Rapport définitif - Rapport No. 350, Juin 2008

Cas no 2543 (Estonie) - Date de la plainte: 31-JANV.-07 - Clos

1. 704. La plainte figure dans des communications en date du 31 janvier et du 19 avril 2007 de la Confédération des syndicats estoniens (EAKL).
2. 705. Le gouvernement a transmis des observations partielles du ministère de la Justice dans une communication en date du 25 mai 2007. Le comité a été obligé de repousser l’examen du cas à trois reprises. [Voir 344e, 346e et 348e rapports, paragr. 5, 6 et 8, respectivement.] A sa réunion de mars 2008 [voir 349e rapport, paragr. 10], le comité a lancé un appel pressant au gouvernement en indiquant que, conformément aux règles de procédure figurant dans le paragraphe 17 du 127e rapport approuvé par le Conseil d’administration, il pourrait présenter un rapport sur le fond de l’affaire à sa session suivante, même si les informations et les observations attendues n’étaient pas reçues dans les délais prévus. A ce jour, le gouvernement n’a envoyé aucune nouvelle observation.
3. 706. L’Estonie a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 707. Dans sa communication en date du 31 janvier 2007, l’EAKL allègue qu’en interdisant totalement le droit de grève dans la fonction publique le gouvernement de l’Estonie viole les droits des travailleurs.
2. 708. L’organisation plaignante explique que le droit de grève est garanti par l’article 29 de la Constitution de l’Estonie. La loi sur le règlement des conflits du travail collectif (la CLDRA) établit la procédure et les conditions de son exercice. Toutefois, aux termes de la même loi, le droit de grève pour les fonctionnaires fait l’objet d’une interdiction. Bien que l’EAKL reconnaît que le droit de grève dans la fonction publique peut et devrait être restreint, toute restriction d’ordre législatif, particulièrement celles relatives aux catégories de travailleurs dont le droit de grève est restreint, devrait être formulée de manière aussi claire et précise que possible. D’après l’article 21, paragraphe (1), alinéas 1) et 2), de la CLDRA, les grèves sont interdites dans les organismes publics ainsi que dans d’autres instances étatiques et dans les administrations locales; dans les forces armées, dans d’autres organisations de défense nationale, dans les cours de justice, et dans les services de lutte contre le feu et de sauvetage. De plus, d’après la CLDRA et d’autres lois en vigueur en Estonie, l’emploi dans une instance étatique est considéré comme une relation de travail en qualité d’office désigné ou élu dans une institution exerçant un pouvoir législatif, exécutif, judiciaire, de contrôle étatique ou de défense nationale. Ainsi donc, d’après les dispositions de la CLDRA, l’interdiction du droit de grève est étendue au personnel technique et d’assistance, malgré le fait qu’il n’exerce aucun pouvoir législatif, exécutif ou judiciaire.
3. 709. D’après l’EAKL, bien que la législation (article 21, paragraphe (4), de la CLDRA) confère au gouvernement le pouvoir de dresser une liste de sociétés et d’autres organismes qui pourvoient aux besoins essentiels de la population et de l’économie, treize ans se sont écoulés depuis la promulgation de la CLDRA, et une telle liste n’existe toujours pas. L’organisation plaignante fait remarquer en outre que la compilation d’une telle liste ne devrait pas relever des attributions du gouvernement, la question de la limitation des droits fondamentaux des citoyens ne pouvant faire l’objet de décisions que du parlement.
4. 710. La passivité du gouvernement estonien à propos du droit de grève dans la fonction publique préoccupe sérieusement les syndicats estoniens. Depuis 1999, l’EAKL a tenté de manière répétée d’attirer l’attention du gouvernement et du parlement sur cette question. L’EAKL a participé en même temps à la rédaction de modifications à cette loi. Depuis 2003, des propositions de modifications à la CLDRA ont été débattues au parlement plus d’une fois. D’après ces propositions, le droit de grève pourrait être refusé aux hauts fonctionnaires, et notamment à ceux qui exercent des pouvoirs à caractère législatif, exécutif et judiciaire au nom de l’Etat, mais cette restriction ne pourrait être étendue à l’ensemble des fonctionnaires.
5. 711. Malheureusement, ni le parlement ni le gouvernement n’ont considéré que la résolution de la situation actuelle était nécessaire, et les débats sur les modifications à la CLDRA ont été suspendus. Le ministère de la Justice est de toute évidence d’avis qu’aucune modification de la loi n’est nécessaire, puisque la loi actuellement en vigueur ne viole pas le droit d’association des fonctionnaires. D’après l’organisation plaignante, le ministère de la Justice est d’avis qu’un organisme public, constitué de son personnel et ses biens, est une unité administrative au moyen de laquelle l’Etat accomplit ses tâches. Un organisme public est capable d’accomplir ses tâches seulement si tous les salariés et les responsables sont au travail et remplissent leurs différents rôles. De plus, le ministère de la Justice est d’avis qu’accorder à un fonctionnaire le droit de grève ne se justifie pas et n’est pas concomitant des principes généraux de la fonction publique.
6. 712. En janvier 2006, l’EAKL a demandé au Chancelier de la justice de communiquer son avis sur l’interdiction totale des grèves dans la fonction publique. Il est de la compétence du Chancelier de la justice de fournir des avis juridiques sur la législation en vigueur, y compris leur conformité avec les conventions, les accords et les traités internationaux à caractère contraignant pour l’Estonie. De l’avis du Chancelier de la justice, l’interdiction totale des grèves dans la fonction publique est une violation de la Constitution de l’Estonie, des principes de l’OIT et de la Charte sociale européenne. Ainsi donc, il a recommandé que le parlement procède à la modification des lois qui s’y rapportent afin que l’interdiction totale du droit de grève aux fonctionnaires soit abrogée. Le 14 mars 2006, les propositions du Chancelier de la justice ont été examinées au cours d’une réunion conjointe de deux comités parlementaires, celui des affaires sociales et celui des affaires constitutionnelles. En dépit de l’avis du Chancelier de la justice selon lequel une interdiction absolue des grèves est contraire à la Constitution de l’Estonie et aux accords internationaux liant l’Estonie, les comités n’ont pas jugé nécessaire de modifier la loi, apportant ainsi leur soutien aux points de vue du ministère de la Justice.
7. 713. L’EAKL regrette que l’Etat estonien se caractérise par une certaine arrogance à l’égard des droits des fonctionnaires, y compris leur droit de mener un dialogue social avec leur employeur. La dernière manifestation d’une telle attitude se trouve dans la loi sur les délégués du personnel, votée par le parlement en décembre 2006. En conformité avec les dispositions de l’Union européenne relatives à l’information et la consultation des travailleurs (directive 2002/14/EU), cette loi fait obligation aux employeurs d’informer les délégués de leur personnel de la situation de l’entreprise et de les consulter avant de prendre des décisions qui affecteront un nombre important d’employés. En dépit des propositions répétées de l’EAKL visant à imposer une obligation aux employeurs de la fonction publique (notamment ceux des instances étatiques et des institutions des administrations locales) d’informer et de consulter leur personnel, tant le gouvernement que le parlement ont refusé de débattre de cette question. Dans la note explicative au projet de loi présenté au parlement, le prétexte pour refuser de mettre une telle obligation à la charge des employeurs de la fonction publique est que «la nature particulière de la relation au service, son degré de réglementation et son caractère impératif cadrent difficilement avec un système de consultation et d’information du personnel». L’EAKL trouve que ces objections sont d’un caractère purement formel et qu’elles n’ont aucune réelle justification.
8. 714. Tenant compte de la spécificité de la fonction publique, l’EAKL accepte le principe selon lequel la reconnaissance de la liberté syndicale des fonctionnaires ne signifie pas automatiquement la reconnaissance du droit de grève. Toutefois, dans les cas où le droit de grève des fonctionnaires est limité, l’Etat doit protéger leurs intérêts en leur donnant des garanties de compensation, telles que des processus d’arbitrage et de conciliation rapides et indépendants dans lesquels la décision de l’arbitre ou du conciliateur lie les deux parties et doit être appliquée immédiatement.
9. 715. Malheureusement, le conciliateur d’Etat, une institution qui existe en Estonie, ne peut satisfaire les exigences susmentionnées. En premier lieu, cette institution n’est pas une cour d’arbitrage. En second lieu, le processus de conciliation n’est pas tout à fait efficace, d’abord et surtout en raison de la lenteur même de la procédure. En troisième lieu, au cours de la procédure de conciliation, il n’est possible de prendre des décisions liant les parties que dans les seuls cas où les parties au conflit de travail parviennent à un accord. Ainsi, les négociations salariales des fonctionnaires sont menées avec le gouvernement dans une situation dans laquelle les employés n’ont, dans la pratique, aucun moyen effectif de faire pression sur leur employeur. Ceci est également vrai pour les fonctionnaires des administrations locales.
10. 716. Compte tenu des considérations susmentionnées, il n’y a quasiment aucun intérêt à se tourner vers le conciliateur d’Etat lorsque existe un conflit entre les parties à propos des négociations salariales des employés de la fonction publique. Tant au niveau national que local, le gouvernement dicte les conditions d’emploi de manière unilatérale; il n’existe pas d’institution ou de mécanisme permettant la détermination, dans le secteur public, de conditions salariales qui tiennent compte des droits et des besoins des employés. Cela fait maintenant plusieurs années que les négociations salariales des employés de la fonction publique ont été surtout formelles en Estonie, puisque le gouvernement manque de volonté pour tenir compte des intérêts des fonctionnaires et n’est sous aucune obligation de mener un dialogue constructif. Le dernier accord salarial de la fonction publique conclu entre l’EAKL et le gouvernement a été signé en 2001. Depuis lors, le gouvernement a «apporté des corrections» uniquement aux taux de rémunération se trouvant à l’extrémité inférieure de l’échelon des salaires peu élevés, et ce seulement à la suite de relèvements du salaire minimum au niveau national. Il est vrai qu’en janvier 2007 le gouvernement a procédé à l’établissement, par décret, de nouvelles échelles de salaires dans la fonction publique, ce qui a amené une augmentation générale des niveaux de salaires; mais les élections à venir constituent la raison la plus probable de cette mesure.
11. 717. Compte tenu du fait qu’il n’existe pas de mécanisme autre (un processus d’arbitrage efficace et rapide, et des décisions qui lient les parties prenantes) pour la résolution des conflits du travail collectif dans la fonction publique, l’Etat ne dispose d’aucune justification fondée pour limiter le droit de grève des fonctionnaires.

B. Réponse du gouvernement

1. 718. Dans une communication en date du 25 mai 2007, le ministère de la Justice, à qui le ministère des Affaires sociales avait envoyé la plainte, a fait parvenir une information partielle d’après laquelle une analyse de la fonction publique a été entreprise par ce ministère et sera utilisée comme base d’un nouveau Concept 2007 de la fonction publique en Estonie ainsi que d’une nouvelle loi sur la fonction publique. La réforme de la fonction publique de l’Estonie traitera aussi de la question de l’interdiction des grèves.
2. 719. Le gouvernement admet que l’interdiction de faire grève imposée aux fonctionnaires n’est pas justifiée, surtout en ce qui concerne le personnel technique et d’assistance. Du point de vue du gouvernement, le droit de grève devrait être interdit dans la fonction publique pour les fonctionnaires qui sont des responsables exerçant un pouvoir législatif, exécutif et judiciaire; les autres fonctionnaires devraient jouir du droit de grève.

C. Conclusions du comité

1. 720. Le comité regrette profondément le fait que, malgré tout le temps qui s’est écoulé depuis la présentation de la plainte, le gouvernement n’a pas répondu entièrement aux recommandations du comité, bien qu’il ait été invité à plusieurs reprises, y compris à travers un appel pressant, à présenter ses commentaires et ses observations sur le cas.
2. 721. Dans ces circonstances et conformément aux règles de procédure applicables [voir 127e rapport, paragr. 17, approuvé par le Conseil d’administration], le comité se trouve dans l’obligation de présenter un rapport sur le fond du cas sans pouvoir bénéficier d’une information qu’elle avait espéré recevoir du gouvernement sur tous les points en suspens.
3. 722. Le comité rappelle que le but de toute la procédure établie par l’Organisation internationale du Travail pour l’examen des allégations de violation de la liberté syndicale est de promouvoir le respect pour cette liberté tant en droit que dans les faits. Le comité reste persuadé que, si la procédure est à même de protéger les gouvernements d’accusations injustes, les gouvernements de leur côté doivent reconnaître l’importance qu’il y a à ce qu’ils présentent, en vue d’un examen objectif par le comité, des réponses détaillées aux allégations formulées à leur encontre.
4. 723. Le comité note que ce cas concerne le droit de grève dans la fonction publique et le droit des fonctionnaires à la négociation collective, particulièrement par rapport aux salaires.
5. 724. En ce qui concerne l’interdiction statutaire du droit de grève imposée aux fonctionnaires, le comité prend note des dispositions de l’article 21 de la CLDRA, en fonction desquelles:
6. § 21. Restrictions au droit de grève
7. (1) Les grèves sont interdites:
8. 1) dans les organismes publics et d’autres instances étatiques et dans les administrations locales;
9. 2) dans les forces armées, dans d’autres organisations de défense nationale, dans les cours de justice, et dans les services de lutte contre le feu et de sauvetage.
10. (2) Les organismes et autres instances mentionnées dans l’alinéa (1) du présent article régleront les conflits du travail collectif par des négociations, à travers la médiation d’un conciliateur ou dans une cour de justice.
11. (3) Dans les entreprises et les organismes qui satisfont aux premières nécessités de la population et de l’économie, l’organisme qui appelle à la grève ou qui met des employés en lock-out assurera la fourniture des services et des produits essentiels, dans des conditions déterminées d’un commun accord entre les parties. En cas de désaccord, les services ou les produits essentiels seront déterminés par le conciliateur d’Etat, dont la décision liera les parties.
12. (4) Une liste des entreprises et des organismes qui satisfont aux premières nécessités de la population et de l’économie sera établie par le gouvernement de la République.
13. 725. Le comité note que le gouvernement et l’organisation plaignante conviennent tous deux que la CLDRA, en vigueur depuis 1993, doit être modifiée, afin que soit supprimée l’interdiction totale des grèves dans la fonction publique. A cet égard, le comité note avec intérêt l’indication du gouvernement que le concept d’une nouvelle loi pour le service public était en cours d’élaboration, et exprime le ferme espoir que la législation existante sera modifiée dès que possible, en consultation avec les organisations de représentation des travailleurs et des employeurs concernées, afin que les fonctionnaires qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat puissent jouir du droit de grève.
14. 726. En ce qui concerne les garanties de compensation en cas d’interdiction de grèves dans la fonction publique, le comité note que, d’après la CLDRA, les conflits du travail collectif doivent être réglés par des négociations, à travers la médiation d’un conciliateur ou dans une cour de justice; selon l’organisation plaignante, ces moyens de résolution de conflits ne sont pas efficaces, à cause de leur lenteur et de leur effet non contraignant. Le comité rappelle que, lorsque le droit de grève a été restreint ou supprimé dans certaines entreprises ou services considérés comme essentiels, les travailleurs devraient bénéficier d’une protection adéquate de manière à compenser les restrictions qui auraient été imposées à leur liberté d’action pendant les différends survenus dans lesdites entreprises ou lesdits services. En ce qui concerne la nature des «garanties appropriées» en cas de restriction de la grève dans les services essentiels et dans la fonction publique, la limitation du droit de grève devrait s’accompagner de procédures de conciliation et d’arbitrage appropriées, impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et dans lesquelles les sentences rendues devraient être appliquées entièrement et rapidement. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 595 et 596.] Le comité considère que, dans le cas d’une impasse, les parties concernées doivent avoir la possibilité de recourir à un mécanisme de résolution ayant leur confiance. Le comité demande au gouvernement, dans le cadre des consultations sur la réforme de la loi relative à la fonction publique, de s’assurer que les mécanismes dont pourront disposer les travailleurs privés d’un moyen essentiel de défense de leurs intérêts socio-économiques et professionnels (médiation, conciliation et/ou arbitrage) seront impartiaux et prompts. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
15. 727. Le comité note l’allégation de l’organisation plaignante selon laquelle la présente législation manque de clarté, dans la mesure où aucune liste d’entreprises et d’organismes dans lesquels le droit de grève peut être limité n’a été établie par le gouvernement conformément à l’article 21, paragraphes (3) et (4), de la CLDRA. L’organisation plaignante considère également que le droit d’établir une telle liste ne devrait pas incomber au gouvernement. Le comité note que la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations a demandé au gouvernement d’adopter et de communiquer cette liste depuis 1998, ce à quoi le gouvernement a toujours répondu qu’elle était sur le point d’être adoptée. Le comité rappelle qu’un service minimum pourrait être approprié comme solution de rechange dans les situations où une limitation importante ou une interdiction totale de la grève n’apparaît pas justifiée et où, sans remettre en cause le droit de grève de la plus grande partie des travailleurs, il pourrait être envisagé d’assurer la satisfaction des besoins de base des usagers ou encore la sécurité ou le fonctionnement continu des installations. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 607.] De plus, dans la détermination des services minima et du nombre de travailleurs qui en garantissent le maintien, il importe que participent non seulement les pouvoirs publics, mais aussi les organisations d’employeurs et de travailleurs concernées. En effet, outre que cela permettrait un échange de vues réfléchi sur ce que doivent être en situation réelle les services minima strictement nécessaires, cela contribuerait aussi à garantir que les services minima ne soient pas étendus au point de rendre la grève inopérante en raison de son peu d’impact et à éviter de donner aux organisations syndicales l’impression que l’échec de la grève tient à ce que le service minimum a été prévu d’une manière trop large et fixé unilatéralement. En ce qui concerne l’allégation relative à l’exigence légale d’un service minimum lorsqu’il s’agit d’une grève qui touche des services publics essentiels et que c’est l’administration du travail qui réglera toute divergence quant à la composition de ce service minimum, le comité estime que la législation devrait prévoir le règlement de pareille divergence par un organe indépendant et non par le ministère du Travail ou le ministère ou l’entreprise publique concernés. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 612 et 613.] Le comité exprime le ferme espoir qu’une liste d’entreprises et d’organismes dans lesquels des services minima devraient être maintenus pendant une grève sera adoptée dès que possible, en étroite consultation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs concernées.
16. 728. Le comité note que l’organisation plaignante allègue aussi que des restrictions sont imposées sur le droit des fonctionnaires de se livrer à des négociations collectives à propos de leurs salaires. Le comité rappelle que les «employés publics» des entreprises commerciales ou industrielles de l’Etat devraient pouvoir négocier des conventions collectives, bénéficier d’une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale, et même jouir du droit du droit de grève dans la mesure où l’interruption des services qu’ils fournissent ne met pas en danger, dans l’ensemble ou dans uen partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 577.] Tout en reconnaissant que la négociation collective dans le secteur public peut impliquer des modalités spéciales d’application, le comité considère que les autorités devraient, dans la mesure du possible, promouvoir la négociation collective comme un mécanisme de détermination des conditions d’emploi. En conséquence, le comité prie le gouvernement de garantir que la priorité est donnée à la négociation collective comme moyen de détermination des conditions d’emploi des fonctionnaires, plutôt que l’adoption d’une législation restreignant les salaires dans le secteur public.
17. 729. Le comité rappelle au gouvernement qu’il peut faire appel à l’assistance technique du Bureau, s’il le souhaite.
18. 730. Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects d’ordre législatif de ce cas.

Recommandation du comité

1. 731. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité exprime le ferme espoir que la législation existante sera modifiée dès que possible, en consultation avec les organisations de représentation des travailleurs et des employeurs concernées, afin que les fonctionnaires qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat puissent jouir du droit de grève. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • b) Dans le cadre des consultations relatives à la réforme de la loi sur la fonction publique, le comité demande au gouvernement de s’assurer que les mécanismes dont pourront disposer les travailleurs privés d’un moyen essentiel de défense de leurs intérêts socio-économiques et professionnels (médiation, conciliation et/ou arbitrage) seront impartiaux et prompts. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • c) Le comité exprime le ferme espoir qu’une liste d’entreprises et d’organismes dans lesquels des services minima devraient être maintenus en cas de grève sera adoptée dès que possible, en étroite consultation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs concernées.
   • d) Le comité prie le gouvernement de garantir que la priorité est donnée à la négociation collective comme moyen de détermination des conditions d’emploi des fonctionnaires, plutôt que l’adoption d’une législation restreignant les salaires dans le secteur public.
   • e) Le comité rappelle au gouvernement qu’il peut faire appel à l’assistance technique du Bureau, s’il le souhaite.
   • f) Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects d’ordre législatif de ce cas.