Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 359, Mars 2011

Cas no 2756 (Mali) - Date de la plainte: 29-DÉC. -09 - En suivi

1. 706. La plainte figure dans une communication en date du 29 décembre 2009 de la Confédération syndicale des travailleurs du Mali (CSTM).
2. 707. Le gouvernement a transmis des observations partielles dans une communication en date du 9 mars 2010.
3. 708. Le Mali a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971, ainsi que la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 709. Dans une communication en date du 29 décembre 2009, la Confédération syndicale des travailleurs du Mali (CSTM) indique que, depuis décembre 1997, le paysage syndical national est composé de deux centrales syndicales, l’Union nationale des travailleurs du Mali (UNTM) et la CSTM. La CSTM ajoute que, si le Code du travail (loi no 92-020 du 23 septembre 1992) prévoit en son article 265 que le gouvernement doit organiser des élections professionnelles pour déterminer le pourcentage de représentativité de chaque centrale syndicale, de telles élections n’ont pas encore été organisées par l’Etat. Or aux termes du titre XIII de la Constitution nationale, il est créé le Conseil économique, social et culturel qui, selon la loi no 92-031 du 19 octobre 1992 portant son organisation et les modalités de son fonctionnement, est composé en ce qui concerne les syndicats des représentants des organisations syndicales des travailleurs du public et du privé les plus représentatives.
2. 710. L’organisation plaignante indique avoir demandé à faire partie du Conseil économique, social et culturel à sa deuxième mandature en 1999, cela conformément à la loi qui organise son fonctionnement et compte tenu de l’absence d’élections professionnelles de nature à désigner les organisations les plus représentatives. Cependant, le gouvernement aurait refusé de nommer des représentants de la CSTM au Conseil économique, social et culturel tant en 1999 pour la deuxième mandature (décret no 99-272 portant composition du conseil) qu’en 2004 pour la troisième mandature du conseil (décret no 415/P-RM du 23 septembre 2004).
3. 711. L’organisation plaignante précise qu’elle a formé recours devant la Cour suprême contre les deux décisions gouvernementales de 1999 et de 2004 et qu’elle a obtenu dans les deux cas l’annulation du décret de nomination en question. Ainsi, par arrêts no 30 du 28 septembre 2000 et no 76 du 15 août 2002, la Cour suprême a annulé le décret de nomination no 99-272. Malgré cette annulation, la Présidence de la République en relation avec le gouvernement a fixé en 2004 une liste des membres du Conseil économique, social et culturel excluant une fois encore la CSTM. L’organisation plaignante ayant une nouvelle fois saisi la Cour suprême, cette dernière a, une fois de plus, annulé le décret de nomination de 2004 par l’arrêt no 135 du 16 août 2007.
4. 712. L’organisation plaignante dénonce le fait que, malgré les arrêts successifs de la Cour suprême, la Présidence de la République a pris, le 12 novembre 2009, un décret de nomination au Conseil économique, social et culturel pour sa quatrième mandature, excluant une nouvelle fois la CSTM de sa composition (décret no 09-608/P-RM). La CSTM ajoute que, malgré la clarté des lois et règlements qui organisent les institutions tripartites au Mali, elle se voit exclue de toutes ces institutions, notamment des conseils d’administration de l’Institut national de prévoyance sociale, de l’Agence nationale pour l’emploi et du Fonds d’appui à la formation professionnelle, ou encore du Conseil supérieur du travail et du Conseil supérieur de la fonction publique et leurs commissions paritaires.

B. Réponse du gouvernement

1. 713. Le gouvernement a présenté des observations partielles dans une communication en date du 9 mars 2010. Ce dernier reconnaît que la Cour suprême a annulé les décrets de nomination nos 99-272 et 04-415 pour excès de pouvoir. Il reconnaît en outre que, dans son arrêt no 135 du 16 août 2007, la Cour suprême a considéré en particulier que l’occultation du pluralisme syndical et de l’audience de chaque formation est constitutive d’un excès de pouvoir.
2. 714. Cependant, de l’avis du gouvernement, la Cour suprême a présumé de la représentativité de la CSTM qui doit encore être prouvée selon le Code du travail. Le gouvernement ajoute que la loi no 92-031 du 19 octobre 1992 portant composition et modalités de fonctionnement du Conseil économique, social et culturel ne pourrait lui être opposable que dans la mesure où les organisations syndicales sont préalablement reconnues représentatives conformément à la loi.
3. 715. Le gouvernement reconnaît par ailleurs ne pas avoir usé de ses prérogatives pour désigner les organisations les plus représentatives. Cependant, il invoque des obstacles majeurs pour l’organisation d’élections professionnelles qui pourraient aider à fixer une clé de répartition des sièges au niveau des organes de consultation nationaux tels que le Conseil économique, social et culturel. Le premier obstacle invoqué par le gouvernement est l’absence d’accord entre le gouvernement et les partenaires sociaux sur le financement des élections professionnelles. Le deuxième obstacle concerne le désaccord entre les centrales syndicales sur le mode de scrutin; l’UNTM souhaiterait un scrutin majoritaire alors que la CSTM serait favorable à l’institution d’un seuil de représentativité. En guise de conclusion, le gouvernement déclare vouloir privilégier le dialogue pour surmonter les différences. Il fait ainsi état d’un atelier sur la représentativité syndicale organisé en décembre 2008 avec l’appui du BIT et des différents contacts initiés par le ministère du Travail, de la Fonction publique et de la Réforme de l’Etat pour convaincre les partenaires sociaux d’aller aux élections dans les conditions consenties par le gouvernement.

C. Conclusions du comité

1. 716. Le comité constate que le présent cas a trait au refus répété du gouvernement de nommer la Confédération syndicale des travailleurs du Mali (CSTM) au Conseil économique, social et culturel, et de manière plus large dans les instances nationales de consultation tripartite.
2. 717. Le comité relève l’indication selon laquelle depuis 1997 le paysage syndical du Mali est composé de deux centrales syndicales, l’Union nationale des travailleurs du Mali (UNTM) et la CSTM. Le comité note par ailleurs que le Code du travail prévoit que le gouvernement doit organiser des élections professionnelles pour déterminer le pourcentage de représentativité de chaque centrale syndicale. Toutefois, à ce jour, de telles élections n’ont pas encore été organisées pour des motifs qui tiennent, selon le gouvernement, à des désaccords concernant leur financement et le mode de scrutin à retenir.
3. 718. Le comité note que la CSTM indique qu’elle demande depuis 1999 à être représentée au sein du Conseil économique, social et culturel qui, selon la loi no 92-031 du 19 octobre 1992 portant son organisation et les modalités de son fonctionnement, doit être composé en ce qui concerne les représentants des salariés du public et du privé des organisations les plus représentatives. Selon la CSTM, sa requête est justifiée compte tenu de l’absence d’élections professionnelles de nature à désigner les organisations les plus représentatives. Or le comité note que le gouvernement a refusé de nommer des représentants de la CSTM au Conseil économique, social et culturel tant en 1999 pour la deuxième mandature (décret no 99-272 portant composition du conseil) qu’en 2004 pour la troisième mandature du conseil (décret no 415/P-RM du 23 septembre 2004).
4. 719. Le comité observe, selon les informations fournies par l’organisation plaignante et confirmées par le gouvernement, que la CSTM a formé recours devant la Cour suprême contre les deux décisions gouvernementales de 1999 et de 2004 et qu’elle a obtenu dans les deux cas l’annulation du décret de nomination en question au motif d’excès de pouvoir des autorités. Ainsi, par les arrêts no 30 du 28 septembre 2000 et no 76 du 15 août 2002, la Cour suprême a annulé le décret de nomination no 99-272. De même, la Cour suprême a annulé le décret no 415/P-RM par l’arrêt no 135 du 16 août 2007 qui a précisé que l’occultation du pluralisme syndical et de l’audience de chaque formation est constitutive d’un excès de pouvoir.
5. 720. Le comité note que l’organisation plaignante dénonce le fait que, malgré les arrêts successifs de la Cour suprême, la Présidence de la République a pris, le 12 novembre 2009, un décret de nomination au Conseil économique, social et culturel pour sa quatrième mandature excluant une nouvelle fois la CSTM de sa composition. Le comité relève que le gouvernement justifie le décret par le fait que, dans ses arrêts, la Cour suprême aurait présumé de la représentativité de la CSTM qui doit encore être prouvée conformément au Code du travail. Le comité note que le gouvernement reconnaît par ailleurs ne pas avoir usé de ses prérogatives pour désigner les organisations les plus représentatives car il fait face à des obstacles majeurs concernant l’organisation d’élections professionnelles. Selon le gouvernement, il s’agirait de l’absence d’accord entre le gouvernement et les partenaires sociaux sur le financement de l’organisation des élections professionnelles, ainsi qu’un désaccord entre les centrales syndicales sur le mode de scrutin à retenir; l’UNTM souhaiterait un scrutin majoritaire alors que la CSTM serait favorable à l’institution d’un seuil de représentativité.
6. 721. Le comité souhaite d’abord rappeler qu’il n’est pas appelé à exprimer une opinion quant au droit d’une organisation donnée d’être invitée à participer à des organes consultatifs ou paritaires, à moins que le fait de son exclusion ne constitue un cas flagrant de discrimination affectant les principes de la liberté syndicale. C’est là une question qu’il appartient au comité de trancher compte tenu des circonstances de chaque cas. Le fait qu’une organisation syndicale ne soit pas admise à siéger dans des commissions paritaires n’implique pas nécessairement qu’il y ait atteinte aux droits syndicaux de cette organisation. Mais, pour qu’il n’y ait pas une telle atteinte, deux conditions devraient être remplies: il faudrait d’abord que la raison pour laquelle un syndicat est écarté de la participation à une commission paritaire réside dans son manque de représentativité déterminé objectivement; il faudrait ensuite que – malgré cette non-participation – les autres droits dont il jouit et les activités qu’il peut déployer par ailleurs lui permettent effectivement de promouvoir et de défendre les intérêts de ses membres au sens où l’entend l’article 10 de la convention no 87. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 1089 et 1091.] En l’espèce, le comité est particulièrement préoccupé par la déclaration du gouvernement concernant la nécessité de prouver la représentativité de la CSTM, ce qui expliquerait son exclusion de la liste des représentants des salariés au Conseil économique, social et culturel, alors que le gouvernement reconnaît par ailleurs des difficultés pour organiser des élections professionnelles à même de déterminer le niveau de représentativité des deux centrales syndicales nationales. A cet égard, le gouvernement ne semble pas avoir adopté une attitude retenue en présumant clairement – et sans se fonder sur des critères objectifs – de la représentativité d’une centrale syndicale au détriment d’une autre pour décider unilatéralement de la représentation syndicale au sein d’organes nationaux de consultation. Le comité prie instamment le gouvernement d’adopter à l’avenir une attitude de totale neutralité en l’absence de représentativité déterminée selon des critères objectifs.
7. 722. Le comité rappelle au gouvernement que, dans son arrêt no 135 du 16 août 2007, la Cour suprême a clairement qualifié d’entachée d’abus de pouvoir toute décision des autorités qui ne prendrait pas en compte la situation de pluralisme syndical qui prévaut dans le pays et l’audience de chacune des centrales syndicales. Dans ce sens, le comité attire l’attention du gouvernement sur le fait que, dans l’intérêt de promouvoir un dialogue social ouvert et constructif, il pourrait être souhaitable, plutôt que d’identifier nécessairement une seule organisation en vue de lui attribuer l’exclusivité de la représentation syndicale, d’assurer une place pour des voix diverses sur la base de critères objectifs et prédéfinis. Le comité rappelle à cet égard qu’il a eu à souligner l’importance, pour l’équilibre de la situation sociale d’un pays, d’une consultation régulière des forces représentant les employeurs et les travailleurs et, pour ce qui concerne le monde syndical, de l’ensemble de ses composantes, quelles que puissent être par ailleurs les options philosophiques ou politiques des dirigeants. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 1065.]
8. 723. En conséquence, dans l’intérêt de relations professionnelles harmonieuses et afin de favoriser une pluralité de vues des organisations représentatives, le comité prie le gouvernement d’amender le décret no 09-608/P-RM du 12 novembre 2009 afin d’inclure la CSTM dans la liste des représentants des salariés des secteurs public et privé du Conseil économique, social et culturel, cela conformément aux arrêts de la Cour suprême.
9. 724. En outre, le comité note que la CSTM dénonce également le fait d’être exclue de tous les organes de consultation tripartites malgré les lois et règlements qui les organisent, notamment les conseils d’administration de l’Institut national de prévoyance sociale, de l’Agence nationale pour l’emploi et du Fonds d’appui à la formation professionnelle, ou encore du Conseil supérieur du travail et du Conseil supérieur de la fonction publique. Notant l’absence de réponse du gouvernement à cet égard, le comité rappelle que toute décision concernant la participation des organisations de travailleurs à un organisme tripartite devrait se prendre en pleine consultation avec l’ensemble des organisations syndicales ayant une représentativité déterminée selon des critères objectifs. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 1090.] Dans le même esprit de dialogue mentionné ci-dessus, le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour permettre à la CSTM de participer aux organes de consultation tripartites pour lesquels elle manifeste un intérêt.
10. 725. Le comité note par ailleurs la déclaration du gouvernement selon laquelle il veut privilégier le dialogue pour surmonter les désaccords concernant les élections professionnelles. Le gouvernement fait ainsi état de l’organisation d’un atelier sur la représentativité syndicale, en décembre 2008, avec l’appui du BIT et des différents contacts initiés par le ministère du Travail, de la Fonction publique et de la Réforme de l’Etat, pour convaincre les partenaires sociaux d’aller aux élections dans les conditions consenties par le gouvernement. Le comité attend du gouvernement qu’il organise dans les meilleurs délais les élections professionnelles prévues par le Code du travail en tenant compte des principes de la liberté syndicale, et le prie de le tenir informé des critères objectifs retenus, en consultation avec les organisations syndicales, pour déterminer leur représentativité. Le comité rappelle au gouvernement la possibilité de se prévaloir à nouveau de l’assistance technique du BIT, s’il le souhaite.

Recommandation du comité

1. 726. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité demande au Conseil d’administration d’approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement d’amender le décret no 09-608/P-RM du 12 novembre 2009 afin d’inclure la CSTM dans la liste des représentants des salariés des secteurs public et privé du Conseil économique, social et culturel, cela conformément aux arrêts de la Cour suprême.
   • b) Dans un esprit de dialogue social ouvert et constructif, le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour permettre à la CSTM de participer aux organes de consultation tripartites pour lesquels elle manifeste un intérêt.
   • c) Le comité attend du gouvernement qu’il organise dans les meilleurs délais les élections professionnelles prévues par le Code du travail en tenant compte des principes de la liberté syndicale, et le prie de le tenir informé des critères objectifs retenus, en consultation avec les organisations syndicales, pour déterminer leur représentativité.
   • d) Le comité rappelle au gouvernement la possibilité de se prévaloir à nouveau de l’assistance technique du BIT, s’il le souhaite.