Rapport définitif - Rapport No. 348, Novembre 2007

Cas no 2542 (Costa Rica) - Date de la plainte: 19-JANV.-07 - Clos

• et d’information d’une organisation syndicale
  511. 511 La plainte figure dans une communication en date du 19 janvier 2007 de l’Union nationale des employés de la Caisse et de la sécurité sociale (UNDECA), plainte qui a été appuyée par la Fédération syndicale mondiale (Secrétariat pour l’Amérique) (FSM) dans une communication du 31 janvier 2007.
  512. 512 Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication datée du 23 avril 2007.
  513. 513 Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 514. Dans sa communication du 19 janvier 2007, l’Union nationale des employés de la Caisse et de la sécurité sociale (UNDECA) allègue que le gouvernement du Costa Rica a négocié en août 2004, conjointement avec le reste des pays d’Amérique centrale, un Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Le processus de négociation a soulevé une vive controverse, car il s’est déroulé sous le couvert d’une «clause de confidentialité» qui a empêché les citoyens costa-riciens de suivre l’évolution de ce processus jusqu’à ce que les gouvernements des différents pays fassent connaître publiquement le texte déjà négocié et signé. Malheureusement, les autres pays d’Amérique centrale ont déjà approuvé cet accord mais, dans le cas du Costa Rica, le projet est en cours de discussion à l’Assemblée législative qui devra, en dernière analyse, approuver ou non l’ALENA au cours des prochains mois.
2. 515. L’UNDECA ajoute que le secteur privé et le gouvernement ont alloué des ressources très importantes qui ont servi à financer une vaste campagne médiatique en faveur de l’approbation de cet accord. Au contraire, les organisations sociales ont réalisé, avec les maigres ressources dont elles disposent, une série d’activités dans les universités, les communautés et les institutions publiques, en vue d’informer la population et les travailleurs du contenu et de la portée préjudiciables de cet accord, lequel finirait par détruire l’état social de droit et les garanties sociales que les travailleurs ont réussi à conquérir. L’ALENA soulève à l’échelle nationale l’opposition et la résistance la plus vive des organisations sociales, des coopératives, des syndicats, des organisations communales, des universités, etc.
3. 516. L’UNDECA indique qu’elle joue un rôle de premier plan dans cette lutte civique et met en garde contre les répercussions que pourrait avoir l’ALENA sur les politiques de santé publique, la disponibilité des médicaments, les assurances sociales et, en particulier, sur l’emploi des travailleurs de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica. Les autorités de cette institution, dirigées par leur président exécutif qui est un fonctionnaire du gouvernement, renonçant aux principes qui régissent la sécurité sociale au Costa Rica, défendent avec acharnement l’ALENA, qu’elles jugent sans danger pour la caisse, ce qui a été largement infirmé, y compris par les responsables de l’Organisation mondiale de la santé. Qui plus est, les autorités gouvernementales et cette institution publique ne se sont pas bornées à promouvoir l’ALENA, en y consacrant une bonne partie des ressources institutionnelles, elles se sont aussi employées à contrôler et à restreindre les activités des syndicats qui ont manifesté leur opposition à cet accord ignominieux et qui s’efforcent de fournir aux travailleurs des informations objectives.
4. 517. L’UNDECA souligne à cet égard que, conformément aux instructions du gouvernement, le conseil d’administration de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica a pris, à l’article 16 de la séance no 8101, tenue le 26 octobre 2006, la décision ci-après:
5. Article 16
6. De crainte que les locaux de la caisse ne soient utilisés pour faire de la propagande dans un sens ou dans un autre, en faveur ou à l’encontre de l’accord de libre-échange, il a été convenu de charger la direction de la division médicale et administrative de revoir la situation concernant l’utilisation des locaux de la caisse et de publier un communiqué indiquant qu’ils ne doivent pas être utilisés à ces fins.
7. 518. Selon l’UNDECA, il n’y a jamais eu de propagande en faveur de l’ALENA – sauf bien sûr la propagande officielle, qui ne fait l’objet d’aucune restriction –, de sorte que la décision vise à interdire toute propagande, et surtout celle des syndicats, contre le ledit accord, ce qui a pour effet de porter gravement atteinte au droit dont disposent les syndicats d’exprimer librement leurs opinions, à plus forte raison sur une question de cette importance, dont les effets se font sentir non seulement au niveau national, mais aussi dans le cadre particulier de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica et de l’emploi des travailleurs de cette institution publique. L’UNDECA joint la circulaire no 43941 publiée par l’administration de la caisse le 8 novembre 2006 (reproduite plus loin dans les conclusions), portant application de l’article 16 de la séance no 8101. De l’avis de l’UNDECA, cette situation constitue une violation des conventions en matière de liberté syndicale ratifiées par le Costa Rica et des principes appliqués par les organes de contrôle de l’OIT. La décision que le conseil d’administration de la Caisse du Costa Rica a prise enfreint la liberté syndicale, vu qu’elle empêche les organisations syndicales – logiquement défavorables à l’ALENA – d’utiliser les locaux de cette institution pour faire connaître aux travailleurs leur position concernant cet accord. C’est la première fois que l’on interdit aux syndicats d’utiliser les locaux d’une institution pour informer les travailleurs et leur communiquer les incidences de cet accord et pour annoncer les mesures à prendre pour protéger les intérêts les plus sacrés du pays et de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica.
8. 519. Dans sa communication du 31 janvier 2007, la Fédération syndicale mondiale (Secrétariat pour l’Amérique) souscrit à la plainte de l’UNDECA et avance les mêmes arguments.
9. B. Réponse du gouvernement
10. 520. Dans sa communication du 23 avril 2007, le gouvernement déclare que la plainte comporte un grand nombre de considérations subjectives qui, stricto sensu, ne concernent pas l’instance internationale de contrôle des normes internationales du travail qu’est l’OIT.
11. 521. Dans ce sens, au sujet de l’accord de libre-échange conclu avec les Etats-Unis, l’organisation plaignante exprime non pas des faits qui méritent une réponse, mais plutôt de simples appréciations, qui démontrent la liberté d’opinion et d’expression régnant au Costa Rica. En tout état de cause, ledit accord international est un texte qui correspond aux mesures politiques prises dans le pays dans le domaine du commerce international et qui a été négocié par une équipe de négociateurs, dûment mandatés à cet effet. Actuellement, le texte mentionné est en cours d’analyse et de discussion à l’Assemblée législative, devant laquelle se sont exprimés tous les secteurs intéressés, y compris les milieux syndicaux.
12. 522. Plus concrètement, en ce qui concerne les supposées mesures de restrictions syndicales prises par les autorités de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica (CCSS) en vue d’empêcher les syndicats de manifester leur opposition au sujet de l’accord de libre-échange évoqué dans cette institution, le gouvernement transmet les commentaires que lui a communiqués le directeur de la division administrative de la caisse et qui sont reproduits ci-après:
13. Les affirmations de l’organisation syndicale résultent d’une compréhension erronée des motifs et du contenu de la circulaire no 43941, du 8 novembre 2006. A cet égard, le conseil d’administration de l’institution a pris, à l’article 16 de la séance no 8101, la décision rédigée comme suit:
14. Article 16
15. De crainte que les locaux de la caisse ne soient utilisés pour faire de la propagande dans un sens ou dans un autre, en faveur ou à l’encontre de l’accord de libre-échange, il a été convenu de charger la direction de la division médicale et administrative de revoir la situation concernant l’utilisation des locaux de la caisse et de publier un communiqué indiquant qu’il ne doivent pas être utilisés à ces fins.
16. Sur la base de la décision de l’organe directeur, on a publié la circulaire no 43941, du 8 novembre 2006. Aussi bien la décision du conseil d’administration que le texte de la circulaire avaient pour but d’éviter l’émergence sur ce thème de controverses, susceptibles de nuire au climat de calme et de sécurité dans lequel doivent être fournies les prestations dans les services de santé. Il convient de noter à cet égard que le texte de la circulaire no 43941 permet de communiquer des informations dans les espaces de diffusion (tableaux d’affichage), réservés aux organisations syndicales; cela constitue une preuve manifeste du fait que la mesure n’avait pas pour objet de limiter la liberté d’expression.
17. La circulaire ayant fait l’objet d’interprétations entièrement erronées concernant le rôle de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica, et pour éviter que cela ne perdure, l’administration a décidé d’annuler la circulaire no 43941, au moyen de la circulaire no 2021-07 du 3 janvier 2007. Pour sa part, l’organe directeur, tout aussi préoccupé par la compréhension incorrecte de la décision prise à l’article 16 de la séance no 8101, a décidé d’annuler cette décision dans l’article 28 de la séance no 8126.
18. Etant donné ce qui précède, les affirmations concernant la prétendue limitation de la liberté d’expression au sein de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica sont le fruit d’une évaluation erronée des mesures prises par les autorités de l’institution, comme en témoignent les textes mis en cause.
19. 523. Le gouvernement joint à sa communication une copie certifiée conforme des décisions du conseil d’administration prises aux articles 16 de la séance no 8101 et 28 de la séance no 8126, ainsi qu’une copie certifiée conforme de la circulaire no 2021-07, du 3 janvier 2007.
20. 524. L’article 28 de la séance no 8126 – poursuit le gouvernement – dispose en résumé que, vu que les motifs de la décision prise à l’article 16 de la séance no 8101 ont été interprétés de façon erronée, cette décision n’ayant jamais eu pour but de limiter la liberté d’expression des fonctionnaires de la CCSS sur des questions d’intérêt national, le conseil d’administration a décidé d’abroger la disposition prise à l’article 16 de la séance no 8101 afin d’éviter des interprétations qui ne cadrent pas avec l’esprit de la décision, et a réaffirmé (le gouvernement joint la décision correspondante du conseil administration) qu’il a toujours appliqué une politique de respect absolu de la liberté d’expression, selon les termes consacrés dans la Constitution et dans la législation en vigueur.
21. 525. Pour les raisons exposées, le gouvernement demande que soit entièrement rejetée la plainte examinée ci-dessus, vu que les faits allégués ne constituent pas une violation des droits syndicaux, ni de la part de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica ni de la part du gouvernement de ce pays, l’action des autorités étant conforme à l’ordre juridique en vigueur et en adéquation avec les principes qui guident l’OIT.

C. Conclusions du comité

1. 526. Le comité observe que, dans la présente plainte, les organisations plaignantes font état de restrictions de la liberté d’information et d’expression de l’Union nationale des employés de la Caisse et de la sécurité sociale (UNDECA) en rapport avec les incidences défavorables que l’approbation de l’accord de libre-échange négocié entre les Etats-Unis et le gouvernement du Costa Rica (en cours de discussion à l’Assemblée législative) pourrait avoir sur les acquis des travailleurs, et en particulier sur les politiques de santé publique, la disponibilité des médicaments, les assurances sociales et l’emploi des travailleurs de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica. Plus concrètement, les organisations plaignantes mettent en cause l’article 16 de la séance no 8101 du conseil d’administration de la caisse qui s’est tenue le 26 octobre 2006, aux termes duquel:
2. Article 16
3. De crainte que les locaux de la caisse ne soient utilisés pour faire de la propagande dans un sens ou dans un autre, en faveur ou à l’encontre de l’accord de libre-échange, il a été convenu de charger la direction de la division médicale et administrative de revoir la situation concernant les locaux de la caisse et de publier un communiqué indiquant qu’ils ne doivent pas être utilisés à ces fins.
4. 527. Les organisations plaignantes joignent en annexe et critiquent en outre la circulaire no 43941 signée par le directeur de la division administrative et la directrice de la division médicale, en date du 8 novembre 2006, qui développe l’article 16 susmentionné de la séance no 8101 et qui est reproduit ci-après:
5. Objet: crainte concernant l’utilisation des locaux de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica à des fins de propagande à l’encontre ou en faveur de l’accord de libre-échange:
6. Au sujet des instructions données par notre conseil d’administration (article 16, séance no 8101), nous avons jugé opportun de nous référer à la crainte exprimée concernant l’utilisation des locaux de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica pour diffuser une propagande en faveur ou à l’encontre de l’accord de libre-échange.
7. Cela ne sera autorisé que dans les espaces prévus pour la diffusion d’informations syndicales (tableaux d’affichage) dans les différents centres de l’institution, et ces informations devront être raisonnables et respectueuses.
8. A cet égard, il incombera à chaque centre de vérifier les locaux afin que la présente disposition soit respectée et pour veiller à ce que nos locaux ne soient pas utilisés aux fins d’une propagande injurieuse et irrespectueuse.
9. 528. Le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles: 1) l’accord de libre-échange est un texte qui correspond aux mesures politiques en matière de commerce international et qui a été négocié par une équipe de négociateurs dûment mandatés; cet accord est en cours de discussion à l’Assemblée législative, devant laquelle tous les secteurs se sont exprimés, y compris le secteur syndical; 2) les affirmations des organisations plaignantes résultent d’ une compréhension erronée des motifs et du contenu de la circulaire no 43941 du 8 novembre 2006, portant application de l’article 16 de la séance no 8101 du conseil administration de la caisse; 3) il s’agissait d’éviter que l’émergence de controverses concernant l’accord ne finisse par nuire au climat de calme et de sécurité dans lequel doivent être fournies les prestations de santé; 4) le texte de la circulaire no 43941 autorise la fourniture d’informations dans les espaces de diffusion (tableaux d’affichage) qui sont assignés aux organisations syndicales, de sorte que la mesure ne vise pas à limiter la liberté d’expression; 5) étant donné les interprétations erronées sur l’action de la caisse et afin d’éviter que cela ne perdure, l’administration a annulé la circulaire no 43941 le 3 janvier 2007 et l’organe directeur a annulé l’article 16 de la séance no 8101.
10. 529. Le comité observe que les autorités de la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica ont annulé, au début de janvier 2007, les décision et circulaire en date des 26 octobre et 8 novembre 2006. Le comité constate avec regret que ces décision et circulaire ont restreint pendant un peu plus de deux mois le droit d’information et d’expression concernant l’accord de libre-échange dans les locaux vu qu’elles le limitaient à la simple diffusion d’informations sur les tableaux d’affichage réservés aux syndicats et qu’elles excluaient d’autres moyens d’information, par exemple ceux qui sont prévus dans la recommandation no 143 (distribution de brochures, de publications et d’autres documents) et ceux qui pouvaient faire l’objet de discussions libres et de négociations avec la direction de la caisse (réunions, colloques, tables rondes, etc.).
11. 530. Le comité a souligné à plusieurs reprises l’importance du principe selon lequel la liberté d’expression dont devraient jouir les organisations syndicales et leurs dirigeants devrait également être garantie lorsque ceux-ci veulent formuler des critiques à l’égard de la politique économique et sociale du gouvernement [voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 157], ainsi que du principe selon lequel le plein exercice des droits syndicaux exige la libre circulation des informations, des opinions et des idées, de sorte que les travailleurs et les employeurs, tout comme leurs organisations, devraient jouir de la liberté d’opinion et d’expression dans leurs réunions, publications et autres activités. Néanmoins, dans l’expression de leurs opinions, les organisations syndicales ne devraient pas dépasser les limites convenables de la polémique et devraient s’abstenir d’excès de langage. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 154.]
12. 531. Le comité espère que ces principes seront pleinement respectés à l’avenir par la Caisse de sécurité sociale du Costa Rica. Observant, comme il a été déjà indiqué, qu’au bout d’un peu plus de deux mois les autorités de la caisse ont modifié les mesures adoptées et ont supprimé les restrictions des droits d’information et d’expression des organisations syndicales, le comité ne poursuivra pas l’examen de ce cas.

Recommandation du comité

1. 532. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à décider que le présent cas n’appelle pas un examen plus approfondi.