Rapport définitif - Rapport No. 344, Mars 2007

Cas no 2484 (Norvège) - Date de la plainte: 04-AVR. -06 - Clos

1. 1067. La plainte est présentée dans une communication datée du 4 avril 2006 émanant du Syndicat norvégien des électriciens et des travailleurs des TI (Syndicat des travailleurs EL et TI).
2. 1068. Le gouvernement a transmis ses observations dans une communication datée du 3 octobre 2006.
3. 1069. La Norvège a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 1070. Dans sa communication du 4 avril 2006, le Syndicat des travailleurs EL et TI allègue que le gouvernement norvégien a violé les conventions nos 87 et 98 en imposant, par l’adoption d’une loi au parlement en date du 18 février 2005, un arbitrage obligatoire destiné à mettre fin à une grève légale, qui avait débuté le 24 août 2004 en vue d’obtenir la révision d’un accord salarial dans le secteur des ascenseurs au printemps 2004. La grève concernait 481 travailleurs (sur 608 employés).
2. 1071. L’organisation plaignante explique que, en vertu du droit du travail norvégien, le recours à un arbitrage obligatoire et l’interdiction de la grève doivent être approuvés par une loi spéciale du parlement. Il appartient au parlement de décider si le conflit en cause doit être résolu par un arbitrage obligatoire. Cependant, aucune loi ne précise les circonstances dans lesquelles un arbitrage obligatoire peut être imposé.
3. 1072. L’organisation plaignante affirme que l’Office national de l’administration et de la technologie de la construction (BE), chargé de la sécurité des ascenseurs, a conclu, dans sa lettre du 22 décembre 2004, que, même si la grève conduisait à un manque d’entretien, il n’y avait pas de risque de blessures corporelles. Dans son rapport du 20 janvier 2005, le BE a déclaré que la grève avait causé des désagréments à un nombre croissant de personnes. Il évaluait les différents secteurs touchés et concluait que les bâtiments publics étaient les plus affectés. Il soulignait également que l’absence de réparations et un entretien insuffisant conduiraient, à long terme, à une baisse de la qualité des ascenseurs.
4. 1073. Lorsque le gouvernement a décidé de mettre un terme à la grève, il a également fait mention d’une lettre datée du 16 décembre 2004 émanant de l’Association norvégienne d’accueil selon laquelle, même si la responsabilité de la sécurité des ascenseurs incombe aux propriétaires, de nombreuses entreprises, comme les hôtels, se trouvaient dans une situation difficile et pourraient être contraintes de fermer leurs portes, ce qui aurait des conséquences dramatiques.
5. 1074. Le Conseil norvégien de la santé a indiqué que la grève causait de graves désagréments et une situation de vie difficile pour les personnes dépendant des ascenseurs, en particulier les handicapés, les personnes âgées et les familles avec de jeunes enfants. La grève avait également rendu difficiles les conditions de travail des personnes qui dépendent des ascenseurs dans leur travail. Ceci aurait entraîné de graves problèmes de santé et une hausse du nombre de jours de congé de maladie des travailleurs.
6. 1075. Dans un communiqué de presse daté du 24 janvier 2005, le gouvernement a affirmé que le facteur déterminant pour imposer un arbitrage obligatoire a été le rapport précité du BE. D’après ce communiqué de presse, bien qu’aucun accident n’ait été signalé, l’absence d’entretien spécialisé était dangereuse. Le gouvernement a déclaré que la grève aboutirait à une baisse permanente du niveau de sécurité des ascenseurs. Le communiqué de presse faisait également référence au rapport du Conseil norvégien de la santé. Au vu de ces rapports, de l’impasse alléguée de la situation entre les parties au conflit et de la durée de la grève, le gouvernement a proposé à l’Assemblée nationale de soumettre le conflit à un arbitrage obligatoire et de mettre fin à la grève. La proposition expliquait les conventions pertinentes de l’OIT, mais concluait que l’arbitrage ne serait pas contraire à ces conventions. Le parlement a approuvé le recours à un arbitrage obligatoire par une loi spéciale adoptée le 18 février 2005.
7. 1076. L’organisation plaignante considère que le secteur des ascenseurs ne constitue pas un service essentiel. La question à examiner est celle de savoir si la grève a mis en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans l’ensemble ou dans une partie de la population. La Norvège maintient un niveau de sécurité élevé des ascenseurs. Aucun accident n’a été rapporté durant la grève. L’organisation plaignante n’est pas d’accord avec l’affirmation selon laquelle une maintenance faible pourrait aboutir à un danger potentiel. En effet, l’Autorité nationale de contrôle des ascenseurs n’était pas en grève et a travaillé comme à l’accoutumée. En conséquence, la durée de la grève invoquée par le gouvernement n’était pas pertinente. Convenant que la grève avait entraîné des désagréments pour les usagers, l’organisation plaignante considère toutefois que ces désagréments n’ont pas mis en danger la vie, la sécurité ou la santé de la population.
8. 1077. L’organisation plaignante marque également son désaccord avec l’affirmation du gouvernement selon laquelle la situation était dans l’impasse. Elle indique que les parties s’étaient rencontrées à plusieurs reprises durant la grève. L’organisation plaignante estime que, si le gouvernement était préoccupé par la vie et la santé de la population, il aurait dû tenter d’établir un service minimum plutôt que de recourir à un arbitrage obligatoire pour mettre fin à la grève. En outre, en dépit de l’absence d’accord sur un service minimum, certains services ont néanmoins été fournis. Par ailleurs, le Syndicat des travailleurs EL et TI était prêt à continuer à fournir des services aux hôpitaux, ainsi qu’aux handicapés et aux personnes âgées. D’ailleurs, durant la grève, certains ascenseurs ont été réparés par d’autres entreprises.
9. B. Réponse du gouvernement
10. 1078. Dans sa communication du 3 octobre 2006, le gouvernement déclare comprendre que, bien que le droit de grève ne soit pas expressément prévu par les articles des conventions nos 87 et 98, il est néanmoins considéré comme l’un des principes de la liberté syndicale. Le gouvernement comprend également que, selon les organes de contrôle de l’OIT, les conséquences d’un conflit du travail pourraient devenir graves au point que des limitations du droit de grève pourraient devenir compatibles avec les principes de liberté syndicale. Lorsqu’une grève concerne des fonctionnaires exerçant des fonctions dans l’administration de l’Etat ou les services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire les services dont l’interruption risquerait de mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans tout ou partie de la population, des limitations ou des interdictions de grève sont jugées acceptables par les organes de contrôle de l’OIT.
11. 1079. Le gouvernement souligne que la Norvège consent de gros efforts pour se conformer aux conventions de l’OIT. Une ingérence dans un conflit du travail n’a lieu que lorsque la vie et la santé de la personne ou d’importants intérêts publics sont mis en danger. Le gouvernement considère que son ingérence qui a consisté à imposer un arbitrage obligatoire par la loi du 18 février 2005 ne viole pas les conventions nos 87 et 98.
12. 1080. Le gouvernement indique que le conflit est né de la révision en 2004 de l’accord sur les ascenseurs conclu entre le Syndicat des travailleurs EL et TI, d’une part, et l’Association des ascensoristes (HLF)/Association des entrepreneurs techniques (TELFO), d’autre part. Quatre-vingt-dix membres du Syndicat des travailleurs EL et TI sont partis en grève le 24 août 2004. Le conflit s’est étendu progressivement, à la fois par des grèves et des lock-out, et le 1er décembre 2004 il concernait 481 installateurs d’ascenseurs sur 608. Le conflit a affecté le fonctionnement des ascenseurs, des escaliers roulants et des bandes transporteuses. De plus en plus d’installations sont tombées en panne et le conflit a causé des désagréments à de nombreuses personnes. Un grand nombre de personnes âgées et handicapées ont été isolées chez elles. En décembre, plusieurs ascensoristes ont envoyé un courrier à leurs clients en leur recommandant d’arrêter les ascenseurs qui n’avaient pas été contrôlés par leurs installateurs durant le conflit.
13. 1081. Pendant le conflit, le médiateur national a consulté les parties à plusieurs reprises. Cependant, ces tentatives d’amener les parties à un accord se sont soldées par un échec. Les parties ont également été invitées à une réunion avec le ministre du Travail et des Affaires sociales, le 21 décembre 2004. Le ministre a instamment prié les parties de trouver une solution pour sortir de l’impasse, mais sans succès. En dépit de ces efforts, après cinq mois de conflit, il est apparu au gouvernement qu’il existait des divergences fondamentales entre les points de vue des parties. Contrairement à l’avis de l’organisation plaignante, aux yeux du gouvernement, les parties se trouvaient bel et bien dans une impasse.
14. 1082. Au début du mois de janvier 2005, l’Organe de contrôle des ascenseurs d’Oslo et l’Organe de contrôle norvégien des ascenseurs ont lancé, par l’intermédiaire des médias, un avertissement concernant les conséquences potentiellement négatives que pouvait poser l’absence de contrôle et de maintenance des ascenseurs. Le communiqué soulignait que l’Organe de contrôle des ascenseurs n’était pas en mesure d’offrir des services en dehors des contrôles périodiques réguliers et que ceux-ci ne pouvaient remplacer les inspections auxquelles les installateurs doivent procéder.
15. 1083. Un rapport de l’Office national de l’administration et de la technologie de la construction (BE) du 20 janvier 2005 indiquait que, même s’il n’était pas possible de déterminer le nombre d’ascenseurs hors service, ce nombre ne cessait de croître. En ce qui concerne la sécurité, le BE affirmait que, bien qu’aucun accident n’ait été signalé, il était préoccupé par l’absence de contrôle et de maintenance des ascenseurs et par le risque que les propriétaires remettent des ascenseurs en service sans procéder d’abord à une inspection adéquate. Il considérait également que la remise en service d’ascenseurs par du personnel non qualifié représentait un risque pour les usagers. Le BE soulignait que l’absence de réparations et de maintenance risquait d’entraîner l’arrêt d’ascenseurs pouvant conduire à des situations critiques. Selon le gouvernement, le BE jugeait qu’en termes de sécurité la situation était grave.
16. 1084. Le Conseil norvégien de la santé a indiqué dans son rapport que le conflit causait de graves désagréments et créait des conditions d’existence difficiles pour toutes les personnes dépendantes d’un ascenseur, en particulier les handicapés, les personnes âgées et les familles avec de jeunes enfants. Plusieurs personnes n’ont pas été en mesure d’exécuter leurs tâches quotidiennes, de sortir de chez elles et de se rendre à leur travail. Bien que les autorités sanitaires n’aient signalé aucun cas où des ascenseurs hors service avaient causé des dommages à la vie et à la santé, elles ont rapporté des problèmes de santé graves et une augmentation du nombre de jours de congé de maladie pris par les travailleurs.
17. 1085. Après cinq mois de conflit, la situation était toujours dans l’impasse. Un grand nombre d’ascenseurs étaient hors service. Le gouvernement ne pouvait plus ignorer les avertissements lancés par diverses autorités de contrôle et de surveillance. Il a donc décidé de proposer de résoudre ce conflit de cinq mois en imposant un arbitrage obligatoire. Le ministre du Travail et des Affaires sociales a informé les parties de cette décision le 24 janvier 2005. Le projet de loi a été adopté par le parlement et est entré en vigueur le 18 février 2005. Conformément à la loi, le Conseil national des salaires a été saisi de l’affaire en vue de trouver une solution au conflit.
18. 1086. Le gouvernement convient que le secteur des ascenseurs n’est pas un service essentiel. Cependant, il considère que les conséquences d’une grève dans ce secteur pourraient néanmoins être d’une gravité telle que la vie, la santé et la sécurité de la personne pourraient être mises en danger. En effet, le BE a conclu que la durée du conflit faisait courir un tel risque. Le gouvernement affirme que, contrairement à l’avis du Syndicat des travailleurs EL et TI, une mauvaise maintenance des ascenseurs représentait un danger potentiel. Le BE, qui est une autorité nationale de surveillance dans ce domaine, a fait état d’un risque accru concernant la sécurité des ascenseurs encore en service. Le gouvernement ne pouvait ignorer ces avertissements.
19. 1087. Même si le gouvernement convient avec le Syndicat des travailleurs EL et TI que la durée de la grève ne justifie pas, en soi, le recours à un arbitrage obligatoire, il considère néanmoins que la durée du conflit est un facteur important, étant donné que la situation se dégradait au fil du temps. Si le conflit avait duré beaucoup plus longtemps, il y aurait eu un risque évident de mise en danger de la santé à la fois physique et psychologique de nombreuses personnes, essentiellement des personnes handicapées et âgées isolées.
20. 1088. S’agissant de la déclaration de l’organisation plaignante selon laquelle le gouvernement aurait dû tenter de parvenir à un accord pour assurer un service minimum plutôt que de recourir à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin au conflit, le gouvernement répond que, selon son interprétation des recommandations de l’OIT concernant le service minimum, il est préférable que des accords de ce type soient conclus par les parties et, de préférence, pas durant le conflit. Quant à la question de savoir s’il aurait dû imposer un service minimum, le gouvernement ne pense pas que cela aurait été possible ou aurait eu le moindre effet. Selon lui, la responsabilité d’un accord sur un service minimum relève des deux parties au conflit.
21. 1089. Le gouvernement est donc convaincu que l’imposition d’un arbitrage obligatoire dans le conflit affectant le secteur des ascenseurs était conforme aux principes de liberté syndicale et aux conventions nos 87 et 98.

C. Conclusions du comité

1. 1090. Le comité note que ce cas concerne l’imposition par les autorités d’une procédure d’arbitrage obligatoire destinée à mettre fin à une grève dans le secteur des ascenseurs. Selon les informations fournies par l’organisation plaignante et le gouvernement, la grève, qui a débuté le 24 août 2004 dans le cadre de la révision d’un accord salarial dans le secteur des ascenseurs au printemps 2004, a pris fin à la suite d’une loi votée par le parlement le 18 février 2005.
2. 1091. Sur la base des informations fournies par l’organisation plaignante et le gouvernement, le comité note que les deux parties ont tenté de parvenir à un accord: l’organisation plaignante déclare que les parties s’étaient rencontrées à plusieurs reprises durant la grève et, au dire du gouvernement, les services du médiateur étaient à la disposition des parties, et le ministre du Travail et des Affaires sociales a rencontré les parties pour insister afin qu’elles trouvent une solution mutuellement acceptable. Le comité note qu’après cinq mois de négociations infructueuses le conflit a été renvoyé devant le Conseil national des salaires pour résolution.
3. 1092. Le comité note que tant l’organisation plaignante que le gouvernement considèrent que les services d’ascenseurs ne constituent pas des services essentiels au sens strict du terme où le droit de grève peut être limité, voire interdit. Le gouvernement considère toutefois que la durée de la grève et le risque croissant au plan de la sécurité rapporté par l’Office national de l’administration et de la technologie de la construction ne pouvaient pas être ignorés. Par ailleurs, l’organisation plaignante a déclaré que le gouvernement aurait dû exiger un service minimum plutôt que d’imposer un arbitrage obligatoire. L’organisation plaignante ajoute que certains services ont effectivement été fournis et qu’elle était prête à continuer à les fournir aux hôpitaux ainsi qu’aux handicapés et aux personnes âgées. Sur ce point, le gouvernement considère qu’un service minimum aurait dû être défini par les parties concernées, sans son intervention en la matière. En outre, il doute qu’un service minimum aurait été suffisant.
4. 1093. Le comité note que le conflit a été renvoyé au Conseil national des salaires en février 2005. De l’avis du comité, il est difficile de concilier un arbitrage imposé par les autorités de leur propre initiative avec le droit de grève et le principe du caractère volontaire de la négociation. Il rappelle en outre qu’un arbitrage obligatoire pour mettre fin à un conflit collectif du travail et à une grève est acceptable soit s’il intervient à la demande des deux parties au conflit, soit dans les cas où la grève peut être limitée, voire interdite, à savoir dans les cas de conflit dans la fonction publique à l’égard des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ou dans les services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire les services dont l’interruption risquerait de mettre en danger dans tout ou partie de la population la vie, la santé ou la sécurité de la personne. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 564.] Bien que le comité considère que les services d’ascenseurs ne soient pas essentiels au sens strict du terme, et prenant bonne note du fait que certains services ont été fournis durant la grève, le comité reconnaît que l’absence prolongée d’une maintenance qualifiée des ascenseurs et de la fourniture de services de base pouvait potentiellement créer un danger à la santé et sécurité publiques.
5. 1094. Dans ces circonstances, le comité tient à rappeler qu’un service minimum peut être défini en cas de grève dont l’étendue et la durée pourraient provoquer une crise nationale aiguë telle que les conditions normales d’existence de la population pourraient être en danger. Pour être acceptable, ce service minimum devrait se limiter aux opérations strictement nécessaires pour ne pas compromettre la vie ou les conditions normales d’existence de tout ou partie de la population, et les organisations de travailleurs devraient pouvoir participer à sa définition tout comme les employeurs et les autorités publiques. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 610.] Tout en notant la préoccupation du gouvernement que la décision relative à la fourniture d’un service minimum aurait dû être prise par les parties concernées, le comité considère que, en l’absence de tout accord sur ce point entre les parties, un organe indépendant aurait pu être mis sur pied afin d’imposer un service minimum suffisant pour répondre aux préoccupations du gouvernement en matière de sécurité, tout en préservant le respect des principes du droit de grève et du caractère volontaire de la négociation collective. Même si le comité considère que, idéalement, un service minimum devrait être négocié par les parties concernées, de préférence avant l’apparition d’un conflit, il a considéré que les désaccords concernant le nombre et la nature du service minimum pouvaient être réglés par un organe indépendant, et reconnaît que le service minimum à fournir dans les cas où la nécessité ne s’en fait sentir qu’après une longue grève ne peut être mis en place durant le conflit. Dans le cas d’espèce, le comité regrette que le gouvernement n’ait pas tenté de négocier un service minimum avec les parties concernées et, en cas de désaccord, n’ait pas laissé à un organe indépendant le soin de régler la question. Le comité exprime sa préoccupation quant au fait que la loi du 18 février 2005 n’est pas conforme aux conventions nos 87 et 98. Il rappelle qu’un service minimum pourrait être approprié comme solution de rechange possible dans les situations où une limitation importante ou une interdiction totale de la grève n’apparaît pas justifiée et où, sans remettre en cause le droit de grève de la plus grande partie des travailleurs, il pourrait être envisagé d’assurer la satisfaction des besoins de base des usagers ou encore la sécurité ou le fonctionnement continu des installations, et considère que des mesures devraient être prises pour garantir que le service minimum évite la mise en danger de la santé ou de la sécurité publiques. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 607-608.] Le comité prie donc le gouvernement de veiller à l’avenir à ce que, lorsque la durée prolongée d’une grève risque de mettre en danger la santé et la sécurité publiques, il soit considéré faire appel à la négociation ou à la mise en place d’un service de maintenance minimum plutôt que d’interdire catégoriquement une grève par l’imposition d’un arbitrage obligatoire.
6. 1095. S’agissant de la procédure finalement utilisée pour résoudre le conflit, le comité regrette qu’aucune information n’ait été fournie au sujet de la composition du Conseil national des salaires ou de l’issue de la procédure d’arbitrage. A cet égard et au cas où une intervention serait nécessaire pour des raisons de sécurité, le comité souhaite rappeler que, en ce qui concerne la nature des «garanties appropriées» en cas de restriction de la grève dans les services essentiels et dans la fonction publique, la limitation du droit de grève devrait s’accompagner de procédures de conciliation et d’arbitrage appropriées, impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et dans lesquelles les sentences rendues devraient être appliquées entièrement et rapidement. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 596.] En outre, le comité tient à rappeler qu’il serait souhaitable que toutes les occasions possibles soient données aux parties pour négocier collectivement, pendant un laps de temps suffisant, avec le concours d’une médiation indépendante, ainsi que de mécanismes et de procédures établis avec une seule finalité: faciliter les négociations collectives. Partant du principe qu’un accord négocié, aussi insatisfaisant qu’il puisse être, est préférable à une solution imposée, il devrait toujours être possible aux parties de retourner volontairement à la table des négociations, ce qui implique que tout mécanisme de règlement des conflits adopté devrait inclure la possibilité de suspendre le processus d’arbitrage obligatoire si les parties veulent reprendre les négociations.

Recommandation du comité

1. 1096. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de veiller à l’avenir à ce que, lorsque la durée prolongée d’une grève risque de mettre en danger la santé et la sécurité publiques, il soit considéré faire appel à la négociation ou à la mise en place d’un service de maintenance minimum plutôt que d’interdire catégoriquement une grève par l’imposition d’un arbitrage obligatoire.
   • b) Par ailleurs, le comité considère que, en l’absence de tout accord sur ce point entre les parties, un organe indépendant aurait pu être mis sur pied afin d’imposer un service minimum suffisant pour répondre aux préoccupations du gouvernement en matière de sécurité, tout en préservant le respect des principes du droit de grève et du caractère volontaire de la négociation collective.