Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 325, Juin 2001

Cas no 2106 (Maurice) - Date de la plainte: 23-OCT. -00 - Clos

1. 463. La présente plainte figure dans une communication du Congrès du travail de Maurice (MLC) du 23 octobre 2000 et est appuyée dans une communication de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) du 25 octobre 2000. La Fédération des syndicats du Service civil (FCSU) s’est jointe à la plainte par des communications en date des 16 et 22 mai 2001.
2. 464. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications des 9 janvier, 5 mars et 23 avril 2001.
3. 465. Maurice a ratifié la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Elle n’a pas ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 466. Dans sa communication du 23 octobre 2000, le Congrès du travail de Maurice (MLC) formule deux séries distinctes d’allégations, dont la première, concernant les fonctionnaires, est étayée par la Fédération des syndicats du Service civil (FCSU). Premièrement, le 22 septembre 2000, le nouveau gouvernement élu le 11 septembre a annulé le versement d’une augmentation de 300 roupies mensuelles destinée à tous les fonctionnaires. Ce versement par anticipation avait été décidé par le gouvernement précédent à la suite d’une demande formulée par la FCSU visant à ce que tous les fonctionnaires bénéficient de trois augmentations d’échelons, en attendant la présentation du rapport d’une commission spéciale (le rapport «Heeralall») sur les anomalies découlant des rapports 1998 et 1999 du Bureau d’étude sur les salaires, qui aurait dû être publié en mai 2000. A l’issue de consultations, le gouvernement précédent avait décidé de ne pas accorder les trois augmentations d’échelons, mais s’était prononcé en faveur d’une augmentation transitoire de 300 roupies pour tous les fonctionnaires.
2. 467. L’organisation plaignante ajoute que, dans le pays, la pratique habituelle consiste à publier des circulaires officielles destinées à tous les ministères et départements après l’annonce de telles décisions. Dans le cas présent, le ministère de la Fonction publique a envoyé une circulaire (no 2 de 2000) le 8 septembre 2000 annonçant l’augmentation transitoire de 300 roupies par mois, applicable à compter du 1er septembre 2000. Des dispositions avaient déjà été prises pour procéder au versement de cette augmentation, mais la décision a été annulée par voie d’une circulaire du 22 septembre 2000. Selon l’organisation plaignante, le nouveau gouvernement, qui est arrivé au pouvoir à l’issue des élections du 11 septembre, a décidé d’annuler le versement de l’augmentation en prétextant que celle-ci avait été décidée pour des raisons électorales. Le gouvernement a déclaré qu’il ne pouvait assumer cette augmentation compte tenu de la situation financière difficile du pays.
3. 468. L’organisation plaignante estime que cette décision est arbitraire et injuste et va à l’encontre de pratiques sociales établies et des principes régissant la négociation collective dans le pays. Elle affirme que l’argument utilisé par le gouvernement concernant la situation financière difficile du pays n’est qu’une excuse visant à justifier son refus d’effectuer le versement, étant donné que les indicateurs économiques (taux de croissance pour l’année 2000; taux de croissance réel et prévisionnel pour les secteurs du tourisme et des finances) augurent bien pour l’avenir. Des fédérations syndicales et des syndicats se sont plaints auprès du gouvernement, la FCSU a organisé une marche de protestation et un syndicat a engagé une procédure judiciaire, sans que le gouvernement ne réagisse.
4. 469. Deuxièmement, le MLC indique qu’un accord conclu le 9 septembre 2000 lors d’une réunion du conseil d’administration de la Rose Belle Sugar Estate (qui appartient à l’Etat), au cours de laquelle les syndicats et la direction se sont entendus au sujet du paiement d’arriérés et de la mise en œuvre de la semaine de quarante heures de travail, avec effet immédiat, n’a pas été respecté. Au cours de ladite réunion, il avait aussi convenu que les cas des salariés retraités et décédés seraient soumis au conseil d’administration pour décision. L’accord précisait que le ministre de l’Agriculture s’engageait, au nom du gouvernement, à honorer les sommes dues aux salariés. Malheureusement, le gouvernement n’a pas respecté cet accord.

B. Réponse du gouvernement

1. 470. Dans sa communication du 5 mars 2001, le gouvernement soutient que la plainte est irrecevable au motif que l’organisation plaignante:
   • i) n’a pas allégué de violations spécifiques de la liberté syndicale ou de dispositions spécifiques des conventions nos 87 et 98;
   • ii) n’a fourni aucune preuve étayant ses allégations concernant: le caractère prétendument injuste et arbitraire de la décision du gouvernement ou le fait qu’elle allait à l’encontre des pratiques nationales établies en matière de relations professionnelles; le fait que la situation financière précaire invoquée par le gouvernement n’était qu’un prétexte; le fait qu’un syndicat avait entamé des procédures judiciaires.
2. 471. Dans sa communication du 9 janvier 2001, le gouvernement récapitule ainsi les événements en ce qui concerne la première question:
   • i) En août 1998, les rapports du Bureau de recherches sur les traitements (PRB) consacrés au barème des rémunérations et à la classification des postes ainsi qu’aux conditions de service, dans le secteur public, ont été publiés aux fins de mise en œuvre. Compte tenu de la complexité de l’exercice, le PRB a entrepris d’examiner les erreurs et omissions avérées contenues dans le rapport; son rapport sur les «erreurs, omissions et précisions du rapport 1998 du PRB» a été publié en juin 1999 et le gouvernement a approuvé sa mise en œuvre.
   • ii) A la suite de requêtes présentées par les syndicats au sujet d’anomalies qui auraient figuré dans les rapports susmentionnés, le gouvernement a établi, en août 1999, une commission spéciale (la Commission Heeralall) chargée d’examiner les éventuelles «anomalies» figurant dans les rapports 1998 et 1999 du PRB.
   • iii) Le 22 août 2000, alors que la commission spéciale n’avait pas encore achevé ses travaux, la FCSU a demandé au gouvernement d’accorder trois augmentations d’échelons à tous les fonctionnaires, sous la forme de mesures transitoires prenant effet immédiatement, si le rapport de la Commission Heeralall n’était pas publié le 29 août 2000. Le 25 août 2000, le gouvernement a publié un communiqué de presse informant notamment le public en général, et tous les fonctionnaires en particulier, qu’il n’était pas possible d’accéder à cette demande, étant donné que la commission spéciale était en train d’établir son rapport qui devait être publié à la mi-octobre 2000 et qu’elle n’était chargée d’examiner que les anomalies et non de réviser en profondeur les traitements de la fonction publique.
   • iv) La FCSU a réitéré sa demande d’augmentation transitoire de traitement en attendant la publication du rapport de la commission spéciale. Le 8 septembre 2000, c’est-à-dire quelques jours avant les élections générales qui se sont tenues le 11 septembre 2000, le gouvernement a accepté d’accorder une augmentation générale de 300 roupies à tous les fonctionnaires, décision communiquée le jour même au président de la FCSU par le chef de Cabinet et chef de la fonction publique. Le ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative a publié une circulaire destinée aux hauts fonctionnaires des ministères et départements pour les informer que la décision prendrait effet le 1er septembre 2000. Le champ d’application de cette décision a aussi été étendu à tous les employés des organismes paragouvernementaux, des collectivités locales et des écoles secondaires privées.
   • v) Compte tenu de la situation financière difficile du pays découlant, notamment, des mesures électorales annoncées à la veille des élections générales, le gouvernement a décidé, le 20 septembre 2000, d’annuler la décision prise par le gouvernement précédent le 8 septembre 2000. Une circulaire a été publiée à cet effet par le ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative le 22 septembre 2000. La Commission spéciale sur les anomalies alléguées a présenté son rapport le 1er novembre 2000. Après en avoir pris connaissance, le gouvernement a approuvé sa publication et sa mise en œuvre le 3 novembre 2000.
3. 472. Le gouvernement souligne toutefois que:
   • i) la commission spéciale avait reçu pour mandat d’examiner les «anomalies alléguées» figurant éventuellement dans les rapports 1998 et 1999 du PRB; l’octroi de 300 roupies à tous les fonctionnaires et employés des écoles secondaires privées ne relevait pas du mandat de la commission spéciale;
   • ii) la décision d’accorder 300 roupies a été annulée compte tenu de la situation financière difficile du pays découlant, notamment, des mesures électorales annoncées à la veille des élections générales;
   • iii) le gouvernement a approuvé la mise en œuvre de la totalité du rapport de la commission spéciale; le président de la FCSU avait écrit au Premier ministre le 7 novembre 2000 au sujet, notamment, de la question de la mise en place d’une instance compétente pour corriger les anomalies découlant des divers rapports du PRB et du rapport de la commission spéciale; la requête de la FCSU a été rejetée et celle-ci a été informée qu’elle pourrait présenter ses arguments au PRB dans le cadre du prochain examen du barème des rémunérations et de la classification des postes du secteur public.
4. 473. Dans ses communications des 5 mars et 23 avril 2001, le gouvernement décrit le système de détermination des salaires actuellement en vigueur, notamment le Bureau de recherche sur les traitements (PRB) qui a pour mandat d’établir les rémunérations et les conditions d’emploi dans la fonction publique et les autres organismes publics. Le PRB formule ses recommandations au gouvernement, qui prend une décision après consultation des syndicats et des ministères concernés. Il existe en outre une commission tripartite nationale où sont représentés les employeurs et toutes les confédérations syndicales; la commission se réunit une fois par an sous la présidence du Premier ministre suppléant et d’autres ministres influents, afin de tenir des discussions salariales avec les partenaires sociaux, et soumet ses recommandations au gouvernement qui légifère ensuite par une loi supplémentaire. Toute augmentation salariale ainsi accordée entre en vigueur en juillet de chaque année. En 2000, il a été accordé une augmentation de 5 pour cent reflétant l’augmentation du coût de la vie. Le gouvernement va entamer une nouvelle ronde de discussions en mai 2001, ce qui démontre son engagement envers la négociation collective.
5. 474. S’agissant de la première question en litige, le gouvernement ajoute que: i) l’augmentation salariale décidée par le gouvernement précédent aurait signifié un débours supplémentaire de 210 millions de roupies pour l’exercice financier 2000-01 et 250 millions de roupies chaque année par la suite; ii) la décision d’augmentation mensuelle de 300 roupies a été prise à la hâte dans un contexte électoral, en violation manifeste des pratiques de relations professionnelles; cette décision constituait une remise en cause du mandat de la commission spéciale chargée d’examiner les anomalies, et qui devait étudier la question de l’indemnisation pour perte du pouvoir d’achat; iii) aux termes de l’article 8 de la convention n° 87, l’organisation plaignante aurait dû au préalable épuiser les procédures nationales applicables, en l’occurrence l’article 79 de la loi sur les relations professionnelles; iv) l’organisation plaignante n’a pas tenu compte d’un jugement rendu en 1996 dans un cas analogue par la Cour suprême, qui a statué qu’un gouvernement «… n’est pas nécessairement tenu par une décision prise par le gouvernement précédent, surtout si cette décision suppose une autre mesure législative, administrative ou autre, pour entrer pleinement en vigueur …» (copie du jugement jointe à la communication du gouvernement); v) le 4 octobre 2000, la FCSU a effectivement donné avis de son intention d’intenter un recours judiciaire afin d’obtenir l’exécution forcée de l’augmentation de 300 roupies, mais n’y a jamais donné suite, que ce soit devant les tribunaux ou une instance de relations professionnelles.
6. 475. S’agissant de la deuxième question en litige, soit l’allégation de non-respect d’un accord par le conseil d’administration de la Rose Belle Sugar Estate, le gouvernement formule les observations ci-après:
   • i) L’accord a été rédigé d’une façon inappropriée et il apparaît que la totalité du dispositif de l’accord n’a pas été incorporée comme il convient au document. De plus, s’agissant de «l’engagement pris par le ministre», tel qu’il est mentionné dans l’accord, il a été indiqué au gouvernement que cet accord ne le liait nullement dans la mesure où aucun représentant du gouvernement n’était partie à l’accord.
   • ii) La situation financière de la Rose Belle Sugar Estate et de la sucrerie Rose Belle Sugar Milling Co. Ltd. est précaire. Lorsque l’accord a été signé, ces deux entités avaient un découvert de 32,5 millions de roupies et venaient d’obtenir une nouvelle autorisation de découvert de 14,5 millions de roupies jusqu’en avril 2001. Selon les prévisions, les pertes du groupe devraient se monter à 46,8 millions de roupies pour 2000 et les pertes cumulées à 197,5 millions de roupies à la fin de l’année 2000.
   • iii) Appliquer la décision de payer des arriérés et de mettre en œuvre la semaine de quarante heures de travail coûterait 32,8 millions de roupies. Le groupe est donc manifestement dans l’incapacité de faire face à une telle dépense. De plus, le paiement de ces arriérés entraînerait automatiquement la fermeture de l’usine.

C. Conclusions du comité

1. 476. Le comité note que ce cas concerne deux questions distinctes: a) l’annulation, par un nouveau gouvernement, d’une décision prise par le gouvernement précédent à la veille d’élections générales de verser une augmentation transitoire aux fonctionnaires; b) le non-respect d’un accord, également conclu à la veille d’élections générales, relatif à diverses conditions de travail dans une entreprise sucrière publique.
   • Recevabilité de la plainte
2. 477. S’agissant du premier moyen d’irrecevabilité soulevé par le gouvernement (l’absence d’allégations spécifiques), le comité considère que l’organisation plaignante a en fait formulé des allégations factuelles très spécifiques en rapport avec les principes de la liberté syndicale: une augmentation salariale pour tous les fonctionnaires, officiellement décidée par un gouvernement puis annulée par le gouvernement lui ayant succédé; et le non-respect d’une augmentation salariale consignée dans un accord signé au sein d’une entreprise d’Etat. Bien que les avis puissent différer quant aux conséquences ultimes de ces deux situations, au vu des circonstances particulières, cela ne rend pas en soi la plainte irrecevable. En ce qui concerne le deuxième argument d’irrecevabilité (l’absence totale de preuves étayant les allégations), le comité souligne qu’il entre dans son mandat d’examiner si, et dans quelle mesure, des preuves satisfaisantes sont présentées pour étayer les allégations; cette appréciation porte sur le fond de l’affaire et ne saurait fonder une décision d’irrecevabilité. Le comité rappelle par ailleurs que l’objet de sa procédure est d’assurer le respect des droits syndicaux en droit comme en fait. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 4.] La présente plainte est donc recevable.
   • Annulation de l’augmentation transitoire
3. 478. Le comité note qu’il n’y a pas de désaccord entre les parties sur la chronologie des faits en ce qui concerne cette question. Toutefois, l’organisation plaignante affirme que la décision du nouveau gouvernement d’annuler la décision prise par le gouvernement précédent est totalement arbitraire et injuste et équivaut à une violation des pratiques sociales établies et des pratiques régissant la négociation collective dans le pays. Le gouvernement répond que la décision d’annuler l’augmentation transitoire de 300 roupies a été prise en raison de la situation financière difficile du pays, découlant notamment des mesures électorales annoncées par le précédent gouvernement à la veille des élections générales. Le gouvernement déclare également: qu’il a approuvé la mise en œuvre du rapport de la Commission Heeralall dans sa totalité; que la FCSU aura la possibilité de présenter ses arguments au PRB au cours du prochain examen du barème des rémunérations et de la classification des postes de la fonction publique; et que des discussions tripartites sur les rémunérations doivent se tenir en mai 2001 au sein de la Commission tripartite nationale.
4. 479. S’agissant de la situation financière du pays, le comité observe que les points de vue respectifs sont contradictoires et ne sont étayés par aucune preuve. D’une part, le gouvernement se borne à déclarer que la situation est difficile à cause, notamment, des mesures électorales annoncées par le gouvernement précédent à la veille des élections générales; d’autre part, l’organisation plaignante déclare simplement que les indicateurs économiques augurent bien de l’avenir. Le comité n’est pas en mesure d’apprécier la réalité de la situation et rappelle à toutes fins utiles qu’il n’a pas compétence pour décider des montants de restrictions financières éventuellement acceptables. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 889.]
5. 480. S’agissant de la question de fond, le comité estime sur le plan des principes que la stabilité et l’harmonie des relations professionnelles supposent un degré raisonnable de certitude et de continuité juridiques. Si les décisions prises à la suite d’un processus de concessions mutuelles peuvent être dénoncées, et si les partenaires sociaux ne peuvent être assurés de la parole donnée, et a fortiori que les décisions prises et notifiées officiellement, seront effectivement respectées, on introduit de part et d’autre un degré d’incertitude peu propice à un cadre de négociation collective stable et prévisible. Les partenaires sociaux devraient pouvoir se fier aux engagements pris par un gouvernement et compter sur leur respect et leur mise en œuvre: il s’agit là d’une condition essentielle à l’établissement et au maintien de relations professionnelles harmonieuses.
6. 481. Le comité souhaite rappeler ici deux principes relatifs aux conventions collectives et à la négociation collective: les accords devraient être obligatoires pour les parties [voir Recueil, op. cit., paragr. 818] et l’exercice des prérogatives de puissance publique en matière financière d’une manière qui a pour effet d’empêcher ou de limiter le respect des conventions collectives préalablement négociées par des organismes publics n’est pas compatible avec le principe de la liberté de négociation collective. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 895.]
7. 482. Le comité note par ailleurs que le Bureau de recherche sur les traitements (PRB) va entamer l’examen du barème des rémunérations et de la classification des postes du service public, et que des discussions tripartites sur les rémunérations étaient censées se tenir en mai 2001 au sein de la Commission tripartite nationale, discussions auxquelles le MLC et la FCSU ont été conviés à participer par le gouvernement. Le comité suggère qu’il s’agit là des fora où les parties pourraient négocier des ajustements éventuels, y compris en tenant pleinement compte de l’augmentation intérimaire de 300 roupies, immédiatement ou par augmentations progressives. Le comité souligne toutefois que, s’il souhaite avoir quelque crédibilité auprès des travailleurs et de leurs représentants, ce processus suppose impérativement de réelles négociations, où les deux parties disposeraient de toutes les informations voulues, et que, indépendamment de toute opinion exprimée par les autorités chargées du contrôle des incidences financières des projets de conventions collectives, les parties à la négociation collective devraient avoir la possibilité de conclure librement un accord. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 897.] Le comité invite le gouvernement à le tenir informé des progrès et de l’issue de ces négociations.
8. 483. Enfin, le comité note que l’organisation plaignante affirme qu’une procédure judiciaire a été engagée en ce qui concerne l’annulation de l’augmentation intérimaire mais ne donne aucun détail à ce sujet, et que le gouvernement n’a fait aucune observation à cet égard. Le comité demande à l’organisation plaignante et au gouvernement de lui communiquer des renseignements sur cette procédure judiciaire et, le cas échéant, de l’informer de son résultat.
   • Non-respect de l’accord au sein
     • de l’entreprise Rose Belle
   • 484. Concernant la deuxième question, le comité note que les arguments du gouvernement sont de deux ordres: a) les irrégularités que contiendrait l’accord en ce qui concerne l’autorité qui l’a signé, son contenu incomplet et son caractère non contraignant; et b) la mauvaise situation financière de l’entreprise Rose Belle qui entraînerait automatiquement la fermeture de l’usine, si les dépenses que suppose l’accord étaient engagées.
9. 485. S’agissant du premier argument, le comité renvoie aux commentaires faits plus haut sur la nécessité de respecter les accords conclus. Il rappelle également l’importance qu’il attache à l’obligation de négocier de bonne foi pour le maintien d’un développement harmonieux des relations professionnelles [voir Recueil, op. cit., paragr. 814], et que des négociations véritables et constructives sont nécessaires pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 815.]
10. 486. Quant au deuxième argument, le comité souligne que la société dont il est question ici est à toutes fins pratiques une entreprise publique. Le comité a indiqué par le passé qu’il était conscient que la négociation collective dans le secteur public exige la vérification des ressources disponibles au sein des différents organismes ou entreprises dont les ressources dépendent du budget de l’Etat et que, en ce qui concerne les négociations collectives dans ces entreprises publiques, il y aurait lieu de prévoir un mécanisme afin que les organisations syndicales et les employeurs soient consultés de manière adéquate et puissent faire connaître leur point de vue aux autorités financières responsables de la politique salariale de ces entreprises. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 898.] Pour ce faire, il est essentiel, toutefois, que les travailleurs et leurs organisations puissent participer pleinement et de façon significative à la détermination d’un cadre global de négociation, «ce qui implique notamment qu’ils aient à leur disposition toutes les données financières, budgétaires ou autres, leur permettant d’apprécier la situation en toute connaissance de cause». [Voir Etude d’ensemble de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, Conférence internationale du Travail, 1994, paragr. 263.] Sur la base des éléments disponibles, le comité n’est pas en mesure de déterminer si, en l’espèce, les consultations ont été menées en toute connaissance de cause, et si cette entreprise a le pouvoir de négocier et conclure des conventions collectives sans l’accord du gouvernement.
11. 487. Le comité estime donc qu’il serait utile pour toutes les parties intéressées qu’un accord, quel que soit son contenu final, soit établi sur des bases saines, sans que subsiste le moindre doute quant à ses fondements juridiques et aux conditions dans lesquelles il a été signé. Le comité estime qu’il est impératif de trouver un équilibre de façon à ce que le syndicat puisse participer à des négociations collectives sérieuses et fiables au sujet des arriérés, des traitements, des horaires de travail et des autres conditions de travail, en disposant de tous les renseignements pertinents disponibles, et recommande en conséquence que les négociations reprennent au sein du Rose Belle Sugar Estate, en tenant compte de ces éléments. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation à cet égard.

Recommandation du comité

1. 488. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) En ce qui concerne l’augmentation de traitement des fonctionnaires:
   • i) notant que des discussions sont actuellement en cours au sein des instances tripartites nationales, le comité veut croire que seront tenues des négociations constructives, pour lesquelles l’agent négociateur devrait bénéficier de données complètes, et où il sera pleinement tenu compte de l’augmentation décidée par le gouvernement précédent; le comité invite le gouvernement à le tenir informé de l’issue de ces discussions;
   • ii) le comité demande à l’organisation plaignante et au gouvernement de fournir des renseignements sur le déroulement et l’issue de la procédure judiciaire engagée en ce qui concerne l’annulation de l’augmentation salariale.
   • b) S’agissant de la situation au sein du Rose Belle Sugar Estate, le comité recommande que des négociations de bonne foi reprennent sur les questions en suspens, négociations pour lesquelles l’agent négociateur devrait pouvoir accéder à toutes les données financières, budgétaires et autres lui permettant d’évaluer la situation en toute connaissance de cause; le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution à cet égard.