Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 349, Mars 2008

Cas no 2555 (Chili) - Date de la plainte: 30-JANV.-07 - Clos

1. 563. La plainte figure dans une communication de janvier 2007 de l’Association nationale des fonctionnaires régionaux du Service national pour les mineurs (SENAME-ANFUR). Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication en date du 19 septembre 2007.
2. 564. Le Chili a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (nº 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971, et la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations du plaignant

1. 565. Dans sa communication de janvier 2007, l’Association nationale des fonctionnaires régionaux du Service national pour les mineurs (SENAME-ANFUR) allègue que le dirigeant syndical M. Bernardo Hernández de la Fuente a été destitué, par simple décision administrative, au cours d’une procédure qui ne donne à un dirigeant syndical aucune véritable possibilité de défense face à l’administration qui veut le renvoyer.
2. 566. Selon l’organisation plaignante, ce dirigeant syndical – président de la SENAME-ANFUR de la ville de Talca, qui avait vingt ans de service et était toujours très bien noté pour son travail de fonctionnaire – a été accusé, sanctionné et destitué de ses fonctions pour avoir prétendument allumé un ordinateur pour y consulter des informations confidentielles. Tout ceci repose sur des suppositions, sans aucune preuve concrète car, au cours de la soi-disant «enquête administrative», le procureur qui menait l’enquête à la demande du SENAME n’a pas effectué les investigations nécessaires et n’a pas recherché de preuves au travers d’expertises, de confrontations, etc.
3. 567. L’organisation plaignante explique que, le 5 mai 2004, par la décision no 671, la direction régionale du SENAME a ordonné une enquête administrative pour déterminer les responsabilités administratives du dirigeant en question. Cette enquête a été décidée sur la base d’une «note confidentielle» de Mme Yessenia Díaz Jorquera adressée au directeur régional du SENAME, dans laquelle elle accusait le dirigeant syndical parce qu’elle l’avait vu le 16 avril 2004 à proximité d’un ordinateur dans lequel étaient stockées des informations relatives à une enquête administrative dans laquelle il était impliqué; donc, en d’autres termes, la fonctionnaire Díaz Jorquera accusait le dirigeant syndical de se trouver à proximité d’un ordinateur, et non pas de toucher à cet ordinateur ou de le manipuler; elle ne disait pas l’avoir vu modifier quoi que ce soit, par exemple une déclaration; en résumé, elle l’a accusé seulement parce qu’elle l’avait vu à proximité d’un ordinateur. Mme Díaz Jorquera a été la seule à le dénoncer, le seul témoin qui reconnaît, dans ses déclarations dans le cadre de l’enquête, qu’elle n’a pas vu le dirigeant allumer l’ordinateur, mais qu’elle a seulement eu cette impression, parce qu’aux dires du dirigeant c’était la seule personne qui connaissait le code d’accès de cet appareil; cependant, rien n’a pu être prouvé à ce sujet.
4. 568. D’après l’organisation plaignante, la procédure n’a pas respecté le droit à une procédure en bonne et due forme, et le dirigeant a été sanctionné à la suite de l’enquête et destitué de ses fonctions le 6 mai 2005, sa destitution ayant été approuvée par la direction nationale; de toute façon, même si la faute supposée avait été commise (la consultation de l’ordinateur par l’accusé), la sanction demandée et appliquée par l’autorité administrative n’est pas proportionnée à la faute, étant donné que ces faits ne méritent pas la destitution d’un fonctionnaire, d’autant moins que ce fonctionnaire faisait parfois fonction d’assesseur, c’est-à-dire qu’il aidait les avocats de l’institution et qu’il était de plus le président de l’organisation syndicale régionale et qu’il devait en permanence être en contact avec l’autorité. La faute, si elle avait été avérée, aurait tout au plus mérité une sanction administrative (un blâme ou une réduction de salaire).
5. 569. L’organisation plaignante indique qu’elle a présenté un recours en protection auprès de la Cour d’appel de Talca et que le SENAME a allégué l’incompétence de ce tribunal. Le 15 novembre 2005, la Cour d’appel de Talca s’est déclarée incompétente et a renvoyé l’affaire devant la Cour d’appel de Santiago, ainsi que le demandait l’institution d’Etat. Le 1er mars 2006, la Cour de Santiago a rejeté le recours en protection et, à partir de cette date, le SENAME a appliqué la destitution et écarté de ses fonctions le dirigeant syndical M. Bernardo Hernández de la Fuente.
6. B. Réponse du gouvernement
7. 570. Dans sa communication du 19 septembre 2007, le gouvernement déclare que la législation nationale reconnaît le droit d’organisation dans une série de textes ayant force de loi (la loi no 19296 relative aux associations de fonctionnaires de l’administration d’Etat) et dans la Constitution, conformément aux critères établis dans les conventions nos 87 et 98 de l’Organisation internationale du Travail (OIT). Le gouvernement ajoute que le privilège dont bénéficient les dirigeants syndicaux est institutionnalisé, réglementé et garanti par les textes juridiques qui régissent les relations sociales aussi bien dans l’administration publique que dans le secteur privé, de façon à respecter les principes inscrits dans les conventions nos 87 et 98 de l’OIT. Les règles qui figurent dans le dispositif juridique national correspondent à ce que le Comité de la liberté syndicale a énoncé. Le paragraphe 804 du Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d’administration du BIT, cinquième édition, 2006, énonce: «Le comité a précisé que l’une des manières d’assurer la protection des délégués syndicaux est de prévoir que ces délégués ne peuvent être licenciés ni dans l’exercice de leurs fonctions ni pendant un certain laps de temps suivant la fin de leur mandat, sauf évidemment en cas de faute grave.» La législation chilienne accorde cette protection, reconnaissant pour unique exception la faute grave, motif dûment inscrit dans la législation, mais qui doit rester une situation exceptionnelle qui en plus doit être dûment autorisée par un organe autonome. La loi no 19926 accorde la reconnaissance due et la sécurité de l’emploi aux dirigeants syndicaux des associations de fonctionnaires. Le premier alinéa de l’article 25 de cette loi indique expressément ceci:
8. Les dirigeants des associations de fonctionnaires bénéficieront d’un privilège, c’est-à-dire de l’inamovibilité de leurs fonctions, à compter de la date de leur élection et jusqu’à six mois après la cessation de leur mandat, à condition que la cessation de leur mandat ne soit pas due à une motion de censure de l’assemblée de l’association ou à une mesure disciplinaire de destitution, ratifiée par la «Contraloría General de la República» (organisme public de contrôle).
9. De même, le privilège cessera en cas de dissolution de l’association, si cette dernière découle de l’application de l’article 61 c) et e), ou des motifs prévus dans les statuts, à condition, dans ce dernier cas, que les motifs impliquent la faute ou le dol des dirigeants des associations.
10. De même, durant le délai mentionné à l’alinéa précédent, les dirigeants ne pourront pas être mutés dans une autre localité ni dans d’autres fonctions que celles qu’ils occupent sans leur autorisation écrite. Ils ne feront pas l’objet d’une évaluation annuelle au cours du délai mentionné dans les paragraphes précédents, sauf à la demande expresse du dirigeant. Si ce dernier ne la demande pas, sa dernière évaluation restera en vigueur et gardera tous ses effets légaux.
11. 571. Il découle de ce qui précède que c’est seulement dans les cas de censure par l’assemblée de l’association, de dissolution de cette dernière, ou de mesure disciplinaire de destitution ou de sanction qu’un dirigeant syndical peut être démis de ses fonctions, ce qui ne peut se faire sans l’autorisation de la «Contraloría General de la República», «un organe indépendant de tous les ministères, autorités et bureaux de l’Etat, dont l’objet est, entre autres choses, de se prononcer sur la constitutionalité et la légalité des décrets et des décisions des chefs de service qui doivent êtres examinés par la «Contraloría General», de surveiller le respect des dispositions du Statut administratif et d’exercer toutes les autres fonctions qui lui sont dévolues par la loi et les autres règles en vigueur ou qui seront adoptées à l’avenir» (art. 1 de la loi organique no 10336 portant Constitution de la «Contraloría General de la República»).
12. 572. Les dirigeants syndicaux, tant dans le secteur public que dans le secteur privé, bénéficient de l’immunité syndicale afin d’exercer leurs fonctions de direction, si bien que la perte de cette immunité et la cessation ultérieure de la relation de travail constituent une exception, soumise à des conditions extrêmement strictes et qui doivent être interprétées de façon restrictive.
13. 573. Pour ce qui est du cas d’espèce qui fait l’objet de la plainte de l’organisation plaignante, le gouvernement indique que la décision no 671, de 2004, de la direction régionale du SENAME de la septième région a ordonné une enquête administrative en vue de déterminer l’éventuelle responsabilité administrative du fonctionnaire M. Bernardo Andrés Hernández de la Fuente, quant aux faits mentionnés dans une note interne non numérotée de Mme Yessenia Díaz Jorquera, qui représentaient une infraction grave au principe de probité administrative en ouvrant l’ordinateur du procureur responsable de l’enquête administrative sans l’autorisation de ce dernier, pour y examiner les déclarations des témoins et d’une des parties, qui s’y trouvaient stockées. L’enquête a établi l’existence d’une responsabilité administrative de M. Bernardo Hernández de la Fuente, des charges ont été retenues contre lui et lui ont été notifiées dans les délais et sous la forme prescrits, pour avoir contrevenu à l’obligation imposée à l’article 61 g) du DFL no 29 (publié le 16 mars 2005) qui porte refonte, coordination et rationalisation de la loi no 18834 (Statut administratif). C’est-à-dire observer strictement le principe de probité administrative, qui implique pour le fonctionnaire une conduite moralement irréprochable, du dévouement, de l’honnêteté et de la loyauté dans l’exercice de ses fonctions, en faisant primer l’intérêt public sur les intérêts privés.
14. 574. Par la décision no 296 du 31 mars 2006, la direction nationale du SENAME a adopté les résultats de l’enquête administrative susmentionnée et a appliqué la mesure disciplinaire de destitution au fonctionnaire désigné, mesure prévue à l’article 121 d) du DFL no 29; la mesure imposée à l’appelant se fondait sur le fait que la procédure disciplinaire avait établi sa responsabilité administrative, conformément à l’article 119, deuxième alinéa, du DFL no 29. Cette procédure d’enquête a été ratifiée par la «Contraloría General de la República» le 7 avril 2006, conformément à la Constitution et la loi organique no 10336. Cet organisme de contrôle jouit d’une autonomie garantie par la Constitution, en vertu de l’article 98 de la Constitution de la République, ce qui lui garantit la plus totale indépendance vis-à-vis des autres organes de l’Etat. Conformément à ce qui a été dit auparavant, seule la «Contraloría General» est habilitée par la Constitution à se prononcer sur la pertinence ou la conformité à la législation en vigueur du décret ou de la décision qui lui est soumis, et les décisions qu’elle adopte dans l’exercice de ses attributions ne peuvent pas faire l’objet d’un recours en protection. Ceci a été expressément établi par le Sénat de la République.
15. 575. Quant à la situation de dirigeant syndical de M. Hernández de la Fuente, il convient de rappeler que l’article 25 de la loi no 19296 prévoit que les dirigeants des associations de fonctionnaires bénéficieront d’une immunité, c’est-à-dire l’inamovibilité de leurs fonctions, à compter de la date de leur élection et jusqu’à six mois après la cessation de leur mandat, à condition que la cessation de leur mandat ne soit pas due à une motion de censure de l’assemblée de l’association ou à une mesure disciplinaire de destitution, ratifiée par la «Contraloría General de la República». C’est ainsi que, le 7 avril 2006, la «Contraloría General», après avoir examiné la décision de la directrice nationale de destituer ce fonctionnaire qui avait la caractéristique d’être un dirigeant syndical, a procédé à la ratification de cette décision, en vertu des attributions qui lui sont imparties par l’article 25 de la loi no 19296 relative aux associations de fonctionnaires de l’administration de l’Etat, après avoir analysé, avant d’en arriver à cette conclusion, la légalité, la forme et le fond de la procédure d’enquête en question, ainsi que les mémoires présentés à ce propos par l’intéressé.
16. 576. Dans le cas de l’appelant, il existe une enquête administrative, qui a été menée en bonne et due forme, dans le respect de la réglementation, et dans laquelle le directeur en chef du service applique une des mesures prévues par le Statut administratif des fonctionnaires, décision qui a l’effet de la chose jugée administrativement et qui ne peut faire l’objet d’une autre procédure tant que l’enquête administrative sur laquelle elle est fondée n’est pas annulée. Le gouvernement ajoute que la destitution de l’appelant a été ordonnée une fois l’enquête administrative terminée, après qu’il eut été inculpé et que les preuves contre lui aient été analysées en conscience par le procureur, dans le respect de la procédure prévue à cet effet.
17. 577. Concernant le recours en protection déposé par M. Hernández de la Fuente contre la directrice régionale et la directrice nationale du SENAME, la Cour d’appel de Santiago, après s’être déclarée compétente pour ce recours, qui avait été intégralement étudié par la Cour d’appel de Talca, a rendu le 5 décembre 2005 l’arrêt suivant:
18. Considérant dans cette affaire: 1) que l’appelant a interjeté un recours en protection à l’encontre de Mme Marjorie Maldonado Cárdenas, directrice régionale du SENAME, et de Carmen Andrade Lara, directrice nationale par subrogation dudit service, pour demander que soient déclarées nulles et non avenues la décision du 6 septembre 2005 et la communication confidentielle du 8 septembre de la même année, lui communiquant la mesure disciplinaire de destitution de sa charge à l’échelon 15 de la direction régionale de Talca du Service national pour les mineurs, ce qui constitue une privation de son droit de propriété sur la charge ou fonction publique, en violation de la garantie constitutionnelle consacrée par l’article 19, alinéa 24, de la Constitution de la République; 2) que la mesure disciplinaire appliquée à l’appelant a pour origine des faits qui ont fait l’objet d’une enquête administrative qui s’est justement conclue par sa destitution; 3) que le recours en protection déposé par l’appelant demande que soit déclarée illégale et arbitraire une mesure disciplinaire de destitution qui a été rendue lors d’une procédure administrative menée dans le respect de la loi et au cours de laquelle la personne a pu jouir de la procédure due, si bien qu’il est difficile de qualifier d’illégale et d’arbitraire cette décision rendue par l’autorité compétente, et par conséquent que la garantie constitutionnelle invoquée par l’appelant n’a pas été violée. Pour ces motifs, et en vertu de l’article 20 de la Constitution de la République et l’arrêt de la Cour suprême, le recours en protection interjeté par M. Bernardo Hernández de la Fuente dans le folio 105 est rejeté.
19. 578. En dernier lieu, il convient de dire que M. Bernardo Hernández de la Fuente a intenté une action en dommages et intérêts contre la directrice du SENAME devant la dix-neuvième Chambre du tribunal civil de Santiago, afin que soit déclaré nul et non avenu l’ensemble des enquêtes et procédures administratives intentées contre lui. L’objet de cette action est de rendre sans effet la décision de la directrice nationale qui lui a appliqué la mesure disciplinaire de destitution et de le réintégrer avec effet immédiat dans les fonctions qui étaient siennes en avril 2004. Cette affaire est en cours d’examen, aucune décision judiciaire n’ayant été rendue à ce jour.

C. Conclusions du comité

1. 579. Le comité observe que, dans le cas présent, l’organisation plaignante allègue la destitution du dirigeant syndical M. Bernardo Hernández de la Fuente (président de l’association syndicale plaignante pour la ville de Talca) par le Service national pour les mineurs (SENAME), au motif présumé qu’il avait consulté des informations confidentielles sur un ordinateur, après une procédure administrative qui a violé les règles de la procédure due et lui a imposé une sanction qui, même si la faute avait été avérée – ce que nie le plaignant et que son accusatrice a seulement affirmé qu’il se trouvait à proximité d’un ordinateur où étaient stockées des informations confidentielles –, elle ne justifierait pas une destitution, mais un blâme ou une réduction de salaire.
2. 580. Le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles: 1) la législation accorde aux dirigeants syndicaux une protection contre la destitution, sauf en cas de mesure disciplinaire de destitution prononcée par l’autorité administrative après une procédure administrative d’enquête et sa ratification par la «Contraloría General de la República», organe indépendant des autres pouvoirs de l’Etat, après que cette dernière a analysé la légalité, la forme et le fond de la procédure d’enquête et les mémoires présentés par l’intéressé; 2) l’enquête administrative a confirmé la responsabilité administrative de l’intéressé (infraction grave au principe de probité administrative pour avoir allumé l’ordinateur du procureur responsable d’une autre enquête administrative sans l’autorisation de ce dernier, pour y examiner les déclarations des témoins et d’une des parties, qui s’y trouvaient stockées); 3) la Cour d’appel de Santiago a estimé que «le recours en protection déposé par l’appelant pour demander que soit déclaré illégale et arbitraire la mesure disciplinaire de destitution qui a été rendue lors d’une procédure administrative dans le respect de la loi et au cours de laquelle la personne a pu jouir de la procédure due, si bien qu’il est difficile de qualifier d’illégale et d’arbitraire la décision rendue par l’autorité compétente, et par conséquent que la garantie constitutionnelle invoquée par l’appelant n’a pas été violée», et a rejeté le recours; 4) le dirigeant syndical en question a demandé à la dix-neuvième Chambre du tribunal civil de Santiago de déclarer nul et non avenu l’ensemble des enquêtes et procédures administratives intentées contre lui afin de rendre sans effet la décision de destitution, et qu’il soit réintégré dans ses fonctions; cette affaire est encore à l’examen, aucune décision judiciaire n’a été rendue à ce jour.
3. 581. Le comité regrette que ni l’organisation plaignante ni le gouvernement n’aient joint la décision administrative de destitution avec leurs considérants.
4. 582. Dans tous les cas, constatant que le dirigeant syndical mentionné a présenté un nouveau recours devant la dix-neuvième Chambre du tribunal civil de Santiago afin de faire annuler l’enquête administrative à son encontre et d’obtenir sa réintégration dans ses fonctions, le comité demande au gouvernement de le tenir informé à ce sujet, et de lui communiquer l’arrêt du tribunal.

Recommandation du comité

1. 583. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Constatant que le dirigeant syndical M. Bernardo Hernández de la Fuente a présenté un nouveau recours devant la dix-neuvième Chambre du tribunal civil de Santiago afin de faire annuler l’enquête administrative à son encontre et d’obtenir sa réintégration dans ses fonctions, le comité demande au gouvernement de le tenir informé à ce sujet, et de lui communiquer l’arrêt du tribunal.