Rapport définitif - Rapport No. 351, Novembre 2008

Cas no 2604 (Costa Rica) - Date de la plainte: 04-OCT. -07 - Clos

1. 672. Les plaintes figurent dans des communications de l’Union nationale des médecins (UMN) et de la Centrale générale des travailleurs (CGT) des 3 et 4 octobre 2007. Le gouvernement a envoyé ses observations dans les communications du 12 février et du 8 mai 2008.
2. 673. Le Costa Rica a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (nº 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 674. Dans sa communication du 3 octobre 2007, l’Union nationale des médecins (UMN) allègue que ses statuts indiquent clairement que son conseil d’administration est composé de 11 personnes et, comme il s’agit d’un syndicat national dont la mission est d’étudier de façon générale et de résoudre les problèmes économiques et sociaux de l’ensemble du corps médical national, il est évident que les principales institutions employant des médecins au Costa Rica, comme la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica, le ministère de la Santé et l’Institut national des assurances (INS), doivent être représentées au conseil d’administration.
2. 675. Le 30 janvier 2007, le résultat des élections du 12 janvier 2007 pour la nomination des membres du conseil d’administration de l’UMN a été communiqué au président exécutif de l’Institut national des assurances; le Dr Sonia Román González, fonctionnaire de l’Institut national des assurances (INS), avait été réélue secrétaire de l’organisation et chargée des questions syndicales de l’Union nationale des médecins. Cette communication avait pour objectif de demander au président exécutif de l’INS d’accorder au Dr Sonia Román González du 1er mars 2007 au 28 février 2009 un congé payé tous les mercredis de 7 heures à 16 heures, et si le mercredi était un jour férié la réunion aurait lieu la veille.
3. 676. Il convient de mentionner que le Dr Sonia Román González occupe ce poste de secrétaire de l’organisation chargée des questions syndicales de l’UMN depuis le 1er février 1996, soit depuis onze ans, et qu’elle est actuellement la seule femme médecin membre du conseil d’administration de l’UMN. De même, aucune présidence exécutive ni aucun haut dirigeant de l’Institut national des assurances n’avait refusé auparavant au Dr Sonia Román González l’autorisation de participer librement aux sessions du conseil d’administration le mercredi de 7 heures à 16 heures.
4. 677. Le poste de secrétaire de l’organisation chargée des questions syndicales, comme les autres postes de direction, est essentiel pour remplir les objectifs inscrits dans les statuts du syndicat avec efficacité et diligence. L’article 34bis des statuts attribue à ce poste les fonctions suivantes:
5. Article 34bis.  Les fonctions de secrétaire de l’organisation chargée des questions syndicales sont les suivantes:
6. a) Assister aux réunions du conseil d’administration et aux assemblées générales avec ponctualité.
7. b) A la demande du conseil d’administration, élaborer les plans annuels organisant les fonctions, la structure du conseil d’administration et des organes de l’Union des médecins de façon générale.
8. c) Se charger des relations et servir de lien entre le conseil d’administration et les comités de direction des sections, en assistant aux réunions de ces derniers en cas de demande.
9. d) Préparer annuellement un plan de visites aux sections respectives.
10. e) Coordonner les relations entre l’Union des médecins et d’autres organisations et les éventuels plans conjoints.
11. f) Coordonner les activités du conseil d’administration de l’Union des médecins et du Collège des médecins et chirurgiens en vue d’élaborer des plans et de réaliser des activités visant à améliorer les conditions économiques et sociales des professionnels de la médecine.
12. g) Avec le secrétaire chargé de l’information, des publications, de la formation et de la doctrine, préparer les plans de lutte syndicale, qui seront ensuite présentés au conseil d’administration pour approbation.
13. 678. L’UMN ajoute qu’il s’agit d’un acte arbitraire, absurde, illégal, discriminatoire et contraire aux droits sacrés de l’égalité des chances, de la liberté syndicale et de l’accès aux postes de direction ou de représentation des syndicats; le président exécutif de l’INS a répondu le 9 février 2007 de la façon suivante:
14. … En réponse à la lettre citée en référence, dans laquelle vous sollicitez un congé de deux ans avec maintien du salaire, autorisant le Dr Sonia Román à assister aux réunions, une fois par semaine et toute la journée, en tant que secrétaire de l’organisation chargée des questions syndicales de votre syndicat, je vous informe qu’il ne m’est pas possible de donner suite à votre demande.
15. Le travail des médecins de notre pôle médical INS-Santé étant essentiel au processus de renforcement de l’INS et d’amélioration des services aux patients, il nous est impossible de nous passer des services du Dr Román…
16. 679. En dépit de ce qui précède et en témoignage de la bonne foi de l’UMN, une audience a été demandée au président exécutif de l’INS, afin de discuter du permis en question. Le président a répondu de la façon suivante:
17. … Notre présidence serait en mesure d’accorder au Dr Sonia Román l’autorisation d’assister aux réunions de votre conseil d’administration à partir de 15 heures, en référence au fait que les réunions du conseil d’administration de l’Institut national d’assurances ont lieu une fois par semaine à partir de 16 heures, et qu’il s’agit d’un paramètre qu’il nous semble raisonnable d’appliquer aux circonstances présentes.
18. 680. Le 27 mars 2007, l’UMN a répondu qu’il s’agissait d’un argument fallacieux, et que le syndicat le considérait comme un manque de respect, car il autorise Mme Román à participer seulement une heure aux réunions du conseil d’administration. Ceci porte grandement préjudice aux décisions, à l’examen, l’exécution et la résolution des questions si délicates dont traite le syndicat.
19. 681. Il ressort de ce cas qu’il s’agit une fois de plus d’un acte de discrimination patent et manifeste, contraire à l’égalité des chances, dans la mesure où le Dr Sonia Román González est la seule femme médecin à participer à notre conseil d’administration et qu’il a été porté une atteinte grave à sa participation. L’UMN estime qu’il s’agit d’une violation des conventions de l’OIT relatives à la liberté syndicale ratifiées par le Costa Rica.
20. 682. Dans sa communication du 4 octobre 2007, la Confédération générale des travailleurs du Costa Rica allègue que le poste de secrétaire général de la CGT est occupé depuis la fondation de ce syndicat par M. Luis Alberto Salas Sarkís, secrétaire général de l’Union du personnel de l’Institut national des assurances (UPINS), une organisation syndicale comptant 1 200 adhérents. La CGT ajoute que l’UPINS n’a pas abandonné ses attaques frontales contre les autorités de l’Institut national des assurances et le gouvernement en place, et que l’UPINS est le fer de lance de la lutte contre l’ouverture du monopole des assurances, l’adoption d’une loi de régulation du marché des assurances et, plus récemment, l’adoption du traité de libre-échange entre les Etats-Unis et l’Amérique centrale, et de son calendrier de mise en œuvre.
21. 683. Cette opposition claire de l’UPINS à l’ouverture du monopole des assurances a amené son directoire, et tout particulièrement son secrétaire général, M. Luis Alberto Salas Sarkís, à adopter une attitude de dénonciation constante des agissements du président du conseil d’administration de l’INS et du gérant général, qui ont eu recours ces deux dernières années à la presse écrite, et notamment au journal La Nación, qui a l’un des plus grands tirages au niveau national, pour attaquer le syndicat, et tout particulièrement son secrétaire général. Finalement, le syndicat a dénoncé une fois de plus l’administration de l’INS en l’accusant d’avoir peut-être utilisé des fonds publics en faveur du oui au traité de libre-échange avec les Etats-Unis lors du référendum du 7 octobre sur ce traité, plainte actuellement examinée par l’inspection de l’INS et par la Cour suprême électorale.
22. 684. Il est fondamental que le Comité de la liberté syndicale ait connaissance des antécédents relatifs à une stratégie de l’INS contre le syndicat. Les faits suivants – poursuit l’organisation plaignante – représentent une violation des conventions nos 87 et 98 de l’OIT, même si on a prétendu les assimiler à une simple procédure disciplinaire qui entraîne le licenciement de deux membres de la direction de l’UPINS, dont celui du secrétaire général.
23. 685. La CGT explique que la convention collective en vigueur réglemente les congés syndicaux accordés pour effectuer les activités syndicales. Les articles se rapportant au cas présent sont les suivants:
24. Article 2 a).  Les questions relatives à l’interprétation de la présente convention, conformément à la procédure décrite à l’article 180, alinéa c), devront être formulées par écrit et les parties s’engagent à les examiner et y apporter une réponse dans un délai maximum de quinze jours ouvrables.
25. Si un accord intervient sur ces questions, une copie de cet accord sera envoyée au ministère du Travail aux fins de la loi.
26. En cas de désaccord, le ministère du Travail interviendra en tant que médiateur, et convoquera les parties à une conciliation obligatoire.
27. Article 3.  Les parties incorporent dans cette convention, dans la mesure où elles sont pertinentes, toutes les dispositions contenues dans le Code du travail, et dans les lois connexes, ainsi que les conventions de l’Organisation internationale du Travail dûment ratifiées par le Costa Rica, ainsi que les avantages qui ne sont pas contraires à l’ordre public dont bénéficient actuellement les travailleurs de l’Institut en vertu des pratiques administratives ou de travail reconnues dans le cadre de l’institution.
28. Article 171.  Pour la gestion du syndicat, l’Institut accordera au syndicat les congés payés suivants:
29. a) Pour qu’un travailleur de chaque agence ou corps de pompier situé en dehors de la vallée centrale puisse assister à toutes les assemblées générales du syndicat, la demande devant être dûment notifiée aux directions respectives au moins deux semaines à l’avance, avec un maximum de deux assemblées générales par an.
30. b) Pour qu’une représentation des travailleurs affiliés au syndicat qui travaillent dans des succursales décentralisées, ne comptant pas plus de 10 pour cent de la main-d’œuvre des succursales respectives, puisse assister à toutes les assemblées générales convoquées par l’UPINS, à partir de 15 heures, avec un maximum de deux assemblées par an.
31. c) Pour que les membres de la direction exécutive assistent aux réunions ordinaires, une fois par semaine, à partir de midi. Lorsqu’il y a plus d’un membre de la direction exécutive de l’UPINS travaillant dans une même succursale, ils ne pourront pas prendre ce congé simultanément, mais en alternance, sauf accord entre les parties.
32. d) Un jour par semaine pour qu’un des membres de la direction exécutive de l’UPINS consacre son temps aux travaux propres à l’activité syndicale, et le syndicat devra en informer au préalable la direction correspondante deux jours à l’avance.
33. e) Un congé à temps complet pour la période pour laquelle ils ont été élus, à trois membres de la direction exécutive; s’il s’agit d’employés administratifs.
34. Article 172.  L’Institut accordera annuellement 150 jours ouvrables de congé de façon globale, pour que les travailleurs désignés par la direction exécutive de l’UPINS réalisent des études d’intérêt syndical, des séminaires ou des activités similaires.
35. Les termes relatifs à l’octroi de congés payés de la présente convention s’appliqueront aux fins de ce congé. L’UPINS doit présenter à la gérance de l’Institut des informations sur les études à réaliser, pour que l’organe compétent statue. L’avantage prévu par cet article pourra être élargi en fonction des intérêts de l’institution. Lorsque les circonstances le méritent, la direction pourra accorder des congés payés aux membres de la direction exécutive de l’UPINS, en se fondant sur les termes de la présente convention.
36. Article 173.  L’Institut autorisera les représentants du syndicat à organiser des réunions et des visites dans les différents centres de travail et leur accordera des facilités pour le meilleur déroulement de leurs fonctions à condition qu’elles n’interfèrent pas dans le travail et les activités de l’institution.
37. 686. La CGT précise que la convention collective ne comporte pas de mécanismes de conciliation, de médiation, d’arbitrage ou de régulation pour l’obtention des congés syndicaux, établissant des procédures spécifiques volontaires ou obligatoires, en cas de plainte relative à une présumée incohérence ou une irrégularité dans l’octroi de licences; les seuls textes régissant la procédure sont donc mentionnés dans les articles cités.
38. 687. La seule disposition relative à l’interprétation et l’application de la convention collective figure à l’article 180, alinéa c), qui porte sur les fonctions de l’organe bipartite intitulé: conseil consultatif des relations de travail. Cet article prévoit:
39. Article 180.  Le conseil consultatif des relations de travail a les fonctions suivantes, outre celles qui sont mentionnées dans d’autres articles de la présente convention:
40. a) Recommander des solutions de conciliation aux éventuels problèmes individuels ou collectifs entre l’Institut et ses travailleurs.
41. b) Examiner et se prononcer sur les questions relatives au travail présentées par l’Institut ou le syndicat, par exemple:
42. 1. les licenciements;
43. 2. les nominations, promotions, permutations, transferts de poste, etc., qui iraient à l’encontre des dispositions de la présente convention;
44. 3. toutes les questions qui, de par leur nature, pourraient remettre en cause le bon fonctionnement des relations de travail dans l’institution;
45. 4. le conseil consultatif sera saisi des cas d’ouverture d’une enquête administrative (par la direction des ressources humaines), une fois que l’enquête aura pris fin, sauf si le travailleur décide du contraire.
46. c) Etre informé des faits relatifs à l’interprétation et la mise en œuvre de la présente convention et présenter des recommandations à cet effet, et remettre des rapports dans ce sens en cas de demande, dans un délai maximum de quinze jours ouvrables. Faute d’accord sur l’interprétation de la présente convention, la procédure suivante sera celle qui figure à l’article 2, alinéa a), de la présente convention.
47. d) Avoir la possibilité d’apporter de nouvelles preuves, en défense des travailleurs concernés par une question de travail et à la décharge des faits qui lui sont reprochés.
48. 688. La CGT explique que, dans un document intitulé «La vérité, une pratique que vous ignorez, M. Luis Salas», le secrétaire chargé de l’éducation de la direction exécutive de l’UPINS a diffusé publiquement le 27 septembre 2005 auprès de tous les fonctionnaires et des autorités de l’INS une réclamation adressée au secrétaire général de l’UPINS, à propos de toute une série d’éléments sur le fonctionnement interne du syndicat. Parmi les points évoqués par ce dirigeant de l’INS:
49. … 4.  S’agissant des informations que je vous ai demandées à propos des congés payés syndicaux octroyés aux dirigeants de l’UPINS cette année, il apparaissait clairement qu’il est indispensable de découvrir ce qui s’est réellement passé. N’est-il pas vrai, M. Salas Sarkís, que lors de la réunion du conseil d’administration un membre de la direction a reconnu que vous lui aviez accordé ce type de congé pour des activités étrangères à l’organisation? Au prétexte qu’il s’agissait d’une rétribution pour le temps personnel et le temps de travail que cette personne consacre à l’organisation. Avez-vous le droit de faire cela, M. Luis Salas? Ne seriez-vous pas en train d’enfreindre la loi sur le contrôle interne? Voilà ce dont j’ai besoin de m’assurer pour pouvoir déposer une plainte formelle, ce que je n’ai pas pu faire car vous avez refusé de me fournir les informations demandées.
50. 689. M. Luis Salas a répondu à M. Willy Montero Bermúdez (dirigeant de l’INS) par la lettre no UP-148-2005 du 25 octobre 2006, en y annexant la liste de tous les congés qui avaient été demandés. Il précise à ce sujet: «… quant aux justificatifs, nous joignons ceux que nous avons trouvés, parce que très souvent ceux qui vont assister à une activité gardent l’invitation pour connaître les détails de l’événement, et ne les renvoient pas».
51. 690. Se fondant sur la loi de contrôle interne, le dirigeant de l’INS a déposé une plainte devant l’inspection de l’Institut national des assurances. Cette loi prévoit que l’auteur de la plainte et le contenu de cette dernière sont protégés par le principe de confidentialité, le contenu de ce document n’est donc pas connu. Cependant, l’inspection, dans une lettre no DA-2016-2006 du 12 septembre 2006, a donné suite à la plainte et cherché à déterminer «… si Mme Alicia Vargas Obando a utilisé des congés obtenus pour effectuer des activités d’ordre syndical et dans l’intérêt de l’institution à des fins personnelles». D’après la première page du rapport définitif de l’inspection de l’INS, l’objectif général de l’étude consiste à: «fournir à l’administration les éléments nécessaires permettant, grâce à l’ouverture d’une enquête administrative, de déterminer la vérité sur les faits faisant l’objet de la plainte, et se rapportant à une apparente mauvaise utilisation par Mme Alicia Vargas Obando des congés destinés aux activités syndicales en application de la convention collective».
52. 691. Au cours de l’enquête, l’inspection de l’INS a eu accès aux comptes rendus des sessions ordinaires de l’UPINS, ainsi qu’aux mouvements migratoires de la secrétaire à la question des femmes, la responsable syndicale MmeAlicia Vargas Obando, car sans autorisation de Mme Vargas, ni de mandat judiciaire, des représentants de l’inspection ont demandé à la Direction générale des migrants et des étrangers un compte rendu certifié de ses entrées et sorties du pays. Ils ont également eu accès aux registres des congés et des vacances de ladite fonctionnaire, et en ont conclu que Mme Alicia Vargas Obando avait effectué un voyage au Nicaragua aux dates où elle avait obtenu un congé pour activités syndicales. Au cours de la procédure d’enquête, M. Willy Montero Bermúdez et Mme Patricia Monge Rojas, qui étaient alors d’anciens dirigeants de l’UPINS, ont été entendus par l’inspection. Ils ont indiqué tous deux que c’était M. Luis Salas, en tant que secrétaire général de l’UPINS, qui avait accordé les congés syndicaux à Mme Alicia Vargas Obando, dirigeante syndicale. Ils ont ajouté que cette dernière les utilisait pour aller au Nicaragua rendre visite à son fiancé.
53. 692. Dans sa lettre no AU-0867-2006 du 29 septembre 2006, l’inspection a demandé au secrétaire général de l’UPINS, M. Luis Salas Sarkís, des informations au sujet d’un compte rendu de la réunion du conseil d’administration, où la question des congés accordés aux membres de la direction avait été traitée, et des explications sur la procédure utilisée pour accorder les congés, et a voulu savoir qui était responsable de ces autorisations. De plus, il lui était demandé de fournir en détail les documents relatifs à ces congés, comme les invitations, les programmes d’activités, les rapports remis au secrétaire général, etc., tout ceci, est-il précisé, «afin de vérifier l’utilisation régulière de ces congés payés». Il est expressément indiqué que, lors de l’élaboration du rapport définitif de l’inspection, le secrétaire général de l’UPINS n’avait pas fourni les informations demandées, car il avait demandé une prolongation du délai, qui lui a été expressément accordée, mais qui n’a finalement pas été prise en compte.
54. 693. Finalement, l’inspection de l’INS a conclu que la dirigeante syndicale Mme Alicia Vargas Obando était sortie du pays pour se rendre le 30 juillet 2004 au Nicaragua, en utilisant des congés accordés par l’UPINS sur la base de l’article 173 de la convention collective en vigueur; que le 28 septembre 2005 elle était également sortie du pays dans le cadre de l’article 171, alinéa d); et le 29 juillet 2005, dans le cadre de l’article 172. Comme dans les trois cas, elle bénéficiait d’un congé syndical, «il s’agissait d’une violation des dispositions de la convention collective entre l’INS et l’UPINS, et de ses articles 88 m) et 89 a) respectivement».
55. 694. Bien que M. Luis Salas Sarkís n’ait pas reconnu les faits, il a été considéré, sur la base des déclarations de M. Willy Montero et de Mme Patricia Monge, comme prouvé que le secrétaire général de l’UPINS connaissait l’objectif et l’utilisation de ces congés et que, malgré tout, il avait présenté à l’administration les demandes de congé pour Mme Alicia Vargas Obando, qui allait les utiliser pour des activités personnelles, totalement étrangères à la gestion du syndicat et à l’intérêt de l’institution. Finalement, M. Salas Sarkís a été accusé d’avoir enfreint les articles 211, alinéa 1-213, de la loi générale sur l’administration publique, l’article 110 de la loi sur l’administration financière de la République et du budget public, et l’article 13 de la loi sur le contrôle interne. Il a également été accusé de péculat, au titre de l’article 354 du Code pénal. Pour ce qui est de la convention collective, il a été accusé de violation des articles 88, 26 et 172. Les conclusions recommandaient également à l’organe directeur de donner son accord pour l’ouverture d’une procédure destinée à établir la responsabilité administrative des dirigeants M. Salas Sarkís et Mme Alicia Vargas Obando. L’inspection ne mentionne nullement les conventions de l’OIT ni les dispositions de Code du travail relatives à la liberté syndicale, mais elle cite dans la partie finale de ses conclusions un extrait du vote no 233-95 de la Cour constitutionnelle (au sujet de la limitation du privilège syndical), de façon à laisser entendre, en déduit le syndicat, que le privilège syndical ne s’applique pas à ces deux dirigeants.
56. 695. Alors que les résultats du rapport de l’inspection n’avaient pas encore été notifiés, le journal La Nación a publié à la page 10 A de l’édition du 10 novembre 2006 un article dont le titre était le suivant: «Une employée de l’INS fait des voyages personnels lors d’un congé syndical». Cet article, qui cite explicitement des extraits du rapport de l’inspection, indique que la dirigeante, tout comme M. Luis Salas Sarkís, seraient convoqués devant un organe directeur afin d’établir leurs responsabilités.
57. 696. Alors que la loi sur le contrôle interne interdit de publier tout ou partie du rapport, il est clair que les autorités de l’INS l’ont fait parvenir directement au journal La Nación car, à la date de la publication de l’article, ni l’UPINS ni les dirigeants, Mme Vargas Obando et M. Salas Sarkís, n’en avaient pris connaissance. Au contraire, c’est la journaliste connue auteur de l’article qui a montré le rapport à M. Salas Sarkís, et l’a informé qu’une procédure disciplinaire serait immédiatement engagée contre lui.
58. 697. Devant les conclusions du rapport de l’inspection interne de l’INS, le gérant, M. Luis Ramírez Ramírez, a nommé trois avocats, tous fonctionnaires du service juridique, membres de l’organe directeur chargé d’établir la responsabilité des dirigeants syndicaux Mme Alicia Obando et M. Luis Salas.
59. 698. M. Luis Salas Sarkís a présenté deux requêtes en annulation: 1) il a allégué le non-respect de la prolongation du délai pour présenter les informations demandées à propos des congés, qui lui avait été initialement accordée, car le rapport final avait été remis à la présidence exécutive de l’INS avant la fin du délai; 2) il a allégué la violation du principe de confidentialité, étant donné que le journal La Nación a eu accès au contenu du rapport et l’avait publié. Cependant, ces deux requêtes en annulation ont été rejetées. Il a également demandé un supplément d’enquête, afin que soit entendu M. Freddy Sandí, membre du tribunal d’honneur et de discipline de l’UPINS, car il souhaitait démontrer que les faits dénoncés par l’ancien dirigeant de l’INS étaient faux, et n’avaient jamais été portés à la connaissance des instances internes du syndicat; cependant, l’organe directeur a rejeté cette demande, indiquant en se fondant sur la loi générale sur l’administration publique, et différents critères de l’Inspection générale des finances de la République, que M. Luis Salas Sarkís avait présenté sa déclaration en dehors des délais prescrits.
60. Conformément à l’article 309, alinéa 1, de la loi générale sur l’administration publique, l’organe directeur constate que la demande de M. Luis Salas Sarkís a été présentée hors des délais prescrits … étant donné que, lorsqu’il l’a présentée le 13 juin 2007, il n’avait plus le loisir de le faire, car le stade de l’examen des faits avait été préclus… De ce fait: la demande de supplément d’enquête déposée par Luis Salas Sarkís, et consistant en une déclaration de M. Freddy Sandí, est rejetée parce qu’elle a été présentée hors des délais prescrits.
61. Sa demande de prescription, du fait que l’INS a eu connaissance des faits le 25 octobre 2005, alors que le dirigeant de l’époque, M. Willy Montero, les avait rendus publics dans un communiqué qui était parvenu à la présidence exécutive de l’institution, a également été rejetée.
62. 699. M. Luis Salas Sarkís a indiqué pour sa défense qu’il refusait les charges qui pesaient contre lui, parce que les congés avaient été utilisés pour que la dirigeante Mme Alicia Vargas aille chercher des informations au Nicaragua, pays dans lequel elle voyageait constamment. Il a présenté pour preuve de ses dires une note envoyée par le secrétaire général de la Fédération des travailleurs des communications et des postes «Enrique Schmidt Cuadra», qui témoignait que Mme Alicia Vargas avait eu une réunion avec son syndicat le 30 juillet 2004 et les 28 et 29 juillet 2005. De plus, il a précisé que les informations rapportées par Mme Alicia Vargas portaient sur le traité de libre-échange entre l’Amérique centrale, la République dominicaine et les Etats-Unis, et d’autres sujets d’intérêt syndical. Il a également présenté la copie d’une plainte en diffamation contre M. Willy Montero Bermúdez. Il a également déclaré que les témoignages de Mme Patricia Monge Rojas et de M. Willy Montero Bermúdez étaient des témoignages de complaisance, car ils avaient quitté leurs fonctions en se fâchant avec M. Sarkís et les autres membres de la direction du syndicat, en raison de leur remise en cause réitérée du travail du secrétaire général de l’UPINS et des autres membres du conseil d’administration. Il a également répété l’explication qu’il avait déjà fournie, quand il avait déclaré avoir commis une erreur matérielle dans sa réponse à la lettre de l’inspection no UP-123-2006 du 9 octobre 2006, car il avait indiqué de façon erronée que, le 30 juillet 2004, Mme Alicia Vargas avait utilisé le congé pour assister à une réunion formelle sur l’élimination du travail des enfants avec la Centrale générale des travailleurs, alors qu’en réalité elle l’avait utilisé pour obtenir des informations au Nicaragua. D’après lui, l’erreur provenait de la lettre no UPINS-0010-2006, du 23 janvier 2006, dans laquelle ce congé avait fait l’objet d’une demande, mais le motif n’avait pas été correctement indiqué, si bien qu’il corrigeait cette erreur matérielle qu’il avait commise.
63. 700. Mme Alicia Vargas a répété que les trois congés qui lui avaient été accordés avaient un caractère syndical et a également précisé que le gérant de l’INS, M. Luis Angel Ramírez Ramírez, qui avait ordonné l’ouverture de l’enquête administrative et qui agissait en tant qu’organe de recours au procès, et qui avait donc le dernier mot en la matière, n’avait pas de légitimité du fait qu’avant le début de l’enquête elle avait, en tant que membre de la direction de l’UPINS, déposé plainte contre lui – une plainte privée en diffamation, qui avait été examinée par la Cour pénale de la première circonscription judiciaire de San José, et donc le motif de récusation de l’article 55, alinéa f), du Code de procédure pénale et du Code de procédure civile était applicable à M. Luis Ramírez Ramírez.
64. 701. Au cours de l’enquête effectuée par l’organe directeur nommé par les autorités de l’INS, ont comparu les anciens dirigeants du syndicat UPINS, M. Willy Montero Bermúdez, Mme Patricia Monge Rojas (qui à cette date n’était même plus fonctionnaire de l’INS), M. Rolando Salazar Porras, secrétaire général adjoint, Mme Mayela Gómez Alfaro, anciennement secrétaire chargée des relations syndicales de l’UPINS, M. Edwin Granados Ríos, chargé de rédiger le rapport d’inspection, et les personnes impliquées, M. Luis Salas Sarkís et Mme Alicia Vargas Obando. Durant son audition, les membres de l’organe directeur ont questionné M. Luis Salas Sarkís sur des éléments comme: les informations concrètes sur le traité de libre-échange rapportées par Mme Alicia Vargas de son voyage au Nicaragua; ces informations avaient-elles été portées à la connaissance de la direction de l’UPINS; avaient-elles fait l’objet de discussions; qui la dirigeante avait-elle rencontré au Nicaragua; avait-elle une relation sentimentale avec une personne vivant dans ce pays; comment avait-elle obtenu les informations au Nicaragua; où avaient lieu les réunions ou les rencontres avec les représentants syndicaux du Nicaragua; qui coordonnait ces réunions ou ces rencontres; depuis quand; y avait-il eu pour l’UPINS des dépenses en raison des voyages effectués en plus des congés accordés; où s’était tenue la réunion durant laquelle la dirigeante Mme Vargas avait donné les informations recueillies lors de son voyage au Nicaragua, et combien de temps avait duré cette réunion. L’organe directeur a également demandé si la dirigeante de l’époque, Mme Patricia Monge Rojas, l’avait informé d’un appel téléphonique de la part de Mme Alicia Vargas sur l’utilisation de congés à des fins personnelles; si M. Willy Montero avait attaqué la dirigeante Mme Vargas au cours d’une session du conseil d’administration.
65. 702. Dans sa déclaration, M. Edwin Granados Ríos, qui a élaboré le rapport de l’inspection et a affirmé avoir été surpris par l’article du journal La Nación, a reconnu qu’il avait été candidat aux élections du bureau exécutif de l’UPINS à plusieurs reprises, sur une liste d’opposition à celle de M. Luis Salas Sarkís.
66. 703. Quant aux autres témoins, M. Rolando Salazar Porras et Mme Mayela Gómez Alfaro, tous deux membres du conseil d’administration de l’UPINS, ils ont démenti les déclarations de M. Willy Montero et de Mme Patricia Monge, et mentionné en outre le conflit interne existant entre ces deux personnes et la direction du syndicat. Mme Gómez Alfaro a par ailleurs signalé des points du règlement interne du syndicat, notamment:
67. 1. Pouvez-vous nous dire s’il est exact que, lorsque le syndicat approuve des voyages pour des cours officiels avec une invitation venant de l’extérieur, et demande un congé au titre de l’article 26, le syndicat exige un rapport écrit?
68. Réponse: Oui
69. 2. Si un membre de la direction voyage pour son compte personnel à l’extérieur en payant ses frais, doit-il présenter un rapport écrit?
70. Réponse: Non
71. Finalement, lorsqu’il a été demandé à Mme Mayela Gómez si, durant la période où elle était membre du conseil d’administration de l’UPINS, elle avait eu connaissance du fait que l’administration de l’institution mettait en cause un congé syndical, elle a répondu par la négative (montrant ainsi que c’est la seule fois que des permis syndicaux ont été mis en cause).
72. 704. Pour finir, dans la décision no 16-06 du 28 août 2007 à 9 heures du matin, l’organe directeur chargé de l’enquête administrative a indiqué que les témoignages de M. Willy Montero Bermúdez et de Mme Patricia Monge Rojas (qui avaient été témoins des déclarations de Mme Alicia Vargas Obando au sujet de la culpabilité attribuée à M. Luis Salas Sarkís) permettent d’établir que les congés demandés par ce dernier en faveur de la dirigeante Mme Alicia Vargas n’étaient pas destinés à l’obtention d’informations au Nicaragua par cette dernière, mais qu’il avait fait la demande de congé en sachant qu’elle les utiliserait à des fins étrangères à la gestion du syndicat et à l’intérêt de l’institution. Voici le texte de cette décision:
73. A ce sujet, l’organe directeur ne peut concevoir qu’on n’exige qu’un rapport oral d’une représentante syndicale qui se déplace dans un autre pays soi-disant pour obtenir des informations de grande importance pour l’organisation syndicale à laquelle elle appartient, sur un sujet éminemment complexe et vaste comme un traité de libre-échange, car cela va à l’encontre des principes de contrôle les plus élémentaires. Il n’échappe pas à l’organe directeur que la logique implique que, lorsqu’on charge une personne de recueillir des informations sur un sujet, d’autant plus s’il s’agit d’un sujet aussi complexe, on lui demande habituellement de coucher par écrit toutes les nouvelles, et tous les éléments essentiels du voyage, qui justifient ce dernier, afin que les intéressés – en l’occurrence l’organisation syndicale – puissent avoir accès à tout moment à cette information, et donc que la version de M. Luis Salas n’est ni logique ni crédible, et si on y ajoute le fait incontestable qu’il n’existe aucun document reprenant les informations que Mme Alicia Vargas est supposée avoir obtenues au cours de ses voyages au Nicaragua de juillet 2004 et de juillet 2005, comme l’ont reconnu tant M. Luis Salas que Mme Alicia Vargas, on obtient un indice clair qu’au cours de ces voyages Mme Vargas n’a pas obtenu ni ramené d’informations dans ce pays sur le traité de libre-échange comme l’allègue M. Luis Salas, et qu’il ne lui a pas demandé le moins du monde de faire des recherches à ce sujet…
74. L’organe directeur trouve un autre indice dans le secret significatif, dont M. Luis Salas et Mme Alicia Vargas ont entouré les voyages de cette dernière au Nicaragua en juillet 2004 et en juillet 2005, voyages effectués avec un congé syndical; les déclarations de M. Luis Salas dans le folio 293 en apportent la preuve, car elles indiquent que c’est seulement à lui que Mme Alicia Vargas a transmis les informations obtenues au Nicaragua lors de ses voyages de juillet 2004 et de juillet 2005, dans le but, selon lui, d’en préserver la confidentialité; au folio 291, M. Salas avait déjà indiqué que les informations qu’Alicia Vargas était censée avoir rapportées n’ont pas fait l’objet de discussion et n’ont pas été portées à la connaissance de la direction de l’UPINS…
75. Cette clandestinité, ce secret et la réserve qui ont entouré les voyages de Mme Alicia Vargas Obando au Nicaragua en juillet 2004 et en juillet 2005 montrent de façon claire et convaincante que Mme Alicia Vargas n’a pas utilisé le congé le 30 juillet 2004, ni celui des 28 et 29 juillet 2005, pour des activités dans l’intérêt du syndicat, ni de l’institution, mais à des fins strictement privées, et que M. Luis Salas Sarkís a demandé ces congés en connaissance de cause, car ce dernier n’a eu de cesse de justifier par des arguments illogiques et irrationnels la façon dont il avait traité ces congés, l’évident manque de contrôle et l’absence de compte rendu et de résultats devant le conseil d’administration de l’UPINS quant à l’utilisation de ces congés, ainsi que le manque absolu de document permettant de démontrer les informations censées avoir été obtenues par Mme Vargas.
76. … Conformément à tout ce qui a été exposé précédemment, et en accord avec les preuves qui figurent dans le dossier, y compris les indices sérieux, précis et concordants qui ont été découverts, l’organe directeur déclare que Luis Salas Sarkís a abusé de sa fonction de secrétaire général du syndicat UPINS en trompant l’administration de l’Institut national des assurances, pour avoir déposé devant l’administration supérieure de l’INS des congés syndicaux payés par ladite institution au profit de Mme Alicia Vargas Obando, en sachant que ces congés ne seraient pas utilisés pour la gestion du syndicat, et encore moins dans l’intérêt de l’institution, mais à des fins personnelles.
77. 705. Pour ce qui est de la nature syndicale des actes de M. Luis Salas, l’organe directeur a signalé que dans l’interprétation de la portée de la convention no 98 de l’OIT, ainsi que l’a signalé le Comité de la liberté syndicale, lorsqu’un dirigeant syndical commet des actes illicites et portant préjudice à son patron (même si ces actes ont été commis dans l’exercice de sa fonction syndicale), il est susceptible de sanctions, licenciement compris. L’organe directeur cite en dernier lieu un extrait du vote no 571-96 de la Cour constitutionnelle, dont le texte est le suivant: «… en d’autres termes, s’il est évident que le privilège syndical garantit aux travailleurs syndiqués ainsi qu’à leurs représentants qu’ils ne pourront pas être licenciés, mutés ou faire l’objet de toute décision portant atteinte à leurs conditions de travail en raison de leur appartenance syndicale, ceci n’implique pas qu’à l’issue d’une procédure menée dans les règles – condition qui est remplie dans le cas présent – … ces derniers pourront être démis de leurs fonctions pour des motifs de licenciement justifiés prévus dans la législation du travail».
78. 706. Comme l’indique l’organe directeur, les actes commis par M. Luis Salas Sarkís impliquent la perte de confiance en lui, et son licenciement s’impose, sans que soit engagée la responsabilité patronale.
79. 707. D’après la convention collective, une fois que l’organe directeur a recommandé la sanction, le travailleur concerné peut faire appel devant le conseil consultatif des relations de travail. Ce conseil est un organe bipartite et paritaire qui émet une recommandation finale à l’adresse de l’autorité qui devra en définitive prendre la sanction.
80. 708. Le 20 septembre 2007 s’est réuni le conseil consultatif des relations de travail pour examiner les deux propositions de licenciement. Et le 27 septembre, dans la décision no 9, les représentants du patronat, reprenant les arguments de l’organe directeur, ont appuyé la recommandation de ce dernier et réitéré la demande de licenciement des deux fonctionnaires sans que la responsabilité patronale soit engagée. Les organes bipartites et paritaires sont des instances de négociation et de concertation qui tentent de rapprocher les positions du patronat et des syndicats, et pourtant, dans le cas des syndicalistes, M. Luis Salas Sarkís et Mme Alicia Vargas Obando, les membres patronaux du conseil consultatif se sont opposés à la recommandation d’une sanction «alternative» évitant le licenciement des deux fonctionnaires, et ont au contraire accepté toutes les appréciations de l’organe directeur, en recommandant le licenciement des deux travailleurs. De leur côté, les représentants syndicaux se sont écartés de la recommandation de l’organe directeur, ont rejeté le rapport de ce dernier et ordonné le classement du dossier:
81. La partie syndicale recommande le rejet du rapport de l’organe directeur et le classement du dossier, car il a été prouvé que les congés ont servi à des activités d’intérêt syndical, comme le démontre la preuve apportée par la Fédération Enrique Schmidt. La partie syndicale précise en outre qu’il semble évident que, dans cette recommandation, il ne s’agit pas d’un licenciement pour un motif justifié mais d’un cas patent de persécution syndicale en infraction du privilège syndical.
82. 709. Etant donné que le règlement du conseil consultatif des relations de travail ne contient pas de procédure d’arbitrage obligatoire en cas de blocage, le conseil consultatif doit envoyer les deux recommandations à l’autorité chargée de la décision finale, et comme les deux fonctionnaires ont récusé le gérant général de l’INS, et que l’organe directeur a accepté cette récusation, la décision finale revient au conseil d’administration de l’Institut national des assurances, qui doit prochainement statuer sur le cas.
83. 710. Les statuts syndicaux de l’UPINS prévoient des sanctions disciplinaires pour sanctionner les fautes commises par ses membres, et notamment:
84. Chapitre IV.  Sanctions disciplinaires
85. Article 10.  Les membres du syndicat ayant commis des fautes seront sanctionnés de la façon suivante en fonction de la gravité de la faute:
86. a) réprimande verbale;
87. b) réprimande écrite;
88. c) suspension temporaire, pouvant aller jusqu’à un an, des droits syndicaux;
89. d) destitution des fonctions ou de l’appartenance aux commissions conférées par le syndicat;
90. e) expulsion définitive du syndicat.
91. Il existe un tribunal d’honneur et de discipline chargé d’examiner les plaintes pour d’éventuelles fautes commises par les membres du syndicat:
92. Article 11.  Du tribunal d’honneur et de discipline
93. L’assemblée générale, lors de sa session ordinaire, doit nommer tous les deux ans un tribunal d’honneur et de discipline composé de trois membres adhérents dont l’honorabilité, la discipline et la rectitude sont excellentes.
94. Ce tribunal est chargé d’examiner les problèmes disciplinaires qui lui seront soumis, de recommander dans le cadre de ses attributions la sanction applicable, s’il l’estime méritée, dans un délai de trente jours qui peut être prorogé jusqu’à soixante jours au maximum, et demander au conseil d’administration de convoquer une assemblée dans un délai de quinze jours au maximum pour y exposer le cas et ses recommandations.
95. Les membres du tribunal devront disposer du temps nécessaire pour statuer sur les affaires qui relèvent de leur compétence.
96. Article 17.  L’application des mesures disciplinaires évoquées aux articles 12 et 14 des présents statuts sera portée à la connaissance du bureau exécutif exclusivement, et pour cette raison, lorsqu’une plainte sera déposée devant le bureau, ce dernier la transmettra au tribunal d’honneur et de discipline dans les plus brefs délais.
97. Article 18.  Pour pouvoir suspendre, démettre de ses fonctions ou expulser un membre du syndicat, le bureau exécutif, par le biais de son secrétaire général, convoquera le tribunal d’honneur et de discipline, à qui il transmettra la plainte.
98. Ce tribunal d’honneur et de discipline doit convoquer le membre accusé pour lui donner lecture des charges qui pèsent sur lui, entendre sa défense et les témoins qu’il présentera; rendre une décision acquittant ou condamnant l’accusé, et rédiger l’acte correspondant dans le registre destiné à ces affaires. Après avoir reçu la décision, le bureau exécutif ou l’assemblée générale extraordinaire convoquée à cet effet prendront la décision définitive. La décision devra être rendue dans un délai de trente jours.
99. Il est intéressant de constater que l’auteur de la plainte, l’ex-dirigeant syndical, M. Willy Montero Bermúdez, répondant à une question au cours de sa comparution devant l’organe directeur, a indiqué qu’il n’avait pas eu recours au tribunal susmentionné, car il n’avait pas confiance en lui:
100. 12.  Pourquoi n’avez-vous pas présenté la présente accusation devant le tribunal d’éthique du syndicat?
101. Réponse: Parce que j’estimais que le comité d’éthique ne décidait de rien, ne se réunissait même pas, le président de ce comité, M. Freddy Sandí, disait qu’il n’avait pas le temps et, par ailleurs, je n’avais pas confiance en ce comité.
102. Et sur ce point, comme nous l’avons indiqué plus haut, alors que M. Luis Salas Sarkís a demandé un supplément d’enquête, pour que M. Freddy Sandí soit entendu, l’organe directeur a rejeté cette demande car elle n’avait pas été faite dans les délais.
103. 711. La CGT estime que les faits allégués constituent une ingérence claire dans les activités syndicales, en violation des conventions nos 87, 98, 135 et 151 de l’Organisation internationale du Travail.
104. B. Réponse du gouvernement
105. 712. Dans sa communication du 12 février 2008, le gouvernement fait référence aux allégations relatives à la procédure disciplinaire contre les deux membres du conseil d’administration de l’Union du personnel de l’Institut national des assurances (UPINS).
106. 713. Le gouvernement indique que ce genre de procédure administrative a pour objet de déterminer la véracité des faits (la persécution syndicale supposée contre M. Luis Salas Sarkís, secrétaire général, et Mme Alicia Vargas Obando, secrétaire à la question des femmes, tous deux membres de l’UPINS), et des actes qui font l’objet de l’enquête correspondante. Le gouvernement transmet le rapport du président exécutif de l’INS et déclare qu’il le fait sien.
107. Rapport du président exécutif de l’INS
108. 714. Selon ce rapport, l’administration de l’INS n’a jamais eu recours, ni donné son aval d’une quelconque façon, à des pratiques visant à réduire la liberté syndicale des représentants syndicaux des travailleurs de l’INS, ni du syndicalisme en général, et les règles de la convention collective se rapportant aux congés syndicaux auxquels ont droit les membres du syndicat UPINS attestent que l’Institut a toujours gardé et protégé les droits syndicaux. Bien au contraire, toutes les garanties et les droits établis dans notre réglementation et dans les conventions de l’OIT y ont été respectés.
109. 715. Il n’est pas vrai que l’enquête effectuée pour examiner la véracité des faits, au moyen d’une «procédure administrative», est une stratégie contre le syndicat des travailleurs, et encore moins contre M. Salas Sarkís; cette procédure s’inscrit dans l’obligation évidente de l’administration de respecter les règles établies par le droit du Costa Rica en la matière, à savoir la loi générale sur l’administration publique, la loi sur le contrôle interne, la loi sur la corruption et l’enrichissement illicite, ainsi que la convention collective citée à titre de preuve par l’organisation plaignante, et qui doivent être appliquées devant les irrégularités qui ont été commises par ces deux fonctionnaires, comme cela a été démontré. Dans ce sens, l’enquête découle des faits relatés par l’inspection interne de l’institution, qui examine les actes de tous les fonctionnaires, qu’ils soient ou non des dirigeants syndicaux.
110. 716. La Cour constitutionnelle a dit clairement que, dans ce cas, la voie du recours en protection (amparo) pour persécution syndicale présumée contre les procédures administratives n’est pas en général la bonne voie à suivre, puisqu’il existe depuis 1993 une procédure administrative dont les résultats peuvent éventuellement faire l’objet d’un recours devant les tribunaux.
111. 717. Contrairement aux déclarations de l’organisation plaignante, au sujet de la violation des règles de procédure, il convient de préciser que, conformément à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, pour comprendre correctement le caractère et les éléments essentiels des règles de procédure, il faut reconnaître qu’avant l’ouverture d’une procédure administrative il est parfois indispensable d’effectuer une série d’investigations préliminaires, une enquête préalable, qui permettra non seulement de déterminer l’éventuel responsable de la faute faisant l’objet de l’enquête, mais également de montrer s’il convient de poursuivre les formalités de la procédure administrative et si les faits le méritent. Il en découle que le fait que la personne qui a déposé un recours en amparo n’ait pas participé de façon formelle à cette enquête préalable ne doit pas être considéré comme une violation de ses droits fondamentaux, car c’est seulement dans l’éventualité où une procédure administrative est engagée contre cette personne que les règles de procédure, et donc son droit à se défendre, devront être respectées.
112. 718. Concernant la non-conformité alléguée par l’organisation plaignante du fait qu’il n’y a pas eu de chef d’accusation clair, précis et circonstancié des faits reprochés, la Cour constitutionnelle a considéré qu’au vu de la copie de l’acte d’ouverture de la procédure il apparaît clairement qu’une mise en demeure relative aux faits incriminés a bien été envoyée, et ceci d’autant plus que l’administration a mis en place une procédure disciplinaire contre ces personnes, afin de vérifier le contenu des fautes dont elles étaient accusées, et qui sont les suivantes: «1) avoir obtenu de l’administration de l’Institut national des assurances des congés payés pour Mme Alicia Vargas Obando pour le 30 juillet 2004, et les 28 et 29 juillet 2005, en sachant que ces congés ne seraient pas utilisés à des activités de gestion du syndicat, ni des activités présentant un intérêt pour l’institution». La décision susmentionnée indique de façon circonstanciée les dates, les lieux et les moyens relatifs aux faits dont les plaignants sont accusés, fait référence aux anomalies et les met à la disposition de l’accusé pour qu’il puisse exercer son droit de défense; cette décision présente également les preuves à décharge considérées comme pertinentes. L’objet de l’enquête est justement de déterminer les circonstances de lieux, de temps et de moyens relatifs aux actes présumés du plaignant, et la procédure, loin de le laisser sans défense, vise l’effet contraire, à savoir qu’il participe activement à l’enquête sur les plaintes existantes.
113. 719. Concernant la réclamation sur le fait que le plaignant a demandé au journal La Nación le 14 novembre 2006 de rectifier une information, qui d’après lui était préjudiciable à ses droits car le journal avait publié un article dont le contenu était peu véridique le vendredi 10 novembre 2006, et que sa demande n’a pas reçu de réponse positive jusqu’à présent, il convient de dire qu’il est vrai que, dans son article «Une employée de l’INS fait des voyages personnels lors d’un congé syndical», le journal a fait des déclarations; cependant, ces dernières font référence au contenu du rapport de l’inspection interne no IA-070-2006 de l’Institut national des assurances, si bien que les faits publiés sont des faits objectifs et leur contenu ne présente pas d’inexactitude, ne sont pas offensants pour le plaignant et ne lui portent pas préjudice; le plaignant pourra donc exercer ses droits à la défense au moment opportun, et il faut donc rejeter les considérations relatives à cette question.
114. 720. M. Luis Salas et Mme Alicia Vargas ont tous deux déposé un recours en protection contre la décision finale du conseil d’administration de l’INS qui ordonnait leur licenciement; la Cour constitutionnelle a déclaré le recours en protection de Mme Alicia Vargas Obando «sans fondement». La Cour constitutionnelle ne s’est pas encore prononcée sur le cas de M. Salas.
115. 721. Au sujet de la description malintentionnée faite par le plaignant de l’intervention du gérant M. Luis Ramírez dans la procédure administrative, il convient de préciser que le gérant n’est aucunement intervenu dans la procédure. Il lui a été formellement interdit de prendre connaissance des éléments de la procédure, comme en témoignent les dossiers présentés à titre de preuve.
116. 722. La partie patronale a indiqué à la Cour constitutionnelle qu’il est exact que M. Luis Salas est un employé de l’INS mais, en tant que membre actif du syndicat UPINS, il consacre la totalité de son temps aux questions syndicales en tant que secrétaire général, si bien que l’évaluation de ses activités en tant que fonctionnaire public ne se fait que dans ce contexte de travail.
117. 723. Pour la partie patronale, le fait que l’UPINS a participé à des luttes au niveau national n’est pas avéré, et elle déclare qu’il est absolument faux de dire qu’il existe un malaise au sujet des positions du syndicat sur le traité de libre-échange. Au contraire, il n’y a pas eu au sein de l’INS de discussions sur l’Accord de libre-échange d’Amérique centrale et de la République dominicaine (ALEAC-RD), car les efforts se sont concentrés sur la mise en œuvre du plan intégré pour la compétitivité, dont l’objectif est de renforcer l’INS. Ce plan n’a pas fait l’objet d’objections de la part du syndicat, car nous sommes parfaitement d’accord sur son objectif. L’administration a toujours fait la promotion de ce projet en avertissant expressément les différents fora que le renforcement de l’INS se ferait indépendamment de l’ouverture du marché des assurances, car la transformation de l’INS en une institution publique compétitive est une nécessité incontournable. Les assertions du plaignant relatives au malaise des hauts fonctionnaires de l’administration sont infondées; il s’agit d’appréciations subjectives destinées à détourner l’attention des faits et des fautes disciplinaires établies qui ont incité le conseil des relations de travail à appuyer la recommandation de licenciement émise par l’organe supérieur. Il est faux de dire qu’il s’agit de persécution syndicale.
118. 724. Les différends de M. Salas avec le gérant sont de notoriété publique mais n’ont rien à voir avec cette affaire. En fait – et le dossier le montre –, M. Salas a récusé le gérant pour qu’il ne participe pas au procès. Ce recours a été accepté par le conseil d’administration lors de sa réunion no 8829, article III, le 30 mars 2007.
119. 725. L’allégation selon laquelle il s’agit d’un cas de persécution syndicale est erronée. La procédure a été lancée à la suite d’une plainte provenant de membres de la direction du syndicat de l’UPINS, ce qui a conduit l’inspection interne à mener une enquête sur l’utilisation anormale de congés syndicaux par le secrétaire général de l’UPINS au profit de Mme Alicia Vargas. C’est l’inspection interne qui a ordonné l’enquête. Il ressort clairement de l’acte d’accusation élaboré par l’organe directeur que l’enquête portait sur les fautes attribuées par l’inspection interne et la sanction a été recommandée une fois que la procédure a permis de constater que les fautes étaient prouvées. Le plaignant espère échapper à sa responsabilité disciplinaire, en se protégeant derrière le privilège syndical, qui ne lui est pas applicable car il est démontré qu’il a commis des fautes gravissimes vis-à-vis de l’ordre juridique, tout en détournant des fonds publics.
120. 726. La Cour constitutionnelle a vérifié qu’il n’y avait pas eu au cours du procès de violation des règles de procédure. La faute a été démontrée dans les textes, et le chef d’inculpation reprend les faits dénoncés par les membres de la direction de l’UPINS, comme l’indique le rapport no IA-070-2006 de l’inspection interne, et la faute a été démontrée par les évaluations de l’organe directeur et vérifiée par le conseil des relations de travail.
121. 727. Il est complètement prouvé, à l’aide de documents et de témoignages, que les congés ont été accordés pour des activités privées, qui n’avaient aucun lien avec la gestion du syndicat ni l’intérêt de l’institution, ce qui dénature l’objet public de ces congés. Il est évident que ces actes ne respectent ni l’esprit ni la finalité des congés syndicaux, et surtout cela montre que le congé n’a pas été accordé dans le respect des dispositions des articles 172 et 173 de la convention collective.
122. 728. Comme il s’agit du dirigeant du syndicat, la partie patronale estime que, même si le privilège syndical le protège afin de garantir la stabilité de son travail, ce privilège ne l’exonère pas de recevoir les sanctions disciplinaires qui correspondent en droit à la violation des textes juridiques, lorsqu’il a été prouvé en respectant les règles de procédure que ce dirigeant a commis une faute disciplinaire, comme l’explique l’organe directeur.
123. 729. Il est faux de dire que le licenciement a déjà été effectué. Nous devons préciser qu’à l’heure actuelle aucun licenciement n’a été imposé contre un fonctionnaire, quel qu’il soit, car le conseil d’administration est l’organe compétent pour prendre la sanction, et il devra examiner les arguments de l’organe directeur et du conseil des relations de travail, afin de déterminer d’imposer ou non la sanction de licenciement recommandée par les deux organes. L’organe chargé de la décision a examiné le dossier pour la première fois le lundi 8 octobre 2007. A partir de ce jour, le conseil d’administration dispose d’un délai d’un mois pour rendre sa décision finale, qui n’a pas encore été prise à ce jour. Le plaignant ne s’est jamais vu refuser le droit à se défendre, ce qui aurait entraîné le non-respect des droits du plaignant, et il est absolument faux de dire que les décisions de l’organe directeur et de la partie patronale sont sans fondement.
124. 730. Les preuves qui ont été évoquées démontrent que cette affaire ne relève pas du privilège syndical, ne tire pas sa source de divergences politiques, comme a voulu le prétendre avec mauvaise foi le plaignant, pour échapper aux sanctions disciplinaires.
125. 731. Dans le dossier, les fautes faisant l’objet du chef d’inculpation sont clairement démontrées; en effet, il a été démontré ce qui suit: concernant le congé du 30 juillet 2004, le motif du congé, qui était d’assister au Costa Rica à un événement organisé par la Centrale générale des travailleurs, a été falsifié puisque c’est une visite au Nicaragua qui a été effectuée. Il faut souligner en outre que M. Salas Sarkís a approuvé ce congé pour Mme Vargas, alors qu’il était lui-même le représentant de la Centrale générale des travailleurs, et il n’a jamais dénoncé l’absence de la fonctionnaire à cette activité. Au contraire, au cours de l’enquête, il a essayé de couvrir la faute, en présentant une preuve, qui s’est avérée fausse grâce aux certificats de l’Office des migrations et aux témoignages des parties, ses déclarations étant de plus contradictoires. Le non-respect de la réglementation et l’utilisation frauduleuse du congé ont été démontrés par le certificat des migrations car Mme Vargas ne se trouvait pas dans le pays et donc le congé a été accordé à des fins privées. Concernant le congé des 28 et 29 juillet, les affirmations du plaignant selon lesquelles il avait autorisé ces congés pour que Mme Vargas assiste à des activités syndicales les 28 et 29 juillet se sont avérées fausses, puisque le certificat de l’Office des migrations atteste que Mme Vargas a franchi la frontière de Peñas Blancas le 30 juillet 2004 et le 28 juillet 2005; il est donc impossible qu’elle ait assisté à la réunion à laquelle elle prétend avoir été, car elle se trouvait à des heures de trajet du lieu de la réunion. Mme Vargas et M. Salas Sarkís ont beau dire qu’il s’agissait d’un déjeuner de travail, il n’a pas pu avoir lieu en raison de ce voyage. En tout cas, la version selon laquelle la réunion était un déjeuner privé est contredite par la note de la fédération, qui indique qu’il s’agissait de séminaires (dont le sujet n’est pas précisé). Cette prétendue preuve (que nous ne reconnaissons pas car il s’agit d’une photocopie) présente une autre contradiction, car elle indique que ces réunions étaient des séminaires, alors que le plaignant allègue qu’il s’agissait de recueillir des informations sur le traité de libre-échange. Dans son témoignage, le plaignant indique qu’il ne se souvient pas de quelles informations il s’agissait. Il nous faut ajouter certains témoignages indiquant que M. Salas savait que Mme Vargas utilisait régulièrement des congés syndicaux pour aller voir son fiancé au Nicaragua, et que non seulement il a autorisé ces congés mais il a accepté que cette fonctionnaire ne présente même pas de rapport de ces voyages.
126. 732. De son côté, le président de l’organe directeur de la procédure administrative a adressé un rapport à la Cour constitutionnelle allant dans le sens de ce qui vient d’être dit: l’inspection de l’Institut national des assurances est indépendante de l’administration de l’institut, comme le précisent les articles 21, 24 et 25 de la loi générale sur le contrôle interne. L’inspection de l’Institut national des assurances a inclus M. Salas Sarkís parmi les éventuels responsables des faits incriminés dans le rapport, et a donné des instructions pour la mise en place d’un organe directeur qui engagerait la procédure administrative afin de déterminer les éventuelles responsabilités administratives de trois fonctionnaires, dont M. Salas Sarkís; l’organe directeur a attribué la responsabilité à ce dernier, car il avait connaissance de l’objet de ces congés payés par l’Institut national des assurances, de leur utilisation frauduleuse, et il les a accordés à Mme Alicia Vargas Obando; il a néanmoins fait la demande auprès de l’administration de l’Institut national des assurances. Comme on peut le voir, l’ouverture de la procédure administrative contre M. Luis Salas Sarkís et son déroulement se sont fondés sur des irrégularités établies auparavant par l’inspection interne, ce qui obligeait l’administration à exécuter ce qui avait été déterminé par l’auditeur interne dans le cadre de la loi sur le contrôle interne.
127. 733. Dans une lettre du 2 mars 2007, M. Luis Salas Sarkís a présenté un recours en annulation contre la décision du 8 janvier 2007 du gérant de l’INS, M. Luis Ramírez Ramírez; cette lettre allègue, entre autres choses, que ce fonctionnaire aurait dû se faire excuser et ne pas adopter cette décision, en raison de la plainte que M. Salas avait déposée contre M. Ramírez. C’était la première fois que M. Salas alléguait un empêchement au fait que le gérant soit saisi de la procédure no 16-06. En raison de cette demande d’annulation, l’organe directeur a adopté le 5 mars 2007 à 10 h 30 une décision suspendant la comparution orale et privée susmentionnée, et a transféré la demande d’annulation à la gérance pour décision, si bien qu’il n’est pas exact que cet organe directeur n’a pas tenu compte de ce point comme M. Salas l’indique dans le dossier de recours en protection.
128. 734. C’est pour cette raison que le conseil d’administration a assumé la fonction d’organe de décision dans la procédure administrative (en ce qui concerne M. Salas) et qu’il a confirmé tout ce qui avait été fait par l’organe directeur et par la gérance, dans la décision collégiale définitive no III du 30 mars 2007.
129. 735. Il est nécessaire de répéter que c’est l’inspection de l’Institut national des assurances qui a indiqué en première instance que M. Salas Sarkís pouvait être responsable d’une faute disciplinaire, et qui a donné des instructions pour la mise en place d’un organe directeur afin d’engager une procédure administrative pour déterminer la responsabilité éventuelle de M. Salas; il n’existe donc aucune violation du droit à l’impartialité comme l’allègue M. Salas dans son recours.
130. 736. Contrairement à ce que prétend M. Salas Sarkís, sa faute lui a été signifiée de façon claire, précise et circonstanciée, comme il ressort du dossier et de la décision de la Cour constitutionnelle.
131. 737. Concernant la proportionnalité de la sanction, il s’agit également d’un aspect de pure forme, dont le plaignant ne peut exiger qu’il soit connu de l’instance suprême qu’est l’honorable Cour constitutionnelle. Il convient cependant de dire que la proportionnalité entre la faute commise et la sanction recommandée est plus que justifiée, pour les raisons suivantes: pour ce qui est de la progressivité de la sanction, il est certes exact que l’article 90 de la convention collective de l’Institut national des assurances prévoit que les fautes doivent faire l’objet de sanctions progressives, et commencer par un avertissement verbal ou écrit de la part du supérieur, mais la convention prévoit également qu’en cas de faute grave, la gérance pourra imposer la sanction qu’elle estime méritée, sans se soumettre à la progressivité mentionnée; concernant la prescription, elle ne s’applique pas dans ce cas, comme il a été indiqué dans la décision relative à l’exception à la prescription demandée par M. Salas.
132. 738. L’article 163 de la convention collective de l’INS, qui se réfère aux membres du syndicat, prévoit qu’au cours de leur mandat ils ne pourront pas être limogés, sauf pour un motif valable. Ce qui signifie en toute logique que, si la loi prévoit la possibilité de sanctionner un membre du syndicat, il faut passer par une procédure administrative pour établir sa responsabilité, sinon nous serions face à une immunité qui n’existe pas dans la législation du travail.
133. 739. Concernant la violation supposée du droit à l’impartialité au cours de la procédure, le plaignant n’a pas raison, dans la mesure où M. Salas Sarkís a demandé que le gérant soit récusé et n’intervienne pas dans la procédure, et que cette demande a été acceptée par le conseil d’administration dans la décision du 30 mars 2007.
134. 740. Il est inexact de dire que la décision finale de l’organe directeur de la procédure administrative, ainsi que celle du conseil consultatif des relations de travail ne sont pas conformes aux chefs d’accusation. Le plaignant se trompe en disant qu’il existe une incohérence car ces décisions lui attribuent des infractions à des lois et à des règles qui n’avaient pas été citées dans l’acte initial.
135. 741. Il est logique, pour qu’une faute puisse être commise, qu’il existe au préalable une règle précisant que cette action n’est pas autorisée; par conséquent, le fait de prétendre, comme le fait le plaignant, qu’on lui impute une faute sans qu’implicitement cela n’entraîne la violation de la norme serait aller «contra legem».
136. 742. Ainsi que nous l’avons démontré, dans la décision de l’organe directeur, l’argumentation se fonde sur les preuves obtenues, en fait une analyse approfondie permettant d’aboutir à une conclusion claire et précise au sujet de la responsabilité du plaignant pour la faute commise. Par conséquent, il n’est pas vrai que ce principe a été violé.
137. 743. Pour ce qui est d’établir si la sanction est proportionnelle à la faute commise, un certain nombre d’éléments doivent être pris en compte, en plus de la faute en elle-même; sinon, le choix de la sanction et son application deviendraient purement subjectifs. Dans le cas présent, la faute commise n’implique pas seulement une transgression des règles, mais aussi une atteinte au Trésor public, puisqu’il s’agit d’accorder des congés payés, et d’octroyer des droits prévus par la convention à des fins différentes de celles qui sont établies dans la convention, et il y a également le fait que le plaignant a utilisé son mandat pour violer la règle. Il ressort de tout ce qui précède qu’il n’est pas acceptable de juger que la sanction imposée est disproportionnée par rapport à la faute commise.
138. 744. De la même façon, le plaignant n’a pas raison lorsqu’il prétend que les sanctions doivent s’appliquer de façon progressive, car c’est l’évaluation des éléments susmentionnés qui doit prévaloir, ainsi que la gravité de la faute, et il serait incongru que l’administration se voit obligée à appliquer des sanctions progressives quelle que soit la faute, indépendamment de sa gravité.
139. 745. Concernant l’argumentation évoquée par M. Luis Salas Sarkís, il est important de mentionner que la prescription de la capacité de sanction de l’administration est interrompue de façon continue par la notification de l’acte d’ouverture de la procédure administrative disciplinaire. Par conséquent, il est impossible de demander, comme le fait le plaignant, la prescription pendant la procédure.
140. 746. Un rapport signé par le président de l’organe directeur reprend de façon séquentielle et détaillée les éléments de la procédure, ce qui démontre que le temps passé sur ce dossier est conforme au droit et qu’étant donné les différentes étapes sa durée est raisonnable. Par ailleurs, la législation en vigueur ne fixe pas de délai de prescription particulier pour les différentes fautes, mais réglemente de façon globale au sujet du délai avant l’ouverture d’une procédure administrative disciplinaire, une fois que l’administration a connaissance des faits.
141. 747. Il n’est pas exact que la haute administration a eu connaissance des faits le 25 octobre 2005, dans la mesure où l’inspection interne a eu connaissance des fautes présumées à la suite de la plainte du fonctionnaire M. Willy Montero, mais c’est seulement quand le rapport d’inspection a été terminé que l’administration a eu connaissance des faits précis.
142. 748. Le plaignant allègue que ses droits n’ont pas été respectés, du fait que la décision finale se fonde sur les témoignages de deux personnes qui ont été membres de la direction de l’UPINS, et qui en sont parties fâchés, et il insinue que ces témoignages ne sont pas valables car il s’agit d’une sorte de «vengeance». Cependant, il ne ressort pas des éléments du dossier administratif que M. Salas a été en mesure de démonter ces témoignages, ou de démontrer la «mauvaise foi» des témoins.
143. 749. Au contraire, parmi les éléments de preuve pris en compte pour la décision finale figure la déclaration de M. Rolando Salazar Porras, actuellement secrétaire général adjoint de l’UPINS, c’est-à-dire collègue du plaignant, qui indique ce qui suit: «… Luis m’a dit qu’Alicia va au Nicaragua pour des raisons personnelles, et elle va profiter de son voyage pour obtenir des informations…».
144. 750. Le recours en protection déposé par M. Luis Salas Sarkís contre la décision finale du conseil d’administration de l’Institut de le licencier, puisque les faits qui lui sont reprochés ont été prouvés, n’a pas encore fait l’objet d’une décision et nous nous ferons un plaisir de vous informer des nouveaux éléments de ce dossier, et de son issue finale.
145. 751. Le gouvernement déclare que tout ce qui précède montre clairement que les garanties, les droits et les règles de procédure ont été respectés pour ces travailleurs, dans le respect de la législation en vigueur et des conventions de l’Organisation internationale du Travail ratifiées.
146. 752. Il faut également souligner que, conformément aux principes de l’état de droit inscrits dans la Constitution, les fonctionnaires sont les simples dépositaires de l’autorité et ne peuvent pas s’arroger des facultés que la loi ne leur accorde pas, et ils doivent prêter serment de respecter et mettre en œuvre la Constitution et la législation.
147. 753. Par ailleurs, et afin de mieux juger ce cas, il est important de prendre en compte le rapport du 12 décembre 2007 du directeur de la Direction générale des questions du travail du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, qui précise que depuis le début du mois de décembre 2007 ses services essaient de renouer le dialogue entre les parties concernées par ce conflit, en vue de trouver une solution appropriée, dans le respect de la législation en vigueur évidemment. Dans ce sens, le directeur susmentionné, associé au chef du Département des relations de travail, M. Alfonso Solórzano Rojas, a déjà tenu deux réunions, avec chacune des parties séparément, afin de dégager les options envisageables pour atteindre l’objectif susmentionné.
148. 754. Sur la base des raisons de fait et de droit exposées ci-dessus, le gouvernement demande au Comité de la liberté syndicale de rejeter dans tous ses éléments le cas no 2604 présenté par la Centrale générale des travailleurs (CGT), puisque les textes démontrent la diligence des autorités compétentes qui ont agi dans le respect du droit relativement aux faits incriminés, sans préjuger de l’absence de légitimité des plaignants de recourir à cette organisation internationale étant donné que ce syndicat n’a plus de personnalité juridique.
149. 755. Quant à la plainte présentée par l’Union nationale des médecins (UMN), le gouvernement déclare, dans sa communication du 8 mai 2008, qu’il apparaît clairement à la lecture de cette plainte que les allégations sont inexactes et contiennent des omissions, et que la description des faits manque de fondement dans les faits et dans le droit.
150. 756. C’est pourquoi il adopte et fait totalement sien le rapport du 18 avril 2008 remis par le président exécutif de l’Institut national des assurances (INS). Les extraits les plus pertinents sont repris ci-dessous.
151. L’administration de l’Institut n’a jamais eu recours, ni donné son aval d’une quelconque façon, à des pratiques visant à réduire la liberté syndicale des représentants syndicaux des travailleurs de l’INS.
152. Bien au contraire, toutes les garanties et les droits établis dans notre réglementation, et dans les conventions de l’Organisation internationale du Travail, y ont constamment été respectés.
153. Le fait que les dirigeants ou les présidences exécutives précédents aient accordé le congé sollicité ne fait pas pour autant de cette situation une obligation à vie, que devrait respecter l’administration actuelle ou à venir; au contraire, une entité qui fournit des services de santé pour des milliers de Costa-Riciens, avec les responsabilités que cela entraîne, doit analyser de façon responsable s’il est viable pour elle d’accorder ce permis au regard de l’éventuelle détérioration des fonctions de Mme Román González, en tant que professionnelle de la médecine. Nous indiquons également qu’au Costa Rica l’administration publique est réglementée par une série de principes comme le «principe de la légalité», et le «devoir de probité», inscrits à l’article 11 de la loi générale de l’administration publique et à l’article 3 de la loi contre la corruption et l’enrichissement illicite, dont le texte suit:
154. Article 11 (loi générale de l’administration publique)
155. 1. La réglementation administrative doit être interprétée de façon à garantir au mieux la réalisation du service public dont il s’agit, dans le respect des droits et des intérêts des particuliers.
156. 2. La réglementation administrative devra être interprétée et remise dans le contexte des règles connexes, de la nature et de la valeur du comportement et des faits auxquels il est fait référence.
157. Article 3.  Devoir de probité
158. Le fonctionnaire doit orienter son action de façon à satisfaire les intérêts du service public. Ceci se traduira essentiellement par l’identification des besoins collectifs prioritaires et la réponse à ces besoins de façon planifiée, régulière, efficace et dans des conditions d’égalité entre les habitants de la République; le fonctionnaire devra également faire preuve de rectitude et de bonne foi dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi; il devra veiller à ce que les décisions qu’il adopte dans l’exercice de ses attributions respectent l’impartialité et les objectifs propres à l’institution dans laquelle il travaille, et en dernier lieu administrer les fonds publics dans le respect des principes du droit, de l’efficacité, de l’économie et de l’efficience, et rendre des comptes de façon satisfaisante.
159. Dans ce sens, chaque administration peut choisir des moyens différents de mettre en œuvre les actions qu’elle estime nécessaires pour remplir ses obligations.
160. Nous reconnaissons l’importance de l’organisation et de la participation des syndicats à la vie du pays, et nous appuyons avec fermeté leur développement, mais nous devons également faire preuve de responsabilité en évaluant le préjudice que cela peut occasionner au service rendu par le fonctionnaire, comme l’indique clairement l’article 2 de la convention no 135 de l’OIT «Convention relative à la protection et aux facilités dont doivent bénéficier les représentants des travailleurs», dont le texte est le suivant:
161. 1.  Des facilités doivent être accordées aux représentants des travailleurs, de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions.
162. (…)
163. 3.  L’octroi de telles facilités ne doit pas entraver le fonctionnement efficace de l’entreprise intéressée.
164. L’Institut doit faire en sorte que son fonctionnement ne soit pas entravé par les facilités susmentionnées, au détriment des services de santé aux personnes qui en ont besoin, et donc de l’intérêt public (devoir de probité).
165. Dans ce sens, et comme on peut le voir dans les documents sur cette affaire, la Cour constitutionnelle du Costa Rica, il est important de le souligner, a répété ce qui suit:
166. … il est clair que, bien que le fonctionnaire ait droit à un temps déterminé pour exercer les tâches correspondant à son mandat de représentant des travailleurs, il ne s’agit pas d’un droit absolu et illimité, mais d’un droit soumis également aux possibilités de l’entreprise ou de l’institution pour laquelle le fonctionnaire travaille. Ainsi, cette cour estime qu’il n’y a pas eu de violation des droits fondamentaux de la plaignante, étant donné que l’autorité qui fait l’objet du recours, conformément aux conditions du service public qu’elle fournit, lui a accordé un congé pour assister aux réunions syndicales, ce qui n’implique pas nécessairement qu’elle doit lui accorder le temps que le syndicat demande de façon unilatérale. Vote no 2006-2967, 15 h 30, le 7 mars 2006.
167. Nous pouvons donc conclure que l’institution que nous représentons n’a pas enfreint les droits et libertés syndicales du Dr Román González, qu’elle n’a pas fait l’objet d’une persécution syndicale présumée, et encore moins d’une discrimination du fait d’être une femme, car il apparaît que l’Institut a accordé le congé syndical demandé, de la façon qu’il considère la plus appropriée, après avoir analysé le préjudice au fonctionnement efficace des services qu’il rend, à l’exception du fait qu’il ne correspond pas à ce qui avait été demandé, mais, comme il a été indiqué ci-dessus par la Cour constitutionnelle ainsi que la convention no 135 de l’OIT, ce droit ne doit pas être considéré comme absolu et illimité.
168. L’institution que je représente a donc consenti à accorder le congé au Dr Sonia Román González en fonction du service public qu’elle fournit, de façon à ne pas porter préjudice ou à réduire l’efficacité de son fonctionnement, conformément, je le répète, à la convention no 135 de l’OIT et la jurisprudence de la Cour constitutionnelle.
169. Lors de sa comparution au ministère du Travail et de la Sécurité sociale dans le cadre de cette affaire, M. Juan Gabriel Rodríguez Baltodano, auteur de la présente plainte, a répondu à la question qui lui était posée – s’il avait connaissance, au sein de l’INS, de restrictions à la liberté syndicale pour les femmes – par la négative avec emphase.
170. Le Dr Rodríguez a également expliqué qu’une communication verbale était parvenue selon laquelle «le Dr Sonia Román González est considérée par l’Institut comme une travailleuse de grande qualité et que, pour cette raison, il faut l’exploiter au maximum» (Sic), et il a précisé un peu plus tard que l’expression «l’exploiter» ne devait pas être interprétée de façon péjorative, mais parce que c’est la seule docteur expérimentée en médecine du travail.
171. Au cours du même procès, le Dr Román González a expliqué spontanément ce qui suit: «… la vérification des lettres pour mon patron, et l’examen de tous les cas CAJA-INS est un travail totalement invisible qui demande beaucoup de temps, j’ai dit au médecin-chef, verbalement, qu’il définisse si je restais dans la commission CAJA-INS ou si je gardais la consultation du travail…».
172. Ces déclarations montrent que le travail du Dr Román est très étendu et demande beaucoup de temps, raison pour laquelle toute absence de sa part se ferait au détriment de ses tâches, au point qu’elle a dû demander au médecin-chef de redéfinir les tâches qu’elle devait accomplir le mercredi.
173. Par ailleurs, toujours dans le même procès, le Dr Román a indiqué que le mercredi, précisément le jour qui nous intéresse, elle n’a pas beaucoup de tâches à effectuer, en disant qu’elle contrôle la correspondance, s’il y en a, signe les lettres au patron et en profite pour vérifier le courrier et la littérature médicale, mais qu’aucune de ces tâches n’est essentielle et qu’elle pourrait les faire un autre jour.
174. Ce qui précède montre que les déclarations du Dr Román sont très contradictoires; d’un côté, elle demande au médecin-chef de redéfinir ses tâches parce qu’elles lui demandent beaucoup de temps, d’un autre, elle indique que ses mercredis sont presque des journées de vacances, et on peut noter une certaine complaisance ou un certain opportunisme dans ses réponses, car elle essaie de faire croire à l’organe chargé de l’affaire que son absence n’entraîne pas de préjudice pour le service.
175. Le Dr Román a également signalé au cours de ce procès que son travail syndical, en son absence durant la période 2007-2009, peut être effectué par la section, créée depuis l’année précédente, et elle a précisé que cette section avait été créée l’année précédente en raison de la situation, ce qui est important.
176. Le président exécutif n’a jamais refusé le congé syndical au Dr Román. Il y a seulement eu une différence entre ce qui a été demandé par la partie plaignante et ce qui a été accordé.
177. Il est établi que la décision d’accorder au Dr Román un horaire différent de celui qui avait été demandé ne répond à aucune sorte de persécution syndicale ni de discrimination, mais plutôt au besoin éminent de l’Institut national des assurances de s’appuyer sur la grande expérience de cette fonctionnaire, et l’excellence de son travail, afin d’améliorer les services de l’INS-Santé non seulement pour les patients directement, mais également en développant une série de tâches qui projettent indirectement une meilleure image de l’institution, et un meilleur service pour l’un des secteurs les plus importants du fonctionnement de l’institution, à savoir la santé de milliers de Costa-Riciens qui nécessitent constamment nos services.
178. Je dois souligner que, dans les locaux de l’INS-Santé, sont reçus des milliers de patients victimes d’accidents du travail et d’accidents de la circulation, deux régimes sociaux qui ont connu ces dernières années une augmentation considérable, ce qui a provoqué une augmentation du nombre de personnes blessées à la suite de ce genre d’accident, ce qui exige de nos services plus d’assistance.
179. Comme nous l’avons mentionné auparavant, le Dr Román, avec son parcours et son expérience, comme elle l’a indiqué dans son témoignage, est un élément très important de l’engrenage du service offert par l’INS-Santé, si bien que le fait de se passer de ses services pendant une journée complète se traduit par un moindre développement de la diversité des activités complémentaires à l’assistance directe aux patients.
180. Il a été également démontré par ailleurs que l’Institut national des assurances, représenté par ma personne, n’a jamais porté atteinte aux droits syndicaux d’aucun autre travailleur, ni à ceux du Dr Román; au contraire, nous avons respecté fidèlement les obligations légales qui nous sont imposées tant par le «principe de légalité» que par le «principe de probité».
181. Rappelez-vous que le Dr Román reçoit un salaire du Trésor public, justifié par les services qu’elle fournit en tant que médecin, ce qui signifie que 20 pour cent de son salaire, prélevé sur les fonds publics, n’est pas destiné au service public recherché.
182. Les congés hebdomadaires d’une journée entière pour un fonctionnaire d’une telle importance dans la fourniture d’un service de santé sont considérés comme exagérés par l’administration, car ils ont une incidence sensible sur l’intérêt public.
183. Logiquement, l’administration n’aurait aucune objection si les réunions avaient lieu le samedi ou en dehors des heures de travail de l’INS-Santé, ou bien dans une plage horaire raisonnable en fin d’après-midi, ce qui semblerait logique pour une réunion du conseil d’administration.
184. 757. Le gouvernement ajoute que le rapport susmentionné montre que l’Institut national des assurances a respecté les garanties et les droits du travail établis dans la législation nationale et dans les conventions nos 87, 98 et 135 de l’Organisation internationale du Travail.
185. 758. Il a également été démontré que la décision d’accorder au Dr Román un horaire différent de celui qui avait été demandé ne répond à aucune sorte de persécution syndicale ni de discrimination, mais plutôt au besoin éminent de l’INS de s’appuyer sur la grande expérience de cette fonctionnaire, et l’excellence de son travail, afin d’améliorer les services de l’INS-Santé non seulement pour les patients directement, mais également en développant une série de tâches qui projettent indirectement une meilleure image de l’institution, et un meilleur service pour l’un des secteurs les plus importants du fonctionnement de l’institution, à savoir la santé de milliers de Costa-Riciens.
186. 759. Il convient d’ajouter qu’afin de préserver l’harmonie entre travailleurs et patronat la Direction générale des questions du travail du ministère du Travail et de la Sécurité sociale a pris la peine de convoquer, à la demande du ministre du Travail, une réunion de conciliation entre les dirigeants de l’Institut national des assurances et l’Union nationale des médecins au mois d’octobre 2007; cependant, les parties ne sont pas parvenues à un accord satisfaisant.
187. 760. Sur la base des raisons de fait et de droit exposées ci-dessus, le gouvernement demande au Comité de la liberté syndicale de rejeter dans tous ses éléments la plainte présentée par l’Union nationale des médecins, puisque la diligence des autorités compétentes a été démontrée, car elles ont agi dans le respect du droit relativement aux faits incriminés.

C. Conclusions du comité

• Allégations de l’Union nationale des médecins (UMN)
  761. 761 Le comité observe que, dans le présent cas, l’Union nationale des médecins (UMN) allègue que l’Institut national des assurances a refusé de façon arbitraire le congé syndical dont bénéficiait la dirigeante syndicale Mme Sonia Román González depuis onze ans, chaque mercredi de 7 heures à 16 heures, pour participer aux réunions du conseil d’administration de l’UMN, et qu’elle n’a été autorisée – de mars 2007 à février 2009 – à assister aux réunions de ce conseil d’administration qu’à partir de 15 heures; d’après l’UMN, cela perturbe profondément les activités syndicales.
  762. 762 Le comité prend note des déclarations du gouvernement, selon lesquelles: 1) le fait que des congés syndicaux aient été accordés par les précédents présidents de l’INS ne fait pas pour autant de cette situation une obligation à vie; 2) les dirigeants doivent respecter le principe de légalité et le devoir de probité, et éviter que leurs actes ne portent préjudice à l’assistance des personnes qui ont besoin de services de santé; 3) la convention no 135 prévoit que l’octroi de facilités aux représentants des travailleurs ne doit pas entraver le fonctionnement efficace de l’entreprise intéressée; il ne s’agit donc pas d’un droit absolu, mais d’un droit soumis aux possibilités de l’entreprise ou de l’institution et, d’après la Cour constitutionnelle, il n’implique pas nécessairement d’accorder le temps que le syndicat demande de façon unilatérale; 4) il n’y a pas eu de discrimination ni de persécution syndicale, étant donné que l’horaire accordé pour le congé vient du besoin de s’appuyer sur la grande expérience du Dr Román, et l’excellence de son travail, afin d’améliorer les services de l’INS-Santé, pour les patients directement, et pour développer une série de tâches qui projettent une meilleure image, et un meilleur service de santé, dans le contexte d’une augmentation considérable des accidents du travail et des accidents de circulation ces dernières années; 5) se passer des services du Dr Román pendant une journée complète se traduit par un moindre développement de la diversité des activités complémentaires à l’assistance directe aux patients; 6) le ministère du Travail a convoqué une réunion de conciliation entre les deux parties au mois d’octobre 2007 mais ces dernières ne sont pas parvenues à un accord satisfaisant.
  763. 763 Le comité remarque que, alors que l’INS a accordé sans interruption pendant onze ans des congés syndicaux d’une journée par semaine au Dr Román, dirigeante syndicale, le nouveau président exécutif a réduit drastiquement le nombre d’heures accordées. Le comité observe que le président exécutif de l’INS allègue des raisons liées à l’efficacité du fonctionnement de l’INS, l’excellence du travail professionnel du Dr Román, et l’augmentation des accidents du travail et des accidents de la circulation. Le comité déplore que la conciliation entre les parties, tentée par le ministère du Travail, n’ait pas abouti à un accord.
  764. 764 Le comité voudrait souligner que l’UMN est une organisation qui s’étend à l’ensemble du territoire national, que, d’après les allégations, il s’agit de la seule femme médecin du conseil d’administration de l’UMN (qui compte 11 membres pour l’ensemble du pays), et que ses fonctions en tant que secrétaire de l’organisation chargée des questions syndicales sont très vastes, comme la plainte le précise. Le comité observe par ailleurs que la convention no 135 établit un lien, comme l’indique le gouvernement, entre l’octroi de facilités aux représentants des travailleurs et le fait que cela n’entrave pas le fonctionnement efficace de l’entreprise. Toutefois, le comité estime que le fait qu’une dirigeante syndicale fasse un excellent travail en tant que travailleuse ne devrait pas servir d’argument pour réduire soudainement les facilités dont elle bénéficiait depuis de nombreuses années. Pour ce qui est de l’augmentation du nombre d’accidents invoquée par le gouvernement, le comité estime qu’une réorganisation des tâches entre les travailleurs du service concerné pourrait être envisagée.
  765. 765 Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement de prendre de nouvelles initiatives pour réunir les deux parties afin d’examiner à nouveau la durée du congé syndical du Dr Román, en tenant compte des besoins du syndicat comme de la viabilité de l’entreprise.
• Allégations de la Centrale générale
• des travailleurs (CGT)
  766. 766 Le comité observe que, dans sa plainte, la CGT allègue l’ouverture de procédures disciplinaires dans un but antisyndical contre M. Luis Salas Sarkís, secrétaire général de l’Union du personnel de l’Institut national des assurances (UPINS), et Mme Alicia Vargas Obando, secrétaire à la question des femmes de ce syndicat, en raison de l’utilisation de congés syndicaux par cette dernière, et de l’autorisation du secrétaire général à cet effet. D’après les allégations, ces congés auraient été accordés conformément à la convention collective en vigueur, et avaient pour objet l’obtention par Mme Alicia Vargas Obando d’informations au Nicaragua sur le traité de libre-échange avec les Etats-Unis (sujet d’actualité brûlante au Costa Rica au moment des faits, notamment dans le secteur de la sécurité sociale). La CGT allègue également avec une abondance de précisions que la procédure disciplinaire n’a pas respecté les règles de procédure (la faute n’aurait pas été suffisamment individualisée, il y aurait eu des investigations préalables à la procédure administrative, la confidentialité aurait été violée, l’audition d’un témoin aurait été refusée, la récusation n’aurait pas été accordée, etc.) et, pour le fond, que la procédure n’aurait pas tenu dûment compte de la législation ni de la convention collective.
  767. 767 Concernant le manque allégué de respect des règles de procédure pour ces deux dirigeants syndicaux, le comité prend note des informations fournies par le gouvernement et par l’INS, et constate qu’elles divergent profondément des allégations. Toutefois, le comité observe que cette question a fait l’objet d’un recours en protection (amparo) devant la cour suprême, et que cette juridiction a rejeté le recours (le gouvernement a envoyé les arrêts), si bien que le comité ne reviendra pas sur ces allégations.
  768. 768 Concernant la question de la violation de la confidentialité du rapport de l’inspection interne qui a donné lieu à l’ouverture de la procédure administrative disciplinaire, point qui a été établi par la Cour constitutionnelle, le comité observe que dans l’arrêt il n’est pas prouvé que les dirigeants de l’INS ou les responsables de l’inspection interne en sont à l’origine.
  769. 769 Concernant le fond de l’affaire, le comité remarque qu’au dire de l’organisation plaignante le secrétaire général de l’UPINS a demandé à l’administration de l’INS des congés syndicaux pour le 30 juillet 2004, et les 28 et 29 juillet 2005, afin qu’ils soient accordés à la secrétaire à la question des femmes de l’UPINS à des fins syndicales, dans le respect de la législation et de la convention collective: il s’agissait d’obtenir au Nicaragua des informations de source syndicale sur le traité de libre-échange avec les Etats-Unis, et plus particulièrement sur le secteur des assurances, dans un contexte où l’UPINS s’opposait radicalement à la signature du traité de libre-échange entre le Costa Rica et les Etats-Unis, et que ces positions déplaisaient à l’administration de l’INS (qui a de plus fait l’objet de plaintes déposées par le syndicat auprès de l’autorité chargée de l’inspection et du Tribunal électoral suprême). Le comité remarque que le gouvernement et l’INS réfutent tout motif antisyndical, indiquant que l’utilisation illicite des congés a été dénoncée par certains dirigeants de l’UPINS et soutiennent que la secrétaire à la question des femmes a utilisé les congés à des «fins personnelles», totalement étrangères aux activités syndicales, en violation de la réglementation applicable, et que le secrétaire général était au courant de la situation ou l’acceptait. Le comité observe qu’à l’issue de la procédure disciplinaire menée par l’inspection interne le conseil d’administration de l’INS a examiné la recommandation du conseil consultatif (bipartite) des relations de travail de l’INS (à laquelle s’opposait la partie syndicale) et a décidé de licencier la secrétaire à la question des femmes et le secrétaire général de l’UPINS. Le comité note que le recours de la secrétaire à la question des femmes contre cette décision a été rejeté par la Cour suprême et remarque que, d’après le gouvernement, le secrétaire général de l’UPINS a déposé un recours en protection (amparo) contre son licenciement, qui n’a pas encore fait l’objet d’une décision.
  770. 770 Le comité limitera donc ses conclusions au licenciement du secrétaire général de l’UPINS. A ce sujet, le comité déplore qu’alors que les faits allégués remontent à 2004 et 2005 il n’y ait pas encore eu de décision définitive, et rappelle l’importance de la rapidité de la procédure dans les cas où la discrimination antisyndicale est alléguée, dans l’intérêt de toutes les parties.
  771. 771 Le comité prend note des nombreux arguments et preuves apportés par le syndicat plaignant et par l’INS, et des preuves qu’ils ont fait valoir pour justifier leurs positions opposées sur la légitimité du licenciement. D’après le comité, étant donné que l’affaire se trouve en attente de jugement devant la plus haute juridiction du pays, et qu’il s’agit en grande partie d’une question de fait (à savoir si le secrétaire général était au courant ou pas des objectifs réels de la secrétaire à la question des femmes en ce qui concerne les congés syndicaux, ou si le congé syndical qu’il avait demandé avait à la fois des objectifs personnels – rendre visite à son fiancé – et des motivations syndicales, comme l’affirme un témoin dans la réponse du gouvernement), il est convenable de disposer de la décision judiciaire avant d’examiner cette allégation. D’autant plus que le comité observe que, dans le cas présent, il existe aussi une question de droit – implicitement évoquée par l’organisation plaignante – au sujet de la proportionnalité de la sanction au cas où la faute serait avérée.
  772. 772 Le comité apprécie les efforts du gouvernement depuis le début de l’année 2007 pour organiser des réunions et renouer le dialogue entre les parties afin de trouver une solution appropriée. Le comité demande au gouvernement de poursuivre ses efforts de promotion du dialogue entre les parties et de lui communiquer le résultat du recours en amparo déposé par le secrétaire général de l’UPINS contre son licenciement.
  773. 773 En dernier lieu, le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, d’après un certificat du 12 février 2008 émis par le ministère du Travail, l’organisation plaignante CGT est enregistrée, mais n’a plus de personnalité juridique. Le comité comprend cependant que les allégations font référence à des faits antérieurs à la fin de la personnalité juridique de cette organisation.

Recommandation du comité

1. 774. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de prendre de nouvelles initiatives pour réunir les deux parties afin d’examiner à nouveau la durée du congé syndical de la dirigeante syndicale de l’Union nationale des médecins, le Dr Román, en tenant compte des besoins du syndicat comme de la viabilité de l’entreprise.
   • b) Dans le cas de l’UPINS, le comité apprécie les efforts du gouvernement depuis le début de l’année 2007 pour organiser des réunions et renouer le dialogue entre les parties afin de trouver une solution appropriée. Le comité demande au gouvernement de poursuivre ses efforts de promotion du dialogue entre les parties et de lui communiquer le résultat du recours en amparo déposé par le secrétaire général de l’UPINS contre son licenciement, afin d’avoir tous les éléments pour pouvoir examiner cette question.