Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 335, Novembre 2004

Cas no 2276 (Burundi) - Date de la plainte: 30-MAI -03 - Clos

1. 389. La plainte figure dans une communication de la Confédération des syndicats du Burundi (COSYBU) en date du 30 mai 2003.
2. 390. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication datée du 5 mai 2004.
3. 391. Le Burundi a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (nº 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971. Il n’a pas ratifié la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 392. Dans sa communication du 30 mai 2003, la COSYBU allègue que le gouvernement du Burundi refuse de reconnaître le Dr Pierre Claver Hajayandi, président démocratiquement élu de l’organisation, et l’a licencié de son poste pour motifs antisyndicaux; de plus, le gouvernement nomme des représentants des travailleurs aux conseils d’administration des institutions tripartites, ainsi qu’à la Conférence internationale du Travail, sans tenir compte des choix de la COSYBU, organisation de travailleurs la plus représentative. La COSYBU soutient également que le gouvernement a adopté, sans consultations tripartites, la loi no 1/015 du 29 novembre 2002 portant Réglementation de l’exercice du droit syndical et du droit de grève dans la fonction publique, qui comporte plusieurs violations de la liberté syndicale.
2. 393. S’agissant de la situation du Dr Hajayandi, la COSYBU déclare que celui-ci a été régulièrement élu avec un nouveau bureau exécutif le 29 avril 2000, lors d’un congrès extraordinaire convoqué dans un contexte de large mouvement social provoqué par une hausse généralisée des prix des biens et services de première nécessité, et durant lequel l’ancien président de la COSYBU (M. Niyongabo) s’était retiré du mouvement «pour convenances personnelles» trois jours avant le déclenchement d’une grève générale. Dès le 1er mai 2000, le gouvernement a manifesté son hostilité à l’endroit du Dr Hajayandi, persistant à maintenir M. Niyongabo à la tête de la COSYBU et le désignant pour représenter les travailleurs du pays aux 89e et 90e sessions de la Conférence internationale du Travail. En 2003, le gouvernement a de nouveau ignoré le choix du bureau exécutif de la COSYBU pour la Conférence (le Dr Hajayandi) lui substituant le vice-président de l’organisation. Ce n’est qu’après le départ du Président Buyoya, en avril 2003, que le Dr Hajayandi a pu normalement représenter les travailleurs aux festivités du 1er mai et à la Conférence internationale du Travail.
3. 394. Le Dr Hajayandi a été congédié de son poste le 29 mai 2000, soit trente jours après son élection à la direction de la COSYBU. Le dossier relatif à ce licenciement démontre qu’il n’existait aucun motif sérieux à un acte aussi grave: seule la détermination du pouvoir à l’écarter du mouvement syndical pouvait l’expliquer. La COSYBU demande la réintégration du Dr Hajayandi dans son poste.
4. 395. La COSYBU allègue également que les activités du Conseil national du travail ont été paralysées du 27 mars 2000 au 19 mai 2003, le ministre ayant refusé de nommer les représentants choisis par les travailleurs pour participer aux travaux du conseil. La situation est rentrée dans l’ordre avec l’arrivée du gouvernement, le conseil ayant tenu deux réunions à la date du dépôt de la plainte. En revanche, la situation reste inchangée en ce qui concerne la nomination des représentants des travailleurs dans les institutions tripartites, conformément au choix de l’organisation la plus représentative. La COSYBU demande la régularisation de cette situation.
5. 396. S’agissant de la loi no 1/015 du 29 novembre 2002 portant Réglementation de l’exercice du droit syndical et du droit de grève dans la fonction publique, la COSYBU considère qu’elle fait obstacle à la constitution des organisations de travailleurs; restreint la liberté d’action des représentants des fonctionnaires; permet des ingérences dans la gestion et le fonctionnement des syndicats en général et ceux de la fonction publique; permet de porter préjudice aux syndicalistes pour leur participation aux activités syndicales; restreint les libertés d’union et de réunion syndicales, ainsi que le droit de grève. La COSYBU souligne que la loi n’a jamais fait l’objet de consultations appropriées avec les partenaires sociaux.
6. 397. La COSYBU joint à sa plainte un nombre substantiel de documents et de pièces justificatives au soutien de ses allégations.
7. B. Réponse du gouvernement
8. 398. Dans sa communication du 5 mai 2004, le gouvernement déclare que le Dr Hajayandi est actuellement reconnu comme président de la COSYBU. Il a participé en cette qualité aux célébrations des 1er mai 2003 et 2004 et faisait partie de la délégation tripartite du Burundi à la Conférence internationale du Travail en 2003. Le problème de leadership de cette organisation ne se pose pas, et le gouvernement s’étonne de la présentation de ces allégations alors que les relations avec la COSYBU se sont normalisées.
9. 399. Le Dr Hajayandi a introduit une plainte en justice contre son licenciement, considéré comme légal par son employeur. L’affaire est en cours et le gouvernement veillera à la mise en application de la décision qui sera rendue.
10. 400. Le gouvernement respecte le choix des travailleurs dans les institutions tripartites, tel qu’opéré par l’organisation la plus représentative. Il s’engage à rectifier toute erreur éventuellement commise.
11. 401. S’agissant de la loi no 1/015, le gouvernement déclare que les syndicats ont été associés à son élaboration, ainsi qu’en témoignent les procès-verbaux des réunions (qui ne sont toutefois pas joints à sa communication). La loi interdit les grèves de solidarité car elles compromettraient gravement la vie, la santé et la sécurité de la population. L’amendement de l’article 14 du Code du travail en vue de permettre l’enregistrement et le contrôle des syndicats du secteur public est à discuter par les milieux concernés; quoi qu’il en soit, les syndicats de ce secteur déjà enregistrés par le ministère du Travail l’ont été en violation de l’article 14 du Code; par ailleurs, l’article 14 de la loi no 1/015 donne aux syndicats le droit de recourir à la Chambre administrative de la Cour suprême en cas de refus d’enregistrement par le ministre de la Fonction publique. Enfin, malgré l’abrogation de l’article 29 des Statuts des fonctionnaires, le droit de grève reste consacré par la loi no 1/015 du 29 novembre 2002.

C. Conclusions du comité

1. 402. Le comité note que les allégations dans la présente plainte concernent: a) l’ingérence du gouvernement dans les activités internes de la COSYBU et le refus de reconnaître le Dr Hajayandi comme président de cette organisation; b) le refus du gouvernement de respecter les choix de l’organisation la plus représentative pour la nomination des travailleurs dans les institutions tripartites; c) le licenciement du Dr Hajayandi, considéré comme injuste et antisyndical par l’organisation plaignante; d) les restrictions excessives à la liberté syndicale apportées par la loi no 1/015 du 29 novembre 2002 portant Réglementation de l’exercice du droit syndical et du droit de grève dans la fonction publique.
2. 403. S’agissant de la première série d’allégations, le comité note qu’elles semblent appartenir maintenant au passé. La documentation fournie au soutien de la plainte démontre qu’il y a eu dans les années 1999-2000 des rivalités intersyndicales au sein de la COSYBU et un certain flottement à sa présidence, auquel le congrès extraordinaire du 29 avril 2000 était censé mettre un terme. Le ministère du Travail a cependant souhaité s’assurer de la régularité de la procédure de destitution de M. Niyongabo, ancien président de la COSYBU (lettre du 10 février 2000), et a continué à reconnaître ce dernier comme président pendant un certain temps (décision du 10 mai 2000, no 570/400/CAB/2000). Par ailleurs, le Dr Hajayandi a été empêché de participer activement en sa qualité de président de la COSYBU aux célébrations du 1er mai. Il semble que la situation a évolué par la suite puisque, après une réunion tenue le 8 janvier 2002 sous les auspices du ministre du Travail, où les représentants syndicaux présents (à l’exception de M. Niyongabo) ont légitimé le Dr Hajayandi dans ses fonctions, le ministre a écrit le 24 janvier 2002 à ce dernier, ès qualité de président de la COSYBU, l’informant qu’il évaluerait «… dans les six mois à venir, le résultat de [vos] efforts dans la résolution des séquelles de la crise de leadership au sein de la direction de la COSYBU et des organisations syndicales affiliées». Malgré des difficultés initiales, ayant notamment donné lieu à un recours devant la Commission de vérification des pouvoirs de la Conférence internationale du Travail, le Dr Hajayandi était délégué travailleur aux Conférences de 2003 et 2004, années où il a également participé en qualité de président de la COSYBU aux célébrations du 1er mai dans le pays.
3. 404. Compte tenu des difficultés initiales rencontrées par le Dr Hajayandi et le nouvel exécutif de la COSYBU après leur élection en avril 2000, le comité rappelle qu’il incombe aux seules organisations de travailleurs de déterminer les conditions dans lesquelles leurs dirigeants syndicaux sont élus, et que les autorités devraient s’abstenir de toute intervention indue dans l’exercice du droit garanti aux organisations de travailleurs et d’employeurs d’élire librement leurs représentants conformément à la convention no 87 [voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 351], l’idée de base de l’article 3 de cette convention étant de laisser aux travailleurs et aux employeurs le soin de décider des règles à observer pour la gestion de leurs organisations et pour les élections en leur sein. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 354.] Au vu des circonstances, le comité veut croire que cette question est maintenant résolue et considère que cet aspect du cas n’appelle pas d’examen plus approfondi.
4. 405. En ce qui concerne le refus allégué du gouvernement de respecter les choix de l’organisation la plus représentative pour la nomination des travailleurs dans les institutions tripartites, le comité note que, de l’aveu même de l’organisation plaignante, la situation est rentrée dans l’ordre au Conseil national du travail; elle demande toutefois la régularisation de la situation au sein des autres institutions tripartites. Le gouvernement déclare pour sa part qu’il respecte le choix des travailleurs dans les institutions tripartites, tel qu’opéré par l’organisation la plus représentative, et s’engage à rectifier toute erreur éventuellement commise. Prenant acte de cet engagement formel du gouvernement, et notant que le Burundi a ratifié la convention nº 144 sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, le comité rappelle l’importance qu’il attache à la participation des organisations de travailleurs et d’employeurs aux divers organes consultatifs, paritaires ou tripartites. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 942-949.] Le comité s’attend à ce que le gouvernement prenne pleinement ces principes en compte pour le choix des représentants des travailleurs dans ces organes.
5. 406. En ce qui concerne le licenciement du Dr Hajayandi, le comité note qu’il trouve son origine dans une lettre que celui-ci a envoyée le 24 mars 2000 au ministre du Travail et où, en sa qualité de premier secrétaire du Syndicat libre des travailleurs de l’Institut national de sécurité sociale (SLT-INSS), il exprimait l’inquiétude des travailleurs et du syndicat, face à des anomalies constatées dans la composition et la représentativité de certains membres du conseil d’administration de l’INSS, ce dernier étant également son employeur à l’époque; il concluait sa lettre en ces termes: «… notre grand souci est que l’INSS puisse être doté d’un conseil d’administration redynamisé, ne souffrant plus d’un vieux monopole et des tares qui l’ont caractérisé ces dernières années». Le directeur général de l’INSS, appuyé par son conseil d’administration, a demandé des explications supplémentaires au Dr Hajayandi (lettre du 12 mai 2000) lui rappelant qu’un licenciement, par la suite commué en mise à pied de quinze jours, lui avait été infligé en octobre 1998 pour «écarts de langage». La réponse ayant été jugée insatisfaisante, le directeur général de l’INSS a décidé de licencier le Dr Hajayandi pour faute lourde, sans indemnité de préavis ni de licenciement en date du 29 mai 2000 (décision no DG/2973/2000). Cette décision de licenciement mentionne également la détérioration des relations de travail entre la hiérarchie et le Dr Hajayandi, ainsi qu’un changement d’itinéraire non autorisé lors d’une mission qu’il devait effectuer en mai 2000, mais qu’il justifie par l’insécurité créée par les rebelles sur l’axe routier en question.
6. 407. Le Dr Hajayandi a formé un recours contre son licenciement. Dans la nombreuse documentation soumise, le comité note en particulier les «Avis et considérations» du directeur de l’Inspection du travail qui, après avoir entendu les deux parties, conclut: «… la direction de l’INSS ne fait pas de distinction entre les activités syndicales et les activités professionnelles du Dr Pierre Claver Hajayandi. C’est ainsi qu’elle se réfère à l’article 58 du Code du travail pour sanctionner ce dernier comme un simple travailleur de l’INSS. Elle ne semble pas le reconnaître comme représentant syndical alors qu’il a adressé la correspondance [du 24 mars] en sa qualité de premier secrétaire du syndicat de l’INSS … A mon avis, on devrait traiter le plaignant comme un responsable syndical protégé par l’article 282 du Code du travail en ce qui concerne la première faute qui lui est reprochée. Cet article dispose en effet que les responsables des syndicats à tous les niveaux ne peuvent faire l’objet de poursuites judiciaires, administratives ou autres, suite à l’exercice correct des droits syndicaux qui leur sont reconnus par la loi. Quant aux manquements à ses obligations professionnelles, j’estime que l’appréciation de leur gravité devrait tenir compte des relations conflictuelles entre le premier secrétaire du Syndicat des travailleurs de l’INSS, le Dr Pierre Claver Hajayandi, et les autorités de l’INSS.» (procès-verbal de non-conciliation no 29/2001, du 14 juin 2001).
7. 408. Le comité note l’avis du directeur de l’inspection du travail, instance compétente en la matière, qui s’est prononcé dans un sens favorable au plaignant, en tenant compte des nécessaires distinctions en raison de son double statut, et ce après avoir pris connaissance de tous les faits et preuves et entendu les deux parties. Le comité rappelle à cet égard que, si un mandat syndical ne confère pas à son titulaire une immunité lui permettant de violer les dispositions en vigueur, celles-ci, à leur tour, ne doivent pas porter atteinte aux garanties fondamentales en matière de liberté syndicale ni sanctionner des activités qui, conformément aux principes en la matière, devraient être considérées comme des activités syndicales licites. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 726.] Or il ressort des documents soumis que la communication reprochée au plaignant s’inscrivait dans le cadre d’activités syndicales normales.
8. 409. Par ailleurs, le comité attire l’attention sur les dispositions de la convention no 135, ratifiée par le Burundi, et de la recommandation no 143 concernant les représentants des travailleurs, où il est expressément déclaré que ceux-ci doivent bénéficier d’une protection efficace contre toutes mesures qui pourraient leur porter préjudice, y compris le licenciement, et qui seraient motivées par leur qualité ou leur activité de représentants des travailleurs, ou leur participation à des activités syndicales, pour autant qu’ils agissent conformément aux lois, conventions ou autres arrangements conventionnels en vigueur. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 732.] Notant que le recours formé par le Dr Hajayandi est en instance, le comité veut croire que, compte tenu des principes exposés ci-dessus et des circonstances du cas, y compris l’avis rendu par le directeur de l’Inspection du travail, le Dr Hajayandi sera réintégré dans ses fonctions sans perte de salaire. Si le tribunal compétent en venait toutefois à la conclusion qu’une réintégration n’est pas possible au vu des circonstances spécifiques, notamment en raison de la longue période écoulée depuis le licenciement du Dr Hajayandi, le comité s’attend à ce que le tribunal ordonne une réparation appropriée, tenant compte tant du préjudice subi par ce représentant syndical que de la nécessité de prévenir la répétition de semblables situations à l’avenir, au moyen d’un dédommagement adéquat. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation à cet égard et de lui faire parvenir le jugement rendu en l’espèce.
9. 410. S’agissant de la loi no 1/015 du 29 novembre 2002 portant Réglementation de l’exercice du droit syndical et du droit de grève dans la fonction publique (ci-après «la loi»), le comité note que la COSYBU, par communication du 3 novembre 2003, a formulé des commentaires sur cette législation auprès de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations [commission d’experts, rapport III (1A), 2004, pp. 55-56], qui pourra en traiter intégralement lorsqu’elle aura reçu la réponse du gouvernement sur les problèmes soulevés par la loi en question. S’agissant des aspects qui intéressent directement la présente plainte, le comité note toutefois la contradiction concernant les consultations au sujet de la loi. La COSYBU allègue qu’il n’y a eu aucune consultation; le gouvernement déclare pour sa part que les syndicats ont été associés à son élaboration, ainsi qu’en témoignent les procès-verbaux des réunions, mais il ne les joint pas à sa communication. Le comité rappelle à cet égard l’importance qu’il attache aux consultations préalables des organisations de travailleurs et d’employeurs avant l’adoption de toute loi dans le domaine du droit du travail. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 930.] Le comité invite le gouvernement à tenir, à l’avenir, les consultations appropriées avec les organisations de travailleurs et d’employeurs lors de l’élaboration et de l’adoption de telles législations.

Recommandation du comité

1. 411. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité veut croire que le Dr Hajayandi sera réintégré dans ses fonctions par le tribunal compétent sans perte de salaire; si le tribunal en venait à la conclusion qu’une réintégration n’est pas possible compte tenu des circonstances spécifiques du cas, notamment en raison de la longue période écoulée depuis le licenciement du Dr Hajayandi, le comité s’attend à ce que le tribunal ordonne une réparation appropriée, tenant compte tant du préjudice subi par ce représentant syndical que de la nécessité de prévenir la répétition de semblables situations à l’avenir, au moyen d’un dédommagement adéquat. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation à cet égard et de lui faire parvenir le jugement rendu en l’espèce.
   • b) Le comité demande au gouvernement de tenir pleinement compte du choix des organisations de travailleurs pour la nomination de leurs représentants dans les organes paritaires ou tripartites.
   • c) Le comité demande au gouvernement de tenir à l’avenir des consultations appropriées avec les organisations de travailleurs et d’employeurs lors de l’élaboration et de l’adoption de législations dans le domaine du droit du travail.
   • d) Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.