Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 355, Novembre 2009

Cas no 2680 (Inde) - Date de la plainte: 25-NOV. -08 - Clos

1. 867. La plainte figure dans une communication de la Centrale syndicale indienne (CITU) en date du 25 novembre 2008.
2. 868. Le gouvernement a communiqué ses observations dans une communication en date du 29 mai 2009.
3. 869. L’Inde n’a ratifié ni la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 870. Dans sa communication du 25 novembre 2008, l’organisation plaignante indique que l’Association panindienne d’audit et de comptabilité du Kerala (AIAAK) représente la grande majorité des employés du Département d’audit et de comptabilité du Bureau du comptable général du Kerala. L’AIAAK est reconnue par le gouvernement.
2. 871. L’AIAAK a organisé des manifestations pacifiques, des occupations de locaux (sit-in) et des marches à plusieurs reprises – en décembre 2006, janvier, avril et mai 2007, ainsi qu’en mars et avril 2008. Le but de ces actions était de protester contre l’externalisation d’une grande partie des emplois confiés à une entreprise privée.
3. 872. L’organisation plaignante indique que la direction a réagi en communiquant aux employés un rapport disciplinaire les accusant d’avoir participé à ces actions pendant les heures de repas et après les heures de travail, ainsi qu’en prenant de sévères mesures disciplinaires, telles que rétrogradation, refus de promotion et ralentissement de la progression salariale. Ces mesures ont fait subir d’importantes pertes financières aux employés concernés.
4. 873. L’organisation plaignante énumère les sanctions décidées par la direction: 33 employés se sont vu infliger la sanction prévue en cas d’«interruption de service», perdant de ce fait tous les avantages accumulés au fil des années de service; 15 se sont vu refuser la promotion à laquelle ils avaient légitimement droit; 8 ont été rétrogradés; 324 n’ont pas été rémunérés pour les journées de travail au cours desquelles les actions se sont déroulées. L’organisation plaignante indique en outre que de nombreux employés font l’objet de poursuites et que la plupart d’entre eux se sont vu infliger des réductions de salaire allant de 8 000 à 10 000 roupies par mois dans le cadre de ces diverses mesures disciplinaires. Une copie de l’un de ces rapports disciplinaires, contenant la liste des employés et des sanctions établies à leur encontre, est jointe à la plainte.
5. 874. Une copie des trois arrêtés du Bureau du comptable général, datés respectivement du 19 mars, du 7 avril et du 1er août 2008, est également jointe à la communication de l’organisation plaignante. Les arrêtés contiennent les charges retenues et les sanctions prévues contre MM. Shri Santhoshkumar, membre du comité exécutif de l’AIAAK, Shri N. N. Balachandran et Shri Vijayakumar, respectivement président et secrétaire général de l’AIAAK, pour leur participation aux actions de protestation. Le président, M. Balachandran, s’est vu infliger un gel de la progression salariale pendant cinq ans; le secrétaire général, M. Vijayakumar n’a pas été rémunéré pour les journées de protestation; le membre du comité exécutif, M. Santhoshkumar, a quant à lui été affecté à un poste inférieur, sans progression salariale pendant trois ans. Selon l’organisation plaignante, toutes ces sanctions sont à l’évidence des mesures de représailles visant à effrayer les employés pour les dissuader de participer à des activités syndicales.
6. 875. L’organisation plaignante note que le syndicat est reconnu par le gouvernement comme étant l’organe officiel chargé de représenter l’ensemble des employés concernés. Elle ajoute que le droit de protestation collective, exercé dans le cadre constitutionnel national, est une composante inaliénable de la liberté syndicale et du droit de négociation collective. En déclarant illégaux des droits protégés par la Constitution et en prenant les mesures susmentionnées, le gouvernement a enfreint les conventions nos 87 et 98.

B. Réponse du gouvernement

1. 876. Dans sa communication du 29 mai 2009, le gouvernement indique qu’il a examiné la plainte en consultation avec le Contrôleur et auditeur général de l’Inde, supérieur hiérarchique du comptable général du Kerala. Le gouvernement déclare que le comportement et les conditions d’emploi des membres de l’AIAAK, au même titre que ceux des fonctionnaires publics, sont régis par le Code de conduite des services centraux de la fonction publique (CCS) de 1964. Par ailleurs, l’article 6(k) de la version de 1993 de ce code (CCS/RSA), comportant une section relative à la reconnaissance des associations de services (document joint à la communication du gouvernement), stipule que les associations de fonctionnaires doivent se conformer aux dispositions du code en question, faute de quoi elles ne seront plus reconnues par le gouvernement. Ce dernier indique en outre que le Département du personnel et de la formation est doté d’un système de consultation paritaire qui permet aux fonctionnaires d’exposer leurs griefs et d’obtenir réparation.
2. 877. Le gouvernement indique que certaines associations de personnel ne représentant qu’une catégorie d’employés ont enfreint les règles de bienséance et de discipline du bureau, violant ainsi les dispositions applicables du Code de conduite et se rendant de ce fait passibles de sanctions disciplinaires. Le gouvernement ajoute que les employés disposaient de voies de recours contre les mesures prises à leur encontre et que le principe de justice naturelle est consacré par la réglementation relative aux mesures disciplinaires.
3. 878. Le gouvernement fait observer que les associations de fonctionnaires comme l’AIAAK sont exclues du champ d’application des droits syndicaux et que la loi sur les syndicats ne concerne pas les fonctionnaires publics; des organismes comme la CITU n’ont aucune compétence en ce qui concerne le fonctionnement interne du Bureau du comptable général. Le gouvernement ajoute enfin qu’aucune violation des droits de liberté syndicale n’a été commise au Bureau du comptable général du Kerala et fournit une copie du Code de conduite de 1993.

C. Conclusions du comité

1. 879. Le comité note que le présent cas a trait aux mesures disciplinaires prises contre des syndicalistes pour avoir participé à des manifestations, des occupations de locaux (sit-in) et des marches. Selon l’organisation plaignante, les membres de l’AIAAK ont participé à plusieurs manifestations pacifiques, des occupations de locaux (sit-in) et des marches – en décembre 2006, janvier, avril et mai 2007, ainsi qu’en mars et avril 2008 – afin de protester contre l’externalisation d’un nombre important d’emplois confiés à une entreprise privée. L’organisation plaignante affirme par ailleurs que l’employeur, à savoir le Bureau du comptable général du Kerala, a réagi en prenant les sanctions suivantes: 33 employés se sont vu infliger la sanction prévue en cas d’«interruption de service», perdant de ce fait tous les avantages accumulés au fil des années de service; 15 se sont vu refuser la promotion à laquelle ils avaient légitimement droit; 8 ont été rétrogradés; 324 n’ont pas été rémunérés pour les journées de travail au cours desquelles les actions se sont déroulées. L’organisation plaignante indique en outre que de nombreux employés font l’objet de poursuites et que la plupart d’entre eux se sont vu infliger des réductions de salaire allant de 8 000 à 10 000 roupies par mois dans le cadre de ces diverses mesures disciplinaires.
2. 880. Le comité note également l’indication du gouvernement selon laquelle le comportement et les conditions d’emploi des membres de l’AIAAK, au même titre que ceux des fonctionnaires publics, sont régis par le Code de conduite des services centraux de la fonction publique (CCS) de 1964. Le gouvernement affirme en outre que certains membres de l’association ont enfreint les règles de bienséance et de discipline du Bureau du comptable général, violant ainsi les dispositions applicables du Code de conduite et se rendant de ce fait passibles de mesures disciplinaires. A cet égard, le comité observe également que l’arrêté du Bureau du comptable général énonçant les mesures disciplinaires prises à l’encontre du président de l’AIAAK, M. Balachandran, mentionne les éléments suivants: a) ce dernier a participé à un «programme d’agitation», malgré l’avertissement qui lui avait été adressé par le comptable général adjoint en vue de le dissuader; b) il lui est reproché, entre autres, d’avoir crié des slogans diffamatoires dans les locaux du Bureau du comptable général adjoint et d’avoir entravé la libre circulation dans ces locaux; c) il a été détenu à un poste de police le 12 janvier 2007 après avoir bloqué le passage conduisant au Bureau du comptable général et a reconnu les faits dans sa réponse du 27 mars 2007 au mémorandum du comptable général en date du 9 mars 2007; d) il a reconnu avoir pris part aux activités dont il était accusé, mais refusé d’admettre que les activités en question enfreignaient les règles de bienséance et de discipline du bureau. Notant que, dans ses comptes rendus antérieurs, le président n’a pas pu prouver que ses activités n’avaient exercé aucun effet perturbateur, le Bureau du comptable général a conclu que ce refus n’était pas crédible et jugé qu’il n’était pas nécessaire d’effectuer une enquête en bonne et due forme pour prouver le bien-fondé de l’accusation, les faits incriminés ayant pu être constatés par des témoins dignes de foi et des enregistrements vidéo. L’arrêté prévoyait également une sanction consistant en un gel de la progression salariale pendant cinq ans.
3. 881. En ce qui concerne le secrétaire général de l’AIAAK, il a été établi qu’il a couru après le comptable général et l’a interpellé vivement en faisant de grands gestes, et qu’il a été sanctionné par le décompte d’un jour de travail. Le membre du comité exécutif, M. Santhoshkumar, a quant à lui été sanctionné pour avoir élevé la voix, s’être adressé au comptable général avec grossièreté et refusé d’obéir à l’ordre de ce dernier qui lui intimait de quitter les lieux. Il a été suspendu de ses fonctions le jour suivant pour insubordination délibérée et caractérisée et pour avoir enfreint l’ordre de suspension en se rendant au bureau sans avoir obtenu au préalable la permission du comptable général adjoint.
4. 882. L’arrêté concernant M. Santhoshkumar indique en outre que ce dernier a rejeté toutes les accusations portées contre lui, en sorte qu’un fonctionnaire a été chargé d’effectuer une enquête. Dans une déclaration du 29 août 2007, M. Santhoshkumar a contesté divers aspects de cette enquête, tant sur le fond que sur la forme, et a demandé que les autorités disciplinaires ne tiennent pas compte du rapport d’enquête. Ces dernières se sont néanmoins appuyées sur le rapport en question, ont conclu à la culpabilité de l’intéressé et, compte tenu du fait que ce dernier avait déclaré qu’il n’avait nullement l’intention de mettre en cause l’autorité du comptable général ou de désobéir à ses ordres, lui ont infligé une sanction légère consistant en une affectation à un poste inférieur pour une durée de trois ans. La sanction comporte également une perte de l’ancienneté acquise à son précédent poste et un ajournement des augmentations de salaire jusqu’à ce qu’il soit réintégré à son précédent poste.
5. 883. En ce qui concerne les manifestations, le comité rappelle que les travailleurs doivent pouvoir jouir du droit de manifestation pacifique pour défendre leurs intérêts professionnels. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 133.] Les organisations syndicales doivent toutefois respecter les dispositions générales relatives aux réunions publiques applicables à tous et se conformer aux limites raisonnables que pourraient fixer les autorités en vue d’éviter des désordres sur la voie publique. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 144.]
6. 884. En ce qui concerne la liberté d’expression, le comité rappelle par ailleurs le principe selon lequel le plein exercice des droits syndicaux exige la libre circulation des informations, des opinions et des idées, de sorte que les travailleurs et les employeurs, tout comme leurs organisations, devraient jouir de la liberté d’opinion et d’expression dans leurs réunions, publications et autres activités syndicales. Néanmoins, dans l’expression de leurs opinions, les organisations syndicales ne devraient pas dépasser les limites convenables de la polémique et devraient s’abstenir d’excès de langage. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 154.]
7. 885. En ce qui concerne les questions soulevées dans le présent cas, le comité note tout d’abord que les allégations de l’organisation plaignante et les observations du gouvernement sont de manière générale contradictoires. Les manifestations pacifiques alléguées par l’organisation plaignante sont caractérisées par le gouvernement comme autant d’atteintes à la discipline et aux convenances du bureau. Le comité observe par ailleurs que les arrêtés disciplinaires concernant le président du syndicat, M. Balachandran, et le membre du comité exécutif, M. Santhoshkumar, font état des objections formulées par ce dernier dans le cadre des enquêtes et des rapports les concernant respectivement. En particulier, l’autorité disciplinaire a refusé de faire une enquête en bonne et due forme à propos de la déclaration de M. Balachandran, selon laquelle ses actes n’ont provoqué aucun désordre; elle a conclu en défaveur de M. Santhoshkumar, bien que ce dernier ait mis en cause la validité du rapport d’enquête. Notant en outre avec préoccupation la sévérité des sanctions imposées aux dirigeants syndicaux, MM. Balachandran, Santhoshkumar et Vijayakumar, ainsi que l’impact que de telles mesures pourraient avoir sur les activités syndicales, le comité demande au gouvernement de veiller à ce que les plaignants aient accès au réexamen et à des voies de recours conformes aux principes de la liberté syndicale ou, en l’absence d’un tel accès, de diligenter une enquête indépendante et approfondie pour examiner cette question et, s’il devait s’avérer que les trois responsables syndicaux ont été sanctionnés pour avoir participé à des manifestations pacifiques, de veiller à ce qu’ils soient pleinement dédommagés pour les sanctions qui leur ont été infligées, ce qui impliquerait notamment la réintégration à leur poste antérieur et la restitution des avantages correspondants. Le comité demande à être tenu informé à cet égard.
8. 886. Le comité observe en outre que, dans sa réponse, le gouvernement mentionne exclusivement les actions des trois responsables syndicaux susmentionnés et ne fournit aucun élément pour justifier les nombreuses et sévères sanctions prises contre des centaines d’autres employés. Le comité prie le gouvernement de veiller à ce que ces questions fassent l’objet d’un réexamen et de recours conformes aux principes de la liberté syndicale, et à défaut de diligenter une enquête indépendante et approfondie sur les allégations de discrimination antisyndicale et de le tenir informé des résultats de cette enquête. Au cas où il ressortirait de ce réexamen ou de cette enquête que les personnes concernées ont été sanctionnées pour avoir participé à des manifestations pacifiques, le comité demande au gouvernement de veiller à ce qu’elles soient pleinement dédommagées pour les sanctions prises à leur encontre.
9. 887. Le comité note que l’arrêté concernant le secrétaire général, M. Vijayakumar, comporte une annexe dans laquelle il est indiqué que ce dernier a participé, avec 40 autres personnes, à une manifestation pour protester, entre autres, contre la publication, le 29 avril 2008, de l’arrêté contenant les sanctions prises à son encontre. Il est précisé dans ce document que cette protestation contre un ordre légitime de l’autorité compétente constitue une infraction à l’article 6(b) du Code de conduite (CCS/RSA), lequel stipule qu’une association de fonctionnaires ne doit pas épouser ou soutenir la cause de tel ou tel fonctionnaire pour les questions de service. Le comité rappelle à cet égard que le refus de reconnaître aux travailleurs du secteur public le droit qu’ont les travailleurs du secteur privé de constituer des syndicats, ce qui a pour résultat de priver leurs «associations» des avantages et privilèges attachés aux «syndicats» proprement dits, implique, dans le cas des travailleurs employés par le gouvernement et de leurs organisations, une discrimination par rapport aux travailleurs du secteur privé et à leurs organisations. Une telle situation pose la question de la compatibilité de ces distinctions avec l’article 2 de la convention no 87 en vertu de laquelle les travailleurs, «sans distinction d’aucune sorte», ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix et celui de s’y affilier, de même qu’avec les articles 3 et 8, paragraphe 2, de la convention. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 222.] Le comité estime, à la lumière du principe susmentionné, que l’article 6(b) du Code de conduite (CCS/RSA) restreint le droit des associations de fonctionnaires en matière de liberté syndicale. Le comité note en outre que l’article 5(c) limite les principes de la liberté syndicale en restreignant l’affiliation à une association à «une catégorie déterminée de fonctionnaires ayant un intérêt commun».
10. 888. Le comité note également l’indication du gouvernement selon laquelle les associations de fonctionnaires doivent se conformer au Code de conduite, faute de quoi elles ne seront plus reconnues par le gouvernement. Le comité note à cet égard que l’article 8 du code (CCS/RSA) dispose que le gouvernement, s’il estime qu’une association de fonctionnaires reconnue en vertu du code (CCS/RSA) a dérogé à l’une quelconque des conditions énoncées aux articles 5, 6 et 7, peut, après avoir donné à l’association de fonctionnaires concernée la possibilité d’exposer son point de vue, ne plus reconnaître cette dernière. Le comité considère que l’article 8 du Code de conduite (CCS/RSA) enfreint la liberté syndicale dans la mesure où il prévoit la possibilité pour le gouvernement de retirer sa reconnaissance en cas d’infraction à des règles qui elles-mêmes ne sont pas conformes aux principes de la liberté syndicale et, semble-t-il, sans qu’il soit possible de former un recours. Le comité invite donc le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 5, 6 et 8 du Code de conduite afin de garantir aux fonctionnaires publics la jouissance des droits relatifs à la liberté syndicale.
11. 889. La commission invite le gouvernement à solliciter l’assistance technique du Bureau afin de considérer la ratification des conventions nos 87, 98 et 151.

Recommandation du comité

1. 890. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 5, 6 et 8 du Code de conduite de 1993 (CCS/RSA) afin de garantir aux fonctionnaires la jouissance des droits relatifs à la liberté syndicale.
   • b) Le comité demande au gouvernement de veiller à ce que les plaignants aient accès au réexamen et à des voies de recours conformes aux principes de la liberté syndicale ou, en l’absence d’un tel accès, de diligenter une enquête indépendante et approfondie sur les sanctions prises contre MM. Balachandran, Vijayakumar et Santhoshkumar. S’il est avéré que les trois dirigeants syndicaux ont été sanctionnés pour avoir participé à des manifestations pacifiques, le gouvernement devrait s’assurer qu’ils soient pleinement dédommagés pour les sanctions prises à leur encontre et réintégrés à leur précédent poste. Le comité demande à être tenu informé à cet égard.
   • c) Le comité demande au gouvernement de veiller à ce que ces questions fassent l’objet d’un réexamen et de recours conformes aux principes de la liberté syndicale, et à défaut de diligenter une enquête indépendante et approfondie concernant les allégations relatives aux nombreuses et graves sanctions prises contre des centaines d’autres employés et de le tenir informé des résultats de cette enquête. Au cas où il ressortirait de ce réexamen ou de cette enquête que les personnes concernées ont été sanctionnées pour avoir participé à des manifestations pacifiques, le comité demande au gouvernement de faire en sorte qu’elles obtiennent pleine et entière réparation pour les sanctions prises à leur encontre.
   • d) La commission invite le gouvernement à solliciter l’assistance technique du Bureau afin de considérer la ratification des conventions nos 87, 98 et 151.