Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 344, Mars 2007

Cas no 2458 (Argentine) - Date de la plainte: 30-NOV. -05 - Clos

1. 281. La plainte figure dans des communications de l’Association du personnel technique aéronautique de la République argentine (APTA) et l’Association des pilotes de lignes aériennes (APLA), respectivement du 30 novembre et du 1er décembre 2005.
2. 282. Le gouvernement a envoyé ses observations par une communication du 22 août 2006.
3. 283. L’Argentine a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 284. Dans leurs communications du 30 novembre et du 1er décembre 2005, l’Association du personnel technique aéronautique (APTA) et l’Association des pilotes de lignes aériennes (APLA) déclarent que l’entreprise Aerolíneas Argentinas S.A. et Austral Líneas Aéreas Cielos del Sur S.A., contrôlée par la première, appartenant toutes deux à l’entreprise transnationale Marsans dont le siège social est en Espagne, conduisent une politique d’interdiction et de répression manifestes de toute activité syndicale de leurs travailleurs, comme le mettra en évidence le point suivant. Les organisations plaignantes signalent que, par suite de l’accumulation de violations de la loi, de normes de la convention collective du travail applicable et de celles relatives à la liberté syndicale par les entreprises dénoncées, un conflit collectif s’est développé depuis le début 2005 et s’est exprimé par l’exercice du droit de grève en juillet 2005. C’est à ce moment que l’autorité administrative du travail a appliqué la loi de conciliation obligatoire no 14786
2. – imposant la suspension de toute mesure d’action directe pendant le délai de vingt jours ouvrables – qui, en l’espèce, signifiait la paralysie de tout mouvement de grève pendant pratiquement un mois.
3. 285. Elles ajoutent que, devant l’impossibilité de résoudre le conflit collectif à l’origine du mouvement et le refus constant des entreprises de négocier efficacement et de bonne foi, l’association syndicale a déclaré, le 22 septembre, l’adoption de mesures légitimes d’action syndicale qui impliqueraient l’exercice du droit de grève. Plus tard, face à une convocation immédiate de la part de l’autorité administrative du travail et à une démarche expresse et précise de cette dernière pour les laisser sans effet, une nouvelle période de négociation et la suspension de la grève en cours ont été convenues avec les entreprises. De ce fait, pendant une nouvelle période, en l’espèce de 60 jours, la représentation syndicale s’est abstenue d’exercer son droit d’appeler à la grève. Une fois les 60 jours écoulés et ayant une nouvelle fois pu constater l’inexistence, chez les employeurs, d’une volonté effective de résoudre les différends existants, parmi lesquels celui portant sur les salaires confrontés à un processus continu et important de perte du pouvoir d’achat, l’APTA et l’APLA ont ordonné le 24 novembre la poursuite des mesures d’action syndicale, unique moyen de défendre les droits des travailleurs qu’elles représentent.
4. 286. Selon les organisations plaignantes, l’autorité administrative du travail (ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale de la nation) a décidé, de manière arbitraire et manifestement illégale et sans aucun pouvoir légal de le faire, de recommencer à appliquer la procédure de conciliation obligatoire pour le même conflit, provoquant ainsi une nouvelle suspension de la grève. Elle a de même intimé l’ordre de suspendre la grève avec des avertissements de sanctions sous forme d’amende (loi no 25212) et de mesures frappant la représentation syndicale (loi no 23551); elle a par ailleurs pris le 25 novembre une mesure administrative imposant la mise en place d’un service minimum, en considérant de manière arbitraire et illégale l’activité aéronautique comme un service essentiel; et elle a entamé une procédure afin de sanctionner par une amende les organisations syndicales (qui pourrait atteindre la somme de 8 millions de pesos argentins).
5. 287. Selon les organisations plaignantes, ce qui précède permet de déduire que l’autorité du travail a adopté des attitudes et des comportements qui constituent une atteinte très grave aux droits de la liberté syndicale, tendant à empêcher l’exercice du droit de grève et à intimider les organisations syndicales et les travailleurs qu’elles représentent pour les obliger à cesser toute manifestation relative au conflit. Il convient de noter que, depuis le mois de juillet 2005 et jusqu’au moment de la présentation de la plainte, soit pendant une durée de 120 jours, les organisations syndicales se sont vues empêchées, par la manière d’agir constante de l’autorité du travail, d’adopter les mesures d’action syndicale respectives. Ainsi, devant la menace de se voir appliquer des sanctions économiques très importantes et même de voir annuler leur mandat syndical, les organisations syndicales se voient arbitrairement contraintes par l’autorité publique de cesser toutes actions syndicales, ce qui revient en pratique à les interdire.
6. 288. Les organisations plaignantes ajoutent que, à la limitation dans le temps prévue pour le droit de grève, s’ajoute la tentative de limitation par la décision arbitraire et illégale de considérer le transport aéronautique comme un service essentiel, en appliquant un service minimum de 50 pour cent aux vols intérieurs et de 75 pour cent aux vols internationaux. En vertu de la législation en vigueur (art. 24 de la loi no 25877), l’autorité du travail ne dispose pas de pouvoir d’étendre le concept et le libellé de «service essentiel» établis par cette même loi, qui donne exclusivement pouvoir à cet effet à une «commission indépendante» qui devra se conformer aux termes du règlement. Le pouvoir exécutif disposait de 90 jours pour la réglementation concernée (art. 24 in fine, loi no 25877), laquelle devait être conforme aux «principes de l’Organisation internationale du Travail». En dépit d’une telle norme, qui renvoyait aux principes élaborés par les organes de contrôle de l’OIT pour la réglementation du droit de grève, le gouvernement a omis la réglementation pertinente et, de cette façon, en faisant usage d’une norme abrogée (décret no 843/00), il continue à s’attribuer des pouvoirs que la norme juridique lui a refusés pour étendre le concept de service essentiel bien qu’il ne soit pas prévu, en l’espèce, dans l’énoncé de l’article 24 de la loi no 25877.
7. 289. Les organisations plaignantes allèguent que, au-delà du refus persistant et déraisonnable de négocier la manière de résoudre le conflit collectif, les entreprises en sont venues à empêcher la poursuite des mesures d’action syndicale, pour ensuite profiter de l’intervention arbitraire de l’autorité du travail pour sanctionner et licencier les travailleurs qui exerçaient alors leur droit de grève légitime. En effet, à partir de l’intervention conduite par l’autorité du travail, les entreprises dénoncées ont lancé une campagne d’intimidation publique à l’encontre des organisations syndicales et d’intimidation personnelle à l’encontre de chacun des travailleurs représentés par l’APTA et l’APLA.
8. 290. Selon les organisations plaignantes, les entreprises, se servant de la disposition de la DNRT no 148/05, ont commencé à avertir unilatéralement et illégalement les travailleurs qu’ils devaient se présenter pour reprendre leur service sous peine de sanctions. Ainsi, du seul fait que les travailleurs représentés par l’APTA et l’APLA étaient en train d’exercer leur droit de grève, l’entreprise a essayé d’empêcher la poursuite de ce droit par l’imposition de services minimums. Nonobstant ce qui précède, après les intimidations en question, les entreprises ont notifié de très nombreux licenciements au motif de non-respect des services minimums établis par la disposition de la DNRT no 148/05 par lequel, à ce niveau, elles cherchent bel et bien à interdire définitivement la grève dans tous les cas et à tous effets. Ce faisant, les entreprises ont fait preuve de discrimination à l’égard des travailleurs pour leur participation à des activités syndicales, allant jusqu’à leur licenciement pour s’être mis en grève; et elles ont exercé une pression illicite car antisyndicale et discriminatoire au moyen de licenciements et de suspensions de travailleurs affiliés ou non aux syndicats. En ce sens, elles ont commis une violation évidente du principe de la liberté syndicale consacré dans la loi argentine sur les associations syndicales no 23551 et dans l’article 14 bis de notre Constitution nationale, ainsi que dans les conventions nos 87 et 98 de l’OIT.
9. B. Réponse du gouvernement
10. 291. Dans sa communication du 22 août 2006, le gouvernement rappelle que les organisations plaignantes fondent leur action sur le fait que les entreprises Aerolíneas Argentinas S.A. et Austral Líneas Aéreas Cielos del Sur S.A., contrôlée par la première, qui appartiennent toutes deux à la transnationale Marsans ayant son siège social en Espagne, ont empêché la poursuite des mesures d’action directe dont disposaient les associations syndicales. Le gouvernement comprend que la responsabilité découle de l’application arbitraire de la loi no 14786, qui a été utilisée par les entreprises pour sanctionner et licencier des travailleurs qui exerçaient alors leur droit de grève légitime. En effet, il est affirmé que les entreprises, profitant de la disposition de la Direction nationale des relations de travail (DNRT) no 148/05, ont commencé à avertir les travailleurs qu’ils devaient se présenter pour prendre leur service sous peine de sanctions, en invoquant la prestation de services minimums reconnus par l’autorité du travail dans une autre disposition de la DNRT (no 145/05). Les organisations plaignantes allèguent que les entreprises dénoncées ont exercé une pression illicite, antisyndicale et discriminatoire, au moyen de licenciements et de suspensions de travailleurs, affiliés et non affiliés au syndicat. Selon les organisations plaignantes, la plainte entre dans le cadre de la violation de la loi argentine sur les associations syndicales no 23551, de l’article 14 bis de la Constitution nationale, des conventions nos 87 et 98 de l’OIT et de l’article 53 portant sur les pratiques déloyales (loi no 23551).
11. 292. Le gouvernement comprend que les organisations plaignantes invoquent l’application arbitraire par le gouvernement de la loi no 14786 impliquant l’appel à la conciliation obligatoire; la suspension de la grève par décret; l’application arbitraire de sanctions sous forme d’amende (loi no 25212); l’application incorrecte des dispositions nationales et internationales pour décréter la mise en place de services minimums (décret no 147/05) sous prétexte de considérer le transport aérien comme un service essentiel; et, pour finir et en conséquence de ce qui précède, la sanction arbitraire par une amende de l’organisation syndicale faisant l’objet d’une procédure.
12. 293. Le gouvernement indique que la documentation envoyée fait apparaître l’existence de deux conflits: le premier, démarré en mai 2005 avec le cumul de quatre grèves consécutives appelées par les associations corporatives (8 et 9 mai 2005, 5 août et 22 septembre 2005), et le second correspondant à la grève du 24 novembre 2005. Finalement, un accord entre les parties a été signé le 2 décembre 2005, homologué par l’autorité du travail le 15 décembre de la même année. De plus, l’Association des pilotes de lignes aériennes (APLA) a interjeté un recours en amparo à la suite de l’établissement des services minimums dans le cadre du dernier conflit. Le jugement en première instance ayant rejeté le recours, il a été fait appel de ce jugement qui a été soumis à la Chambre.
13. 294. Quant à l’appel à la conciliation obligatoire (loi no 14786), le gouvernement explique que, dans le conflit en question, l’intervention de l’autorité du travail a obéi à des requêtes des entreprises défenderesses. En effet, la procédure – affaire no 1125633/05 – a démarré avec la plainte de l’entreprise, datée du 26 juillet, contre les membres du Comité de direction de l’APTA, par la présentation devant les installations de la firme, tant à Ezeiza qu’à l’Aeroparque, afin de procéder à l’arrêt des activités, sans connaître le motif de la réclamation. Ces circonstances sont confirmées par un acte notarié no 102, dans lequel figure le compte rendu des attentes syndicales avec la mobilisation et son déroulement. C’est en vertu de ces éléments que le ministère prend à la même date la disposition no 83, par laquelle il déclare que les parties entrent dans le cadre de la loi no 14786. Dès lors, si l’on se place dans cette perspective, rien ne s’oppose à l’intervention du ministère du Travail.
14. 295. Le gouvernement signale que, à partir de cette mesure qui suspendait, en conformité avec les dispositions de l’article 2 de la loi no 14786, la mesure d’action directe pendant le délai de vingt jours, plusieurs alternatives se sont succédé dans le conflit, qui ont donné lieu à des mesures contraignantes dont le point d’orgue a été l’accord du 23 septembre 2006 convenant du paiement d’une somme non rémunératrice, l’entreprise s’engageant à régler les travailleurs sous contrat. De son côté, le syndicat a suspendu le recours à la force et l’employeur a accepté de ne pas prendre de mesures disciplinaires à l’encontre du personnel mêlé à cette action. Tout est mis en œuvre au ministère du Travail par un acte de conciliation. En conséquence, le conflit a été réglé par cet accord – qui reconnaît l’attribution d’une somme fixe non rémunératrice et le règlement des travailleurs sous contrat – et son homologation ultérieure par le ministère du Travail, par une résolution du Secrétariat du travail no 99 du 28 septembre 2005. Il apparaît donc clairement que l’Etat n’est intervenu qu’une seule fois et à la demande des parties, puisque l’homologation de l’accord s’est faite à leur requête, ce qui peut être assimilé à une forme d’autocomposition du conflit. Ce dernier a pu être réglé parce que les parties ont délimité l’objet du litige à une attribution non rémunératrice et à un reclassement des travailleurs sous contrat, en réduisant le caractère conflictuel des autres aspects à une situation de différends pouvant être traités par la négociation, qui devra commencer dans un délai ne pouvant excéder 60 jours, ainsi que l’indique l’accord du 23 septembre 2005. Il convient de préciser qu’il n’existe dans la procédure aucune mention faisant état d’une évaluation défavorable du déroulement des négociations, comme on pourrait le déduire de la disposition de la clause quatre de l’accord et qui pourrait avoir entraîné un retour à une situation conflictuelle. Rien de tel n’a été dénoncé au ministère du Travail, dont la façon d’agir a été en tous points conforme aux principes internationaux.
15. 296. Le gouvernement ajoute que la nouvelle intervention de l’Etat dans le conflit par la résolution no 143/05 s’avère bien fondée, compte tenu du fait qu’il s’agit de la rupture d’un processus de négociation tout à fait distinct du précédent, sur un accord dont les deux parties ont demandé l’homologation. Le nouvel avis faisant appel à la conciliation obligatoire rendu par les résolutions nos 142 et 143 de la DNRT est parfaitement légitime puisqu’il découle de l’abandon de la négociation par les syndicats qui s’est concrétisé par la grève du 24 novembre, et puisqu’il entre dans les limites d’extension fixées par les recommandations de l’Organisation internationale du Travail. De ce fait, la mesure a été prise en application des principes d’immédiateté et d’opportunité juridique, aux effets de trouver un consensus et de parvenir à une résolution pacifique de la question. Le gouvernement signale que l’aéroport où se sont produits les faits est celui dans lequel se concentre la majeure partie du trafic aérien intérieur du pays, qu’ils se sont reproduits tout au long de l’année, et que la distance minimum moyenne d’un vol intérieur en République argentine est de 500 km.
16. 297. Pour ce qui concerne l’application de sanctions en conformité avec les dispositions de la loi no 25212, de telles sanctions ne sont pas liées à l’usage de la force mais à la violation de la période de paix sociale ouverte par l’instance de conciliation, également en conformité avec la doctrine de l’Organisation internationale du Travail. Le ministère du Travail a agi en accord avec les principes internationaux, étant donné que les sanctions prévues dans les résolutions nos 142 et 143 de la DNRT découlent de l’intervention de l’Etat appelant à la conciliation obligatoire, en tous points conforme aux normes internationales auxquelles nous avons d’ores et déjà fait référence. En tout état de cause, il convient de faire remarquer que le problème posé par les organisations plaignantes devient abstrait dès lors qu’il a cessé du fait de l’acceptation de l’offre proposée, une telle attitude de la part des syndicalistes venant pleinement valider l’intervention du ministère du Travail par l’intermédiaire de la Direction nationale de résolution des conflits.
17. 298. Quant à l’allégation relative à l’affectation à des services minimums ou essentiels, le gouvernement précise que, dans le cadre du conflit en question, il y a eu un délai d’«encouragement au rapprochement» mais qui n’a abouti à aucun résultat et que, au moment d’étendre au transport aérien la qualification de service essentiel, il faut se rappeler l’étendue du territoire de la République argentine et les difficultés de communication et d’infrastructures. Pour finir, le gouvernement déclare que le mois de mars de l’année en cours a vu l’adoption du décret no 272/2006, réglementant le troisième paragraphe de l’article 24 de la loi qui réunissait plusieurs recommandations de l’OIT, et donnant à la commission proposée le nom de «Commission de garantie». Cette commission aura pour objectif de conseiller et de se prononcer sur les consultations que lui soumettra le pouvoir exécutif, pour tout ce qui a trait à la qualification de service essentiel; de communiquer l’information aux organismes de réglementation des services concernés, en soulignant qu’elle pourra être convoquée à la demande des parties intervenant dans le conflit collectif et non uniquement d’office par le ministère du Travail. La commission sera constituée de cinq membres à la fiabilité technique, professionnelle ou académique reconnue en matière de relations du travail, de droit du travail ou de droit constitutionnel et ayant eu un parcours remarquable.

C. Conclusions du comité

1. 299. Le comité observe que, dans le présent cas, les organisations plaignantes allèguent que, dans le cadre d’un conflit collectif avec les entreprises Aerolíneas Argentinas S.A. et Austral Líneas Aéreas Cielos del Sur S.A. au cours duquel un appel à la grève a été lancé en juillet 2005, l’autorité administrative du travail a appliqué à deux reprises la loi de conciliation obligatoire imposant la suspension de toute mesure d’action directe, provoquant ainsi la suspension du droit de grève; a imposé – de manière unilatérale – la fixation d’un service minimum en considérant l’activité aéronautique comme un service essentiel; et a entamé une procédure aux fins de sanctionner par une amende les organisations syndicales. De même, les organisations plaignantes allèguent que les entreprises ont profité de l’intervention de l’autorité administrative du travail pour licencier et sanctionner des travailleurs pour avoir exercé leur droit de grève légitime.
2. 300. A cet égard, le comité note avec satisfaction que, selon les informations données par le gouvernement, les entreprises et les organisations syndicales en question sont parvenues en décembre 2005 à un accord (homologué auprès de l’autorité administrative) qui, entre autres, prévoit la réintégration immédiate de tous les travailleurs licenciés au motif du conflit et la non-application de sanctions disciplinaires, ainsi que l’engagement de mettre en place un agenda fixant les priorités pour l’analyse de tous les sujets qui préoccupent les parties (le gouvernement joint une copie de l’accord). Dans ces conditions, le comité ne poursuivra pas l’examen de ces allégations.
3. 301. Toutefois, le comité observe que les allégations font apparaître deux questions relatives à l’intervention de l’autorité administrative dans le conflit au sujet desquelles le comité a déjà eu l’occasion de se prononcer dans des cas antérieurs relatifs à l’Argentine. Il s’agit concrètement de l’appel à la conciliation obligatoire des parties en conflit et de l’imposition unilatérale de la part de l’autorité administrative des services minimums.
4. 302. Pour ce qui concerne l’appel à la conciliation obligatoire des parties en conflit, le comité réitère qu’il serait souhaitable que la décision d’engager une procédure de conciliation dans les conflits collectifs revienne à un organe indépendant des parties en conflit. [Voir 336e rapport, cas no 2369, paragr. 212; 338e rapport, cas no 2377, paragr. 403; et 342e rapport, cas no 2420, paragr. 221.]
5. 303. Quant à l’imposition par l’autorité administrative d’un service minimum quand elle estime essentielle une activité déterminée, le comité prend note de ce que le gouvernement l’informe que: 1) en 2006 a été adopté le décret no 272/2006 réglementant le troisième paragraphe de l’article 24 de la loi no 25877, portant création de la Commission de garantie qui aura pour objectif de conseiller et de se prononcer sur les consultations que lui soumettra le pouvoir exécutif, pour tout ce qui a trait à la qualification de service essentiel; et 2) la Commission de garantie susmentionnée pourra être convoquée à la demande des parties intervenant dans le conflit collectif et non uniquement d’office par le ministère du Travail, et elle sera composée de cinq membres à la fiabilité technique, professionnelle ou académique reconnue en matière de relations du travail, de droit du travail ou de droit constitutionnel. A cet égard, le comité renvoie aux conclusions formulées antérieurement se rapportant au système de détermination des services minimums, dans lequel il soulevait les questions relatives au fonctionnement dudit système dans la pratique:
6. Le comité estime que le nouveau système constitue une amélioration par rapport au système antérieur dans la mesure où la Commission de garantie qui donne un avis à l’autorité administrative est composée de représentants des organisations de travailleurs et d’employeurs et d’autres personnes indépendantes. Cependant, la décision finale concernant la détermination des services minimums reste du ressort de l’autorité administrative. Dans ces conditions, le comité prie le gouvernement de lui communiquer des informations sur l’application pratique de la nouvelle disposition et plus concrètement des précisions sur le nombre de cas dans lesquels l’autorité administrative a modifié les termes de l’avis de la Commission de garantie sur les services minimums. [Voir 343e rapport, cas no 2377, paragr. 18.]
7. Par ailleurs, le comité prie le gouvernement de lui fournir des informations quant à la composition de la Commission de garantie et de lui indiquer en particulier si elle comporte des représentants des partenaires sociaux.

Recommandation du comité

1. 304. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Rappelant au gouvernement les principes mentionnés dans les conclusions, le comité prie à nouveau le gouvernement de lui fournir des informations quant à la composition de la Commission de garantie et de lui indiquer en particulier si elle comporte des représentants des partenaires sociaux.