Rapport définitif - Rapport No. 292, Mars 1994

Cas no 1725 (Danemark) - Date de la plainte: 12-JUIL.-93 - Clos

1. 197. Dans une communication datée du 12 juillet 1993, l'Union des journalistes du Danemark (DJ) a présenté un plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Danemark.
2. 198. Le gouvernement a envoyé ses observations sur ce cas dans une communication datée du 28 octobre 1993.
3. 199. Le Danemark a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 200. Dans sa communication du 12 juillet 1993, l'Union des journalistes du Danemark (DJ) allègue que le projet de règlement élaboré par le conciliateur public pour le différend survenu lors des négociations du renouvellement des conventions collectives qu'elle avait conclues avec l'Association danoise des employeurs de la presse (DDFF) viole ses droits syndicaux et ses droits de négociation collective.
2. 201. La DJ explique que le conciliateur préside le comité de conciliation qui est un organe gouvernemental chargé de contribuer au règlement des différends qui surgissent entre les employeurs et les travailleurs, selon les modalités prévues par la loi no 5 du 18 janvier 1934 sur la conciliation en matière de différends du travail, dans sa teneur modifiée par la loi no 63 du 25 mars 1961 et la loi no 520 du 23 décembre 1970. Les trois conciliateurs nationaux sont nommés par le ministre du Travail sur la recommandation du Tribunal du travail. La loi prévoit différentes procédures par lesquelles le conciliateur peut tenter de concilier les parties.
3. 202. L'organisation plaignante relate qu'en décembre 1992 elle a commencé des négociations avec l'Association danoise des employeurs de la presse (DDFF) ayant pour objet le renouvellement des conventions collectives entrées en vigueur le 1er mars 1991 et devant expirer le 28 février 1993. Ces conventions couvrent 1.879 journalistes, y compris des stagiaires et des photographes, employés par plusieurs journaux, agences de presse et stations de radio. Lors de ces négociations, la DJ avait donné la priorité absolue à l'introduction d'un système de congé sabbatique de six semaines pendant lequel la totalité du salaire continuerait à être versée. Elle déclare que cette position était notamment inspirée par le souci d'aider les 9 pour cent des membres de la DJ au chômage et de sauvegarder la situation sociale des membres employés. Le 8 février 1993, après sept séances de négociation, l'affaire a été confiée à un conciliateur qui a décidé, en date du 14 mars 1993 et après trois séances supplémentaires de négociations, qu'il était sans utilité de poursuivre la médiation entre la DJ et la DDFF.
4. 203. L'organisation plaignante indique que le 24 mars 1993 le conciliateur a organisé une réunion avec la Confédération des employeurs du Danemark (DA), à laquelle est affiliée la DDFF, et la Fédération syndicale danoise (LO) dont la DJ n'est pas membre. Lors de cette réunion, il a été décidé - sans que la DJ fût consultée - que le projet de règlement concernant les conventions collectives qui lient la DA et la LO devrait également couvrir les conventions collectives pour lesquelles les parties ne sont pas arrivées à un accord ainsi que celles qui lient des organisations non affiliées à la LO. Il s'agit notamment, entre autres, des conventions collectives applicables aux journalistes.
5. 204. Le 26 mars 1993, le conciliateur a convoqué la DJ et la DDFF en vue d'une consultation technique sur le projet de règlement. L'organisation plaignante indique que cette consultation ne concernait que des questions économiques et ne portait pas sur des mesures visant à créer des emplois, telles que l'introduction d'un système de congé sabbatique. Le conciliateur défendit la position d'après laquelle la DJ devrait être comprise dans le projet de règlement accepté par la DA et la LO.
6. 205. L'organisation plaignante déclare qu'elle s'est opposée à cette procédure et qu'elle a été d'avis que les négociations avec la DDFF devraient se poursuivre en vue d'obtenir une solution concernant la question du congé sabbatique. Elle a invoqué à cet égard les dispositions contenues dans les conventions collectives qu'elle avait conclues avec la DDFF qui visent à réglementer les différends et qui prévoient que, lorsqu'au moment de l'expiration de la convention collective des négociations concernant son renouvellement n'ont pas abouti, la convention collective demeure en vigueur jusqu'à la conclusion d'une nouvelle convention ou jusqu'au déclenchement d'une interruption du travail (grève, blocus, lock-out) par une des parties au nom de ses membres. Ces dispositions prévoient également que la DDFF n'est pas autorisée, avant le 15 avril 1993, à déposer un préavis de lock-out ou de boycottage à moins que la DJ n'ait elle-même annoncé des actions à l'encontre d'un ou plusieurs membres de la Confédération des employeurs. L'organisation plaignante fait remarquer qu'elle n'avait pas déposé de préavis de grève.
7. 206. Malgré cela, toujours selon l'organisation plaignante, le conciliateur a rendu public, le 27 mars 1993, un projet de règlement qui concerne environ 700.000 travailleurs organisés dans la DA et la LO. Ce projet prévoit notamment le renouvellement des conventions collectives conclues entre la DDFF, en tant que membre de la DA, et la DJ; ces conventions s'appliquent à près de 1.900 employés du journalisme.
8. 207. Ce projet réunit plusieurs projets de règlement qui concernent des branches d'activités de caractère très différent. Il en résulte que, lorsque les votes sur le projet ont été comptés par le conciliateur, les quelque 1.900 votes de la DJ ont été comptés dans l'ensemble des 700.000 votes des travailleurs organisés dans la LO. Le projet a été adopté par 67,4 pour cent, le pourcentage de vote ayant été de 35,4 pour cent. La DJ précise que ses membres ont rejeté le projet par 88,9 pour cent et que le pourcentage de vote était de 71,6 pour cent. Si les résultats de vote de la DJ avaient été considérés isolément, le projet n'aurait pas été adopté puisque 63,4 pour cent de ses membres ayant le droit de vote ont rejeté le projet, et la loi dispose qu'il suffit qu'une majorité des votants, et au moins 35 pour cent de l'ensemble des membres ayant le droit de vote, suffit pour un tel rejet. Selon l'organisation plaignante, le conciliateur a déclaré à cet égard que "ceci constitue un bon exemple de l'utilité d'une clause de projet unique qui vise à assurer qu'un petit groupe - il n'y a que quelque 2.000 journalistes - ne soit pas en mesure de faire obstacle à ce que les autres acceptent ...".
9. 208. L'organisation plaignante estime que le conciliateur a agi en violation des conventions nos 87 et 98. Tout d'abord, il n'y avait pas de raison pour qu'il présente un projet de règlement en ce qui concerne les conventions collectives conclues entre la DDFF et la DJ. Il n'a pas non plus de raison de décider, avec l'accord de la DA et de la LO, qu'un projet de règlement concernant ces deux fédérations devrait également couvrir les conventions collectives conclues par les journalistes. Ainsi, la DJ a été privée dans la pratique de la possibilité de négocier librement le renouvellement des conventions collectives auxquelles elle est partie et, en dernier ressort, de déclencher une grève en vue d'obtenir une nouvelle convention. Il lui a également été impossible de défendre sa revendication concernant un système de congé sabbatique - qui fait partie des mesures visant à créer des emplois - étant donné que cette revendication n'a été ni proposée ni négociée pour la majeure partie de la main-d'oeuvre danoise organisée dans le cadre de la DA et de la LO.
10. 209. Toujours selon la DJ, le conciliateur est intervenu dans les négociations collectives qui se déroulaient entre elle et la DDFF à un moment où cela n'était pas du tout nécessaire puisque les conventions collectives en vigueur le demeurent jusqu'à la conclusion d'une nouvelle convention ou jusqu'au déclenchement d'une grève ou d'un lock-out. Cette intervention n'était pas nécessaire, d'autant plus que la DJ n'avait pas annoncé des actions et que le risque d'actions de solidarité était très limité en raison du fait que le différend principal concernait un syndicat - la DJ - qui n'est pas affilié à une organisation centrale.
11. 210. Enfin, la DJ signale que l'article 12 de la loi relative à la conciliation en matière de différends du travail, qui prévoit la possibilité d'une jonction, dans un projet unique, de projets de règlements de toutes les branches professionnelles (à l'exception des organisations composées de contremaîtres), doit être lu conjointement avec l'article 11 qui a la teneur suivante: "Au sein de chaque fédération (syndicat professionnel ou section d'un tel syndicat), la décision relative à l'acceptation ou le rejet d'un projet de règlement sera prise soit par voie de scrutin, soit au cours d'une réunion spéciale. Un projet de règlement ne pourra être rejeté par un vote des travailleurs que si la majorité des votants, et au moins 35 de l'ensemble des membres ayant le droit de vote, s'est prononcée contre le projet."

B. Réponse du gouvernement

1. 211. Le gouvernement indique que, le 27 mars 1993, le conciliateur a présenté un projet de règlement concernant le renouvellement des conventions collectives en vigueur dans la majeure partie du secteur privé, et en particulier dans les branches d'activité représentées par la Confédération des employeurs du Danemark (DA) et la Fédération syndicale danoise (LO). Le projet prévoyait également le renouvellement des conventions collectives qui ont été conclues entre la DDFF et la DJ.
2. 212. Le gouvernement explique que les syndicats danois sont traditionnellement constitués en tant que fédérations nationales et définis par rapport à une branche d'activité. Ces fédérations sont divisées en syndicats locaux. Au niveau de l'entreprise, les travailleurs sont organisés dans différents syndicats selon la nature de leur emploi. Les syndicats danois ne sont, par conséquent, pas des syndicats industriels. Par ailleurs, le marché du travail danois se caractérise par un taux élevé de syndicalisation et un grand nombre de conventions collectives entre, d'une part, les fédérations syndicales nationales individuelles et, d'autre part, les organisations similaires d'employeurs. Dans les branches d'activité couvertes par la DA et la LO, plus de 600 conventions collectives existent.
3. 213. Selon le gouvernement, plus de 90 pour cent de l'ensemble des travailleurs danois seraient couverts par une convention collective ou par une convention d'adhésion (il s'agit d'un accord entre une fédération syndicale et des employeurs non organisés qui fait référence à la convention collective qui s'applique à la branche d'activité concernée). La plupart des conventions collectives ont une durée de validité de deux ans et doivent être renouvelées au 1er mars ou 1er avril des années impaires. Etant donné que la négociation du renouvellement se déroule au même moment dans l'ensemble du marché du travail, les partenaires sociaux s'efforcent d'obtenir un processus de négociation uniforme. Avant l'expiration des conventions collectives, les partenaires sociaux ouvrent des négociations portant sur le renouvellement de celles-ci en échangeant leurs revendications. Au cas où les négociations ne sont pas terminées lors de la date d'expiration, la convention collective continue, de règle générale, à s'appliquer jusqu'à la conclusion d'une nouvelle convention ou jusqu'au moment où une des parties se retire des négociations en déclenchant des actions directes. En ce qui concerne les journalistes, auxquels s'appliquent des règles spéciales en matière d'action industrielle, il a été convenu que la DJ jouit du droit exclusif de mener une action directe, et ceci jusqu'au 15 avril 1993.
4. 214. En ce qui concerne le conciliateur, le gouvernement explique que celui-ci assiste les partenaires sociaux lors du renouvellement des conventions collectives et lors du règlement des différends du travail. Ses pouvoirs sont énumérés dans la loi relative à la conciliation en matière de différends du travail, et le gouvernement ne peut pas influencer les mesures qu'il prend. Lorsqu'il s'efforce d'élaborer un projet de règlement acceptable pour toutes les parties intéressées, le conciliateur n'est pas obligé de tenir compte des incidences sur l'économie nationale de ses décisions. Sa seule tâche est d'arriver à un compromis. Il dispose de certains pouvoirs à cette fin: il peut décider que la poursuite des négociations entre les parties aura lieu sous sa supervision; il peut décider de sa propre initiative de concilier les parties lors des négociations; il peut décider que les actions dûment annoncées lors de la conciliation doivent être reportées pendant une période de 14 jours; lorsqu'il l'estime approprié, il peut soumettre un projet de règlement après avoir consulté les représentants des parties sur les aspects formels et techniques du projet qui fera ensuite l'objet d'un scrutin par les deux parties; il peut décider qu'un certain nombre de projets de règlements constitueront, dans leur ensemble ou dans une partie, un seul projet.
5. 215. Pour ce qui est des négociations du renouvellement des conventions collectives conclues entre la DDFF et la DJ, le gouvernement indique qu'elles ont commencé à l'automne de 1992 et que les parties ont conclu un accord en date du 15 décembre qui prévoyait, entre autres, qu'au cas où, en date du 2 février 1993 au plus tard, aucun accord ne serait intervenu, les négociations devraient se poursuivre avec l'assistance d'un conciliateur. Les parties ont ensuite reporté ce délai au 8 février.
6. 216. Quant au système de congé sabbatique que l'organisation plaignante n'a pu négocier, le gouvernement signale que la DDFF a déclaré qu'à aucun moment elle n'a accepté les calculs de la DJ sur lesquels reposait cette revendication et que, lors des négociations, la DJ avait encore une autre revendication à laquelle elle donnait également une priorité absolue.
7. 217. Toujours selon le gouvernement, la DDFF a indiqué qu'après environ 20 séances de négociation la DJ a pris l'initiative de faire appel à un conciliateur, qui a été nommé en date du 17 février. Après que celui-ci eut décidé de ne plus poursuivre ses efforts, la DJ aurait demandé, le 1er mars 1993, au conciliateur public de reprendre personnellement les négociations. Après trois négociations supplémentaires, celui-ci aurait déclaré, le 14 mars 1993, qu'il n'était plus utile de tenter une nouvelle conciliation, et décidé, le 24 mars 1993, d'inclure son projet de règlement relatif aux conventions collectives concernant les journalistes dans le projet global de règlement qu'il avait l'intention de proposer. Le 26 mars 1993, la DDFF et la DJ ont participé à un examen technique du projet qui a été rendu public le lendemain.
8. 218. Le gouvernement signale également que, d'après la DDFF, bien que la DJ n'ait pas annoncé officiellement le recours à des actions directes, elle a omis de signaler que, dans certains journaux et agences de presse, des actions ont été menées, en l'absence d'une notification officielle et en violation des conventions collectives, pour protester contre le cours que suivaient les négociations collectives. La DJ aurait en outre utilisé la menace d'une grève comme moyen pour exercer une pression sur les éditeurs. Cette grève aurait pu paralyser environ 70 pour cent de la presse danoise.
9. 219. Le gouvernement nie les allégations selon lesquelles les conventions nos 87 et 98 ont été violées par la décision du conciliateur de proposer un projet global de règlement. Il indique qu'il convient de souligner à cet égard que, d'après les informations dont il dispose, des négociations sur le renouvellement des conventions collectives couvrant les journalistes ont bien eu lieu; d'abord entre les parties elles-mêmes, puis - conformément à la procédure convenue entre elles - dans le cadre du Service public de la conciliation et avec l'assistance d'un conciliateur et, enfin, menées par le conciliateur.
10. 220. Le gouvernement est d'avis, compte tenu du caractère du mouvement syndical danois décrit plus haut (plusieurs syndicats regroupant les travailleurs d'une même branche d'activité sont représentés dans le même lieu de travail), qu'une grève de la part d'un petit groupe - les journalistes - paralyserait la quasi-totalité des médias du pays. Les autres travailleurs employés dans cette branche, pour lesquels de nouvelles conventions collectives auraient pu être conclues, se trouveraient ainsi impliqués dans le différend. De plus, le pouvoir du conciliateur de regrouper différents projets de règlement doit être situé dans le contexte des conditions spéciales régissant les conventions collectives danoises; la presque totalité de celles-ci expirent et sont renégociées au même moment tous les deux ans. Ce système, tout comme la loi relative à la conciliation, reflète le souhait des employeurs et des travailleurs quant à la manière dont ils veulent que ces questions soient traitées. Il assure la solidarité dans des situations où une majorité des travailleurs concernés est favorable au projet de règlement, et il évite que des travailleurs soient impliqués dans un différend qui ne concerne qu'une petite minorité d'entre eux. Le système n'implique toutefois pas que les parties soient exclues des négociations, comme il a été démontré dans ce cas. Par ailleurs, chaque partie a le droit de voter sur l'acceptation ou le rejet du projet.
11. 221. Le gouvernement conclut en indiquant qu'il estime que le pouvoir du conciliateur de lier différents projets de règlement - décision pour laquelle les votes sont additionnés - ne porte pas atteinte aux conventions de l'OIT. Il se déclare très inquiet si cette règle devait être abolie, sauf au cas où tel serait le souhait commun et généralisé des partenaires sociaux danois.

C. Conclusions du comité

1. 222. Le comité note que les allégations dans le cas présent portent sur une décision du conciliateur national d'inclure dans un projet unique (moyennant la clause "liante" de l'article 12 de la loi relative à la conciliation en matière de différends du travail) le projet de règlement concernant le renouvellement des conventions collectives intervenues entre l'Union des journalistes du Danemark (DJ), organisation plaignante, et l'Association danoise des employeurs de la presse (DDFF) et les projets de règlement concernant le renouvellement des conventions collectives conclues entre la Fédération syndicale danoise (LO) et la Confédération des employeurs du Danemark (DA). D'après la DJ, cette décision a violé ses droits de négociation collective.
2. 223. Le comité constate que les aspects factuels de la présente affaire ne sont pas controversés et se résument comme suit. En décembre 1992, la DJ et la DDFF ont ouvert des négociations dans le but de renouveler les conventions collectives en vigueur entre elles et devant expirer le 28 février 1993. Après une série de négociations infructueuses, les parties ont décidé de faire appel à un conciliateur. Celui-ci a décidé, après quelques séances de négociations complémentaires, qu'il était sans utilité de poursuivre la médiation entre les deux parties. Le conciliateur national a ensuite présenté, le 27 mars 1993, un projet de règlement unique qui portait sur le renouvellement des conventions collectives en vigueur dans la majeure partie du secteur privé, et en particulier dans les branches d'activité représentées par la LO et la DA, dans lequel a été inclus le renouvellement des conventions collectives conclues entre la DJ et la DDFF.
3. 224. Le comité rappelle qu'il a déjà eu l'occasion de se prononcer sur les pouvoirs conférés au conciliateur national par la loi danoise relative à la conciliation en matière de différends du travail. (Voir 254e rapport, cas no 1418, paragr. 222 à 227.) Il appartient au comité d'évaluer si la législation qui permet au conciliateur de joindre les différents projets de règlement en un projet unique contrevient au droit de la DJ à la négociation volontaire.
4. 225. Le comité observe tout d'abord que cette décision est intervenue en date du 27 mars 1993 alors que les conventions collectives auxquelles la DJ était partie étaient encore en vigueur dans la mesure où l'organisation plaignante n'avait pas déclenché de mouvement de grève.
5. 226. Le comité relève également que, suite à l'intervention du conciliateur, la DJ a été privée de la possibilité de continuer à négocier certaines questions qui présentaient pour elle une priorité absolue. Bien que la loi prévoie qu'avant de proposer son projet de règlement le conciliateur devra consulter les représentants des deux parties sur les différents aspects de forme et de fond de son projet (article 4, paragraphe 3), la DJ n'a été convoquée le 26 mars 1993 à une réunion que pour effectuer un examen des aspects techniques du projet.
6. 227. Enfin, le comité observe que la loi relative à la conciliation en matière de différends du travail comporte un certain nombre de clauses de protection puisqu'un projet de règlement global doit être soumis à un vote et adopté par les membres des parties en cause. L'organisation plaignante indique que ses membres ont rejeté le projet global à 88,9 pour cent, alors que 67,4 pour cent des travailleurs concernés par le projet unique ont voté en sa faveur. Comme il l'a estimé dans des cas antérieurs, le comité rappelle que l'extension d'une convention collective à tout un secteur d'activité - dans le cas présent celui du journalisme - contre l'avis de l'organisation majoritaire de la catégorie de travailleurs visée par la convention étendue risque de limiter le droit de négociation volontaire de cette organisation, et qu'un tel système pourrait permettre d'étendre des conventions contenant des dispositions entraînant une détérioration des conditions de travail des travailleurs de cette catégorie professionnelle. (Voir, par exemple, 217e rapport, cas no 1087 (Portugal), paragr. 223; 250e rapport, cas no 1364 (France), paragr. 136; et 254e rapport, cas no 1418 (Danemark), paragr. 225.)
7. 228. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le comité estime que certains aspects de la législation et de la pratique nationales danoises ne sont pas entièrement conformes au principe de libre négociation des conventions collectives en vue de régler par ce moyen les termes et conditions d'emploi, reconnu à l'article 4 de la convention no 98. Il invite le gouvernement et les partenaires sociaux à réexaminer la législation et la pratique à cet égard.

Recommandation du comité

1. 229. Vu les conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes: a) Le comité estime que certains aspects de la législation et de la pratique nationales danoises ne sont pas entièrement conformes au principe de libre négociation des conventions collectives en vue de régler par ce moyen les termes et conditions d'emploi, reconnu à l'article 4 de la convention no 98. Il invite le gouvernement et les partenaires sociaux à réexaminer la législation et la pratique à cet égard. b) Le comité appelle l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur ce cas.