Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 351, Novembre 2008

Cas no 2490 (Costa Rica) - Date de la plainte: 23-MAI -06 - Clos

1. 647. Le comité a examiné ce cas à sa session de novembre 2007 et a présenté un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 348e rapport, paragr. 402 à 439, approuvé par le Conseil d’administration à sa 300e session, en novembre 2007.]
2. 648. Le gouvernement a envoyé de nouvelles observations par communication en date du 20 février 2008.
3. 649. Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 650. Lors de son examen antérieur du cas en novembre 2007, le comité a formulé les recommandations suivantes sur les questions restées en suspens [voir 348e rapport, paragr. 439]:
   • a) Le comité rappelle que des garanties légales et d’autres garanties supplémentaires sont nécessaires pour éviter l’utilisation abusive, par le Défenseur des habitants et le parti libertaire, du recours en inconstitutionnalité contre les accords collectifs dans le secteur public qui conduit nécessairement à une perte de confiance des interlocuteurs sociaux dans la négociation collective; et il demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • b) Le comité demande au gouvernement qu’il continue de le tenir informé de l’évolution des mesures et décisions adoptées en relation avec le respect du principe de la négociation collective dans le secteur public, y compris les projets de loi mentionnés dans les conclusions (projet de ratification des conventions nos 151 et 154), ainsi que des progrès de la commission mixte du Conseil supérieur du travail et de l’Assemblée législative avec l’assistance de l’OIT.
   • c) Le comité espère que la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice tienne pleinement compte des engagements du Costa Rica découlant de la ratification de la convention no 98.
   • d) Pour finir, le comité déplore que le gouvernement n’ait pas répondu à l’allégation relative à la plainte au pénal déposée auprès du bureau du Procureur général de la République contre des dirigeants syndicaux pour avoir présenté une plainte devant l’OIT, demandant de plus le renvoi de ces dirigeants syndicaux. Le comité demande au gouvernement de répondre sans délai à cette allégation et il rappelle qu’aucun dirigeant syndical ne devrait faire l’objet d’intimidation, de représailles ou de sanctions pour avoir présenté une plainte devant l’OIT.

B. Réponse du gouvernement

1. 651. Dans sa communication en date du 20 février 2008, le gouvernement déclare qu’il prend note des recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale et indique que la question de la négociation collective dans le secteur public et du recours à des actions en inconstitutionnalité contre les accords collectifs dans ce secteur a été présentée à plusieurs reprises devant les organes de contrôle de l’OIT et devant le Comité de la liberté syndicale, principalement dans le cadre du suivi du cas no 2104.
2. 652. Les membres de la mission d’assistance technique de haut niveau qui a été effectuée en octobre 2006 étaient chargés d’examiner la question des restrictions apportées au droit de négociation collective dans le secteur public par plusieurs jugements de la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême, ainsi qu’à l’application, à la négociation collective dans le secteur public, de critères de proportionnalité et de rationalité établis par la jurisprudence de la Chambre constitutionnelle, qui a déclaré inconstitutionnelles certaines clauses de conventions collectives dans le secteur public.
3. 653. Dans toutes ces instances, nombreux sont les arguments à décharge et les preuves de progrès que le gouvernement a présentés, aussi demande-t-il que l’on tienne compte de tous les arguments qu’il a exposés sur la question susmentionnée.
4. 654. En ce qui concerne les recommandations b) et c) du 348e rapport du comité, le gouvernement tient à indiquer qu’en février 2008 il a transmis une copie de ce rapport à M. Luis Paulino Mora Mora, président de la Cour suprême de justice, à M. Alexander Mora Mora, président de la Commission permanente des affaires juridiques de l’Assemblée législative et à M. José Pablo Carvajal, directeur exécutif du Conseil supérieur du travail, afin de leur transmettre les observations du comité et qu’ils communiquent les leurs au sujet des recommandations en question et qu’ils fournissent des informations sur les progrès réalisés concernant les points soulevés par cet organe de contrôle. En ce sens, le gouvernement s’engage à tenir le comité informé des réponses que pourraient donner les autorités nationales susvisées.
5. 655. En ce qui concerne les progrès réalisés par la commission mixte du Conseil supérieur du travail et de l’Assemblée législative (recommandation b) du comité), le gouvernement indique qu’il s’agit pour lui d’une question prioritaire; cependant, l’Assemblée législative s’occupe actuellement du processus d’approbation de l’agenda de mise en œuvre du Traité de libre échange entre l’Amérique centrale, les Etats-Unis d’Amérique et la République dominicaine (ALEAC), mais cela n’a pas empêché le travail d’analyse du projet de loi sur la négociation collective dans le secteur public par le Conseil supérieur du travail (organe tripartite national) dans le cadre de la réforme de la procédure du travail.
6. 656. Pour mieux témoigner de sa volonté de renforcer les mesures qui garantissent effectivement le respect du principe de la négociation collective dans le secteur public, le gouvernement joint une copie de la lettre no DMT-0173-08 du 19 février 2008 par laquelle le ministre du Travail demande au ministre de la Présidence de soutenir l’ensemble des projets de loi visant à renforcer le droit de négociation collective dans le secteur public, y compris ceux qui portent approbation des conventions nos 151 et 154 de l’OIT.
7. 657. Le gouvernement rappelle que l’Assemblée législative a en outre été saisie de projets de loi relatifs à la promotion de la négociation collective dans le secteur public; de la réforme de l’article 192 de la Constitution, qui vise à consacrer le droit de conclure des conventions collectives dans le secteur public; du projet de «loi pour la négociation de conventions collectives dans le secteur public» et de la transformation en loi de l’actuel décret no 29576-MTSS qui régit le règlement des différends et la négociation collective des fonctionnaires des administrations publiques.
8. 658. Par ailleurs, et en vertu des actions en inconstitutionnalité visant à l’annulation de certaines clauses conventionnelles, les hauts dirigeants du ministère du Travail et de la Sécurité sociale ont présenté les demandes en intervention pertinentes aux procès judiciaires qui ont eu lieu, afin de défendre le droit de négociation collective dans le secteur public.
9. 659. Quoi qu’il en soit, suite aux recommandations de la mission de haut niveau d’octobre 2006 et sous les auspices du bureau sous-régional de l’OIT basé au Costa Rica et de son équipe de spécialistes, le gouvernement se réfère à l’organisation d’un séminaire du 13 mars 2008 intitulé «Normes et jurisprudence relatives aux conventions collectives dans le secteur public: panorama de la situation internationale et du droit interne».
10. 660. Ont été invités à ce séminaire tous les acteurs sociaux et tous les membres du gouvernement concernés par l’application effective des principes de la liberté syndicale et de la négociation collective, et notamment les plus hautes autorités du pouvoir exécutif (hauts dirigeants d’institutions et conseillers des organismes qui ont passé des conventions collectives, hauts responsables des organismes qui relèvent de la Commission des politiques de négociation collective dans le secteur public), le Défenseur des habitants, le Contrôleur général de la République, le Procureur général de la République, le ministre des Finances, le directeur général du Service civil, le Contrôleur général des services publics, mais aussi les fonctionnaires des services techniques du ministère du Travail et de la Sécurité sociale qui s’occupent de la question qui nous concerne. Ont également été invités les responsables du pouvoir législatif, à savoir les députés accompagnés de leurs assistants et les représentants du pouvoir judiciaire, en particulier les magistrats de la Chambre II et de la Chambre constitutionnelle et leurs avocats, ainsi que les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives qui ont passé des conventions collectives dans le secteur public, des spécialistes reconnus du droit du travail et les responsables des établissements d’enseignement supérieur.
11. 661. Comme les organes de contrôle de l’OIT l’ont demandé au gouvernement, l’objet de ce séminaire était de contribuer à la diffusion des principes de la norme internationale du travail qui régit la négociation collective dans le secteur public, laquelle a fait l’objet d’études et d’analyses au sein de diverses instances de l’Organisation.
12. 662. Le gouvernement indique qu’en ce qui concerne l’action pénale introduite devant le bureau du Procureur général de la République contre des dirigeants syndicaux parce qu’ils ont présenté une plainte devant l’OIT, le gouvernement a bien envoyé sa réponse au comité le 9 août 2007. Cette réponse était jointe au dernier mémoire en défense.
13. 663. Le gouvernement saisit cette occasion pour bien faire valoir que le fait incriminé est un fait isolé dans le contexte de l’Etat de droit qui est celui du Costa Rica, en vertu duquel un parlementaire a exercé son droit de saisir la juridiction pénale. Néanmoins, il est clair que le gouvernement ne soutient pas la démarche de l’intéressé. L’issue de cette action en justice dépend seulement de la décision que prendra l’instance judiciaire compétente dans le respect du principe de la séparation des pouvoirs, garantissant la régularité de la procédure (le gouvernement mentionne les normes constitutionnelles applicables en la matière) et les droits syndicaux.

C. Conclusions du comité

1. 664. Le comité observe que dans le cas présent les organisations plaignantes avaient contesté: 1) la déclaration, par la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice, de l’inconstitutionnalité de diverses clauses économiques et sociales de conventions collectives conclues par des institutions et entreprises publiques qui étendaient les avantages économiques et sociaux prévus dans le Code du travail et la législation, et 2) la plainte au pénal déposée contre des responsables syndicaux parce qu’ils ont présenté une plainte devant l’OIT.
2. 665. Le comité prend note des nouvelles informations reçues du gouvernement relatives aux mesures déjà adoptées par les autorités du pays pour trouver une solution au problème, ainsi qu’à de nouvelles mesures. En ce qui concerne les premières, le comité en avait pris note dans ses conclusions précédentes, qui sont reproduites ci-dessous dans un souci de clarté [voir 348e rapport, paragraphe 434]:
   • Le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles: 1) le gouvernement n’adhère pas à l’initiative du Défenseur des habitants ni de certains partis politiques contestant des clauses conventionnelles, même s’ils ont le droit de le faire; 2) le libellé des votes de la Chambre constitutionnelle n’est pas entièrement consigné mais seulement la partie indiquant leur décision, mais tout laisse à penser que les votes ont été divisés; 3) le processus d’analyse par le gouvernement a besoin de connaître le libellé intégral des sentences pour éviter de tomber dans des spéculations et appréciations subjectives; 4) le gouvernement a signalé à la Chambre constitutionnelle la position de l’OIT et ses principes; et 5) le gouvernement a manifesté sa volonté de garantir l’institution de la négociation collective dans le secteur public. Le gouvernement joint des communications des hauts dirigeants d’entreprises et d’institutions affectées par l’annulation de certaines clauses de leurs conventions collectives; ces communications font apparaître un certain malaise, notamment du fait que lesdites conventions avaient été soumises en leur temps à la Commission des politiques pour la négociation de conventions collectives dans le secteur public, pour pouvoir obtenir un appui technique, bien qu’il soit signalé qu’elles doivent respecter les décisions de la Chambre constitutionnelle et le principe de la séparation des pouvoirs. Le comité observe que le gouvernement demande que ses déclarations et arguments présentés dans des cas antérieurs soient également inclus. Le comité résume ci-après des déclarations antérieures du gouvernement dans des cas antérieurs selon lesquelles: 1) il a l’entière disposition et volonté de résoudre les problèmes; 2) il a fait appel à l’assistance technique du BIT et a bon espoir qu’elle permettra de surmonter les problèmes posés; 3) les efforts du gouvernement (dont bon nombre sont entrepris de manière tripartite) à l’égard de ces problèmes ont inclus la présentation de projets de loi à l’Assemblée législative et leur réactivation: projet de réforme constitutionnelle de l’article 192, projet de loi sur la négociation de conventions collectives dans le secteur public et l’ajout d’un alinéa 4 à l’article 112 de la loi générale sur l’administration publique (les trois initiatives visent à renforcer la négociation collective dans le secteur public); projet d’approbation des conventions nos 151 et 154 de l’OIT; projet de réforme de divers articles du Code du travail, de la loi no 2 du 26 août 1943 et du décret-loi no 832 du 4 novembre 1949; 4) les efforts du gouvernement ont également comporté d’autres genres d’initiatives, par exemple l’intervention de tierces parties «coadyuvancia» (pour défendre les conventions collectives) dans les recours judiciaires en inconstitutionnalité introduits pour annuler des clauses déterminées.
3. 666. D’autre part, le comité avait noté que les projets en cours, d’après le rapport de la mission d’assistance technique de haut niveau qui a eu lieu en octobre 2006, seront examinés par le Conseil supérieur du travail, instance tripartite de dialogue, dans le but de les étudier et de les promouvoir dans la mesure où un consensus est trouvé sur ce point; le Conseil supérieur du travail a demandé à l’Assemblée législative de créer une commission mixte avec l’assistance technique de l’OIT afin d’examiner le projet de réforme de la procédure du travail. [Voir 348e rapport, paragr. 435.]
4. 667. En ce qui concerne les nouvelles mesures prises par le gouvernement depuis l’examen antérieur du cas, le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles: 1) il a transmis le rapport du Comité de liberté syndicale au président de la Cour suprême de justice, au président de la Commission permanente des affaires juridiques de l’Assemblée législative et au directeur exécutif du Conseil supérieur du travail (instance tripartite nationale) afin de leur faire connaître les observations du Comité de la liberté syndicale et qu’ils fournissent des informations sur les progrès réalisés sur les points soulevés par le comité; 2) les progrès réalisés par la commission mixte du Conseil supérieur du travail et de l’Assemblée législative sont un thème prioritaire pour le gouvernement; toutefois, l’Assemblée législative s’occupe actuellement du processus d’approbation de l’agenda de mise en œuvre du Traité de libre-échange entre l’Amérique centrale, les Etats-Unis d’Amérique et la République dominicaine (ALEAC), mais cela n’a pas empêché l’analyse du projet de loi sur la négociation collective dans le secteur public par le Conseil supérieur du travail (organe tripartite national), dans le cadre de la réforme de la procédure du travail; 3) le ministre du Travail a officiellement demandé le 19 février 2008 au ministre de la Présidence de soutenir l’ensemble des projets visant à renforcer le droit de négociation collective dans le secteur public, y compris ceux qui portent approbation des conventions nos 151 et 154 de l’OIT; 4) suite aux recommandations de la mission de haut niveau a été organisé le 13 mars 2008 un séminaire sous les auspices de l’OIT sur le thème de la négociation collective dans le secteur public auquel ont été invités, entre autres, les partenaires sociaux, les hauts dirigeants et les organes des pouvoirs publics concernés, notamment les magistrats de la Cour suprême et les députés, ainsi que leurs assistants et conseillers, en vue de diffuser les principes des conventions de l’OIT.
5. 668. Le comité salue les efforts déployés par le gouvernement pour promouvoir l’approbation des conventions de l’OIT en matière de négociation collective et des divers projets de loi y relatifs, ainsi que les démarches effectuées auprès des autorités de l’Etat concernées et des partenaires sociaux. Le comité note que, selon le gouvernement, l’examen de l’agenda de mise en œuvre du Traité de libre-échange avec les Etats-Unis a entravé les progrès de la commission mixte du Conseil supérieur du travail et de l’Assemblée législative concernant les projets de réforme constitutionnelle et législative mentionnés antérieurement et destinés à régler le problème posé dans le présent cas relatif à la négociation collective dans le secteur public. Le comité déplore ce retard. Le comité exprime le ferme espoir que la commission mixte du Conseil supérieur du travail et de l’Assemblée législative commencera à fonctionner sans tarder et qu’il sera en mesure de constater des progrès dans un futur proche.
6. 669. Le comité demande à nouveau au gouvernement de le tenir informé de l’évolution des mesures et décisions adoptées ainsi que de l’examen des projets de loi relatifs à la négociation collective dans le secteur public (y compris ceux relatifs à la ratification des conventions nos 151 et 154) et veut croire une nouvelle fois que la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice tiendra pleinement compte des engagements du Costa Rica découlant de la ratification de la convention no 98, notamment en ce qui concerne le respect du principe de la négociation collective dans le secteur public. Le comité rappelle que de nouvelles garanties juridiques et autres sont exigées pour éviter l’utilisation abusive du recours en inconstitutionnalité contre les conventions collectives dans le secteur public de la part du Défenseur des habitants et du Parti libertaire, car il conduit nécessairement à une perte de confiance des partenaires sociaux dans la négociation collective; il demande également au gouvernement qu’il continue de le tenir informé de la situation à cet égard, ainsi que des progrès réalisés par la commission mixte du Conseil supérieur du travail et de l’Assemblée législative avec l’assistance technique de l’OIT.
7. 670. Enfin, concernant l’allégation relative à l’action au pénal engagée devant le bureau du Procureur général de la République par un parlementaire à l’encontre de dirigeants syndicaux parce que ces derniers ont présenté une plainte devant l’OIT, action par laquelle ce dernier demande en outre le licenciement des intéressés, le comité prend note des déclarations du gouvernement aux termes desquelles il signale qu’il s’agit d’un fait isolé et qu’il ne soutient pas l’action du parlementaire en question, qui a cependant exercé son droit de saisir la juridiction pénale, laquelle doit agir dans le cadre des garanties d’une procédure régulière consacrées par la Constitution et des garanties syndicales. Le comité déplore l’action au pénal engagée par ce parlementaire et demande au gouvernement de le tenir informé du résultat de cette action et de vérifier qu’aucun dirigeant syndical ne soit sanctionné pour avoir présenté une plainte devant l’OIT.

Recommandation du comité

1. 671. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité rappelle que des garanties légales et d’autres garanties supplémentaires sont nécessaires pour éviter l’utilisation abusive, par le Défenseur des habitants et le Parti libertaire, du recours en inconstitutionnalité contre les accords collectifs dans le secteur public, qui conduit nécessairement à une perte de confiance des interlocuteurs sociaux dans la négociation collective; il demande de nouveau au gouvernement de le tenir informé de l’évolution des mesures et décisions adoptées en relation avec le respect du principe de la négociation collective dans le secteur public, y compris les projets de loi mentionnés dans les conclusions (projet de ratification des conventions nos 151 et 154 et autres projets de réforme constitutionnelle et législative), ainsi que des progrès de la commission mixte du Conseil supérieur du travail et de l’Assemblée législative avec l’assistance de l’OIT.
   • b) Le comité exprime le ferme espoir que la commission mixte commencera à fonctionner sans tarder et qu’il sera en mesure de constater des progrès dans un futur proche.
   • c) Le comité veut croire une nouvelle fois que la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice tiendra pleinement compte des engagements du Costa Rica découlant de la ratification de la convention no 98.
   • d) Le comité déplore l’action au pénal engagée par un parlementaire contre des dirigeants syndicaux au motif que ceux-ci ont présenté une plainte devant l’OIT, et il demande au gouvernement de le tenir informé du résultat de cette action et de vérifier qu’aucun dirigeant syndical ne soit sanctionné pour avoir présenté une plainte devant l’OIT.