Rapport définitif - Rapport No. 364, Juin 2012

Cas no 2739 (Brésil) - Date de la plainte: 02-NOV. -09 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes contestent les mesures prises par le Procureur général du travail (MPT) ainsi que les décisions de l’autorité judiciaire qui annulent des clauses de conventions collectives relatives au paiement de cotisations de soutien par tous les travailleurs, y compris les non syndiqués, qui bénéficient d’une convention collective; elles allèguent également que les services du procureur de l’Etat de São Paulo engagent des procédures judiciaires visant à empêcher les syndicats de mener des actions de revendication

1. 318. Le comité a examiné ce cas pour la dernière fois à sa réunion de novembre 2011 et, à cette occasion, a présenté un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 362e rapport, paragr. 309 à 315.]
2. 319. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications datées des 15 et 16 février 2012.
3. 320. Le Brésil n’a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, mais a ratifié la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 321. Le comité rappelle que, à sa réunion de novembre 2011, il a formulé les recommandations suivantes [voir 362e rapport, paragr. 315]:
   • a) Le comité prie à nouveau le gouvernement de le tenir informé du résultat des réunions qui se tiendraient entre la Coordination nationale de promotion de la liberté syndicale du MPT et les représentants des centrales syndicales pour traiter de différents sujets, dont ceux concernant la cotisation de soutien. Le comité prie également le gouvernement de le tenir informé de l’initiative concernant la création d’un conseil tripartite des relations professionnelles. Le comité rappelle qu’il peut avoir recours à l’assistance technique du BIT pour rechercher des solutions satisfaisantes pour toutes les parties et qui soient en conformité avec les principes de la liberté syndicale.
   • b) Le comité prie à nouveau le gouvernement d’envoyer sans délai ses observations concernant l’allégation selon laquelle les services du procureur de São Paulo introduisent des actions en justice visant à empêcher les syndicats de mener des grèves ou des mouvements de revendication et, étant donné qu’il s’agit d’un sujet qui préoccupe les centrales syndicales du pays, le comité prie instamment le gouvernement d’entamer un dialogue avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives à cet égard. Le comité prie également l’organisation plaignante de fournir de l’information supplémentaire et des exemples concernant ces allégations.
   • c) Le comité invite le gouvernement à considérer la possibilité de prendre les mesures nécessaires afin de ratifier la convention no 87.

B. Réponse du gouvernement

1. 322. Dans sa communication du 16 février 2012, le gouvernement adresse une communication du Procureur général du travail (MPT) relative à ce cas. Le MPT signale que la Coordination nationale de promotion de la liberté syndicale (CONALIS) du MPT, créée en 2009, sert de canal de communication avec les organisations représentatives de travailleurs et d’employeurs. Toutes les unités du MPT comportent un représentant de la CONALIS, laquelle a pour objectif de renforcer les syndicats et de créer un climat propice à l’exercice de la liberté syndicale.
2. 323. Le MPT indique que la CONALIS a tenu de nombreuses réunions avec les organisations syndicales pour aborder diverses questions, notamment le recouvrement auprès des travailleurs syndiqués et des travailleurs non syndiqués des cotisations prévues dans les accords et conventions collectifs. Les organisations syndicales contestent les mesures prises par les procureurs dans le but de faire annuler les clauses de ce type figurant dans les accords collectifs. L’article 83, IV, de la loi complémentaire no 75 du 20 mai 1993 dispose que le MPT a compétence pour engager, dans le cadre d’un recours en amparo, une procédure de déclaration de nullité de toute clause d’un contrat, accord ou convention collectif qui violerait les libertés individuelles ou collectives ou les droits individuels inaliénables des travailleurs. Le MPT indique que le Tribunal suprême fédéral (STF) a expressément réaffirmé la constitutionnalité de cette disposition. La question du paiement de la cotisation de soutien par les travailleurs non syndiqués fait l’objet de controverses au sein du MPT. La jurisprudence du Tribunal suprême fédéral et du Tribunal supérieur du travail (TST) n’admet pas le recouvrement de ce type de cotisation.
3. 324. Le MPT souligne que la Constitution du Brésil, à l’article 8, garantit la liberté syndicale positive et, par ailleurs, consacre la liberté syndicale négative en disposant que nul n’est obligé de devenir membre d’un syndicat ni de le rester. De même, la jurisprudence du Tribunal suprême fédéral établit que la cotisation confédérale à laquelle fait référence l’article 8 de la Constitution du Brésil ne peut être exigée que des membres des syndicats respectifs. Le TST a établi que la Constitution de la République, dans les articles 5, XX, et 8, V, garantit le droit de libre association et d’organisation syndicale; est contraire à ladite liberté d’association et d’organisation syndicale toute clause d’un accord, d’une convention collective ou d’un jugement normatif obligeant les travailleurs non syndiqués à payer une cotisation en faveur d’une organisation syndicale au titre de taxe de contribution au système de confédération, d’assistance ou de renforcement syndical, ou toute autre taxe du même ordre. Les dispositions n’observant pas cette restriction sont nulles et non avenues, et les prélèvements effectués de manière irrégulière sont susceptibles de donner lieu à remboursement.
4. 325. Le MPT ajoute que, à l’issue de diverses réunions avec les représentants des organisations syndicales et en dépit de la jurisprudence favorable à l’action du MPT contre le recouvrement de la cotisation de soutien auprès des travailleurs non syndiqués, la CONALIS, lors de sa réunion du 5 mai 2010, a délibéré à ce sujet et approuvé l’orientation no 3, qui dispose ce qui suit: il est possible, par le biais de la négociation, de recouvrer une cotisation de soutien auprès des travailleurs, qu’ils soient ou non syndiqués, sous réserve que cette mesure ait été approuvée par une assemblée générale convoquée à cette fin, que la convocation ait été largement diffusée, que la participation des travailleurs, syndiqués et non syndiqués, soit garantie, que l’assemblée soit organisée dans un lieu et à une heure qui facilitent la présence des travailleurs, et à condition que soit garanti le droit de manifester son opposition auprès du syndicat par tout moyen de communication et qu’aient été respectés les principes de proportionnalité et de raison, y compris en ce qui concerne le délai prévu pour contester le montant de ladite cotisation.
5. 326. Selon le MPT, cette orientation privilégie les souhaits du mouvement syndical tout en tenant compte de la nécessité d’un rapprochement institutionnel, malgré l’absence totale d’appui de la jurisprudence des tribunaux susmentionnés. Le milieu syndical a jugé la décision satisfaisante, ce qui semblerait indiquer qu’elle permettra de relâcher la tension provoquée par l’action du MPT, laquelle allait dans le sens seul de la jurisprudence en question. Il est à espérer aussi que l’orientation du MPT suscitera un nouveau débat dans les tribunaux du travail en faveur d’un réexamen de la jurisprudence relative au paiement de la cotisation de soutien par les travailleurs non syndiqués.
6. 327. Le MPT indique qu’entre-temps les procureurs ont opposé une résistance de plus en plus vive à la position adoptée, formulant à son encontre de dures critiques qui peuvent être résumées comme suit: a) recouvrement abusif de la cotisation auprès des travailleurs non syndiqués, sans que soit garanti le droit effectif à manifester son opposition; b) cotisation obligatoire exigée des travailleurs, qu’ils soient ou non membres d’un syndicat; c) aucune reddition de comptes exigée des syndicats, alors que la cotisation est de nature publique; d) affaiblissement de l’action du MPT visant à lutter contre les abus; e) manque d’initiative de la justice du travail pour modifier la jurisprudence. Aussi le mouvement syndical a-t-il commencé d’utiliser l’orientation no 3 contre l’action des procureurs, ce qui n’a fait qu’aggraver les tensions, provoquant la nécessité de la réviser: le 16 août 2011, à l’issue d’une discussion approfondie et après consultation de la majorité des procureurs, il a été décidé d’annuler l’orientation no 3. Les efforts déployés par la CONALIS pour trouver un compromis afin de mettre fin aux tensions avec le mouvement syndical ont été vains.
7. 328. Le MPT déclare qu’il est possible de tirer les conclusions suivantes de tout ce qui s’est passé: 1) le dialogue entre le MPT et le mouvement syndical doit être constant; 2) le mouvement syndical a déjà été informé et mis en garde contre la difficulté qu’il y a à adopter une position concernant la cotisation de soutien si l’on ne modifie pas la législation et la jurisprudence y afférentes; 3) dans le cadre de ce dialogue, il a été indiqué qu’il sera difficile, si l’on ne modifie pas le système d’organisation syndicale au Brésil, d’accepter le recouvrement de la cotisation de soutien auprès des travailleurs non syndiqués, à moins d’obtenir l’autorisation expresse de ces travailleurs; 4) la modification du système d’organisation syndicale au Brésil suppose la ratification de la convention no 87, l’adoption d’une législation établissant des critères de représentativité syndicale qui octroient des avantages aux organisations les plus représentatives ainsi que d’un mécanisme de financement syndical privé, en vertu duquel le travailleur non syndiqué pourra cotiser volontairement pour bénéficier de l’action syndicale et des conditions de travail établies par la négociation collective.
8. 329. Le MPT ajoute que, parallèlement au débat qui se déroule pour renforcer le mouvement syndical, a été créé le programme 200 qui prévoit l’adoption de mesures visant à organiser la représentation des travailleurs dans les entreprises comptant plus de 200 salariés, conformément à l’article 11 de la Constitution. A ce jour, rares sont les entreprises qui garantissent la représentation des travailleurs, et le mouvement syndical ne s’est guère appliqué à donner effet à cette disposition constitutionnelle, qui est un droit fondamental de tous les travailleurs urbains et ruraux. Il est à espérer que l’application de ce programme contribuera à accroître la représentativité syndicale et à perfectionner le système, en attendant que soient adoptées les réformes structurelles. La représentation des travailleurs constitue une garantie forte pour faire obstacle, notamment, aux pratiques antisyndicales, au harcèlement moral et sexuel ainsi qu’à la discrimination. Enfin, le MPT réaffirme qu’il reste disposé à laisser s’exprimer librement la communication entre la CONALIS et le mouvement syndical pour agir collectivement en vue d’obtenir de meilleures conditions de travail et contre les abus et actions qui violent les droits consacrés dans l’arsenal juridique du Brésil, en particulier dans la Constitution, et dans les conventions de l’OIT.

C. Conclusions du comité

1. 330. Le comité rappelle que, la dernière fois qu’il a examiné ce cas à sa réunion de novembre 2011, il a prié le gouvernement de le tenir informé du résultat des réunions qui se tiendraient entre la Coordination nationale de promotion de la liberté syndicale du Procureur général du travail (MPT) et les représentants des centrales syndicales pour traiter de différents sujets, dont ceux concernant la cotisation de soutien. Le comité avait également prié le gouvernement de le tenir informé de l’initiative concernant la création d’un conseil tripartite des relations professionnelles.
2. 331. Le comité note que le gouvernement adresse une communication du MPT à ce sujet dans laquelle il indique que: 1) la CONALIS a tenu de nombreuses réunions avec les organisations syndicales pour aborder diverses questions, notamment le recouvrement auprès des travailleurs syndiqués et des travailleurs non syndiqués des cotisations prévues dans les accords et conventions collectifs; 2) l’article 83, IV, de la loi complémentaire no 75 du 20 mai 1993 dispose que le MPT a compétence pour engager, dans le cadre d’un recours en amparo, une procédure de déclaration de nullité de toute clause d’un contrat, accord ou convention collectif qui violerait les libertés individuelles ou collectives ou les droits individuels inaliénables des travailleurs; 3) le Tribunal suprême fédéral (STF) a expressément réaffirmé la constitutionnalité de cette disposition, et la jurisprudence tant du STF que du Tribunal supérieur du travail (TST) n’admet pas le recouvrement de ce type de cotisation; 4) la Constitution du Brésil, à l’article 8, garantit la liberté syndicale positive et, par ailleurs, consacre la liberté syndicale négative en disposant que nul n’est obligé de devenir membre d’un syndicat ni de le rester; 5) la CONALIS a délibéré à ce sujet et approuvé l’orientation no 3, qui dispose ce qui suit: il est possible, par le biais de la négociation, de recouvrer une cotisation de soutien auprès des travailleurs, qu’ils soient ou non syndiqués, sous réserve que cette mesure ait été approuvée par une assemblée générale convoquée à cette fin, que la convocation ait été largement diffusée, que la participation des travailleurs, syndiqués et non syndiqués, soit garantie, que l’assemblée soit organisée dans un lieu et à une heure qui facilitent la présence des travailleurs, et à condition que soit garanti le droit de manifester son opposition auprès du syndicat par tout moyen de communication et qu’aient été respectés les principes de proportionnalité et de raison, y compris en ce qui concerne le délai prévu pour contester le montant de ladite cotisation; 6) cette orientation no 3 a été vivement critiquée au sein du MPT et, le 16 août 2011, à l’issue d’une discussion approfondie et après consultation de la majorité des procureurs, il a été décidé de l’annuler; 7) le dialogue entre le MPT et le mouvement syndical doit être constant, et le mouvement syndical a déjà été informé et mis en garde contre la difficulté qu’il y a à adopter une position concernant la cotisation de soutien si l’on ne modifie pas la législation et la jurisprudence y afférentes; 8) dans le cadre de ce dialogue, il a été indiqué qu’il sera difficile, si l’on ne modifie pas le système d’organisation syndicale au Brésil, d’accepter le recouvrement de la cotisation de soutien auprès des travailleurs non syndiqués, à moins d’obtenir l’autorisation expresse de ces travailleurs; et 9) la modification du système d’organisation syndicale au Brésil suppose la ratification de la convention no 87, l’adoption d’une législation établissant des critères de représentativité syndicale qui octroient des avantages aux organisations les plus représentatives ainsi que d’un mécanisme de financement syndical privé, en vertu duquel le travailleur non syndiqué pourra cotiser volontairement pour bénéficier de l’action syndicale et des conditions de travail établies par la négociation collective.
3. 332. En premier lieu, le comité prend note des initiatives prises par la CONALIS du MPT pour promouvoir et maintenir le dialogue avec le mouvement syndical au sujet du recouvrement d’une cotisation de soutien auprès des travailleurs non syndiqués qui bénéficient de la gestion du syndicat. Vu que, comme le souligne le MPT, les dispositions législatives en la matière ainsi que la jurisprudence tant du Tribunal suprême fédéral que du Tribunal supérieur du travail n’admettent pas le recouvrement de ce type de cotisation, ce qui provoque des tensions dans le mouvement syndical, le comité veut croire que le dialogue engagé par la CONALIS avec le mouvement syndical se poursuivra et, dans ce contexte, qu’il sera tenu compte des recommandations qu’il a formulées lorsqu’il a examiné ce cas à sa réunion de novembre 2010. [Voir 358e rapport, paragr. 316 et 317.] Concrètement: «Le comité rappelle qu’il s’est prononcé à maintes reprises sur le sujet des clauses de sécurité syndicale, y compris celles qui prévoient des cotisations de solidarité à acquitter par les travailleurs non syndiqués aux syndicats signataires d’une convention collective. Pour traiter cette question, le comité s’est inspiré des débats qui ont eu lieu au sein de la Conférence internationale du Travail lorsque la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, a été adoptée. A cette occasion, la Commission des relations professionnelles de la Conférence, tenant compte du débat qui avait eu lieu en son sein sur la question des clauses de sécurité syndicale, a finalement décidé de reconnaître que la convention ne devait en aucune façon être interprétée comme autorisant ou interdisant les clauses de sécurité syndicale et que ces questions relèvent de la réglementation et de la pratique nationales. (Voir 281e rapport du comité, cas no 1579 (Pérou), paragr. 64, où sont cités les comptes rendus des sessions de la Conférence internationale du Travail (CIT), 32e session, 1949, p. 468.) Tenant compte de cette déclaration, le comité estime que les problèmes concernant les clauses de sécurité syndicale doivent être résolus sur le plan national, conformément à la pratique et au système de relations professionnelles de chacun des pays. En d’autres termes, tant les situations où les clauses de sécurité syndicale sont autorisées que celles où elles sont interdites peuvent être considérées comme conformes aux principes et normes de l’OIT en matière de liberté syndicale. [Voir 284e rapport, cas no 1611 (Venezuela), paragr. 337 à 339.] Le comité rappelle à nouveau, quant à la question des prélèvements sur salaires prévus dans une convention collective, prélèvements applicables aux travailleurs non syndiqués qui bénéficient de la gestion du syndicat, que, lorsqu’une législation admet des clauses de sécurité syndicale telles que la déduction de cotisations syndicales du salaire des travailleurs non affiliés tirant profit de l’établissement d’une convention collective, ces clauses ne devraient prendre effet que par le biais de la convention collective. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 480.]» Le comité rappelle à nouveau au gouvernement qu’il peut avoir recours à l’assistance technique du BIT pour rechercher des solutions qui soient satisfaisantes pour toutes les parties et en conformité avec les principes de la liberté syndicale.
4. 333. Le comité rappelle que, lorsqu’il a examiné ce cas à sa réunion de novembre 2011, il a prié le gouvernement d’envoyer sans délai ses observations concernant l’allégation selon laquelle les services du procureur de São Paulo introduisent des actions en justice visant à empêcher les syndicats de mener des grèves ou des mouvements de revendication et l’a instamment prié d’entamer un dialogue avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives à cet égard. Le comité a également prié les organisations plaignantes de fournir des informations et exemples supplémentaires concernant leurs allégations. Il regrette que ni le gouvernement ni les organisations plaignantes n’aient envoyé leurs observations à ce sujet et, dans ces conditions, ne poursuivra pas l’examen de ces allégations.

Recommandations du comité

1. 334. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité veut croire que le dialogue engagé par la CONALIS du MPT avec le mouvement syndical concernant la question du recouvrement d’une cotisation de soutien auprès des travailleurs non syndiqués qui bénéficient d’une convention collective se poursuivra et que, dans ce contexte, il sera tenu compte des principes du comité en la matière. Le comité rappelle à nouveau au gouvernement qu’il peut avoir recours à l’assistance technique du BIT pour rechercher des solutions qui soient satisfaisantes pour toutes les parties et en conformité avec les principes de la liberté syndicale.
   • b) Le comité invite de nouveau le gouvernement à considérer la possibilité de prendre les mesures nécessaires afin de ratifier la convention no 87.