Rapport définitif - Rapport No. 351, Novembre 2008

Cas no 2574 (Colombie) - Date de la plainte: 28-MAI -07 - Clos

1. 473. La Confédération des travailleurs de Colombie (CTC), la Centrale unitaire des travailleurs (CUT) et la Confédération des pensionnés de Colombie (CPC) ont présenté leur plainte dans une communication en date du 28 mai 2007. Dans une communication en date du 22 mai 2008, elles ont présenté d’autres allégations. La CPC a présenté de nouvelles allégations dans des communications en date des 23 août et 19 septembre 2007 et du 21 août 2008.
2. 474. Le gouvernement a adressé ses observations dans des communications en date des 7 décembre 2007 et 22 avril 2008.
3. 475. La Colombie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 476. Dans leurs communications en date des 28 mai 2007 et 22 mai 2008, la CUT, la CTC et la CPC font état de l’inobservation de la convention collective du travail qu’avaient conclue les syndicats de Puertos de Colombia et l’entreprise Puertos de Colombia (COLPUERTOS) pour 1991-1993.
2. 477. En 1991, le Congrès de Colombie a adopté la loi no 1 par laquelle il a ordonné la liquidation de l’entreprise Puertos de Colombia. Les décrets réglementaires nos 35 et 36 de cette loi ont porté création d’un fonds, doté de la personnalité juridique, de l’autonomie administrative et d’un patrimoine propre, pour pourvoir aux passifs sociaux et aux obligations de COLPUERTOS. Ce fonds a été dénommé Fonds du passif social de l’entreprise Puertos de Colombia (FONCOLPUERTOS). Il a été établi que COLPUERTOS devait être liquidée dans un délai de trois ans, et que la liquidation devait arriver à son terme le 31 décembre 1993.
3. 478. En juin 1997, le gouvernement national a émis le décret-loi no 1689 pour ordonner la suppression et la liquidation du FONCOLPUERTOS. Par la résolution no 3137 de décembre 1998, un groupe interne de travail du ministère de la Protection sociale a été créé pour gérer le passif social de COLPUERTOS.
4. 479. Les organisations plaignantes indiquent que le groupe interne de travail, le Fonds du passif social de COLPUERTOS, a ordonné de suspendre, en vertu de plusieurs résolutions administratives, le paiement de plus de 400 pensions d’invalidité et de modifier unilatéralement les montants initiaux de nombreuses pensions; les droits de nombreux pensionnés ont été rétablis à la suite d’actions de protection mais, pour beaucoup d’autres anciens travailleurs, le paiement de la pension n’a pas encore été effectué.
5. 480. Par ailleurs, les organisations plaignantes affirment que le groupe interne de travail ne respecte pas les lois nos 44 de 1980, 717 de 2001 et 797 de 2003 étant donné que le transfert et le paiement des pensions de substitution prennent deux voire trois ans. Les organisations plaignantes indiquent aussi ce qui suit:
   • – Le groupe interne de travail, par les résolutions nos 264 du 3 mai 2002, 264 du 15 juillet 2002 et 745 de 2002, a ordonné d’appliquer à 192 pensionnés les plafonds des salaires minima en vigueur, prévus par la loi ou par une convention. Par ces résolutions, il a été exigé aussi que les pensionnés remboursent certains montants alors qu’ils bénéficiaient de droits acquis en vertu de la loi ou d’une convention.
   • – Le groupe interne de travail a exclu de la liste plus de 337 pensionnés au motif que, selon le ministère, la décision de pension, qui était le titre approprié, ne figurait pas dans leur dossier professionnel.
   • – Le ministère de la Protection sociale a ordonné et effectue actuellement, pour un très grand nombre de personnes, des retenues allant jusqu’à 50 pour cent du montant de la pension, sans le consentement exprès et écrit des titulaires, violant ainsi l’article 73 du Code du contentieux administratif qui porte sur les pensions de retraites reconnues par l’administration.
   • – Des juges spéciaux ont été nommés pour les travailleurs portuaires. En effet, le gouvernement national, d’un commun accord avec le Conseil supérieur de la magistrature, organe qui nomme les juges en Colombie, a créé des tribunaux spéciaux chargés de réviser et d’annuler les décisions judiciaires de première et de seconde instance qui avaient bénéficié aux anciens travailleurs de COLPUERTOS.
   • – Dans les résolutions administratives relatives aux pensions, la procédure régulière a été enfreinte.
6. 481. Dans ses communications des 23 août et 19 septembre 2007, la Confédération des pensionnés de Colombie (CPC) fait état de la suspension du paiement de la pension de plus de 700 personnes et de la diminution du montant de la pension de plus de 600 personnes. Dans sa communication en date du 21 août 2008, la CPC se réfère à la décision du juge du deuxième tribunal pénal du circuit de décongestion qui a déclaré sans effet les actes administratifs ordonnant le paiement de nombreuses pensions.

B. Réponse du gouvernement

1. 482. Dans ses communications en date des 7 décembre 2007 et 22 avril 2008, le gouvernement déduit de la lecture de la plainte que les anciens travailleurs peuvent exercer leur droit d’association et qu’ils ont disposé et fait usage des mécanismes prévus par la loi pour défendre leurs droits en matière de pensions. En outre, leurs droits syndicaux ont été respectés puisqu’à aucun moment il n’a été porté atteinte à leur libre exercice. Le gouvernement souligne que ces droits sont individuels et non collectifs. Le gouvernement ajoute que l’administration a dû agir conformément à la législation pénale et du travail, étant donné que, dans certains cas, des irrégularités de procédure avaient été commises en ce qui concerne la reconnaissance des droits susmentionnés, agissements qui ont donné lieu à des poursuites pénales. Le gouvernement estime que ces questions ne relèvent pas de la compétence du Comité de la liberté syndicale car elles ne relèvent pas non plus des droits d’association et de liberté syndicale, et que les faits mentionnés dans la présente plainte n’ont aucun lien avec les conventions nos 87 et 98.
2. 483. Le gouvernement considère que l’action du groupe interne de travail du ministère de la Protection sociale est conforme à la législation interne, comme il ressort des explications fournies par le coordonnateur général du groupe, et qu’elle n’est nullement contraire aux dispositions des conventions susmentionnées.
3. 484. En effet, dans son rapport, le coordonnateur indique que, en vertu de la loi no 1 de 1991, la liquidation de l’entreprise Puertos de Colombia a été ordonnée et la nation a assumé son passif social; le décret no 036 du 3 janvier 1992 a porté création du Fonds du passif social de l’entreprise Puertos de Colombia (FONCOLPUERTOS) dont l’administration a donné lieu à des irrégularités qui font l’objet d’enquêtes pénales; conformément au décret-loi no 1689 de 1997, le fonds a été liquidé et la nation, par le biais du ministère du Travail et de la Sécurité sociale – qui est devenu le ministère de la Protection sociale – a été chargée d’intenter des poursuites judiciaires et de donner suite aux réclamations dans le domaine du travail qui relevaient du fonds; par la résolution no 3137 de 1998, le groupe interne de travail pour la gestion du passif social de Puertos de Colombia a été créé. Pendant que le FONCOLPUERTOS était en place, des fonctionnaires, d’anciens travailleurs portuaires et des représentants de ces derniers ont commis des irrégularités, en particulier des paiements doubles et indus et des reconnaissances illégales. Ces faits, passibles de sanctions, ont fait l’objet d’enquêtes des services du Procureur général de la Nation, ont été sanctionnés par des juges de la République et ont donné lieu à des poursuites pénales. Ils ont été qualifiés de détournement de fonds, d’escroquerie aggravée, de faux en écritures publiques, d’irrégularités de procédure et de malversation. Les procédures pénales ont abouti à 136 condamnations à l’encontre de 708 personnes, et le montant des préjudices a dépassé 298 786 millions de pesos colombiens; 914 autres procédures sont en cours. Malgré tout, en 1991-1993, période pendant laquelle l’entité était déjà en liquidation, cinq conventions collectives ont été conclues. Leurs dispositions qui n’ont pas été modifiées sont en vigueur.
4. 485. Quant aux allégations selon lesquelles le paiement de nombreuses pensions d’invalidité a été suspendu, le coordonnateur indique dans son rapport que cela est inexact et que les pensions d’invalidité sont régies par des normes dont l’application est obligatoire, si bien que l’administration doit s’acquitter de ses fonctions administratives conformément à ces normes. Les décisions du groupe ne vont pas à l’encontre de conventions et/ou de conventions collectives, et moins encore des dispositions de l’article 281 du Code du travail. Au contraire, le groupe agit dans le cadre de la loi, qui autorise à examiner «périodiquement l’invalide afin de connaître l’évolution de son incapacité, d’éviter la simulation et de contrôler la permanence de l’incapacité». Cet examen, dont dépend la reconnaissance de la pension d’invalidité, est pratiqué par des entités autonomes créées en vertu du décret no 2463 de 2001. Il débouche sur la reconnaissance de la pension ou sur sa modification. Par conséquent, une fois que le conseil compétent a déterminé qu’une personne n’est pas invalide, il doit être mis fin à la pension dans le strict respect de la loi, par le biais d’une décision administrative exécutoire qui doit être appliquée immédiatement. Par cette décision, le ministère applique purement et simplement la loi en se fondant sur l’avis que l’organe compétent a formulé à cette fin.
5. 486. Quant à la reconnaissance du paiement des pensions de substitution, le coordonnateur indique qu’actuellement 15 279 personnes (pensionnés ou bénéficiaires de prestations de survivants) touchent une pension liée à l’entreprise Puertos de Colombia, et que chaque année 418 décèdent. Ainsi, les services du groupe chargés des pensions gèrent en moyenne 350 dossiers administratifs actifs de demande de reconnaissance de la prestation de survivants. S’il est vrai que la loi dispose que la reconnaissance du droit à une prestation de survivants doit se faire au plus tard deux mois après la présentation de la demande, ce délai est trop court pour que la loi puisse être respectée. En effet, dans la grande majorité des cas, les requérants ne fournissent pas l’ensemble des documents nécessaires pour donner suite à leur demande; la loi no 44 de 1980 dispose qu’un avis doit être publié pour faire savoir aux personnes estimant avoir droit à la substitution de la pension du défunt qu’elles disposent de trente jours pour se présenter. Dans la pratique, elles le font dans les quinze jours.
6. 487. De plus, les décisions administratives qui portent sur les demandes en question doivent être notifiées personnellement au demandeur par le fonctionnaire responsable et, à de nombreuses occasions, elles font l’objet des recours publics existants. Par conséquent, tant que ces recours n’ont pas été tranchés et que la décision administrative est ferme, la liste des pensionnés ne peut pas être modifiée. Ces circonstances font qu’il est impossible de statuer sur les demandes dans les délais établis par la loi.
7. 488. En ce qui concerne les retenues qui auraient été effectuées, à la suite de décisions administratives individuelles et concrètes, sans le consentement exprès et écrit des titulaires, le coordonnateur indique que les retenues sur la pension mensuelle ont été ordonnées conformément au décret no 994 de 2003, aux fins du remboursement de sommes versées indûment à des pensionnés, et que le consentement de ces derniers n’était pas nécessaire.
8. 489. Le coordonnateur ajoute que, en vertu des résolutions nos 262 et 264 du 3 mai 2002, il a été mis fin à une situation déplorable de corruption en appliquant les plafonds prévus par des conventions ou par la loi, selon le cas, à 192 pensions mensuelles qui n’étaient pas conformes à la loi: les bénéficiaires recevaient indûment ou irrégulièrement des sommes auxquelles ils n’avaient pas droit.
9. 490. La résolution no 262 a permis de donner les instructions nécessaires pour diriger et coordonner les activités de gestion des services compétents du groupe afin d’appliquer les normes constitutionnelles et légales en vigueur et de régler les pensions mensuelles dans le respect des dispositions de la loi ou d’une convention. De plus, elle a interdit de verser des montants supérieurs aux plafonds fixés pour les salaires minima mensuels prévus par la loi ou par une convention. Un examen approfondi et rigoureux a permis d’identifier les pensions dont le montant dépassait les plafonds applicables. Il convient de préciser que le groupe n’a pas encore procédé à la révision intégrale de toutes les pensions, conformément à la loi no 797 de 2003, et que cette révision permettra de déterminer le montant réel des pensions, ce qu’ont demandé les services du contrôleur de la République.
10. 491. Les résolutions nos 262 et 264 de mai 2002 ont permis d’épurer la liste des pensionnés de Puertos de Colombia, de corriger ainsi une situation d’illégalité manifeste et, dans le but constant de protéger effectivement le patrimoine public, de faire en sorte que les pensions mensuelles ne dépassent pas les plafonds prévus par la loi ou par une convention, selon le cas, sans méconnaître les droits acquis à juste titre et de bonne foi. La résolution no 264 du 3 mai 2002 a été communiquée aux intéressés mais ne leur a pas été notifiée personnellement. Il convient de souligner que tant cette résolution que la résolution no 262 sont des décisions administratives d’ordre général qui ont fixé des politiques-cadres, ordonné une épuration de la liste des pensionnés et établi l’obligation de prendre des décisions administratives particulières et concrètes, ce qui a été fait dans tous les cas.
11. 492. Le Conseil d’Etat (Chambre du contentieux administratif, deuxième section, sous-section B), dans une sentence du 10 mars 2005, a estimé que la résolution no 262 était conforme à la législation.
12. 493. Tous les éléments précédents justifient et expliquent que le groupe ait ordonné le remboursement des sommes versées indûment aux pensionnés. On ne saurait affirmer que d’anciens travailleurs ont agi de bonne foi quand, alors que de toute évidence leur pension ne pouvait pas dépasser le plafond prévu par une convention ou par la loi, ils ont accepté de recevoir périodiquement des sommes très supérieures à celles auxquelles ils avaient droit.
13. 494. En ce qui concerne la résolution no 482 du 15 juillet 2002 qui suspend le paiement de plus de 300 pensions de COLPUERTOS, le coordonnateur indique que le conseil consultatif du Fonds des pensions publiques au niveau national, par la décision no 32 du 4 juillet 2002, a recommandé aux entités de gestion des pensions – dans ce cas, le groupe – de ne pas annuler les pensions pour lesquelles, sur la liste, n’apparaissaient ni le numéro ni la date des décisions administratives fondant le paiement qui était réalisé. Afin de régulariser la situation des travailleurs et/ou fonctionnaires figurant sur la liste, l’entité de coordination des pensions a procédé à des recherches dans les archives des dossiers professionnels, à savoir dans celles du groupe et du ministère des Transports, dans les documents conservés par les services du Procureur général de la Nation, et dans les décisions administratives de paiement, étant donné qu’il n’y avait aucun titre justifiant les décaissements du Trésor de la Nation. Le coordonnateur indique que, conformément à la résolution no 482, et afin de garantir le respect de la procédure, la possibilité a été donnée de démontrer l’existence du titre permettant le paiement qui était effectué, et que des délais ont été accordés pour permettre la présentation du titre justifiant ce droit.
14. 495. A propos des juges chargés des affaires en question, le coordonnateur précise que les magistrats et juges sont désignés par une branche des pouvoirs publics qui ne relève pas du pouvoir exécutif, qu’ils sont investis de fonctions constitutionnelles, et que leur autonomie et indépendance sont garanties. La figure juridique des juges de décongestion est très utilisée en Colombie étant donné que la charge de travail ne permet pas de traiter les demandes dans les délais impartis. Par conséquent, pour éviter l’impunité, dans les cas très importants les organes compétents créent des postes et désignent des juges et magistrats.
15. 496. Quant à l’élaboration de décisions administratives en 2003 et 2004 par des fonctionnaires du groupe interne qui n’avaient pas les compétences nécessaires pour le faire, le coordonnateur rappelle que, afin de pouvoir réaliser les tâches importantes qui avaient été confiées, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale a adopté la résolution no 3137 de 1998 portant création du groupe interne de travail pour la gestion du passif social de l’entreprise Puertos de Colombia. Le groupe dépend des services du ministre et ses fonctions spécifiques, conformément au décret-loi no 1689 susmentionné, sont de s’occuper des procédures judiciaires, des revendications professionnelles, des paiements relevant de la responsabilité du fonds qui découlent des décisions judiciaires, des conciliations et des créances du domaine du travail, ainsi que de l’administration et de l’épuration de la liste des pensionnés. Ultérieurement, par le biais de la résolution no 219 de 2000, les fonctions des effectifs du groupe ont été précisées, à savoir mener à bien la mission définie à l’article 6 du décret-loi no 1689 de 1997. La loi no 790 de 2002 ayant ordonné la fusion qui a abouti à la création du ministère de la Protection sociale, le décret no 205 de 2003 a déterminé les objectifs, la structure organique et les fonctions du ministère de la Protection sociale en général mais non ceux du groupe en particulier. Les attributions de ce dernier figurent dans la résolution no 2 de 2003 qui porte création, organisation et formation des groupes internes de travail du ministère de la Protection sociale, et détermine les fonctions qui leur ont été assignées.

C. Conclusions du comité

1. 497. Le comité prend note des allégations présentées les 28 mai 2007 et 22 mai 2008 par la Confédération des travailleurs de Colombie (CTC), la Centrale unitaire des travailleurs (CUT) et la Confédération des pensionnés de Colombie (CPC), et des communications en date des 23 août et 19 septembre 2007 de la CPC qui font état de l’inobservation de la convention collective du travail conclue par les syndicats de Puertos de Colombia et l’entreprise Puertos de Colombia (COLPUERTOS). Le comité note que, selon les allégations, au moyen de la loi no 1 de 1991, la liquidation de cette entreprise a été ordonnée et un fonds (FONCOLPUERTOS), doté de la personnalité juridique et de l’autonomie administrative, a été créé pour prendre en charge le passif social de cette entreprise (décrets réglementaires nos 35 et 36). Le comité note que, en raison d’une série d’irrégularités, le décret-loi no 1689 de 1997 a été pris pour ordonner la suppression et la liquidation du FONCOLPUERTOS, et que la résolution no 3137 de 1998 a porté création du groupe interne de travail du ministère du Travail (devenu le ministère de la Protection sociale) pour gérer le passif social de COLPUERTOS.
2. 498. Le comité note que, selon les organisations plaignantes, le groupe interne a ordonné de suspendre, au moyen de résolutions administratives, le paiement de plus de 400 pensions d’invalidité et suspendu le paiement de 700 autres pensions, ne respecte pas la législation relative aux substitutions de pensions, a diminué le montant de pensions existantes (600) ou a mis un terme à ces pensions, a ordonné de fixer des plafonds pour 192 pensions, a exclu de la liste des pensions 337 personnes et, dans d’autres cas, a appliqué aux pensions des retenues allant jusqu’à 50 pour cent de leur montant. Les organisations plaignantes affirment aussi que des juges spéciaux ont été désignés pour examiner ces questions et que la procédure régulière a été enfreinte.
3. 499. Le comité note que, selon le gouvernement, les anciens travailleurs de COLPUERTOS ont joui de leur droit d’association, qu’ils ont pu recourir aux mécanismes administratifs et judiciaires dont ils disposaient et que les questions soulevées n’ont pas de lien avec la liberté syndicale. Le comité note que le gouvernement communique le rapport adressé par le coordonnateur du groupe interne de travail, dans lequel le coordonnateur indique que, de 1991 à 1993, cinq conventions collectives ont été conclues par COLPUERTOS. Le comité note aussi que, selon le coordonnateur, pendant l’administration du FONCOLPUERTOS, des irrégularités ont été commises, d’une ampleur telle qu’elles sont de notoriété publique en Colombie. Par conséquent, le fonds a été liquidé et de nombreuses poursuites judiciaires intentées. De fait, le comité note que, selon le coordonnateur, toutes ces questions font l’objet d’enquêtes de la justice du travail et de la justice pénale, en raison d’infractions – entre autres, paiement double et indu de pensions, escroquerie aggravée, faux en écritures et irrégularités de procédure au préjudice du trésor public – représentant un montant supérieur à 298 786 millions de pesos colombiens et ayant abouti à la condamnation de 708 personnes.
4. 500. Le comité note que, à propos de la suspension du paiement de 400 pensions d’invalidité, le coordonnateur du groupe interne indique que ces pensions sont régies par des normes dont l’application est obligatoire et que, dans le présent cas, les enquêtes ont permis d’établir que, dans certains cas, des paiements étaient effectués indûment à des personnes qui ne souffraient d’aucune incapacité. Au sujet de la suspension du paiement de 700 autres pensions, le comité note que, selon le coordonnateur, cette suspension a été décidée en raison de l’absence de documents attestant des droits des demandeurs. En ce qui concerne le retard des procédures de substitutions de pension, le coordonnateur reconnaît que, dans certains cas, il y a eu des retards en raison du grand nombre de bénéficiaires, mais que tout est fait pour améliorer cette situation. A propos des retenues et des réductions de pensions, le comité prend note de l’information du coordonnateur selon laquelle ces mesures ont été prises à la suite d’un examen approfondi, et seulement dans les cas où a été démontré le paiement indu de pensions d’un montant supérieur à celui qui était prévu dans la législation ou dans les conventions collectives en vigueur. Pour ce qui est de la désignation de juges spéciaux, le comité prend note de l’information du coordonnateur, à savoir que la nomination des juges de «décongestion» a pour but d’accélérer les procédures judiciaires menées pour élucider les faits et condamner les coupables, et que, dans le présent cas, cela était nécessaire en raison du nombre très important de procédures en cours.
5. 501. Le comité prend note des nombreux documents fournis tant par les organisations plaignantes que par le gouvernement. Il ressort de ces documents, ainsi que des communications des plaignants et du gouvernement, que la présente plainte porte sur la suspension du paiement de pensions des anciens travailleurs de l’entreprise Puertos de Colombia (COLPUERTOS) et sur la diminution du montant de ces pensions prévues dans la législation et dans les conventions collectives en vigueur. Le comité note que ces mesures ont été adoptées dans le cadre d’enquêtes menées pour déterminer si, effectivement, ces pensions devaient être versées. Les enquêtes ont permis de constater des violations de la loi, des irrégularités de procédure, des paiements indus et d’autres infractions. Dans certains cas, les sommes versées dépassaient considérablement ce que prévoient la législation et les conventions collectives et, dans d’autres, les personnes qui les recevaient ne jouissaient pas de ce droit. Le comité note que les autorités judiciaires, c’est-à-dire tant l’autorité pénale que celle chargée des questions du travail, ont examiné de nombreux cas particuliers à ce sujet, et que beaucoup de cas sont en instance. Le comité note aussi que les intéressés ont intenté contre ces décisions de nombreuses actions administratives et judiciaires, en particulier des recours en amparo, et que dans certains cas ils ont obtenu gain de cause.
6. 502. Cela étant, après avoir examiné les allégations et la réponse du gouvernement, le comité estime qu’aucune des questions soulevées n’a de lien avec le respect de la liberté syndicale. Dans ces conditions, à moins que les organisations plaignantes ne précisent en quoi les faits allégués compromettent la liberté syndicale, le comité ne poursuivra pas l’examen de ces allégations.

Recommandation du comité

1. 503. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à décider que ce cas n’exige pas un examen plus approfondi.