Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 318, Novembre 1999

Cas no 1943 (Canada) - Date de la plainte: 12-NOV. -97 - Clos

103. Le comité a examiné le présent cas à ses sessions de juin et novembre 1998 et a présenté à la suite de chacune de ces sessions un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 310e rapport, paragr. 185-242, approuvé par le Conseil d'administration à sa 272e session (juin 1998), et 311e rapport, paragr. 151-169, approuvé par le Conseil d'administration à sa 273e session (novembre 1998).)

1. 103. Le comité a examiné le présent cas à ses sessions de juin et novembre 1998 et a présenté à la suite de chacune de ces sessions un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 310e rapport, paragr. 185-242, approuvé par le Conseil d'administration à sa 272e session (juin 1998), et 311e rapport, paragr. 151-169, approuvé par le Conseil d'administration à sa 273e session (novembre 1998).)
2. 104. Le gouvernement a envoyé des observations complémentaires dans une communication du 16 mars 1999.
3. 105. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il n'a ratifié ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ni la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Examen précédent du cas

1. 106. Lors de ses examens précédents, le comité s'est notamment référé à l'annexe Q de la loi de 1996 sur les économies et la restructuration (projet de loi 26) et à la loi de 1997 sur la stabilité dans le secteur public (projet de loi 136), en particulier l'annexe A qui est la loi de 1997 sur le règlement des différends dans le secteur public. Les plaignants soutiennent que la législation et l'absence persistante d'un organe indépendant chargé de nommer et de destituer les membres des tribunaux et conseils d'arbitrage, compétents en matière de différends du travail en Ontario, nuisent à l'indépendance et à l'intégrité de ces organes, violant de ce fait les normes et principes de la liberté syndicale.
2. 107. Lors de son examen de novembre 1998, le comité a formulé les recommandations suivantes (voir 311e rapport, paragr. 169):
   • a) Le comité demande au gouvernement de fournir des informations additionnelles sur le résultat des arbitrages menés en vertu des projets de loi 26 et 136, et en particulier sur le fait de savoir si ces résultats reproduisent ceux des secteurs qui jouissent du droit de grève. Le comité demande en outre au gouvernement de lui transmettre copie des sentences arbitrales correspondantes. Par ailleurs, il rappelle la demande faite aux plaignants de lui fournir davantage d'informations à cet égard.
   • b) Notant l'importance des changements apportés à la structure de négociations, notamment à la procédure d'arbitrage, pour les parties à la négociation, le comité demande instamment au gouvernement de veiller à l'avenir à ce que des consultations de bonne foi soient menées en ce qui concerne toute modification des structures de négociations, afin que les parties disposent de toutes les informations nécessaires pour faire des propositions et prendre des décisions en connaissance de cause, et que la mise en oeuvre de la loi finalement adoptée soit facilitée.
   • c) En ce qui concerne la procédure de nomination des membres de l'OLRB, le comité demande au gouvernement de lui fournir des informations plus précises sur la procédure même des consultations qui sont menées. Le comité demande également au gouvernement de lui fournir des informations précises sur l'ensemble des cas relatifs à la destitution des vice-présidents et du président de l'OLRB soulevés dans la plainte et de l'informer du fondement juridique et pratique sur lequel repose cette destitution ou le non-renouvellement des fonctions. Par ailleurs, le comité demande instamment au gouvernement d'associer pleinement les syndicats et les organisations d'employeurs à l'examen de la procédure de nomination, qui les concerne particulièrement.
   • d) S'agissant de la procédure de sélection des arbitres en vue de leur nomination lorsque les parties ne peuvent s'entendre sur le nom d'un arbitre, le comité note que cette question est actuellement soumise à la justice et demande au gouvernement de lui transmettre copie de la décision du tribunal dès qu'elle sera rendue.
   • e) Regrettant que le gouvernement n'ait pas répondu à sa recommandation tendant à consulter pleinement les syndicats et les organisations d'employeurs pour déterminer la façon de s'efforcer de promouvoir la confiance dans l'arbitrage, ce qui est essentiel à l'harmonie des relations de travail, le comité demande instamment au gouvernement de le faire dans le proche avenir et de le tenir informé à cet égard.

B. Réponse du gouvernement

1. 108. Dans sa communication en date du 16 mars 1999, le gouvernement précise que, en ce qui concerne les arbitrages menés en vertu de l'annexe Q de la loi de 1996 sur les économies et la restructuration (projet de loi 26) et de l'annexe A de la loi de 1997 sur la stabilité dans le secteur public (projet de loi 136), 110 sentences se référant à des questions salariales ont été rendues entre le 30 janvier 1996 et le 31 décembre 1998 et fournit copie de ces décisions. Le gouvernement précise que les sentences fixent les salaires au sein de certains services publics tels les hôpitaux, les services policiers et les services de pompiers, et relève que l'augmentation salariale moyenne octroyée se situe aux environs de 1,08 pour cent.
2. 109. Pour ce qui est de la procédure de nomination des arbitres, le gouvernement souligne qu'un tribunal de première instance de l'Ontario (Ontario Divisional Court) a été saisi d'une demande en révision judiciaire de la politique du ministre du Travail de l'Ontario aux termes de laquelle il nomme des juges à la retraite à titre de présidents des conseils d'arbitrage lorsque les parties ne réussissent pas à s'entendre sur la question. Antérieurement, les présidents de tels conseils étaient nommés par des fonctionnaires principaux auxquels le ministre avait délégué ses pouvoirs. Le tribunal a rendu sa décision le 17 février 1999, rejetant la demande en révision judiciaire déclarant que son rôle n'était pas d'évaluer l'opportunité de la politique ministérielle mais de vérifier si le ministre avait outrepassé ses pouvoirs en l'adoptant. Le gouvernement fournit copie de la décision prononcée.
3. 110. En ce qui concerne la procédure de nomination des membres de la Commission des relations de travail de l'Ontario (OLRB), le gouvernement déclare que les vice-présidents de cet organe sont nommés par le Lieutenant-Gouverneur en conseil. En pratique, les nominations sont prononcées pour une période de trois ans. Lorsque des vacances se produisent et que le recrutement est envisagé, le choix des candidats est guidé par la volonté d'atteindre un équilibre entre des membres qui soient expérimentés et d'autres qui apportent perspectives et expertises nouvelles. De manière à maintenir cet équilibre et à assurer une continuité, il est courant que le Lieutenant-Gouverneur renouvelle le mandat des vice-présidents pour un nouveau terme. Compte tenu de la très bonne réputation de l'OLRB, plusieurs candidats qualifiés et crédibles qui souhaitent offrir une contribution publique et acquérir une expérience en droit administratif sont disposés à devenir membres. Ils déposent généralement leur dossier auprès de l'organe public compétent ou contactent directement le président de l'OLRB. Les candidatures peuvent être présentées sans qu'il y ait de vacance annoncée. Généralement, le président procède à un examen préliminaire des candidatures. Le Cabinet présente aussi des recommandations à la lumière des critères mentionnés ci-avant. Les candidats potentiels peuvent être rencontrés par un comité créé à cette fin. Les candidatures sont par la suite transmises au Lieutenant-Gouverneur qui procède à la nomination. Il est clair que, bien que le pouvoir de nomination relève du Lieutenant-Gouverneur, le président de l'OLRB joue un rôle clé et prépondérant au cours de tout le processus de sélection.
4. 111. Pour ce qui est des informations requises sur le fondement juridique sur lequel reposent la destitution et le non-renouvellement de vice-présidents de l'OLRB, le gouvernement fournit copie des décisions prononcées par deux tribunaux de l'Ontario dans l'affaire Hewat ainsi que des mémoires qu'il a soumis à ces instances. Il précise que ces tribunaux ont traité de manière exhaustive de la nature des nominations au sein d'organes quasi judiciaires -- telle l'OLRB -- et de la faculté pour le gouvernement de destituer, selon son bon vouloir et avant la fin de leur mandat, des membres nommés au sein de ces organes pour une durée déterminée. Dans l'affaire Hewat, la décision de révocation avant terme a été annulée par les tribunaux, mais les trois membres visés n'ont pas été réintégrés dans leur poste étant entendu que les mandats de deux d'entre-eux étaient expirés et que le troisième poste avait, entre-temps, été comblé. Le gouvernement observe que la Cour, dans cette affaire, n'a pas estimé qu'il avait été porté atteinte à l'indépendance de l'OLRB et souligne qu'aucune des parties en cause n'a porté l'affaire en appel alors que la faculté existe.
5. 112. Pour ce qui est de la situation spécifique relative à la nomination et à la destitution des arbitres compétents en matière de relations du travail aux termes de la loi sur les normes professionnelles et la loi sur la santé et la sécurité au travail ainsi que des membres de l'OLRB, le gouvernement précise que les fonctions des premiers ont été intégrées à celles de l'OLRB. Les quatre arbitres concernés ont terminé de traiter les affaires dont ils étaient saisis mais le renouvellement de leur mandat n'a pas été requis. Toutefois, l'arbitre qui assumait la fonction de président a accepté de demeurer dans son poste de manière à assurer une transition sans heurts. En outre, le gouvernement précise qu'une entente a été conclue avec les trois vice-présidents de l'OLRB dont les mandats avaient été révoqués sans cause et avant terme le 2 octobre 1996 (affaire Hewat supra). Le mandat d'un autre vice-président s'est terminé le 5 septembre 1997 et n'a pas été renouvelé tel que le prévoit la procédure.
6. 113. Enfin, pour ce qui est de la consultation et de la participation des organisations de travailleurs et d'employeurs à l'examen de nomination des membres de l'OLRB, le gouvernement précise qu'une commission de réforme des agences publiques a été mise sur pied en mai 1997 et a notamment pour fonction de conseiller le gouvernement sur les changements qui devraient être apportés en vue d'améliorer leur fonctionnement et de satisfaire toutes les parties concernées. La commission a dans ce contexte suggéré que le gouvernement révise la procédure de nomination des présidents et membres des agences exerçant des fonctions de régulation et de décisions afin de s'assurer qu'elles répondent aux besoins des secteurs visés. La commission a consulté de manière extensive les groupes concernés, qu'il s'agisse des consommateurs, des actionnaires ou des organisations de travailleurs ou d'employeurs. Elle a publié un document qui a été transmis à 800 personnes; près de 200 groupes et individus ont participé à des tables rondes, présenté des mémoires écrits ou rencontré formellement les membres de la commission. La question de la nomination, de la qualification et de la formation des membres de ces organes a été soulevée et âprement discutée à de nombreuses reprises. La commission a insisté du reste sur cette question et a recommandé que certains thèmes et principes soient considérés lorsque la procédure de nomination sera révisée. Le gouvernement précise qu'il a ordonné en 1998 qu'une révision de la procédure de nomination des membres des agences publiques soit entreprise afin qu'une recommandation en vue de l'adoption d'une nouvelle politique à cet égard, fondée sur l'examen de la commission, puisse être adoptée au cours du premier trimestre de 1999.

C. Conclusions du comité

1. 114. Le comité rappelle que la présente plainte fait état d'allégations selon lesquelles la législation relative à l'arbitrage obligatoire dans divers domaines du secteur public et l'absence persistante d'un organe indépendant chargé de nommer les membres des tribunaux et conseils d'arbitrage, compétents en matière de différends du travail en Ontario, nuisent à l'indépendance et à l'intégrité de ces organes, violant de ce fait les normes et principes de la liberté syndicale.
2. 115. Pour ce qui est des résultats des arbitrages menés en vertu de l'annexe Q de la loi de 1996 sur les économies et la restructuration (projet de loi 26) et de l'annexe A de la loi de 1997 sur la stabilité dans le secteur public (projet de loi 136), le comité prend bonne note de la volumineuse documentation transmise par le gouvernement à cet égard. Toutefois, le comité regrette que les plaignants n'aient pas donné suite à la recommandation qu'il a formulée lors de son dernier examen et qu'ils n'aient pas fourni davantage d'informations sur ce point. Le comité observe que plusieurs sentences couvrent, au moins pour partie, la période au cours de laquelle la loi de 1993 sur le contrat social (projet de loi 48) était en vigueur, c'est-à-dire entre le 14 juin 1993 et le 31 mars 1996. Le projet de loi 48, qui a fait l'objet d'un rapport du comité (voir 292e rapport, paragr. 511-554), contenait des mesures de restrictions applicables au secteur public ayant notamment pour incidence de limiter le pouvoir d'adjudication des arbitres en termes de détermination des salaires. Le comité estime dès lors que les sentences arbitrales qui couvrent cette période ne sont pas pertinentes afin de déterminer les conséquences des critères introduits par les projets de loi 26 et 136 sur le résultat des arbitrages menés en vertu de ces projets de loi, et en particulier sur le fait de savoir si ces résultats reproduisent ceux des secteurs qui jouissent du droit de grève. Pour ce qui est des arbitrages couvrant la période ultérieure au 31 mars 1996, le comité observe que plusieurs conseils d'arbitrage précisent dans leur sentence que les critères spécifiés dans les projets de loi 26 et 136 ne sont pas exclusifs et qu'ils peuvent prendre en considération tous les facteurs qu'ils estiment pertinents. Dans tous les cas, les critères prévus aux projets de loi 26 et 136 sont suffisamment larges pour leur permettre d'exercer pleinement leur compétence. En outre et de manière constante, les conseils arbitraux insistent sur le fait que leur but est de tenter de reproduire, autant que faire se peut, les résultats de négociations collectives qui auraient été volontairement menées. En règle générale, ils fixent dès lors les salaires en se fondant sur une analyse comparative des rémunérations obtenues à la suite d'arbitrages ou de négociations collectives dans des domaines similaires ou comparables.
3. 116. En ce qui concerne la procédure de nomination des membres de la Commission des relations du travail de l'Ontario (OLRB), le comité prend note de l'information fournie par le gouvernement à cet égard. Il prend également note des décisions prononcées par les tribunaux de première instance et d'appel de l'Ontario dans l'affaire Hewat qui ont déclaré nulle et non avenue la révocation avant terme du mandat de trois membres de l'OLRB; le comité prend note également du règlement qui est intervenu par la suite mettant fin au différend. Dans cette affaire, le comité relève que la Cour d'appel de l'Ontario insiste sur le fait que l'OLRB doit veiller à ce que le public perçoive l'exercice des fonctions quasi judiciaires de cet organe comme totalement indépendant des autorités gouvernementales; selon la Cour d'appel, c'est la seule façon d'assurer le respect des décisions prononcées. En outre, le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle il souhaite réviser la procédure de nomination des membres siégeant au sein des différents organes administratifs et quasi judiciaires -- y compris l'OLRB. A cet égard, le comité observe que le gouvernement a mis sur pied une commission de réforme des agences publiques qui a pour fonction de le conseiller sur les changements qui devraient être apportés en vue d'améliorer le fonctionnement de ces organes. Dans ce contexte, cette commission a consulté de manière extensive les groupes intéressés, y compris les organisations de travailleurs et d'employeurs. Lors de ces consultations, la question de la nomination, de la qualification et de la formation des membres des organes exerçant des fonctions de régulation ou de décision a été âprement discutée. Le comité relève que le gouvernement souhaitait adopter, au cours du premier trimestre de 1999, une nouvelle politique de nomination des membres des agences publiques, y compris de l'OLRB, à la lumière des travaux réalisés par la commission instituée. Le comité prie dès lors le gouvernement de le tenir informé de l'éventuelle adoption de cette politique et, le cas échéant, de son contenu. Dans le cas où elle n'aurait pas été encore mise en oeuvre, le comité prie le gouvernement de le tenir informé des mesures qu'il envisage prendre à cet égard.
4. 117. En ce qui concerne la nomination par le ministre du Travail du président des conseils d'arbitrage lorsque les parties ne réussissent pas à s'entendre à cet égard, à partir d'une liste de juges à la retraite, le comité prend note de la décision prononcée par un tribunal de première instance de l'Ontario qui, saisi d'une demande en révision judiciaire, a conclu que le ministre n'a pas excédé ses pouvoirs et qu'il ne lui appartenait pas de critiquer la politique ministérielle. Le comité souhaite toutefois insister sur le fait que le gouvernement doit s'assurer que la personne ainsi nommée doit être non seulement strictement impartiale, mais qu'il ou elle apparaisse comme tel afin que la confiance dont il ou elle jouit de la part des deux parties soit assurée et maintenue (voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 549), ceci étant d'autant plus important dans le secteur public où le gouvernement lui-même est une des parties.

Recommandation du comité

1. 118. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) A la lumière du travail effectué par la Commission de réforme des agences publiques mise sur pied par le gouvernement et relevant que ce dernier souhaitait adopter, au cours du premier trimestre de 1999, une nouvelle politique de nomination des membres des agences publiques, y compris de la Commission des relations du travail de l'Ontario (OLRB), le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l'éventuelle adoption de cette politique et, le cas échéant, de son contenu. Dans le cas où elle n'aurait pas été encore mise en oeuvre, le comité prie le gouvernement de le tenir informé des mesures qu'il envisage prendre à cet égard.
   • b) Le comité insiste sur le fait que le président de conseils d'arbitrage nommé par le ministre du Travail lorsque les parties ne réussissent pas à s'entendre doit être non seulement strictement impartial, mais qu'il ou elle apparaisse comme tel afin que la confiance dont il ou elle jouit de la part des deux parties soit assurée et maintenue.