi sur la fonction publique nationale, qui a été approuvé par le Cabinet en 2009, puis de soumettre les projets de loi correspondants à la session extraordinaire de la Diète en automne et a constitué un bureau national du personnel du Cabinet au printemps 2014. Le problème est que l’on ne trouve mentionné nulle part d’une manière ou d’une autre l’établissement d’un système autonome de relations professionnelles rétablissant les droits syndicaux fondamentaux au travail.
4. 336. La JTUC-RENGO prie instamment le comité de s’assurer que le gouvernement mettra tout en œuvre, lorsqu’il élaborera les futures institutions, pour mener des délibérations approfondies et adéquates avec les travailleurs et la direction pour parvenir à un consensus. Non seulement le nouveau gouvernement a rejeté les mesures prises par le gouvernement précédent pour réformer les systèmes juridiques afin que les conventions nos 87 et 98, qui reconnaissent le principe de la liberté syndicale, soient au moins respectées, mais il n’a pas non plus clairement dit qu’il prendrait des mesures pour trouver des solutions aux problèmes mentionnés dans les recommandations de l’OIT qui ont été communiquées au moins à huit reprises.
5. 337. La JTUC-RENGO affirme en outre que, le 24 janvier 2013, s’agissant des traitements des agents de la fonction publique locale, qui sont déterminés par chaque gouvernement local, sur la base du principal objectif de l’autonomie locale, le Cabinet a décidé «de demander à tous les organes publics locaux de réduire les traitements des agents de la fonction publique locale en s’inspirant des réductions salariales des agents de la fonction publique nationale». De même, dans le budget de 2013, le gouvernement national a unilatéralement décidé de diminuer certaines ressources financières servant à accorder des subventions aux agents de la fonction publique locale pour leurs impôts locaux. Les subventions pour les impôts sont des ressources financières spécifiques dont les gouvernements locaux disposent librement. Suite à la décision prise par le gouvernement national, les organisations syndicales, l’Association nationale des gouverneurs, constituée des chefs des gouvernements locaux, et d’autres groupes locaux ont vigoureusement protesté, mais la pression exercée sur les ressources a été telle que les travailleurs ont dû subir une véritable restriction forcée, puisque nombre de directions et de gouvernements locaux n’ont pas eu d’autre choix que de réduire les traitements des fonctionnaires.
6. 338. Au 1er juillet 2013, 826 organes gouvernementaux locaux (46,2 pour cent) ont déjà appliqué des réductions de salaires, et 133 (7,4 pour cent) prévoient ou se concertent en vue de le faire. Trois cent soixante-huit organes (20,6 pour cent) ont déclaré que des réductions de salaires étaient à l’examen ou à l’étude. En revanche, 230 organes (12,9 pour cent) prévoient de ne pas réduire les salaires.
7. 339. Le gouvernement national, en imposant des réductions de salaires aux agents de la fonction publique locale, agit de façon injuste, tant sur le plan de l’autonomie locale du gouvernement que sur le plan de l’indépendance des relations professionnelles. La JTUC RENGO regrette profondément que le gouvernement, investi légalement du pouvoir exécutif et habilité à soumettre des projets de loi à la Diète, ait formulé une telle demande. Le gouvernement continue de réprimer les droits syndicaux fondamentaux des agents de la fonction publique locale – une question de politique législative vieille de plus de soixante ans –, mais la détermination des salaires par l’intermédiaire de la recommandation de l’Autorité nationale du personnel (NPA) a constitué en partie une mesure de compensation contre cette répression. Le fait que le gouvernement ait unilatéralement fait pression pour que l’on abandonne le système des recommandations de la NPA du personnel est un acte extrêmement grave.
8. 340. Dans sa communication en date du 6 janvier 2014, la JTUC-RENGO fait savoir en outre que, le 5 novembre 2013, le gouvernement a approuvé le projet de loi modifiant partiellement la loi sur la fonction publique nationale (ci-après dénommé «projet de loi du gouvernement») par décision du Cabinet, et a présenté ce projet de loi à la 185e session extraordinaire de la Diète, réunie le 15 octobre 2013. La JTUC-RENGO regrette que le projet de loi du gouvernement ait complètement omis d’inclure des mesures relatives à des relations professionnelles autonomes et qu’il aille à l’encontre des recommandations du comité et des conventions nos 87 et 98.
9. 341. Le 20 novembre 2013, le parti démocratique japonais (DPJ) a présenté à la Diète un «projet de loi sur les relations professionnelles des agents de la fonction publique nationale» (ci-après dénommé «la contre-proposition») qui reprend le contenu des quatre projets de loi portant sur la réforme de la fonction publique nationale et des deux projets de loi sur la réforme de la fonction publique locale que le DPJ avait soumis à la Diète lorsqu’il était au pouvoir.
10. 342. La JTUC-RENGO indique que, le 22 novembre 2013, au cours de la session plénière de la Chambre basse consacrée à l’examen du projet de loi du gouvernement, le ministre en charge de la réforme de la fonction publique a déclaré: «L’OIT a publié des recommandations concernant les restrictions aux droits syndicaux fondamentaux des agents de la fonction publique de notre pays; mon avis est qu’elle demande essentiellement que le gouvernement organise des discussions suffisantes avec les parties intéressées par la réforme de la fonction publique et qu’il continue de lui fournir des informations concernant l’évolution de la réforme.» La JTUC-RENGO craint que l’on ne reproduise une situation signalée dans le paragraphe 651 du 329e rapport du comité (novembre 2002) lorsqu’il a déclaré: «[Le comité] ne peut que conclure que, bien que de nombreuses réunions se soient tenues, les vues des organisations représentatives de fonctionnaires aux niveaux national et local ont peut-être été écoutées mais il n’y a pas été donné suite.» La JTUC-RENGO prie donc le comité d’affirmer clairement son point de vue définitif sur «les consultations et le dialogue avec les parties concernées» pour empêcher la répétition d’une telle situation.
11. 343. De plus, le 3 décembre 2013, durant la session ordinaire de 2014 de la Diète, le parti libéral démocrate (LDP) au pouvoir/nouveau Komei et le DPJ de l’opposition se sont entendus pour joindre une résolution supplémentaire au moment du vote au comité du Cabinet. Cette résolution est rédigée comme suit: «Concernant un système autonome de relations professionnelles, le gouvernement procédera aux échanges de points de vue nécessaires avec l’organisation/les organisations de travailleurs dans le cadre d’efforts visant à parvenir à un accord.»
12. 344. Au cours de la 185e session extraordinaire de la Diète, l’examen du projet de loi du gouvernement et de la contre-proposition a été reporté à la session suivante de la Diète. Comme on peut le voir plus haut, alors qu’il a reçu huit recommandations de l’OIT, le gouvernement n’a toujours pas présenté d’amendements législatifs en vue d’un respect minimal des principes de la liberté syndicale inscrits dans les conventions nos 87 et 98; il n’a pas non plus adopté de position claire sur le règlement de cette question.
13. 345. S’agissant de l’appel du gouvernement national à réduire les traitements des agents de la fonction publique locale, les dernières informations montrent que, en octobre 2013, 1 069 (59,8 pour cent) organes gouvernementaux locaux avaient «appliqué les réductions de salaires», 31 (1,7 pour cent) «prévoyaient de mettre en œuvre ou menaient des consultations sur les réductions de salaires» et 203 (11,3 pour cent) organes «envisageaient ou étaient sur le point d’envisager des réductions de salaires». En revanche, 255 (14,3 pour cent) organes «ne prévoyaient pas d’appliquer des réductions de salaires». La JTUC RENGO estime, au vu de ces données, que la décision unilatérale du gouvernement de limiter les ressources des salaires réels aboutit en pratique à une réduction obligatoire des salaires (tant pour les salariés que pour la direction), et que, dans les nombreux cas où des gouvernements n’ont eu d’autre choix que de céder à l’appel du gouvernement national et de réduire les traitements des agents de la fonction publique locale, cela a conduit à des situations encore plus graves.
14. 346. La JTUC-RENGO réaffirme que l’appel du gouvernement national à une baisse des rémunérations constitue une intervention injustifiée dans les affaires des gouvernements locaux et fait fi de l’autonomie des relations professionnelles sur le plan local. Il revient à maintenir les restrictions sur les droits syndicaux fondamentaux des agents de la fonction publique locale tout en faisant obstacle, de manière unilatérale et coercitive, aux recommandations formulées par la NPA qui constituaient une mesure de compensation en contrepartie de l’acceptation des restrictions. Etant donné qu’il n’y a pas de délibérations pour régler la question des droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires locaux, y compris l’octroi aux sapeurs-pompiers du droit d’organisation, la JTUC-RENGO signale cette situation, caractérisée par des atteintes renouvelées au principe de la liberté syndicale prévu par les conventions nos 87 et 98 au comité.
15. 347. Dans sa communication en date du 8 janvier 2013, la ZENROREN indique que le Centre de promotion de la réforme de la fonction publique nationale (ci-après «le Centre») sous la direction du Premier ministre Abe a décidé, le 28 juin 2013, de publier un document intitulé «De la réforme de la fonction publique à venir» qui présente les orientations de la «réforme» sous la houlette du nouveau gouvernement. Le document en question peut être considéré comme le prolongement de la «réforme» de la fonction publique nationale menée par le premier Cabinet Abe (de septembre 2007 à août 2008). Selon ce document, «le nouveau système régissant la fonction publique nationale devrait être conçu pour qu’elle soit gérée avec la mobilité voulue, conformément à la loi fondamentale sur la réforme de la fonction publique nationale (ci-après “la loi fondamentale”)», mais il n’aborde à aucun moment la question du rétablissement d’une garantie des droits syndicaux fondamentaux pour les agents de la fonction publique. Non seulement ceci freine le rétablissement du droit des fonctionnaires de conclure des conventions collectives lancé par le gouvernement précédent en présentant quatre projets de loi à la Diète portant sur la réforme de la fonction publique (ces projets de loi ont été abandonnés par la suite), mais c’est une atteinte à l’article 12 de la loi fondamentale qui prévoit que «le gouvernement présentera à la nation un tableau complet des avantages et des coûts d’un élargissement de la portée des questions négociables avec les fonctionnaires à qui le droit de conclure des conventions collectives sera accordé et, avec l’accord de la population, il établira un système de relations professionnelles autonome qui sera ouvert aux personnes». Si le gouvernement avait réellement eu l’intention d’appliquer une réforme conforme aux dispositions de la loi fondamentale, il aurait dû inclure la question du rétablissement des droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires.
16. 348. La ZENROREN indique que le gouvernement a annoncé qu’il élaborerait un ensemble de nouveaux projets de loi portant sur la réforme qui tiendront compte des nouvelles orientations du Centre. Ces nouveaux projets de loi risquent toutefois d’être une nouvelle version des projets de loi relatifs à la réforme de la fonction publique présentés à la Diète en mars 2009 sous le gouvernement de coalition LDP-Komei, puis abandonnés par la suite après la dissolution de la Chambre des représentants en juillet de la même année. La ZENROREN, dans sa communication adressée à l’OIT en mars 2009, avait signalé les problèmes liés à ces projets de loi. Le plus grave, dans ces projets de loi, c’est qu’ils amoindrissent les compétences de la NPA, notamment en transférant la gestion des échelles des salaires et conditions de travail des fonctionnaires de la NPA au bureau des questions de personnel du Cabinet, ce qui peut avoir un effet néfaste sur les droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires.
17. 349. Le 8 août de cette année, la NPA a formulé des recommandations concernant les conditions de travail des fonctionnaires, mais n’a pas recommandé de réexamen des salaires, alors que sa propre étude sur les salaires a révélé que les traitements des fonctionnaires nationaux étaient inférieurs aux salaires du secteur privé de 7,78 pour cent (29 282 yen). C’est la deuxième fois de suite depuis l’année dernière que la NPA s’abstient de formuler une recommandation quelconque sur les salaires. Ceci montre en fait que la NPA joue de moins en moins le rôle de mécanisme de compensation en contrepartie des restrictions aux droits syndicaux fondamentaux imposées aux fonctionnaires.
18. 350. La ZENROREN fournit de nouvelles informations concernant les réductions de salaires adoptées par la Diète, le 25 mai 2012, et l’action engagée par la Fédération japonaise des employés de la fonction publique nationale (KOKKOROREN) prétextant que: 1) dans ce contexte de restriction des droits syndicaux fondamentaux, la loi sur les réductions de salaires, qui ignore la recommandation de la NPA de compenser les restrictions, constitue une violation de la Constitution et de la convention pertinente de l’OIT; elle est donc frappée de nullité; 2) le fait qu’aucune négociation collective n’ait eu lieu avec la KOKKOROREN sur le projet de loi sur les réductions de salaires constitue une violation du droit à la négociation collective et viole la Constitution et la convention pertinente de l’OIT; la loi est donc frappée de nullité.
19. 351. La ZENROREN indique la position du gouvernement du Japon selon lequel: 1) il n’y a pas de violation de la Constitution, car la recommandation de la NPA, qui constitue un mécanisme de compensation pour les restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux, n’engage légalement ni la Diète ni le Cabinet; 2) les agents de la fonction publique nationale n’ont pas le droit de conclure des conventions collectives et n’ont donc aucun droit de mener des négociations collectives impliquant une détermination conjointe travailleurs/direction des conditions de travail. Selon la ZENROREN, le gouvernement ignore le mécanisme de compensation de la recommandation de la NPA établi en contrepartie d’une restriction des droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires et ne leur reconnaît pas le droit à la négociation collective. Sur cette base, et bien que le gouvernement ait à plusieurs reprises expliqué que la loi sur les réductions de salaires constitue une mesure extraordinaire limitée à deux ans, il propose maintenant d’adopter une nouvelle mesure de baisse des salaires à l’expiration de la loi sur les réductions de salaires. Qui plus est, depuis le 24 janvier 2013, le gouvernement a décidé qu’il demanderait aux gouvernements locaux du pays de mettre en œuvre, d’ici à juillet 2013, une baisse moyenne des rémunérations de 7,8 pour cent pour les fonctionnaires, soit une baisse comparable à celle appliquée aux agents de la fonction publique nationale. Par ailleurs, le gouvernement a unilatéralement diminué, dans le budget national de 2013, la taxe allouée aux gouvernements locaux pour les frais de personnel de leurs employés, y compris les enseignants du primaire, ainsi que la part du financement de l’Etat aux frais de la scolarité obligatoire.
20. 352. Selon la ZENROREN, ces mesures constituent une ingérence dans la détermination des salaires des agents de la fonction publique locale qui devrait tout d’abord être effectuée d’une manière autonome par chaque gouvernement local, conformément aux recommandations de la NPA et dans le cadre de négociations employés/direction. Le gouvernement central impose pratiquement des réductions de salaires aux gouvernements locaux. Préoccupée par cette situation, l’Association nationale des gouverneurs préfectoraux a protesté en publiant des déclarations à plusieurs reprises. L’Association nationale des maires de grandes villes du Japon et l’Association nationale des villes et villages ont publié des déclarations similaires.
21. 353. En raison de la diminution des impôts alloués aux gouvernements locaux et de l’ingérence continue du ministère des Affaires générales, les gouvernements locaux ont dû procéder à une réduction de salaires comparable à celle des employés de la fonction publique nationale. Depuis juillet 2013, 826 gouvernements locaux (46,2 pour cent de l’ensemble) ont diminué les traitements de leurs fonctionnaires à la «demande» du gouvernement central. Dans de nombreuses de municipalités, les négociations salariés/direction ont été négligées, et des réductions de salaires ont été imposées unilatéralement par la direction.
22. 354. Le gouvernement a également instamment prié les institutions administratives indépendantes (IAI) relevant de son autorité et les universités étatiques d’appliquer des baisses de rémunération comparables à celles des agents de la fonction publique nationale. Du fait que ces entités publiques sont évaluées par le gouvernement ou les ministères, elles craignent d’être évaluées négativement si elles refusent de se plier aux exigences du gouvernement. Il en résulte que, dans différentes régions du pays, dans les hôpitaux spécialisés dans la sécurité et la santé au travail administrés par une IAI (organisation de la santé et du bien-être des travailleurs), la direction a unilatéralement coupé dans les primes, au mépris des règles conclues avec le syndicat. Le syndicat concerné a porté plainte devant la Commission des relations professionnelles pour pratiques du travail injustes et demandé une ordonnance de redressement. Dans le cas des universités publiques (du ressort de l’Etat), depuis novembre 2012, des syndicats de huit universités du pays ont porté plainte auprès des tribunaux de district pour protester contre les baisses unilatérales de salaires.
23. 355. En conclusion, tandis que le gouvernement du Japon maintient le cas sur la priorité à la réforme de la fonction publique, il continue à ignorer la recommandation du comité; la question du rétablissement des droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires n’est toujours pas considérée comme un sujet à prendre en compte dans la réforme. Dix ans se sont écoulés depuis le dépôt de la plainte en 2002. Pendant toutes ces années, le gouvernement a continué à ignorer les recommandations formulées à huit reprises. La ZENROREN prie instamment le comité de demander avec insistance au gouvernement du Japon pour de mettre sur pied une réforme de la fonction publique visant à rétablir les droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires et, à cette fin, de multiplier les consultations et les négociations avec tous les syndicats intéressés.

C. Réponse du gouvernement

1. 356. Dans sa communication en date du 11 avril 2014, le gouvernement indique que le nouveau gouvernement arrivé au pouvoir le 26 décembre 2012 a tenu des réunions du Groupe de discussion consultatif sur la réforme de la fonction publique pour l’avenir pour procéder à une analyse et à un examen complets de diverses mesures de réformes. Les mesures concernant un système autonome de relations professionnelles (art. 12 de la loi de réforme) ont été étudiées lors de la quatrième réunion, le 25 avril 2013, au cours de laquelle plusieurs points de vue ont été entendus, y compris les problèmes du système figurant dans les projets de loi précédents sur la réforme de la fonction publique. Au cours d’une autre réunion en juin 2013, plusieurs responsables du personnel de ministères gouvernementaux, maires et membres de l’Alliance des syndicats de travailleurs de la fonction publique (APU) ont pu présenter leurs points de vue.
2. 357. Le 5 novembre 2013, le gouvernement a présenté à la Diète un projet d’amendement de la loi sur la fonction publique nationale. Examiné lors de la session suivante, le nouveau projet de loi a été approuvé par la Chambre des représentants, le 14 mars 2014. Le nouveau projet de loi ne comporte pas de mesure concernant un système autonome de relations professionnelles, du fait que plusieurs questions concernant le système avaient été déjà incorporées dans les projets de loi précédents. Le gouvernement a donc continué à examiner de façon approfondie les mesures concernant un système autonome de relations professionnelles. Le gouvernement ne partage toutefois pas la préoccupation exprimée par la ZENROREN selon laquelle les compétences de la NPA seraient amoindries.
3. 358. Le gouvernement déclare avoir organisé régulièrement des discussions avec les syndicats intéressés sur la question jusqu’à la date de la présentation du projet de loi à la Diète. Le nouveau projet de loi inclut des éléments proches des idées des syndicats intéressés, comme par exemple le fait que la NPA continuera d’avoir autorité sur les affaires (ce qui garantit l’équité dans la nomination des agents de la fonction publique nationale) ou la disposition selon laquelle le Premier ministre devra dûment tenir compte des points de vue de la NPA lorsqu’il décidera de déterminer ou de réviser le nombre de postes dans chaque classe d’emploi.
4. 359. En réponse aux informations supplémentaires fournies par les organisations plaignantes, le gouvernement insiste sur le fait qu’il a organisé des discussions avec les organisations syndicales pertinentes en tenant compte des exigences du comité. De plus, le nouveau projet de loi prévoit des dispositions en vertu desquelles le bureau du personnel du Cabinet examinera les mesures visant à mettre en place un système autonome de relations professionnelles dans le respect des prescriptions de l’article 12 de la loi de réforme, en consultant régulièrement les parties intéressées.
5. 360. Pour ce qui est de la réforme de la fonction publique locale, des réunions ont été organisées au cours desquelles un haut responsable gouvernemental local et des membres de l’APU ont été entendus. Conformément à la disposition supplémentaire de la loi sur la réforme, qui prévoit que le gouvernement examinera quels devront être les droits des fonctionnaires dans le respect des mesures relatives au système de relations professionnelles des agents de la fonction publique nationale prévu par l’article 12, le gouvernement examinera la mise en œuvre des mesures de réforme de la fonction publique locale, y compris les éléments susmentionnés, en entendant les parties intéressées.
6. 361. En mars 2014, le gouvernement a présenté à la Diète un projet d’amendement de la loi sur la fonction publique locale ainsi que de la loi sur l’institution administrative indépendante locale, qui vise à renforcer les capacités et à mettre en place un système de traitement du personnel fondé sur les capacités et les performances, en adoptant une évaluation du personnel et de bonnes pratiques de recrutement des agents de la fonction publique locale. Tout au long de l’élaboration de cette loi, le gouvernement a organisé plusieurs réunions avec l’APU.
7. 362. S’agissant de la réduction des salaires des agents de la fonction publique nationale, le gouvernement réaffirme que cette mesure spéciale a été adoptée sur une base temporaire car de nouvelles réductions des dépenses annuelles étaient indispensables, compte tenu des graves difficultés économiques rencontrées à l’échelle nationale et de la nécessité de faire face aux conséquences du grand séisme qui a secoué l’est du Japon. Cette mesure spéciale a été mise en œuvre pendant deux ans et a pris fin le 31 mars 2014.
8. 363. En ce qui concerne la rémunération des agents de la fonction publique locale, le ministre des Affaires intérieures et de la Communication a demandé à chaque gouvernement local d’élaborer une méthode de révision conforme à la «loi portant révision et disposition spéciale temporaire en matière de rémunération» et faisant suite à la mesure visant à faire face aux questions urgentes de manière rapide et appropriée, en tenant compte de la nécessité d’élaborer des projets de prévention des catastrophes, de réduction des catastrophes et de revitalisation des économies régionales. Le ministre a organisé plusieurs conférences avec six associations nationales de chefs exécutifs ou de présidents de gouvernements locaux. Il a écrit aux responsables exécutifs des gouvernements locaux en insistant sur le fait qu’il s’agissait d’une mesure temporaire et urgente pour concentrer toute la capacité des gouvernements nationaux et locaux sur la plus grande mission en cours, à savoir relancer le Japon. La question de la rémunération relevant dans ce cas des gouvernements locaux, le gouvernement n’a pas pu imposer une réduction des rémunérations. Les décisions finales ont été prises après des discussions dans des assemblées, et l’indépendance des gouvernements locaux n’a jamais été remise en cause. En atteste le fait qu’un certain nombre de gouvernements locaux n’ont pas baissé les salaires de leurs fonctionnaires.
9. 364. Le gouvernement indique qu’il communiquera au comité des informations sur le résultat des poursuites intentées par la KOKKOROREN et par plusieurs syndicats de sociétés universitaires nationales. Concernant ces dernières, le gouvernement estime que les travailleurs des sociétés universitaires nationales ne sont pas considérés comme des fonctionnaires et ont le droit d’organiser et de mener des négociations collectives. Le gouvernement avait demandé aux sociétés universitaires nationales de réfléchir à des mesures de révision des salaires des agents de la fonction publique nationale tout en ayant conscience de la nature autonome et indépendante des relations professionnelles.
10. 365. Le gouvernement déclare en conclusion qu’il a tout mis en œuvre pour engager des discussions constructives et pour mener à bien une réforme de la fonction publique qui porte ses fruits, en gardant à l’esprit le principe selon lequel de francs échanges de vues et une coordination avec les organisations compétentes sont nécessaires. Il continuera à adopter cette approche et à se référer aux recommandations du comité. Il continuera à fournir au comité des informations pertinentes et opportunes et prie ce dernier de reconnaître la situation en cours ainsi que la sincérité des efforts qu’il a déployés sur cette question.

D. Conclusions du comité

1. 366. Le comité rappelle que ces cas, présentés à l’origine en 2002, concernent la réforme de la fonction publique au Japon. Le comité note que le gouvernement et les organisations plaignantes fournissent des informations détaillées sur les dernières mesures prises dans ce processus de réforme et dans le processus de révision de la rémunération des employés de la fonction publique.
2. 367. Concernant la réforme de la fonction publique nationale, lors du précédent examen du cas, le comité avait regretté que, malgré les progrès accomplis à l’appui de l’élaboration d’une réforme de la fonction publique au Japon qui auraient prévu l’octroi d’un certain nombre de droits syndicaux fondamentaux aux employés de la fonction publique nationale, aucune de ces mesures n’a finalement été adoptée.
3. 368. S’agissant de la réforme de la fonction publique locale, le comité rappelle que les projets d’amendement qui avaient été présentés à la Diète en novembre 2012 (puis abandonnés plus tard suite à sa dissolution liée aux élections) comportaient d’importantes mesures à l’appui de l’élaboration d’un cadre pour des relations professionnelles autonomes: 1) l’octroi du droit de conclure des conventions collectives aux agents de la fonction publique locale du secteur non opérationnel, à l’exclusion du personnel chargé de prendre des décisions administratives importantes et du personnel dont le droit syndical continuera d’être restreint et qui bénéficiera de mesures compensatoires appropriées; 2) le choix des questions à régler au moyen d’une négociation collective des parties à cette négociation; 3) l’interdiction et l’examen des pratiques de travail déloyales; 4) les procédures de conciliation, de médiation et d’arbitrage de la Commission centrale des relations professionnelles; et 5) l’octroi du droit d’organisation et de négociation collective au personnel de lutte contre les incendies (à l’exclusion du droit de conclure des conventions collectives). Le comité avait instamment prié le gouvernement de mener des consultations approfondies, franches et constructives avec toutes les parties intéressées sur ces questions et s’attendait à ce que le gouvernement mette tout en œuvre pour mener à bien la réforme de la fonction publique sans plus tarder, compte tenu du temps écoulé depuis le dépôt de la plainte et du dialogue prolongé et intensif vers lequel le gouvernement et les partenaires sociaux se sont engagés afin de garantir le plein respect des principes de la liberté syndicale inscrits dans les conventions nos 87 et 98 ratifiées par le Japon.
4. 369. Le comité note, d’après la déclaration du gouvernement, que le projet d’amendement de la loi sur les agents de la fonction publique nationale, qui a désormais été approuvé par la Diète, ne prévoit pas de mesures relatives au système autonome de relations professionnelles, du fait que plusieurs questions se rapportant au système ont été incorporées dans les projets de lois précédents. Le comité prend note aussi de la déclaration du gouvernement selon laquelle, en vertu du nouveau projet de loi, le bureau des questions de personnel du Cabinet se chargera de l’examen des mesures relatives au système autonome de relations professionnelles prévu à l’article 12 de la loi de réforme, en se tenant à l’écoute permanente des parties intéressées. En ce qui concerne la fonction publique locale, le gouvernement a indiqué qu’il suivrait la mise en œuvre des mesures concernant la réforme de la fonction publique locale en se tenant à l’écoute des parties concernées.
5. 370. Le comité constate avec regret que, plus de dix ans après le dépôt de la présente plainte, aucune mesure concrète n’ait été prise pour octroyer des droits fondamentaux du travail aux fonctionnaires et prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires sans délai supplémentaire, en consultation avec les partenaires sociaux, pour garantir les droits fondamentaux du travail aux employés de la fonction publique, conformément à ses recommandations antérieures. Le comité s’attend à ce que les modifications nécessaires à la législation soient présentées à la Diète sans délai et demande au gouvernement de le tenir informé de tout fait nouveau à cet égard.
6. 371. En ce qui concerne les allégations relatives à une réduction unilatérale de la rémunération des employés de la fonction publique nationale, à des pressions exercées pour réduire la rémunération des agents de la fonction publique locale, à la dégradation du système de recommandation de l’Autorité nationale du personnel (NPA), et à l’urgente nécessité de rétablir les droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires, le comité prend note du fait que le gouvernement réaffirme que la réduction des salaires des agents de la fonction publique nationale était indispensable compte tenu des graves difficultés économiques rencontrées à l’échelle nationale et de la nécessité de faire face aux conséquences du grand séisme qui a secoué l’est du Japon. Le gouvernement confirme que cette mesure spéciale a été mise en œuvre pendant deux ans et a pris fin le 31 mars 2014. En ce qui concerne les fonctionnaires locaux, le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle il n’est pas en mesure d’imposer une telle réduction mais a dû appeler l’attention des gouvernements locaux sur la grave nécessité de faire face à la situation. En ce qui concerne les employés des sociétés universitaires nationales, ils n’ont pas le statut de fonctionnaire et jouissent donc du droit d’organiser et de mener des négociations collectives; le gouvernement était donc conscient de la nature autonome et indépendante des relations professionnelles lorsqu’il a demandé que des mesures soient prises pour étudier une révision des salaires.
7. 372. Le comité prend note des informations fournies par la Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) selon laquelle la Fédération japonaise des employés de la fonction publique nationale (KOKKOROREN) a intenté une action contre les réductions de salaires décidées par la Diète, le 25 mai 2012, en faisant valoir les arguments suivants: 1) en imposant des restrictions aux droits syndicaux fondamentaux sans proposer de compensation comme cela est prévu par la recommandation de la NPA, la loi sur les réductions de salaires a violé la Constitution et la convention pertinente de l’OIT, et elle est donc frappée de nullité; 2) le fait qu’aucune négociation collective n’ait eu lieu avec la KOKKOROREN au sujet du projet de loi relatif aux réductions de salaires constitue une violation du droit à la négociation collective, une violation de la Constitution et de la convention pertinente de l’OIT et, en conséquence, un cas de nullité. Le comité prie le gouvernement et l’organisation plaignante de fournir des informations sur les résultats de cette plainte, sur ceux des plaintes déposées pour des réductions de salaires unilatérales par l’«organisation de la santé et du bien-être des travailleurs» et sur ceux des plaintes concernant les mesures de réduction de salaire dans huit universités publiques.
8. 373. De manière générale, dans des cas où un gouvernement a eu recours à des limitations législatives au niveau de la négociation collective au cours d’une décennie, le comité a signalé que le recours répété à des restrictions législatives de la négociation collective ne peut, à long terme, qu’avoir un effet néfaste et déstabilisant sur le climat des relations professionnelles, compte tenu que de telles mesures privent les travailleurs d’un droit fondamental et d’un moyen de promouvoir leurs intérêts économiques et sociaux. Lorsque le pouvoir budgétaire appartient à l’autorité législative, un compromis équitable et raisonnable doit être recherché entre, d’une part, la nécessité de préserver autant que faire se peut l’autonomie des parties à la négociation et, d’autre part, les mesures que doivent prendre les gouvernements pour surmonter leurs difficultés budgétaires. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 1000 et 1035.]
9. 374. Le comité note également la préoccupation exprimée dans les plaintes selon laquelle l’autorité des recommandations en matière de détermination de salaires de la NPA – qui joue le rôle de mesure compensatoire jusqu’à ce que les droits syndicaux fondamentaux aient été accordés aux fonctionnaires – a été sapée. Il prend également note des préoccupations concernant le transfert possible de compétence relative à l’administration des barèmes de salaire au bureau des questions du personnel du Cabinet. Le comité demande au gouvernement de fournir des informations détaillées sur le fonctionnement de la NPA dans le contexte actuel ainsi que de toute proposition en vue de sa révision.

Recommandations du comité

1. 375. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, sans délai supplémentaire et en consultation avec les partenaires sociaux concernés, pour garantir les droits syndicaux fondamentaux aux agents de la fonction publique dans le plein respect des principes de la liberté syndicale inscrits dans les conventions nos 87 et 98, ratifiées par le Japon, et plus particulièrement:
     • i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires;
     • ii) accorder pleinement les droits d’organisation et de négociation collective aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire;
     • iii) s’assurer que les employés du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des conventions collectives et que les travailleurs, dont les droits de négociation peuvent être légitimement restreints, bénéficient de procédures compensatoires adéquates;
     • iv) s’assurer que les fonctionnaires qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et les représentants des syndicats, qui exercent légitimement ce droit, ne sont pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales; et
     • v) déterminer la portée des questions négociables dans la fonction publique.
   • Le comité s’attend à ce que les modifications nécessaires à la législation soient présentées à la Diète sans délai et demande au gouvernement de le tenir informé de tout fait nouveau à cet égard.
   • b) Le comité prie le gouvernement et les organisations plaignantes de le tenir informé des résultats des poursuites intentées par la KOKKOROREN, ainsi que des poursuites intentées pour les réductions de salaires unilatérales par l’«organisation de la santé et du bien-être des travailleurs» et celles intentées par les syndicats d’employés d’un certain nombre de sociétés universitaires nationales contre la direction d’universités du fait des diminutions de rémunérations imposées.
   • c) Le comité prie le gouvernement de fournir des observations détaillées sur le fonctionnement de l’Autorité nationale du personnel dans le contexte actuel ainsi que de toute proposition en vue de sa révision.