Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 334, Juin 2004

Cas no 2253 (Région administrative spéciale de Hong-kong) - Date de la plainte: 10-MARS -03 - Clos

1. 275. Dans une communication du 10 mars 2003, la Confédération des syndicats de Hong-kong (HKCTU) a soumis une plainte pour violation de la liberté syndicale contre le gouvernement de Chine/Région administrative spéciale de Hong-kong.
2. 276. Le gouvernement a transmis ses observations dans une communication du 8 mars 2004.
3. 277. La Chine a déclaré la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, applicable sur le territoire de la Région administrative spéciale de Hong-kong, avec modifications. Elle a déclaré la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, applicables sans modifications.

A. Les allégations du plaignant

1. 278. Dans une communication datée du 10 mars 2003, l’organisation plaignante allègue qu’en promulguant l’ordonnance sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics en 2002 le gouvernement a réduit unilatéralement les rémunérations dans la fonction publique sans recourir aux négociations adéquates avec les syndicats de la fonction publique et a refusé de régler le différend au sujet de l’ajustement des rémunérations par un dialogue continu ou dans le cadre d’une commission d’enquête comme le prévoit l’Accord de 1968 conclu entre le gouvernement et les principales associations de personnel.
   • Réduction unilatérale des rémunérations dans la fonction publique sans recourir à des négociations
2. 279. L’organisation plaignante présente en premier le mécanisme de l’ajustement annuel des rémunérations dans la fonction publique. Selon l’organisation plaignante, les indicateurs nets des tendances en matière de rémunérations servent de base à l’ajustement des rémunérations dans la fonction publique. Ils sont établis sur la base d’une enquête sur les tendances des rémunérations dans le secteur privé, réalisée tous les ans dans le cadre de la commission indépendante d’enquête sur les tendances en matière de rémunérations. L’enquête sur les tendances en matière de rémunérations établit trois indicateurs bruts de tendances en matière de rémunérations, lesquels représentent les changements dans les rémunérations du secteur privé pour chacune des tranches de salaire (supérieure, intermédiaire et inférieure) à partir du 2 avril de l’année précédente jusqu’au 1er avril de l’année en cours. Les coûts des augmentations de rémunérations dans la fonction publique sont alors déduits des indicateurs bruts de tendances en matière de rémunérations afin d’obtenir les indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations. En sus des variations des rémunérations dans le secteur privé, des facteurs tels que les variations du coût de la vie, la situation de l’économie, des considérations budgétaires, les réclamations des groupes du personnel en matière de rémunérations et l’éthique de la fonction publique, sont tous pris en considération pour déterminer l’ajustement des rémunérations dans la fonction publique.
3. 280. L’organisation plaignante décrit la procédure habituelle en vue de la décision d’ajustement des rémunérations dans la fonction publique. Après avoir pris en considération les six facteurs susmentionnés, les autorités exécutives en conseil présentent une proposition d’ajustement des rémunérations pour chaque tranche de salaire aux groupes du personnel des quatre conseils consultatifs centraux, à savoir le Conseil des hauts fonctionnaires (SCSC), le Conseil consultatif du personnel du barème -type 1 (Mod 1 Council), le Conseil consultatif du personnel des services réguliers (DSCC) et le conseil des forces de police (PFC). Après avoir examiné l’opinion des groupes du personnel concernant la proposition, les autorités exécutives en conseil prennent une décision finale au sujet de l’ajustement annuel des rémunérations dans la fonction publique.
4. 281. L’organisation plaignante ajoute que les conclusions de l’enquête 2001-02 sur les tendances en matière de rémunérations ont été annoncées le 6 mai 2002 et approuvées le 13 mai 2002 par la commission d’enquête sur les tendances en matière de rémunérations. Les indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations (servant de base aux ajustements des rémunérations dans la fonction publique) étaient de -4,42 pour cent pour la tranche supérieure de salaire, -1,64 pour cent pour la tranche de salaire intermédiaire, et -1,58 pour cent pour la tranche de salaire inférieure. Le 15 mai 2002, les groupes du personnel de trois conseils consultatifs centraux (le SCSC, le conseil Mod 1 et le DSCC) ont soumis leurs réclamations en matière de rémunérations, exhortant le gouvernement à geler les rémunérations dans la fonction publique pour toutes les tranches de salaires, en dépit des indicateurs nets négatifs de tendances en matière de rémunérations (le PFC n’a soumis aucune réclamation en matière de rémunérations). Le 22 mai 2002, les autorités exécutives en conseil ont décidé de soumettre aux groupes du personnel des quatre conseils consultatifs centraux une proposition de réduction des rémunérations de -4,42 pour cent pour la tranche supérieure, de -1,64 pour cent pour la tranche intermédiaire et de-1,58 pour cent pour la tranche inférieure, avec effet à partir du 1er octobre 2002. Les autorités exécutives en conseil ont aussi donné leur accord de principe pour qu’en cas de décision de réduction des rémunérations dans la fonction publique, un projet de loi soit déposé devant le Conseil législatif visant à établir les taux d’ajustement spécifiés. Le 24 mai 2002, les groupes du personnel du SCSC et du Conseil Mod 1 ont réitéré leur proposition initiale d’un gel des rémunérations. Le 25 mai 2002, les groupes du personnel du DSCC ont proposé de suspendre le processus d’ajustement des rémunérations en attendant que soit achevé le réexamen complet de la politique et du système des rémunérations dans la fonction publique. Ils ont tous rejeté l’approche législative proposée pour réduire les salaires. Le Conseil du personnel du quatrième conseil consultatif, le PFC, n’a soumis aucun avis. Le 28 mai 2002, après avoir examiné les réactions des groupes du personnel à la proposition en matière de rémunérations, les autorités exécutives en conseil ont décidé que les rémunérations dans la fonction publique pour cette année seraient réduites comme cela avait été initialement proposé et que le projet de loi sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics (le projet de loi) serait déposé devant le Conseil législatif. Les première et deuxième lectures du projet de loi ont été alors fixées pour la séance du 5 juin 2002 du Conseil législatif. Le projet de loi a finalement été adopté par le Conseil législatif au cours de sa séance du 11 juillet 2002, et l’ordonnance sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics a été publiée au Journal officiel le 19 juillet 2002 ( ci-joint une copie).
5. 282. L’organisation plaignante allègue que, bien qu’un mécanisme de consultation existe depuis longtemps au sein de la fonction publique de la RASHK, le rôle des syndicats de la fonction publique dans la détermination des rémunérations des fonctionnaires publics est plutôt marginal et leur participation se limite à soumettre leurs réclamations en matière de rémunérations et à fournir leurs commentaires au sujet des propositions de salaires présentées par les autorités exécutives en conseil. Il n’existe pas de négociations au vrai sens du terme entre le gouvernement et les syndicats de la fonction publique au cours du processus d’ajustement des rémunérations et la détermination des rémunérations dans la fonction publique dans le mécanisme actuel est essentiellement de la compétence du gouvernement.
6. 283. L’organisation plaignante indique aussi que, pour ce qui est du processus d’ajustement des rémunérations dans la fonction publique pour 2002, les autorités exécutives en conseil ont pris leur décision finale une semaine seulement après avoir présenté leur proposition en matière de rémunérations aux groupes du personnel des quatre conseils consultatifs centraux. Ainsi, dans une lettre du 24 mai 2002, le groupe du personnel du SCSC a soutenu que l’esprit des consultations n’avait pas été respecté et que le processus normal de consultations et de négociations en vue de parvenir à un accord n’avait pas été mené de manière ouverte et constructive. Selon l’organisation plaignante, la précipitation excessive avec laquelle a été mené le processus donne la nette impression que le gouvernement avait déjà pris sa décision. Il était évident que des négociations significatives n’auraient pu avoir lieu dans un si court laps de temps vu la polémique engendrée par la réduction des rémunérations dans la fonction publique pour l’année en question. Le projet de loi sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics avait été élaboré et annoncé bien avant que la décision de l’administration n’ait été portée à la connaissance des groupes du personnel. L’organisation plaignante soutient que la décision hâtive du gouvernement de réduire les rémunérations dans la fonction publique a en réalité privé les syndicats de la fonction publique de leur droit de participer à la détermination des rémunérations des fonctionnaires publics, ce qui est contraire à l’article 4 de la convention no 98 et à l’article 7 de la convention no 151.
   • Refus de régler le différend
7. 284. L’organisation plaignante ajoute que le groupe du personnel du Conseil des hauts fonctionnaires a adressé aux autorités exécutives en conseil, le 31 mai 2002, une communication réclamant la création d’une commission d’enquête indépendante conformément à l’Accord de 1968 conclu entre le gouvernement de Hong-kong et les principales associations de personnel, en vue d’examiner le différend au sujet de l’ajustement des rémunérations dans la fonction publique pour l’année en question (ci-joint une copie). Cette réclamation était appuyée par un total de 67 syndicats de la fonction publique dans une déclaration commune du 5 juin 2002, dans laquelle ces derniers se sont engagés à accepter les résultats de l’enquête (ci-joint une copie). L’organisation plaignante explique qu’aux termes de la clause 7 de l’Accord de 1968 une commission d’enquête peut être désignée par les autorités exécutives en conseil lorsqu’il n’existe aucune possibilité de parvenir à un accord sur une question qui relève de l’accord, sous réserve que, de l’avis des autorités exécutives en conseil, la question faisant l’objet du différend ne soit pas insignifiante, qu’elle n’appartienne pas à la politique générale établie et qu’elle n’affecte pas la sécurité de la RASHK. L’organisation plaignante ajoute que le 11 juin 2002 les autorités exécutives en conseil ont décidé de ne pas désigner la commission d’enquête prévue dans l’Accord de 1968 car, selon lui et comme indiqué dans sa réponse, il s’agissait là d’une question faisant partie de la politique générale déjà établie puisqu’en déterminant l’ampleur de l’ajustement des rémunérations de chaque année dans la fonction publique le gouvernement prend en considération certains facteurs dont plusieurs, tels que les indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations ou le coût de la vie, sont susceptibles de provoquer des tendances à la hausse ou à la baisse. Ainsi, selon les autorités exécutives en conseil, il est inhérent au mécanisme actuel que les rémunérations dans la fonction publique puissent être augmentées ou réduites (ci-joint une copie).
8. 285. L’organisation plaignante estime que cet argument est inacceptable car, aux termes des contrats d’emploi de la plupart des fonctionnaires publics en exercice, le gouvernement n’a pas le pouvoir de réduire les rémunérations dans la fonction publique de manière unilatérale, ce que ce dernier a d’ailleurs reconnu. L'organisation plaignante cite le secrétaire de la fonction publique (SCS) déclarant le 5 juin 2002 devant le Conseil législatif que le Protocole type sur les conditions de travail et les contrats d’emploi de la plupart des fonctionnaires publics en exercice (à l’exception d’un très petit nombre de fonctionnaires nommés depuis juin 2000), ne comporte aucune clause expresse autorisant la réduction des rémunérations de la part du gouvernement et, compte tenu des cas déjà jugés, il est peu probable que les tribunaux acceptent qu’un pouvoir général de modification puisse s’appliquer à une clause aussi fondamentale que le salaire. L’organisation plaignante allègue qu’il est donc contestable que le gouvernement puisse décider de réduire les salaires de manière unilatérale. En conséquence et selon l’organisation plaignante, la décision des autorités exécutives en conseil de ne pas désigner la commission d’enquête prévue à la clause 7 de l’Accord de 1968, au motif que la question faisant l’objet du différend appartient à la politique générale déjà établie, n’est pas fondée.
9. 286. En ce qui concerne l’approche législative du gouvernement pour réduire les rémunérations dans la fonction publique, l’organisation plaignante note que, selon les autorités exécutives en conseil, la décision de mettre en oeuvre l’ajustement de 2002 des rémunérations dans la fonction publique par la voie législative s’inscrivait dans le cadre d’une politique déjà établie, et que la question de savoir si la décision aurait pu être appliquée sans texte législatif ou si le texte proposé était constitutionnel, étaient des questions de droit auxquelles une commission d’enquête ne serait pas en mesure de répondre. Selon l’organisation plaignante, l’argument du gouvernement selon lequel l’approche législative ne serait qu’un moyen technique destiné à appliquer la décision de réduction des rémunérations est peu convaincant car il ignore les incidences profondes qu’une telle décision risque d’avoir sur le régime actuel réglementant les rémunérations dans la fonction publique. Avant la promulgation de l’ordonnance sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics, les rémunérations dans la fonction publique n’étaient pas régies par un texte législatif mais relevaient de la nature contractuelle de la relation entre le gouvernement et les fonctionnaires publics. Vu que la promulgation de l’ordonnance en question représente un abandon du régime actuel et un changement significatif des conditions de travail de tous les fonctionnaires publics, le gouvernement est tenu, sur la base de la politique légale générale en matière de relations contractuelles, d’engager des négociations avec les syndicats de la fonction publique en vue de parvenir à un accord. Dans le cas où il ne serait pas possible de parvenir à un tel accord, la question faisant l’objet du différend devrait être soumise à une commission d’enquête désignée conformément à l’Accord de 1968. En conséquence, l’organisation plaignante soutient qu’une approche législative pour réduire les rémunérations dans la fonction publique ne s’inscrit pas dans le cadre d’une politique générale déjà établie, et le refus du gouvernement de désigner une commission d’enquête comme le prévoit l’Accord de 1968 constitue une violation des clauses d’une convention collective conclue entre le gouvernement et les principaux syndicats de la fonction publique.
10. 287. L’organisation plaignante allègue que, bien que certains membres du Conseil législatif aient exhorté le gouvernement à réexaminer la demande des groupes du personnel en faveur de la désignation de la commission d’enquête prévue par l’Accord de 1968, le gouvernement a maintenu sa position, faisant remarquer que, bien que 67 syndicats de la fonction publique se soient engagés à accepter les résultats de l’enquête, les fonctionnaires pris individuellement ne seraient pas liés par les recommandations d’une commission d’enquête. Par ailleurs, le SCS a déclaré le 11 juillet 2002 devant le Conseil législatif que les négociations avec les syndicats de la fonction publique étaient entravées par l’existence de 300 syndicats de la fonction publique et de 180 000 fonctionnaires publics, et par l’impossibilité d’établir un nouvel accord avec chacun d’entre eux. L’organisation plaignante fait observer que c’est exactement la raison pour laquelle un mécanisme de négociation collective, comportant des dispositions prévoyant des procédures objectives de détermination du caractère représentatif des syndicats de la fonction publique aux fins de la négociation, est essentiel pour la bonne administration de la fonction publique. Ainsi, l’organisation plaignante est d’avis que le seul moyen adéquat pour régler le problème serait d’adopter une législation mettant en oeuvre l’Accord de 1968 au lieu de l’abandonner complètement comme le fit le gouvernement. L’organisation plaignante estime aussi que l’impasse actuelle est la preuve de l’échec du gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour encourager et promouvoir pleinement le développement et l’utilisation d’un mécanisme destiné à la négociation des conditions d’emploi des fonctionnaires publics avec les syndicats de la fonction publique.
11. 288. En conclusion, l’organisation plaignante allègue que le refus du gouvernement de prolonger la période de consultation en dépit des appels répétés des syndicats de la fonction publique en faveur d’un dialogue continu destiné à résoudre les différends et le rejet par le gouvernement de la demande de soumettre la question à une commission d’enquête indépendante constituent une violation de l’article 8 de la convention no 151.

B. Réponse du gouvernement

1. 289. Dans une communication datée du 8 mars 2004, le gouvernement indique qu’il estime qu’il n’existe aucune violation des conventions nos 98 et 151 en rapport avec l’ajustement 2002 des rémunérations dans la fonction publique.
   • Réduction de manière unilatérale des rémunérations dans la fonction publique sans négociations
2. 290. Le gouvernement fournit tout d’abord des informations au sujet de la politique et du système des rémunérations dans la fonction publique, dont l’objectif est d’offrir une rémunération suffisante pour attirer, retenir et motiver un personnel possédant les compétences adéquates afin d’assurer aux usagers des services efficaces. Dans ce contexte, le principe d’une large comparabilité avec le secteur privé représente un facteur important et oriente la politique des rémunérations dans la fonction publique depuis les années soixante. A partir de 1974, la large comparabilité avec les fluctuations des salaires dans le secteur privé a été évaluée annuellement dans le cadre d’une enquête sur les tendances en matière de rémunérations. L’enquête sur les tendances en matière de rémunérations est effectuée par l’unité indépendante des enquêtes et de la recherche en matière de rémunérations. Les résultats sont analysés et validés par la commission d’enquête sur les tendances en matière de rémunérations laquelle comporte des représentants des groupes du personnel des conseils consultatifs centraux. L’enquête établit un indicateur brut de tendances en matière de rémunérations pour chaque tranche de salaire, lequel représente l’ajustement pondéré moyen des rémunérations pour tous les employés soumis à l’enquête dans la tranche de salaire correspondante au cours de la période de l’enquête (à partir du 2 avril de l’année précédente jusqu’au 1er avril de l’année de l’enquête). A la suite de leur validation par la commission d’enquête sur les tendances en matière de rémunérations, les indicateurs bruts de tendances en matière de rémunérations sont soumis au gouvernement, qui déduit les coûts des augmentations de salaires de la fonction publique afin d’obtenir les indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations pour chaque tranche de salaire. Les indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations constituent l’un des facteurs pris en compte par le gouvernement pour déterminer l’ampleur de l’ajustement annuel des rémunérations dans la fonction publique. Selon le mécanisme en vigueur, le gouvernement décide de l’ampleur de l’ajustement annuel des rémunérations dans la fonction publique en tenant compte de six facteurs (les indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations, la situation de l’économie, les considérations budgétaires, le coût de la vie, les réclamations en matière de rémunérations faites par les groupes du personnel des conseils consultatifs centraux et l’éthique de la fonction publique).
3. 291. Le gouvernement ajoute que, conformément aux procédures en vigueur, il consulte les groupes du personnel des conseils consultatifs centraux au cours du processus annuel d’ajustement des rémunérations dans la fonction publique. Les groupes du personnel sont tout d’abord représentés au sein de la commission d’enquête sur les tendances en matière de rémunérations susvisée qui valide les conclusions de l’enquête sur les tendances en matière de rémunérations. Par ailleurs et à la suite de cette validation, le gouvernement invite les groupes du personnel à soumettre leurs réclamations en matière de rémunérations pour l’année considérée. A la lumière des réclamations des groupes du personnel en matière de rémunérations ainsi que d’autres facteurs pertinents, les autorités exécutives en conseil expriment leur opinion au sujet de la proposition de rémunération à faire aux délégués du personnel. Enfin, compte tenu des commentaires des groupes du personnel au sujet de la proposition de rémunération du gouvernement ainsi que d’autres facteurs pertinents, les autorités exécutives en conseil prennent une décision finale au sujet de l’ajustement des rémunérations pour l’année considérée.
4. 292. En ce qui concerne en particulier l’ajustement des rémunérations dans la fonction publique pour 2002, le gouvernement indique que les résultats de l’enquête sur les tendances en matière de rémunérations pour 2001-02, publiée le 6 mai 2002, montrent une diminution des indicateurs bruts de tendances en matière de rémunérations pour les trois tranches de salaires (-3,39 pour cent pour la tranche supérieure, -0,60 pour cent pour la tranche intermédiaire et -0,79 pour cent pour la tranche inférieure). La commission d’enquête sur les tendances en matière de rémunérations a discuté et validé les conclusions de ladite enquête le 13 mai 2002. Les résultats ont été soumis au gouvernement qui a déduit, conformément au mécanisme en vigueur, le coût des augmentations de salaires de la fonction publique des indicateurs bruts de tendances en matière de rémunérations afin d’obtenir les indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations conformément à ce qui suit: -4,42 pour cent pour la tranche de salaire supérieure, -1,64 pour cent pour la tranche de salaire intermédiaire et -1,58 pour cent pour la tranche inférieure. Les groupes du personnel des quatre conseils consultatifs centraux ont été invités à soumettre leurs réclamations en matière de rémunérations. Trois d’entre eux, à savoir le Conseil des fonctionnaires supérieurs (SCSC), le Conseil consultatif du personnel du barème type 1 (Mod 1 Council) et le Conseil consultatif du personnel des services réguliers (DSCC) ont soumis leurs réclamations au gouvernement le 15 mai 2002, l’exhortant à geler les rémunérations dans la fonction publique pour toutes les tranches de salaires en dépit des indicateurs négatifs de tendances en matière de rémunérations. Les groupes du personnel du Conseil des forces de police (PFC) ont décidé de ne pas soumettre de réclamations en matière de rémunérations.
5. 293. Au cours de la réunion du Conseil exécutif du 22 mai 2002, il a été notamment décidé de présenter aux groupes du personnel des quatre conseils consultatifs centraux une proposition de réduction des rémunérations de -4,42 pour cent pour la tranche des salaires des postes supérieurs et de direction, de -1,64 pour cent pour la tranche des salaires intermédiaires et de -1,58 pour cent pour la tranche des salaires inférieurs. Les autorités exécutives en conseil ont donné leur accord de principe à un projet de loi sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics en vue de mettre en application la réduction des rémunérations proposée. Le gouvernement indique que les autorités exécutives en conseil ont tenu pleinement compte, aux fins de cette décision, des considérations pertinentes conformément au mécanisme en vigueur d’ajustement des rémunérations de la fonction publique et notamment: 1) des indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations qui ont révélé une tendance à la baisse; 2) de la situation de l’économie qui a connu un recul sensible en 2001 et est demeurée faible en 2002 avec un taux de chômage atteignant un nouveau seuil de 7 pour cent; 3) des considérations budgétaires: le gouvernement connaît un problème de déficit budgétaire structurel de 65,6 milliards de $HK pour 2001-02 et de 45,2 milliards de $HK pour 2002-03 et s’est fixé pour objectif de réduire les dépenses publiques pour les ramener à 20 pour cent du produit intérieur brut en 2006-07; 4) des variations du coût de la vie: l’indice composé des prix à la consommation a enregistré une baisse de 1,8 pour cent au 31 mars 2002; 5) des réclamations des groupes du personnel en matière de rémunérations exhortant le gouvernement à geler les rémunérations dans la fonction publique; et 6) de l’éthique de la fonction publique.
6. 294. Le gouvernement joint le texte d’un mémoire soumis au Conseil législatif dans lequel ces éléments sont analysés. Les implications contractuelles de l’ajustement sont aussi analysées minutieusement dans ce texte qui indique que, puisque le Protocole type sur les conditions de travail (régissant l’emploi des fonctionnaires publics) ne réserve pas expressément au gouvernement le droit de réduire les salaires des fonctionnaires publics, la décision de réduire les rémunérations dans la fonction publique sans recourir à un texte législatif risque de faire l’objet d’un recours judiciaire qui a toutes les chances de réussir; ainsi, le gouvernement devrait rechercher la promulgation d’une législation prévoyant expressément la réduction des rémunérations dans la fonction publique selon les taux spécifiés d’ajustement pour les différentes tranches de salaires. Le texte du projet de loi sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics est joint au mémoire qui est daté du 22 mai 2002 et forme son annexe A.
7. 295. Le gouvernement ajoute que, le 22 mai 2002, les groupes du personnel des conseils consultatifs centraux ont été informés de la décision des autorités exécutives en conseil et ont été invités à donner leur avis sur la proposition en matière de rémunérations. En réponse, les groupes du personnel de trois conseils consultatifs (SCSC, Mod 1 Council et DSCC) ont déclaré à nouveau qu’un gel des salaires serait approprié. Le 28 mai 2002, le Conseil exécutif a décidé que le gouvernement devrait ajuster les rémunérations dans la fonction publique comme cela avait été initialement proposé, et que le projet de loi sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics soit soumis au Conseil législatif. Le gouvernement ajoute que les autorités exécutives en conseil ont tenu pleinement compte, aux fins de cette décision, de l’opinion des groupes du personnel des trois conseils consultatifs centraux (SCSC, Mod 1 Council et DSCC) ainsi que de tous les autres facteurs pertinents (le gouvernement joint le deuxième mémoire daté du 28 mai 2002, présenté au Conseil législatif, dans lequel il est tenu compte de ces facteurs).
8. 296. Le gouvernement ajoute qu’à la suite de son approbation par les autorités exécutives en conseil le projet de loi sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics a été publié au Journal officiel le 31 mai 2002 et soumis au Conseil législatif le 5 juin 2002. Les organismes intéressés, notamment les délégués du personnel des conseils consultatifs centraux et les principaux syndicats du personnel de la fonction publique ont été invités à donner leur opinion au sujet du projet de loi qui a été adopté par le Conseil législatif le 11 juillet 2002. L’ordonnance sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics a été publiée au Journal officiel le 19 juillet 2002 (ci-joint une copie).
9. 297. Le gouvernement ajoute qu’après l’adoption de l’ordonnance sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics, plusieurs syndicats du personnel de la fonction publique et des fonctionnaires publics, de manière individuelle, ont saisi les tribunaux d’un recours en révision judiciaire portant sur la légalité de l’Ordonnance. Le tribunal de première instance a rejeté deux affaires principales le 10 juin 2003 et les affaires restantes le 7 novembre 2003. Le tribunal n’a pas admis les arguments des demandeurs selon lesquels le gouvernement ne s’était pas conformé à la convention no 151 et avait ainsi enfreint l’article 39 de la loi fondamentale (ci-joint des extraits).
10. 298. En réponse aux allégations du plaignant, le gouvernement indique qu’il a pleinement appliqué la convention no 98, dans le cadre d’un mécanisme de consultation large et bien établi comprenant quatre conseils consultatifs centraux et 89 commissions consultatives départementales dans 66 bureaux et départements du gouvernement. Chaque conseil consultatif central/commission consultative départementale comprend le groupe de l’administration publique (représentant la direction) et le groupe du personnel (représentant les syndicats/associations de personnel concernés). Dans le cadre de ce mécanisme, les fonctionnaires individuellement et les syndicats/associations de personnel sont consultés au sujet d’un vaste éventail de questions relatives à la fonction publique portant, par exemple, sur les rémunérations, les conditions de travail et l’environnement de travail. En plus du mécanisme formel, il existe des voies informelles de consultation.
11. 299. En ce qui concerne les rémunérations dans la fonction publique, le gouvernement indique, comme noté précédemment, que le mécanisme d’ajustement des rémunérations en place dispose de procédures bien établies de consultation du personnel et que ce mécanisme est efficace et adéquat aux fins de la consultation du personnel au sujet des questions concernant la rémunération dans la fonction publique. Pour ce qui est de l’ajustement des rémunérations dans la fonction publique pour 2002, le gouvernement souligne que les groupes du personnel ont été en mesure de soumettre leurs réclamations en matière de rémunérations, lesquelles ont été prises en compte par les autorités exécutives en conseil.
12. 300. En ce qui concerne l’application de l’article 7 de la convention no 151, le gouvernement rappelle que cet article permet un certain degré de souplesse dans le choix des procédures à utiliser pour la détermination des conditions d’emploi. Le gouvernement soutient donc qu’en accord avec l’article 7 il a pris les mesures appropriées aux conditions nationales et a établi un mécanisme de consultation qui permet aux représentants du personnel de participer à la détermination des conditions d’emploi des fonctionnaires publics. Le mécanisme d’ajustement des rémunérations dans la fonction publique autorise les groupes du personnel à participer à la détermination des ajustements de rémunérations. En organisant le processus d’ajustement des rémunérations dans la fonction publique pour 2002, le gouvernement a suivi les procédures établies en matière de consultation des groupes du personnel. Le tribunal de première instance a rejeté toute réclamation alléguant leur violation de l’article 7 de la convention no 151, puisque la procédure établie autorise la participation des fonctionnaires publics.
13. 301. Concernant l’allégation selon laquelle des négociations significatives n’auraient pu avoir lieu dans un si court laps de temps, le gouvernement déclare qu’il n’existe pas de différence significative entre le calendrier des consultations du personnel en 2002 et celui des années précédentes. Le calendrier serré était dû au fait que les vacances parlementaires d’été du Conseil législatif commencent habituellement début juillet.
    • Refus de régler le différend
14. 302. Le gouvernement indique que le 31 mai 2002 le groupe du personnel du SCSC a adressé une communication aux autorités exécutives en conseil réclamant la désignation d’une commission d’enquête conformément à la clause 7(1) de l’Accord de 1968 signé entre le gouvernement et les principales associations de personnel de la fonction publique (ci-joint une copie). Après examen de la requête, les autorités exécutives en conseil ont décidé de ne pas désigner de commission d’enquête et cette décision a été transmise par écrit le 11 juin 2002 au groupe du personnel du SCSC.
15. 303. Concernant l’allégation de violation de l’article 8 de la convention no 151 et de l’Accord de 1968, le gouvernement indique que, pour relever de l’article 8, le différend doit concerner la détermination des conditions d’emploi et non les méthodes par lesquelles ces conditions, une fois déterminées, sont appliquées. Selon le gouvernement, une fois que l’ampleur de l’ajustement des rémunérations a été déterminée conformément à un mécanisme qui est en harmonie avec l’article 7 de la convention no 151 (par voie de négociation ou par d’autres procédures telles que la médiation, la conciliation ou l’arbitrage), un différend au sujet de l’application de la décision ne relève pas de l’article 8.
16. 304. En ce qui concerne l’allégation de non-conformité aux termes de l’Accord de 1968 conclu entre le gouvernement et les principales associations du personnel, le gouvernement indique que l’ajustement des rémunérations dans la fonction publique pour 2002 a été réalisé en stricte conformité avec le mécanisme établi et que la décision finale de réduction des rémunérations dans la fonction publique a pris en compte tous les facteurs pertinents. Le gouvernement souligne, en tant que caractéristique inhérente au mécanisme d’ajustement des rémunérations en vigueur, le fait que les rémunérations dans la fonction publique peuvent être augmentées ou réduites puisque certains des facteurs pris en considération tels que les indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations ou le coût de la vie peuvent provoquer des tendances à la hausse ou à la baisse. Le fait qu’il n’y ait eu aucune réduction des rémunérations dans la fonction publique avant 2002 s’explique par le contexte budgétaire et économique généralement favorable au cours des années et ne reflète nullement une politique quelconque du gouvernement de ne pas réduire les rémunérations dans la fonction publique. Selon le gouvernement, le tribunal de première instance a confirmé que cette question appartenait à une politique générale établie. Il a estimé que la possibilité de réduction était inhérente au fonctionnement du mécanisme en place; le recours à ce dernier s’inscrivant dans le cadre de la politique établie, il était normal que la possibilité de réduction des rémunérations le fût aussi. Ainsi, la décision de réduire les rémunérations dans la fonction publique a été adoptée en conformité avec le mécanisme établi. Il n’y a eu aucune violation de l’article 8 de la convention no 151 puisque le mécanisme établi permet la participation des fonctionnaires publics. Ainsi, le seul point litigieux concernerait les méthodes d’application d’une telle décision et il n’est pas de la compétence de la commission d’enquête.
17. 305. En ce qui concerne la question de la mise en oeuvre de l’ajustement des rémunérations dans la fonction publique de 2002 par voie législative, le gouvernement estime qu’elle s’inscrit dans le cadre de l’application d’une politique établie et que la commission d’enquête ne serait pas en mesure de résoudre une telle question. Il appartenait au gouvernement d’appliquer avec certitude et équité une décision qui était de manière générale soutenue par l’ensemble de la communauté. Le tribunal de première instance a confirmé le fait que la question de la mise en oeuvre ne relevait pas de l’article 8 de la convention no 151. Le gouvernement ajoute que l’allégation selon laquelle l’approche législative constitue un abandon significatif du régime en place réglementant les rémunérations dans la fonction publique n’est pas fondée. L’ordonnance sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics porte uniquement sur l’ajustement des rémunérations et ne modifie pas le système des rémunérations ou les conditions de travail des fonctionnaires publics.
18. 306. Le gouvernement ajoute aussi que, même si une commission d’enquête avait été créée, ses recommandations n’auraient été obligatoires ni à l’égard du gouvernement ni à l’égard des associations de personnel - parties à l’Accord de 1968 - à moins qu’elles n’aient été acceptées par eux. Elles n’auraient pas non plus lié les associations de personnel qui n’étaient pas parties à l’Accord de 1968 ou les fonctionnaires publics individuellement. Enfin, vu qu’aux termes de la clause 7(2) de l’Accord de 1968 la décision des autorités exécutives en conseil sur cette question est finale, ce dernier était en droit d’estimer que le processus d’ajustement des rémunérations dans la fonction publique pour 2002 s’inscrivait dans le cadre de la politique générale établie et en conséquence de ne pas désigner de commission d’enquête.
19. 307. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle le gouvernement a omis d’encourager et de promouvoir le développement le plus large d’un mécanisme de négociation des conditions d’emploi des fonctionnaires publics, le gouvernement ajoute qu’il n’a sûrement pas abandonné l’Accord de 1968 et qu’il a pris les mesures appropriées aux conditions nationales pour traiter les questions concernant les conditions d’emploi des fonctionnaires publics conformément aux conventions nos 98 et 151.
20. 308. En conclusion, le gouvernement note que, vu le climat économique qui a prévalu en 2002, la situation fiscale tendue et les tendances en matière d’ajustement des rémunérations dans le secteur privé, sa décision de réduire les rémunérations dans la fonction publique était raisonnable et réalisait un équilibre entre les préoccupations des fonctionnaires publics et les intérêts plus larges de la communauté dans son ensemble. Le processus d’ajustement a été accompli en conformité avec le mécanisme et les procédures établis, en harmonie avec les conventions nos 98 et 151.

C. Conclusions du comité

1. 309. Le comité note que ce cas porte sur des allégations selon lesquelles, en promulguant en 2002 l’ordonnance sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics, le gouvernement a réduit de manière unilatérale les rémunérations dans la fonction publique sans recourir à des négociations adéquates avec les syndicats de la fonction publique et a refusé de régler le différend au sujet de l’ajustement des rémunérations par un dialogue continu ou dans le cadre d’une commission d’enquête comme prévu dans l’Accord de 1968 conclu entre le gouvernement et les principales associations de personnel.
   • Réduction unilatérale des rémunérations dans la fonction publique sans recourir à des négociations
2. 310. Le comité prend note des faits sur lesquels aussi bien l’organisation plaignante que le gouvernement sont d’accord. L’ajustement annuel des rémunérations dans la fonction publique est décidé sur la base de six facteurs (les indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations, la situation de l’économie, les considérations budgétaires, le coût de la vie, les réclamations des groupes du personnel en matière de rémunérations et l’éthique de la fonction publique). Dans le cadre de la procédure normale de détermination des rémunérations dans la fonction publique pour l’année 2002, le 6 mai 2002 l’enquête sur les tendances en matière de rémunérations a été publiée. Cette enquête constitue une étape importante dans la détermination de l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics car elle fournit les indicateurs bruts de tendances en matière de rémunérations dans le secteur privé à partir desquels seront déduits les indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations dans le secteur public. Les résultats de l’enquête de 2002 ont montré une baisse des indicateurs bruts de tendances en matière de rémunérations. Le 13 mai 2002, les résultats de l’enquête sur les tendances en matière de rémunérations ont été validés par la commission d’enquête sur les tendances en matière de rémunérations avec la participation des groupes du personnel des conseils consultatifs centraux. Les résultats ont été soumis au gouvernement qui a fourni, conformément au mécanisme établi, les indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations suivants: -4,42 pour cent pour la tranche de salaire supérieure, -1,64 pour cent pour la tranche de salaire intermédiaire et -1,58 pour cent pour la tranche de salaire inférieure. Le 15 mai 2002, les groupes du personnel de trois des quatre conseils consultatifs centraux (à savoir le Conseil des hauts fonctionnaires de la fonction publique (SCSC), le Conseil consultatif du personnel du barème type 1 (Mod 1 Council) et le Conseil consultatif du personnel des services réguliers (DSCC) ont soumis leurs réclamations au gouvernement exhortant ce dernier à geler les rémunérations dans la fonction publique. Le 22 mai 2002, le Conseil exécutif a décidé de présenter une proposition de réduction des rémunérations à un taux équivalent à la baisse des indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations de la même année. Le gouvernement a également décidé le même jour que la réduction des rémunérations dans la fonction publique devrait être mise en oeuvre par voie législative. Le texte du projet de loi sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics a été annexé au mémoire présenté au Conseil législatif de la même date. Comme expliqué dans ce dernier texte, l’adoption d’une législation était nécessaire étant donné que le Protocole sur les conditions de travail des fonctionnaires publics et la jurisprudence n’autorisent pas la réduction unilatérale d’une clause du contrat d’emploi aussi fondamentale que le salaire. Les 25 et 26 mai 2002, les groupes du personnel de trois parmi les quatre conseils consultatifs centraux (SCSC, Mod 1 Council et DSCC) ont désapprouvé la réduction des salaires et le projet de loi et ont proposé en substance de maintenir le statu quo. Le 28 mai 2002, les autorités exécutives en conseil ont décidé que les rémunérations dans la fonction publique pour cette année soient réduites comme proposé initialement (c’est-à-dire sans aucune modification) et qu’une telle réduction soit mise en oeuvre par voie législative. Le 5 juin 2002, le projet de loi sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics a été soumis au Conseil législatif. Le 11 juillet 2002, le projet de loi a été adopté par le Conseil législatif. Le 19 juillet 2002, l’ordonnance sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics a été publiée au Journal officiel. Le 10 juin 2003 et le 7 novembre 2003, le tribunal de première instance a rejeté certaines requêtes en révision judiciaire concernant la légalité de l’ordonnance. Le tribunal a estimé qu’il n’y avait aucune violation de la convention no 151 vu que la procédure établie autorisait la participation des groupes du personnel.
3. 311. Le comité note que, selon l’organisation plaignante, bien qu’un mécanisme de consultation existe de longue date dans la fonction publique le rôle des syndicats de la fonction publique dans la détermination de la rémunération des fonctionnaires publics est plutôt marginal, et il n’existe pas de négociations au vrai sens du terme entre le gouvernement et les syndicats de la fonction publique au sujet des rémunérations dans ce secteur. Selon l’organisation plaignante, il n’y a pas eu de négociations significatives au cours du processus d’ajustement des rémunérations dans la fonction publique pour 2002 vu le court laps de temps (une semaine) qui sépare la proposition en matière de rémunérations et la décision finale prise par les autorités exécutives en conseil au sujet de l’ajustement des rémunérations. Par ailleurs, le projet de loi sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics a été élaboré et annoncé bien avant que la décision de l’administration n’ait été portée à la connaissance des groupes du personnel. Le comité note que, selon le gouvernement, le mécanisme de consultations disponible, bien établi et le plus large est à la fois efficace et adéquat aux fins de la consultation du personnel sur les questions relatives aux rémunérations dans la fonction publique, conformément à l’article 4 de la convention no 98 et à l’article 7 de la convention no 151. Ce mécanisme permet aux groupes du personnel des conseils consultatifs centraux d’être représentés au sein du comité d’enquête sur les tendances en matière de rémunérations, de soumettre leurs réclamations en matière de rémunérations, lesquelles sont prises en compte dans la proposition en matière de rémunérations des autorités exécutives en conseil, et de formuler des commentaires au sujet de la proposition en matière de rémunération présentée par le gouvernement, lesquels sont pris en considération aux fins de la décision finale d’ajustement des rémunérations. En ce qui concerne le processus d’ajustement des rémunérations dans la fonction publique pour 2002, le gouvernement indique qu’il a été mené en stricte conformité avec le mécanisme en place. Les groupes du personnel ont été en mesure de soumettre leurs réclamations en matière de rémunérations, lesquelles ont été prises en compte par les autorités exécutives en conseil. La décision finale de réduction des rémunérations dans la fonction publique a pris en considération tous les facteurs pertinents. Le calendrier des consultations du personnel était le même que les années précédentes et a été déterminé par le fait que les vacances parlementaires du Conseil législatif commencent habituellement début juillet.
4. 312. Le comité note que les employés de l’Etat sont soumis au mécanisme de consultations en place, mais que ceux d’entre eux qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ne peuvent engager des négociations collectives. Le comité rappelle qu’il convient d’établir une distinction entre les employés de l’Etat dont les activités sont propres à l’administration de l’Etat, qui peuvent être exclus du champ d’application de la convention n° 98 sur la base de l’article 6 et ceux qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat et qui doivent bénéficier des droits en matière de négociation collective conformément à l’article 4 de la convention no 98. Le comité souligne qu’il est nécessaire que la législation reconnaisse explicitement et clairement, dans des dispositions concrètes, le droit des organisations de travailleurs et de fonctionnaires qui n’agissent pas en tant qu’agents de l’administration de l’Etat de conclure des conventions collectives. Selon les principes énoncés par les organes de contrôle de l’OIT en ce qui concerne la convention no 98, ce droit ne peut être refusé qu’aux fonctionnaires occupés dans les ministères et dans d’autres organismes gouvernementaux comparables, et non, par exemple, aux personnes occupées dans des entreprises publiques ou dans des institutions publiques autonomes. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 795.] Le comité prend note de la proposition de l’organisation plaignante selon laquelle les mesures législatives pouvaient inclure des procédures objectives pour la détermination du caractère représentatif des syndicats de la fonction publique et rappelle que, dans le cas no 1942, il avait demandé au gouvernement d’examiner sérieusement la question de l’adoption de dispositions législatives définissant des procédures objectives de détermination du caractère représentatif des syndicats aux fins de la négociation collective qui respectent les principes de la liberté syndicale. Enfin, le comité prend note de la dernière observation formulée par la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations dans laquelle le gouvernement est prié de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir le droit des employés publics qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat de négocier collectivement leurs conditions d’emploi. [Voir rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, CIT, 92e session, 1994.] Le comité demande en conséquence au gouvernement d’engager sans délai des consultations avec les groupes du personnel des conseils consultatifs centraux en vue de prendre les mesures législatives appropriées visant à établir un mécanisme de négociation collective permettant aux agents publics qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat de négocier collectivement leurs conditions d’emploi, conformément à l’article 4 de la convention no 98 applicable sur le territoire de la Chine/Région administrative spéciale de Hong-kong sans modifications. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des développements à cet égard.
5. 313. En ce qui concerne l’autre catégorie d’agents publics (les agents commis à l’administration de l’Etat qui sont exclus du champ d’application de la convention no 98 conformément à l’article 6), le comité estime utile de rappeler qu’aux termes de la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978 (Article 7) «Des mesures appropriées aux conditions nationales doivent, si nécessaire, être prises pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures permettant la négociation des conditions d’emploi entre les autorités publiques intéressées et les organisations d’agents publics, ou de toute autre méthode permettant aux représentants des agents publics de participer à la détermination desdites conditions.» Le comité reconnaît que l’article 7 de la convention no 151 autorise une certaine souplesse dans le choix des procédures visant à déterminer les conditions d’emploi. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 923.] Un mécanisme de consultations pourrait ainsi permettre aux agents publics commis à l’administration de l’Etat de participer à la détermination de leurs conditions d’emploi.
6. 314. Le comité constate qu’au cours du processus d’ajustement des rémunérations dans la fonction publique pour 2002 la période de consultations a duré deux semaines, du 15 mai 2002 lorsque les groupes du personnel des trois conseils consultatifs centraux ont proposé un gel des rémunérations, au 28 mai 2002 lorsque les autorités exécutives en conseil ont décidé de réduire les rémunérations dans la fonction publique pour cette année comme cela avait été initialement proposé. Par ailleurs, la décision finale a été adoptée une semaine seulement après que le gouvernement eut formulé sa proposition initiale en matière de rémunérations et deux à trois jours après que les groupes du personnel des conseils consultatifs centraux eurent présenté leurs contre-propositions. A l’issue des consultations, le gouvernement a décidé de maintenir la réduction de rémunérations qui avait été proposée à l’origine sans aucune modification en dépit de l’opposition catégorique des groupes du personnel. La réduction des rémunérations correspondait à la baisse des indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations pour cette année, alors que des facteurs supplémentaires auraient dû être pris en compte dans ce contexte et, en particulier, les réclamations des groupes du personnel des conseils consultatifs centraux. Il apparaît aussi, à l’examen du mémoire du 22 mai 2002 présenté au Conseil législatif, que le projet de loi sur l’ajustement des rémunérations des fonctionnaires publics avait déjà été élaboré le 22 mai 2002 lorsque les groupes du personnel furent informés de la proposition de réduction des rémunérations. Compte tenu des éléments susmentionnés, le comité estime que les consultations qui ont eu lieu au cours du processus d’ajustement des rémunérations pour 2002 étaient superficielles.
7. 315. Vu que le système national prévu dans le cadre de la convention no 151 se base sur des consultations plutôt que sur des négociations, le comité souligne la nécessité de recourir à des consultations véritables et approfondies avec les organisations d’agents publics. Les groupes du personnel des conseils consultatifs centraux devraient être avisés dans des délais adéquats des discussions auxquelles ils sont conviés et ils devraient bénéficier de suffisamment de temps pour amener des consultations sur leurs conditions d’emploi. Ils devraient aussi être convenablement consultés par les autorités sur les questions d’intérêt commun et notamment sur toute question concernant l’élaboration et l’application de la législation sur leurs conditions d’emploi; cela contribuerait à l’adoption et à la mise en oeuvre par les pouvoirs publics d’une législation, de programmes et de mesures mieux fondés, et permettrait ainsi un plus grand respect et une meilleure application de ceux-ci. Le gouvernement devrait aussi, dans la mesure du possible, rechercher un accord avec les groupes du personnel des conseils consultatifs centraux. Le comité veut croire que les groupes du personnel des conseils consultatifs centraux seront autorisés à l’avenir à engager des consultations complètes et franches avec le gouvernement au sujet des conditions d’emploi des agents publics commis à l’administration de l’Etat, conformément à l’article 7 de la convention no 151, applicable sur le territoire de la Chine/Région administrative spéciale de Hong-kong, sans modifications.
   • Refus de régler le différend
8. 316. En ce qui concerne les allégations au sujet du refus du gouvernement de régler le différend, le comité prend note des faits sur lesquels les deux parties sont d’accord. Le 31 mai 2002, le groupe du personnel du SCSC a adressé aux autorités exécutives en conseil une communication réclamant la création d’une commission d’enquête indépendante, conformément à l’Accord de 1968 conclu entre le gouvernement et les principales associations de personnel, afin d’examiner le différend au sujet de l’ajustement des rémunérations pour cette année. Selon la clause 7 de l’Accord de 1968, une commission d’enquête peut être désignée par les autorités exécutives en conseil lorsqu’il n’existe aucune possibilité de parvenir à un accord sur une question qui relève de l’Accord, sous réserve que, de l’avis des autorités exécutives en conseil, la question faisant l’objet du différend ne soit pas insignifiante, qu’elle n’appartienne pas à la politique générale établie et qu’elle n’affecte pas la sécurité de la RASHK. Le 5 juin 2002, la demande en faveur de la création d’une commission d’enquête était soutenue par 67 syndicats de la fonction publique dans une déclaration commune. Le 11 juin, les autorités exécutives en conseil se sont prononcées contre la désignation d’une commission d’enquête au motif qu’il s’agissait d’une question de politique générale établie car, en déterminant l’ampleur de l’ajustement des rémunérations de chaque année dans la fonction publique, le gouvernement a pris en compte certains facteurs dont plusieurs (les indicateurs nets de tendances en matière de rémunérations, le coût de la vie) étaient susceptibles de fluctuer à la baisse et qu’il était donc inhérent au mécanisme en place que les rémunérations dans la fonction publique puissent être augmentées ou réduites. Etant donné que l’ajustement des rémunérations dans la fonction publique était une question de politique établie, la décision de mettre en œuvre un tel ajustement, par voie législative, relevait de l’application d’une politique établie et une commission d’enquête ne pourrait résoudre les questions de droit comme celle de savoir si une telle décision aurait pu être appliquée sans recours à une législation. Le 10 juin 2003 et le 7 novembre 2003, le tribunal de première instance a jugé que l’objet du litige relevait de la politique générale établie étant donné que la possibilité de réduire les rémunérations dans la fonction publique était une caractéristique inhérente de la procédure en place pour l’ajustement des rémunérations de la fonction publique. Le tribunal a estimé qu’il n’y avait aucune violation de la convention no 151, étant donné que la procédure en place pour l’ajustement des rémunérations autorise la participation des groupes du personnel. A ce stade donc la seule question contestée portait sur les méthodes selon lesquelles la décision serait mise en oeuvre et une telle question n’était pas de la compétence de la commission d’enquête.
9. 317. Le comité note que, selon l'organisation plaignante, le refus du gouvernement de prolonger la période de consultations et de soumettre la question à une commission d’enquête indépendante constitue une violation de l’article 8 de la convention no 151 qui prévoit que le règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions d’emploi sera recherché, d’une manière appropriée aux conditions nationales, par voie de négociation entre les parties ou par une procédure donnant des garanties d’indépendance et d’impartialité, telle que la médiation, la conciliation ou l’arbitrage, instituée de telle sorte qu’elle inspire la confiance des parties intéressées. Le comité note l’indication du gouvernement selon laquelle, bien au contraire, le différend ne relève pas de l’article 8 car il ne concerne pas la détermination des conditions d’emploi mais la méthode par laquelle ces conditions sont appliquées une fois qu’elles ont été déterminées. Ainsi, selon le gouvernement, les autorités exécutives en conseil ont le pouvoir, conformément à la clause 7 de l’Accord de 1968, de refuser la désignation d’une commission d’enquête.
10. 318. Le comité note l’existence d’un différend entre le gouvernement et le groupe du personnel de trois conseils consultatifs centraux au sujet de la décision de réduire les rémunérations dans la fonction publique. Le comité constate que le tribunal de première instance a examiné le différend principalement sur la question de savoir si une réduction des rémunérations était possible sur la base de la procédure en place. Le comité estime que le point essentiel dans ce différend n’était pas tant de savoir si les rémunérations dans la fonction publique pouvaient être réduites, mais si elles le pouvaient sans recours à de véritables consultations. Le comité constate que le tribunal de première instance n’a pas examiné cette question, se contentant de noter que la procédure établie d’ajustement des rémunérations autorise la participation des groupes du personnel. Il apparaît ainsi au comité qu’une question fondamentale du différend n’a pas été réglée; l’examen d’une telle question relèverait nécessairement de l’article 8 de la convention no 151. Le comité est d’avis qu’en ne portant pas ce différend devant la commission d’enquête, conformément à l’Accord de 1968, le gouvernement a évité la procédure en place pour le règlement des différends, y mettant unilatéralement un terme, en violation de l’article 8 de la convention no 151 et de l’article 4 de la convention no 98. Vu le temps qui s’est écoulé depuis le processus d’ajustement des rémunérations dans la fonction publique pour 2002, le comité estime qu’il ne serait pas réaliste à ce stade d’insister sur la création d’une commission d’enquête. Néanmoins, le comité veut croire que les autorités accepteront à l’avenir la désignation de la commission d’enquête prévue dans l’Accord de 1968 conclu entre le gouvernement et les principales associations de personnel, en cas de différend au sujet de la détermination des conditions d’emploi des agents publics.
11. 319. Comte tenu des questions graves et récurrentes soulevées dans les cas récents concernant la Chine/Région administrative spéciale de Hong-kong, le comité rappelle au gouvernement qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du Bureau de manière à mettre sa législation et sa pratique en pleine conformité avec les normes et les principes de la liberté syndicale.

Recommandation du comité

1. 320. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité invite le gouvernement à engager sans délai des consultations avec les groupes du personnel des conseils consultatifs centraux en vue de prendre les mesures législatives appropriées destinées à établir un mécanisme de négociation collective permettant aux agents publics non commis à l’administration de l’Etat de négocier collectivement leurs conditions d’emploi conformément à l’article 4 de la convention no 98, applicable sur le territoire de la Chine/Région administrative spéciale de Hong-kong sans modifications. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des développements à cet égard.
   • b) Le comité veut croire que les groupes du personnel dans les conseils consultatifs centraux seront autorisés à l’avenir à engager des consultations complètes et franches avec le gouvernement au sujet des conditions d’emploi des agents publics commis à l’administration de l’Etat, conformément à l’article 7 de la convention no 151, applicable sur le territoire de la Chine/Région administrative spéciale de Hong-kong, sans modifications.
   • c) Le comité veut croire que les autorités accepteront à l’avenir la désignation de la commission d’enquête prévue dans l’Accord de 1968 conclu entre le gouvernement et les principales associations du personnel en cas de différend au sujet de la détermination des conditions d’emploi des agents publics.
   • d) Compte tenu des questions graves et récurrentes soulevées dans les cas récents concernant la Chine/Région administrative spéciale de Hong-kong, le comité propose au gouvernement de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau de manière à mettre sa législation et sa pratique en pleine conformité avec les normes et les principes de la liberté syndicale