Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 346, Juin 2007

Cas no 2510 (Panama) - Date de la plainte: 30-JUIL.-06 - Clos

1. 1244. La présente plainte figure dans une communication de la Fédération nationale des fonctionnaires du Panama (FENASEP) datée du 30 juillet 2006. Cette organisation a envoyé de nouvelles allégations dans des communications datées du 30 novembre 2006 et du 17 avril 2007. Le gouvernement a répondu par des communications datées des 20 octobre 2006 et 15 mars 2007.
2. 1245. Le Panama a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 1246. Dans sa communication datée du 30 juillet 2006, la Fédération nationale des fonctionnaires du Panama (FENASEP) allègue le licenciement illégal de huit dirigeants de l’Association des fonctionnaires de l’Autorité de la région interocéanique (AFARI), le 13 juillet 2005. Il s’agit de: Vidalia Quiroz, secrétaire générale; Rolando Román, secrétaire de l’éducation, de la culture et des sports; Beatriz Barría, sous-secrétaire de la carrière administrative; Leopoldo Hernández, secrétaire de défense et des affaires du travail; Felipe Carrasco, secrétaire d’organisation; Doris Guillén, secrétaire des actes et de la correspondance; Rodolfo Villacís, secrétaire de la presse et la publicité; et Harry Vásquez, secrétaire de la carrière administrative.
2. 1247. Dans sa communication du 30 novembre 2006, la FENASEP ajoute que les huit licenciés, après une lutte acharnée auprès du gouvernement, ont obtenu leur réaffectation dans une autre institution ainsi que la garantie du versement des salaires et des indemnités de travail auxquels ils avaient droit, mais ces sommes ne leur ont pas été versées et ils n’ont pas perçu non plus les salaires dus pour le travail temporaire effectué dans la nouvelle institution; en ce qui concerne la secrétaire générale de l’AFARI, le salaire qu’elle perçoit dans la nouvelle institution est plus faible que celui qu’elle percevait auparavant. Dans sa dernière communication, la FENASEP signale que les salaires et prestations légales correspondant aux mois de décembre 2006 et mars 2007 n’ont pas été payés aux dirigeants syndicaux licenciés.
3. 1248. Enfin, la FENASEP ajoute que le ministre du Gouvernement et de la Justice a refusé la demande de personnalité juridique de l’association AFARI, présentée en février 2005, en violation des conventions nos 87 et 98 de l’OIT et de la loi no 9 sur la carrière administrative. Dans les documents joints, l’autorité justifie sa décision négative du 5 juin 2006, aux motifs que le plan de transfert de l’Autorité de la région interocéanique prenait fin en décembre 2005.
4. B. Réponse du gouvernement
5. 1249. Dans sa communication datée du 20 octobre 2006, le gouvernement déclare que les allégations sont inexactes, puisque le non-renouvellement des contrats de travail des fonctionnaires de l’Association des fonctionnaires de l’Autorité de la région interocéanique (AFARI) n’est pas dû à un licenciement arbitraire, mais au fait que l’institution pour laquelle ils travaillaient, à savoir l’Autorité de la région interocéanique (ARI), était arrivée au terme de son existence conformément aux dispositions juridiques ayant porté création de cette entité. En effet, l’Autorité de la région interocéanique (ARI) a été créée par la loi no 5 du 25 février 1993 en tant qu’entité autonome de l’Etat; son objectif principal visait à se consacrer à titre privé à la garde, à l’utilisation et à l’administration des biens restitués, tel que fixé par le plan général et les plans partiels approuvés pour l’utilisation optimale de ces biens, en coordination avec les organismes compétents de l’Etat, en vue d’intégrer progressivement les biens restitués au développement économique du pays. Les biens restitués à l’Etat sont les terres, les bâtiments, les installations et tous autres biens restitués à Panama en vertu des Traités du Canal de Panama de 1977 et de ses annexes (Traités Torrijos-Carter). Il a été établi dès l’origine, à l’article 46 de ladite loi, que l’ARI disposerait de la durée nécessaire à la réalisation de ses objectifs, mais que cette durée ne pourrait en aucun cas excéder l’année 2009.
6. 1250. Toutefois, au vu des progrès importants que l’ARI a réalisés pour atteindre ses objectifs, cette disposition a été modifiée par la loi no 7 du 7 mars 1995 en vertu de laquelle «certains articles de la loi no 5 du 25 février 1993, portant création de l’Autorité de la région interocéanique de Panama et des mesures concernant les biens restitués, ont été amendés et ajoutés». Selon les dispositions de cette dernière loi, la durée d’existence de l’ARI, déterminée à l’article 20, a été réduite et fixée à 2005. Cet article établit textuellement ce qui suit:
7. Article 46. L’autorité disposera de la durée nécessaire à la réalisation de ses objectifs, mais cette durée n’excédera en aucun cas l’année 2005, sauf si une prolongation était légalement adoptée. Au terme de la durée fixée dans cet article, le mandat de cette entité sera transféré, par ordre, aux institutions de l’Etat ayant compétence rationae materiae, en fonction des décisions du Conseil de Cabinet.
8. 1251. Au terme de la durée d’existence de l’ARI, le gouvernement a transféré le mandat de cette dernière à l’unité administrative chargée des biens restitués du ministère de l’Economie et des Finances (MEF), et les contrats du personnel qui travaillait pour l’ARI ont alors pris fin. Tel a été le déroulement des faits. Il est donc très surprenant que des allégations aient été formulées en la matière, puisque la date de fin d’existence de l’ARI, établie depuis sa création, était de notoriété publique. Il est regrettable qu’une plainte ait été présentée concernant cette affaire, sachant que la réintégration de ces fonctionnaires ne relève d’aucune procédure légale; d’autant que ces derniers travaillaient sous contrat et que ces contrats n’ont pas été renouvelés pour des raisons évidentes.
9. 1252. Le gouvernement ajoute que tous les fonctionnaires de l’ancienne ARI, y compris ceux de l’AFARI, qui ont travaillé temporairement de janvier à juin 2006 à l’unité administrative chargée des biens restitués du ministère de l’Economie et des Finances, ont été payés jusqu’à la dernière quinzaine de la période de leur affectation temporaire, échue le 30 juin 2006. De même, ils ont perçu la rémunération correspondant aux treize jours travaillés après échéance de leur affectation (du 1er au 13 juillet 2006), au treizième mois proportionnellement à la période travaillée, et seul reste en suspens le paiement au prorata des congés. Au vu de ce qui précède, le gouvernement considère qu’il n’a pas violé les dispositions relatives à l’application des conventions nos 87 et 98, et indique que, étant donné les restrictions budgétaires en vigueur dans la fonction publique, il n’est pas approprié de réaffecter les dirigeants de l’AFARI à d’autres institutions publiques car il devrait sinon en faire de même pour tous les anciens fonctionnaires de l’ARI, ceci étant impossible compte tenu des circonstances économiques et administratives auxquelles la fonction publique fait face aujourd’hui.
10. 1253. Dans sa communication du 15 mars 2007, le gouvernement déclare, à propos de l’Association des fonctionnaires de l’Autorité de la région interocéanique (AFARI), que la personnalité juridique demandée n’était pas celle d’une organisation syndicale mais d’une association sans but lucratif, ce qui relève du ministère du Gouvernement et de la Justice et est régi par le Code civil (art. 64 à 75), comme l’indique d’ailleurs la demande de personnalité juridique jointe par ceux qui formulent les allégations. En outre, il convient de noter que le traitement de ces personnalités juridiques est régi par des dispositions sans rapport avec le Code du travail, comme la loi no 33 du 8 novembre 1984 (Mesures concernant les procédures administratives et autres dispositions) et le décret exécutif no 524 du 31 octobre 2005 (Dérogation au décret exécutif no 160 du 2 juin 2000 et au décret exécutif no 3 du 24 janvier 2001 et dispositions relatives à la reconnaissance de la personnalité juridique des associations et fondations d’intérêt privé sans but lucratif). C’est sur la base de ces dispositions qu’a été rejetée la demande de personnalité juridique, étant entendu que, comme l’indique la résolution P.J. 367-77 du 5 juin 2006 du ministère du Gouvernement et de la Justice, cette demande avait fait l’objet d’observations auxquelles il n’a pas été donné suite dans le délai prévu par les dispositions applicables en l’espèce: «l’intéressé doit donner suite aux observations dans les trois mois qui suivent leur notification, faute de quoi la demande est rejetée et l’affaire classée», comme l’indique la résolution que les plaignants joignent à leur plainte. Le refus d’accorder la personnalité juridique ne vise donc pas une organisation syndicale mais une organisation d’ordre civil et se justifie en outre par le dépassement du délai prévu.
11. 1254. En ce qui concerne les révocations, le gouvernement indique que les fonctionnaires en question travaillaient dans une institution dénommée Autorité de la région interocéanique (ARI) essentiellement chargée d’administrer les biens rétrocédés à la République de Panama à l’occasion des Traités Torrijos-Carter. La date prévue pour l’expiration du mandat de cette institution était le 31 décembre 2005; c’est pourquoi les intéressés ont été suspendus à cette même date, et ceux-ci le savaient. A cette date, les fonctions relatives aux biens restants de la rétrocession ont été transférées au ministère de l’Economie et des Finances. Pour des raisons de caractère humanitaire et après avoir entendu la FENASEP, il a été possible de placer certains de ces fonctionnaires dans des institutions publiques et un dialogue permanent a été maintenu pour régler le cas des autres. On ne peut donc pas parler de représailles à l’encontre de l’organisation ou du syndicat.

C. Conclusions du comité

1. 1255. Le comité observe que, dans cette affaire, l’organisation plaignante allègue le licenciement de huit dirigeants de l’Association (en cours de formation) des fonctionnaires de l’Autorité de la région interocéanique (AFARI) le 13 juillet 2005, et que les autorités ont refusé d’accorder la personnalité juridique, sollicitée en février 2005, à cette association. Dans sa dernière communication, l’organisation plaignante indique que les huit dirigeants syndicaux ont été réaffectés à une autre institution en qualité de travailleurs temporaires, mais que les salaires et les indemnités correspondant à leur travail ne leur ont pas été versés, et que la secrétaire générale Mme Vidalia Quiroz perçoit un salaire inférieur à celui qu’elle percevait auparavant.
2. 1256. Le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles tous les travailleurs de l’AFARI ont perçu les salaires et les indemnités dus; le comité prend également note de l’impossibilité de renouveler les contrats des travailleurs de l’AFARI (qui travaillaient sous contrat) puisque, selon la loi no 7 du 7 mars 1995, la durée d’existence de l’Autorité de la région interocéanique n’allait pas au-delà de l’année 2005. Le comité prend note avec intérêt du fait que le gouvernement déclare que, pour des raisons de caractère humanitaire et après avoir entendu la FENASEP, il a été possible de placer de nouveau dans des institutions publiques certains des fonctionnaires de l’ancienne ARI et qu’une relation permanente a été maintenue pour régler le cas des autres; l’organisation plaignante indique qu’ils ont été réaffectés à une institution publique en qualité de travailleurs temporaires. Selon l’organisation plaignante, contrairement aux autres dirigeants syndicaux réintégrés, la secrétaire générale de l’AFARI recevrait un salaire inférieur à celui qu’elle percevait avant son licenciement; le comité demande au gouvernement d’examiner cette question avec la fédération plaignante afin de déterminer s’il y a eu ou non discrimination antisyndicale et, dans l’affirmative, à prendre les mesures nécessaires pour améliorer, corriger et remédier à cette situation. Par ailleurs, en ce qui concerne le paiement des salaires et des indemnités dus aux huit dirigeants licenciés, étant donné que dans sa dernière communication l’organisation plaignante indique que ce paiement n’a pas été effectué, le comité demande au gouvernement de s’assurer que ces paiements ont été effectivement versés. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
3. 1257. En ce qui concerne le rejet de la personnalité juridique de l’association AFARI, le comité prend note que, dans les documents joints par l’organisation plaignante, figurent les décisions de la ministre du Gouvernement et de la Justice du 20 avril et du 5 juin 2006 de ne pas accorder la personnalité juridique à l’AFARI aux motifs que le terme légal d’existence de l’Autorité de la région interocéanique arrivait à échéance en décembre 2005 et que, selon le décret exécutif no 160 du 2 juin 2000 (amendé par le décret exécutif no 3 du 24 janvier 2001), aujourd’hui abrogé par le décret exécutif no 524 du 31 octobre 2005, la personnalité juridique d’une association ne peut être accordée que lorsque cette dernière prévoit un plan quinquennal; autrement dit, ceci revient à une obligation d’existence de cinq ans au minimum. Le gouvernement déclare que la personnalité juridique demandée n’est pas celle d’une organisation syndicale mais celle d’une association sans but lucratif et que l’AFARI n’a pas donné suite, dans le délai légal de trois mois, aux observations dont avait fait l’objet sa demande. Le comité déplore toutefois que la législation panaméenne ne permette pas aux fonctionnaires de se syndiquer.
4. 1258. A cet égard, le comité souligne que le critère, selon lequel les associations de fonctionnaires doivent prévoir un plan quinquennal et, indirectement, ont une obligation d’existence de cinq ans au minimum, est contraire aux droits des organisations de travailleurs d’élaborer librement leur statut, conformément à l’article 3 de la convention no 87. Par conséquent, le comité demande instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier le décret exécutif no 524 du 31 octobre 2005, afin que la durée minimale d’existence des associations syndicales soit déterminée par les statuts syndicaux et non par la législation. Le comité regrette que l’AFARI n’ait pas pu obtenir de personnalité juridique alors que l’institution au sein de laquelle elle opérait allait disparaître, cette association n’ayant pu, par conséquent, défendre comme il se doit les intérêts de ses membres, notamment concernant le paiement des salaires et des indemnités dus pour le travail rendu.

Recommandation du comité

1. 1259. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement d’examiner avec la fédération plaignante la situation de la secrétaire générale de l’AFARI, Mme Vidalia Quiroz, qui, contrairement aux autres dirigeants syndicaux réintégrés, perçoit selon les allégations, dans l’institution de sa réaffectation, un salaire inférieur à celui qu’elle percevait auparavant; le comité demande au gouvernement, pour le cas où une discrimination antisyndicale serait avérée, de prendre des mesures pour améliorer, corriger et remédier à cette situation. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • b) Le comité demande au gouvernement de s’assurer que les salaires et les indemnités dus aux dirigeants de l’AFARI ont été effectivement versés, et de le tenir informé à cet égard.
   • c) Le comité demande instamment au gouvernement de prendre des mesures pour modifier le décret exécutif no 524 du 31 octobre 2005, afin que la durée minimale d’existence des associations syndicales des fonctionnaires soit déterminée par les statuts syndicaux et non par la législation.