Rapport définitif - Rapport No. 344, Mars 2007

Cas no 2509 (Roumanie) - Date de la plainte: 30-JUIL.-06 - Clos

1. 1216. La plainte figure dans une communication de la Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF) et du Syndicat libre des travailleurs du métro et de l’aéronautique (USLM), en date du 30 juillet 2006.
2. 1217. Le gouvernement a transmis ses observations dans une communication datée du 3 novembre 2006.
3. 1218. La Roumanie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 1219. Dans leur communication du 30 juillet 2006, l’ITF et son organisation affiliée l’USLM, qui représente 5 200 travailleurs du métro, allèguent que le droit de grève, bien que reconnu en Roumanie, y est soumis à des restrictions déraisonnables: en cas de grève, les travailleurs du secteur des transports doivent assurer un service minimum équivalant à un tiers de l’activité normale; les grèves ne peuvent être déclenchées que si toutes les procédures de conciliation ont échoué; un préavis de quarante-huit heures doit être donné à l’employeur avant la grève; les grèves ne peuvent être faites que pour défendre les intérêts économiques des travailleurs et non pour des motifs politiques; les grèves sont illégales si une convention collective est en vigueur, même si le différend concerne une difficulté nouvelle et que l’employeur refuse de négocier le nouveau problème avec le syndicat; si la grève est jugée illégale, les dirigeants syndicaux peuvent être licenciés, même si la grève prend fin immédiatement après la déclaration d’illégalité. Les organisations plaignantes déclarent également que la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations a demandé au gouvernement d’amender les dispositions sur le droit de grève dans la loi no 168/1999 sur le règlement des différends du travail.
2. 1220. En guise d’exemple, les organisations plaignantes décrivent le différend du travail avec la société SC METROREX SA, à la fin de l’année 2005. Selon les organisations plaignantes, avant l’expiration de la convention collective alors en vigueur, l’USLM a demandé à la direction de SC METROREX SA d’entamer les négociations en vue de la conclusion d’une convention collective pour 2005-06, négociations qui ont débuté le 3 octobre 2005. Le syndicat formulait plusieurs revendications, notamment: une augmentation salariale de 23 pour cent à compter du 1er novembre 2005; la fourniture des équipements nécessaires pour assurer la sécurité du public; le recrutement de personnel supplémentaire; et la participation du syndicat à la réorganisation de SC METROREX SA, le tout conformément aux dispositions de la convention collective et du Code du travail.
3. 1221. La SC METROREX SA a répondu qu’en raison d’un manque de fonds elle ne pouvait offrir d’augmentation salariale. Quant aux autres demandes, la direction a proposé de prolonger pendant une année les dispositions de la convention collective 2004-05, des négociations devant se tenir en janvier 2006, sans pouvoir garantir cependant que les salaires seraient augmentés.
4. 1222. Les dirigeants de l’USLM restaient disposés à examiner d’autres possibilités afin de régler l’impasse. Le syndicat était prêt à abandonner le treizième mois de salaire et d’autres bonus, en contrepartie de quoi il demandait que les économies réalisées se traduisent en augmentations salariales. Aucun accord n’a pu être trouvé malgré plusieurs séances de négociation.
5. 1223. Le 1er novembre 2005, les deux parties ont donné l’avis d’expiration de la convention collective et le cas (no 6729/02.11.2005) fut enregistré le 2 novembre auprès de la Direction du travail, de la solidarité sociale et de la famille, à Bucarest. La procédure de conciliation a débuté conformément aux articles 17 et 18 de la loi no 168/1999 sur le règlement des différends du travail.
6. 1224. Une fois épuisées toutes les possibilités de règlement du différend en application des procédures prévues par la législation, le conseil exécutif de l’USLM a décidé de déclencher une grève d’avertissement le 7 novembre 2005, de 16 heures à 18 heures, conformément à la convention collective et aux articles 42(1) et 44 de la loi no 168/1999, qui traitent de la procédure de déclaration de grève.
7. 1225. Le même jour à 18 heures, le Conseiller d’Etat aux questions sociales a invité les représentants de l’USLM à fournir des renseignements sur le différend; le 8 novembre 2005, le secrétaire d’Etat aux questions sociales a demandé au syndicat de soumettre tout document ayant trait au différend; le syndicat a fourni les documents demandés mais n’a pas obtenu de réponse. Le 9 novembre 2005, les représentants du syndicat et de SC METROREX SA ont rencontré le ministre des Transports durant cinq minutes, sans réaliser aucun progrès. Le 11 novembre 2005, les dirigeants syndicaux ont rencontré le Premier ministre et le ministre des Transports, mais les discussions n’ont pas abouti. Un dialogue s’est instauré du 11 au 17 novembre via les médias entre le syndicat, l’entreprise et le gouvernement. Certains représentants du gouvernement se sont opposés à la grève qui se profilait, et déclaré qu’elle était illégale et motivée par des raisons politiques.
8. 1226. Conformément à la décision prise par les syndiqués, le conseil exécutif du syndicat a décidé de lancer le 16 novembre 2005 une grève de durée indéterminée; celle-ci était censée se dérouler quotidiennement entre 4 heures et 16 heures, un tiers des services normaux de métro étant assurés, conformément à la convention collective et à l’article 66(1) de la loi no 168/1999, qui traite des services minima.
9. 1227. Le 17 novembre 2005, quelques heures avant que le tribunal ne statue sur la grève, le Premier ministre et le ministre des Transports ont émis un communiqué dans les médias, déclarant que la grève du métro était illégale. Le syndicat estime que cette déclaration a eu une influence déterminante sur la décision du tribunal de déclarer la grève illégale.
10. 1228. Malgré les lettres envoyées par l’ITF, la Fédération européenne des travailleurs des transports et l’USLM au Président de la Roumanie, au gouvernement roumain et au ministre des Transports, demandant instamment un règlement équitable du différend, l’impasse persistait.
11. 1229. La grève générale a eu lieu les 16 et 17 novembre 2005. Le tribunal a déclaré le 17 novembre que la grève était illégale bien que toutes les conditions juridiques préalables aient été observées. Selon le syndicat, l’affaire n’a pas été jugée impartialement: le tribunal a rendu sa décision en trente minutes seulement alors qu’il devait examiner une documentation de plus de 3 500 pages; un délai aussi bref ne lui permettait pas de procéder à un examen sérieux de tous les documents et de toute l’information. Il ressort d’ailleurs des attendus du tribunal que ce dernier estimait que le syndicat aurait dû proposer d’autres solutions pour le règlement de ses revendications, faute de quoi il a déclaré la grève illégale. En outre, le tribunal a estimé que le syndicat n’avait pas respecté les dispositions juridiques concernant les services essentiels de transport devant être assurés dans diverses communautés. La grève d’avertissement devait avoir lieu entre 4 heures et 16 heures, avec un tiers du service normal assuré après 16 heures; le tribunal a toutefois jugé que cette interruption avait un impact négatif sur les usagers du métro et nuisait au réseau de métro tout entier, ce qui causait un préjudice à l’employeur et aux employés et perturbait le fonctionnement normal des collectivités locales.
12. 1230. Les organisations plaignantes déclarent en dernier lieu que, même si SC METROREX SA et le ministère des Transports se sont désistés de leur plainte quant à la légitimité de la grève, ses organisateurs restent passibles de sanctions pour avoir participé à une grève déclarée illégale, en dépit du fait que celle-ci eût pris fin immédiatement après la déclaration d’illégalité.
13. B. Réponse du gouvernement
14. 1231. Dans sa communication du 3 novembre 2006, le gouvernement déclare que si l’article 43 de la Constitution roumaine garantit le droit fondamental à la grève ce droit peut être limité pour en prévenir l’usage abusif. Dans certains cas, la grève peut être restreinte par la législation nationale. Etant donné que l’interruption des services publics, tels que les transports, la poste, les services responsables du maintien de l’ordre et la santé, entraîne des difficultés pour les usagers, les grèves dans ces services sont régies par un cadre juridique particulier.
15. 1232. L’article 66(1) de la loi no 168/1999 sur le règlement des différends du travail dispose que:
16. La grève est permise dans les unités sanitaires, d’assistance sociale, de télécommunications, de radio et de télévision publiques, de transport ferroviaire, y compris les gardiens, ainsi que dans les unités de transport en commun et de salubrité, d’approvisionnement de la population en gaz, en électricité, en chauffage et en eau, à condition que les organisateurs de la grève assurent les services essentiels, représentant au moins un tiers des activités normales et permettant de satisfaire les nécessités minimales de la vie des communautés locales.
17. Les articles 58, 59 et 60 de la même loi prévoient ce qui suit:
18. Si l’unité considère que la grève a été déclarée ou se poursuit en violation de la loi, elle peut demander au tribunal ... de mettre fin à la grève. Le tribunal fixe un délai, ne pouvant excéder trois jours à compter de la date d’enregistrement, pour statuer sur la demande de cessation de la grève. Le tribunal examine la demande ... et rend immédiatement un jugement par lequel, selon le cas, il: a) rejette la demande de l’unité; b) accueille la demande et ordonne la cessation de la grève illégale. Les décisions du tribunal d’instance sont définitives.
19. La décision du tribunal peut faire l’objet d’un pourvoi à la cour d’appel.
20. 1233. Le gouvernement déclare également que, selon lui, la grève n’est pas un droit absolu; il renvoie à cet égard à l’article 8 du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels et aux décisions du Comité de la liberté syndicale, qui considère que le droit de grève peut être restreint, voire interdit, dans la fonction publique ou dans les services essentiels lorsque la grève peut causer de graves préjudices à la collectivité nationale, et à condition que ces limitations soient accompagnées de garanties compensatoires.
21. 1234. S’agissant de l’allégation des plaignants sur la partialité du tribunal, le gouvernement mentionne que, en vertu de l’article 2(3) de la loi no 303/2004 sur le statut des juges et des procureurs et de l’article 124 de la Constitution, les juges sont indépendants et impartiaux et ne sont assujettis qu’à la loi. La loi précitée dispose que les juges doivent appliquer la loi en toute égalité, respecter les droits et libertés des personnes, et traiter tous les justiciables sans discrimination. De plus, les parties peuvent en appeler des décisions judiciaires, conformément à la législation en vigueur. En ce qui concerne le règlement des différends du travail, l’article 4 de la loi no 168/1999 définit les «conflits d’intérêts» comme les différends industriels sur les conditions de travail concernant les intérêts professionnels, sociaux ou économiques des travailleurs, survenant durant la négociation d’une convention collective. Aux termes de l’article 12 de cette loi:
22. Les conflits d’intérêts peuvent survenir si l’unité: a) refuse d’entamer la négociation d’une convention collective, lorsque aucune convention n’est conclue ou que la convention collective antérieure a expiré; b) refuse les revendications des employés; c) refuse sans justification de signer la convention collective, alors que les négociations sont achevées; d) ne respecte pas son obligation, prévue par la loi, de renégocier annuellement les salaires, le temps de travail et les conditions de travail.
23. 1235. Le 2 novembre 2005, le ministère du Travail, de la Solidarité sociale et de la Famille (MTSSF) a enregistré le différend collectif survenu à la société SC METROREX SA sous le no 6729/02. Le 4 novembre 2005, en application des articles 17 et 18 de la loi no 168/1999, les autorités ont engagé la procédure de conciliation enregistrée par l’USLM auprès de la Direction du travail, de la solidarité sociale et de la famille, à Bucarest. Cette procédure menée par le représentant du MTSSF n’ayant pas permis de régler le différend, elle fut suivie d’une grève. La déclaration d’illégalité de la grève a mis un terme au différend collectif.
24. 1236. Le gouvernement a également demandé des renseignements à la direction de l’entreprise, qui a confirmé la version des événements présentée par l’organisation plaignante et a ajouté qu’aux termes du Protocole d’accord no M.01/475, signé le 17 janvier 2006, les parties ont signé une convention collective pour 2006-07; elles sont convenues de mettre fin au différend du travail et de renoncer à tout mouvement ou à tout recours judiciaire en suspens concernant les grèves déclarées par l’USLM en novembre 2005 et janvier 2006.

C. Conclusions du comité

1. 1237. Le comité note que cette plainte concerne des allégations relatives aux restrictions législatives au droit de grève des travailleurs du secteur des transports. La plainte est fondée sur un jugement du 17 novembre 2005 déclarant illégale la grève déclenchée le jour précédent par le Syndicat libre des travailleurs du métro et de l’aéronautique (USLM), bien que toutes les voies de négociation avaient été épuisées et que toutes les conditions prescrites par la loi, y compris le maintien des services minima, avaient été respectées. Selon les organisations plaignantes, le tribunal n’a pas examiné l’affaire de façon appropriée, parce qu’il a considéré le transport urbain comme un service essentiel et s’est fondé, pour prendre sa décision, sur le fait que le syndicat n’avait pas proposé d’autres solutions pour régler le différend. Il semble en outre que la décision du tribunal ait été influencée par des déclarations du gouvernement. Les organisations plaignantes déclarent de plus que, même si l’employeur s’est désisté de son recours sur l’illégalité des revendications syndicales, les organisateurs de la grève restent passibles de sanctions pour avoir participé à une grève jugée illégale.
2. 1238. Les organisations plaignantes allèguent également que la législation viole les principes de la liberté syndicale en restreignant les grèves aux situations concernant la défense des intérêts économiques des travailleurs et interdit les grèves pour motifs politiques. Elles contestent aussi les dispositions législatives prévoyant que les grèves sont illégales si une convention collective est en vigueur, même si le litige concerne un problème nouveau, non couvert par la convention collective existante, et que l’employeur refuse de négocier cette nouvelle question avec le syndicat; les organisations plaignantes contestent également les dispositions relatives au préavis de grève.
3. 1239. Le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon qui le droit de grève, bien que garanti par la Constitution, peut être restreint dans certains services, y compris les services publics, comme le transport. Les travailleurs du secteur des transports peuvent exercer leur droit de grève à condition que les services minima soient assurés; aux termes de l’article 66(1) de la loi no 168/1999 sur le règlement des différends du travail, les organisateurs de la grève doivent garantir que les services essentiels, représentant au moins un tiers du service régulier et devant répondre aux exigences minimales de fonctionnement des collectivités locales, sont assurés. Le gouvernement indique que l’organisme chargé de statuer sur l’illégalité des grèves est un tribunal, qui doit rendre sa décision dans un délai d’au plus trois jours. Tout en reconnaissant que le tribunal a déclaré la grève illégale dans le cas d’espèce, le gouvernement réfute l’allégation de partialité du tribunal formulée par l’organisation plaignante et renvoie à plusieurs dispositions législatives, qui assurent l’indépendance et l’impartialité de la magistrature en Roumanie.
4. 1240. Le comité note par ailleurs que le gouvernement a demandé des renseignements à la direction de l’entreprise, qui a confirmé la version des événements présentée par l’organisation plaignante, et a précisé qu’aux termes du Protocole d’accord no M.01/475, signé le 17 janvier 2006, les parties ont signé une convention collective pour 2006-07, ont accepté de mettre fin au différend et de renoncer à tout mouvement ou à tout recours judiciaire en suspens concernant les grèves déclarées par l’USLM en novembre 2005 et janvier 2006.
5. 1241. Le comité note que la situation qui a initialement donné lieu au conflit, soit la négociation d’une nouvelle convention collective, semble résolue puisqu’une convention collective a été signée pour 2006-07.
6. 1242. S’agissant des restrictions au droit de grève des travailleurs du secteur du transport, le comité rappelle ses conclusions dans le cas no 2057, plainte présentée par le Bloc national syndical et l’USLM. [Voir 320e rapport, paragr. 747-783.] Ce cas concernait des allégations semblables de violations du droit de grève, dans le cadre d’une grève à la société SC METROREX SA. Dans cette affaire, le comité avait noté avec intérêt les dispositions de la loi no 168/1999 sur le règlement des différends du travail, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 et élaborée en consultation avec les partenaires sociaux en tenant compte des recommandations de la commission d’experts. Quant à l’obligation d’assurer pendant la grève un tiers de l’activité normale de l’unité, prévue à l’article 66(1) de la loi no 168/1999, disposant qu’il en est ainsi notamment dans les transports en commun, pour satisfaire aux nécessités minimales des communautés locales, le comité avait admis que le maintien de services minima en cas de grève peut être imposé dans les services publics d’importance primordiale. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 556.] Le comité avait aussi précisé qu’en cas de grève des travailleurs du métro il convenait de confier à un organe indépendant la tâche d’élaborer un service minimum en l’absence d’accord entre les parties. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 565.] Le comité avait donc conclu dans le cas d’espèce que le respect de l’obligation de maintenir un service minimum des activités du métro pour satisfaire aux nécessités minimales des collectivités locales n’allait pas à l’encontre des principes de la liberté syndicale. Il avait toutefois demandé au gouvernement d’amender la législation afin de garantir qu’en l’absence d’accord entre les parties la tâche d’élaborer un service minimum soit confiée à un organe indépendant. [Voir 320e rapport, paragr. 779-781.]
7. 1243. Le comité rappelle que, dans la détermination des services minima et du nombre de travailleurs qui en garantissent le maintien, il importe que participent non seulement les pouvoirs publics, mais aussi les organisations d’employeurs et de travailleurs concernées. En effet, outre que cela permet un échange de vues réfléchi sur ce que doivent être en situation réelle les services minima strictement nécessaires, cela contribue aussi à garantir que les services minima ne sont pas étendus au point de rendre la grève inopérante en raison de son peu d’impact et à éviter de donner aux organisations syndicales l’impression que l’échec de la grève tient à ce que le service minimum a été prévu d’une manière trop large et fixé unilatéralement. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 612.] Etant donné qu’aucun amendement législatif ne semble avoir été adopté en ce sens, le comité demande au gouvernement de modifier sa législation afin de garantir que les services minima dans le secteur des transports sont négociés par les partenaires sociaux plutôt que fixés par la législation, et qu’en l'absence d’accord entre les parties la tâche d’élaborer un service minimum soit confiée à un organe indépendant.
8. 1244. En ce qui concerne l’allégation des organisations plaignantes à l’effet que les organisateurs de la grève restent passibles de sanctions pour avoir participé à une grève déclarée illégale, et ce même si elle a pris fin immédiatement après la déclaration d’illégalité, le comité considère que le licenciement de travailleurs dans pareilles circonstances comporte un risque d’abus et peut constituer une violation de la liberté syndicale. Etant donné que SC METROREX SA et le syndicat sont parvenus à un accord peu après l’interruption de la grève, le comité veut croire que les syndicalistes qui ont organisé la grève n’ont pas subi de conséquences négatives dans leur emploi.
9. 1245. S’agissant de l’allégation des organisations plaignantes concernant l’illégalité des grèves lorsqu’une convention collective est en vigueur, et ce même si le différend concerne un nouveau problème qui n’est pas couvert par la convention existante, et que l’employeur refuse de négocier cette nouvelle question avec le syndicat, le comité rappelle que lorsque les grèves sont interdites pendant la durée de validité des conventions collectives cette restriction doit être compensée par le droit de recourir à des mécanismes impartiaux et rapides, autorisant à examiner des plaintes individuelles ou collectives concernant l’interprétation ou l’application des conventions collectives; ce type de mécanisme non seulement permet de régler pendant la période de validité des conventions les difficultés d’application et d’interprétation qui apparaissent immanquablement, mais présente en outre l’avantage de préparer le terrain pour de futures séries de négociations dans la mesure où cette procédure permet d’identifier les problèmes qui se sont posés pendant la période de validité de la convention collective en question. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 533.] Même si les grèves purement politiques ne tombent pas dans le champ d’application des principes de la liberté syndicale, le comité considère que le droit de grève ne devrait pas être restreint aux seuls différends de travail susceptibles de déboucher sur une convention collective particulière: les travailleurs et leurs organisations doivent pouvoir manifester, le cas échéant, dans un cadre plus large leur mécontentement éventuel sur des questions économiques et sociales touchant aux intérêts de leurs membres. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 528-531.]
10. 1246. En ce qui concerne l’allégation des organisations plaignantes sur l’obligation de donner un préavis de grève de quarante-huit heures à l’employeur, le comité rappelle que l’obligation de donner un préavis à l’employeur ou à son organisation avant de déclencher une grève peut être considérée comme admissible [voir Recueil, op. cit., paragr. 552] et estime qu’un préavis de quarante-huit heures est un délai raisonnable.
11. 1247. Quant à l’allégation des organisations plaignantes concernant la restriction législative disposant que les grèves peuvent être déclenchées uniquement pour défendre les intérêts économiques des travailleurs, et non pour des raisons politiques, le comité rappelle que, bien que les grèves de nature purement politique n’entrent pas dans le champ d’application des principes de la liberté syndicale, les syndicats devraient avoir la possibilité de recourir aux grèves de protestation, notamment en vue de critiquer la politique économique et sociale du gouvernement. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 529.] Le comité demande au gouvernement de garantir l’application de ce principe et attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.

Recommandation du comité

1. 1248. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement d’amender sa législation afin de garantir que les services minima dans le secteur des transports sont négociés par les partenaires sociaux plutôt que fixés par la législation, et qu’en l’absence d’accord entre les parties la tâche d’élaborer un service minimum soit confiée à un organe indépendant.
   • b) Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.