Rapport définitif - Rapport No. 284, Novembre 1992

Cas no 1508 (Soudan) - Date de la plainte: 18-AOÛT -89 - Clos

1. 418. Le comité a déjà examiné ce cas à quatre reprises et a présenté à chaque fois des conclusions intérimaires au Conseil d'administration; les plus récentes ont été approuvées en mars 1992. (Voir 281e rapport, paragr. 295 à 310.)
2. 419. Le gouvernement a fourni d'autres observations sur ce cas dans une communication datée du 9 avril 1992.
3. 420. Le Soudan n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; en revanche, il a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 421. Le présent cas concerne de graves allégations relatives aux mesures prises par les autorités après le coup d'Etat militaire du 30 juin 1989. Les organisations plaignantes s'étaient initialement plaintes des violations suivantes de la liberté syndicale: dissolution de toutes les organisations syndicales du pays par décret militaire; emprisonnement d'un grand nombre de dirigeants et militants syndicaux qui n'ont, semble-t-il, été ni inculpés ni jugés; confiscation des biens et avoirs des syndicats par les autorités militaires; licenciement et mise sous surveillance de dirigeants syndicaux nommément désignés; et lourdes peines - notamment condamnation à mort - infligées par les tribunaux militaires à deux dirigeants syndicaux nommément désignés. Des allégations plus récentes portaient sur le décès, par suite de tortures, d'un dirigeant syndical nommément désigné, sur la détention prolongée de plusieurs dirigeants syndicaux dans des conditions extrêmement précaires ainsi que sur l'enlèvement et la disparition d'un autre dirigeant syndical.
2. 422. Dans ses réponses, le gouvernement a annoncé les mesures suivantes: la levée des peines infligées aux dirigeants syndicaux nommément désignés; la libération de tous les syndicalistes détenus; la restitution, en vertu du décret no 10 de 1989, de tous les biens syndicaux; et la reprise des activités des organisations de travailleurs et d'employeurs nouvellement formées. En réponse à l'allégation la plus récente concernant la mort d'un homme sous la torture, le gouvernement a répondu que le médecin légiste avait conclu qu'il s'agissait d'une mort naturelle; le gouvernement a aussi déclaré que le dirigeant syndical prétendument enlevé avait été inculpé, traduit devant les tribunaux et reconnu coupable d'avoir participé à un coup d'Etat, et qu'il se trouvait en prison et en bonne santé. Il a ajouté que d'autres personnes prétendument détenues n'étaient pas en fait des syndicalistes.
3. 423. Lors de sa session de mars 1992, le Conseil d'administration, au vu des conclusions du comité, a approuvé les recommandations intérimaires suivantes:
   • a) Le comité note que le rapport d'autopsie du médecin légiste relatif à la mort alléguée, par suite de tortures, de M. Ali Fadul est exigé des autorités judiciaires pour leur permettre d'instruire la plainte. Il demande donc au gouvernement de lui fournir une copie de ce rapport dès qu'il sera disponible; en attendant, il demande des informations sur la procédure intentée par la famille dans la mesure où elle peut éclairer les circonstances suspectes de cette mort en détention.
   • b) Le comité demande à nouveau aux organisations plaignantes de fournir des informations supplémentaires sur MM. Al Hag Osman, Manalla Abdalla et Mohamed Faig, dont il est allégué qu'ils seraient détenus.
   • c) A propos du texte du décret no 10 de 1989, le comité demande au gouvernement de tout mettre en oeuvre pour permettre aux travailleurs et aux employeurs de constituer librement des syndicats et des organisations de leur choix.
   • d) Il demande également au gouvernement d'assurer que les avoirs des anciennes organisations syndicales soient restitués aux organisations qui peuvent reprendre leurs activités ou à celles qui leur succèdent et qui poursuivent les mêmes buts et les poursuivent dans le même esprit. A cette fin, les décrets militaires de 1989, et notamment le décret no 10, devraient être abrogés. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de tout progrès réalisé à cet égard.
   • e) Le comité veut croire que le gouvernement le tiendra informé de l'évolution de la situation concernant l'adoption du projet de loi syndicale à l'examen duquel procède actuellement une commission tripartite, et suggère à nouveau au gouvernement d'adresser le texte du projet définitif au BIT pour commentaires avant son adoption. Le comité rappelle à cet égard qu'une commission tripartite ne pourrait remplir son rôle que si les organisations d'employeurs et de travailleurs qui y siègent jouissent d'une parfaite indépendance, ce qui ne semble pas être le cas dans la présente affaire.

B. Réponse du gouvernement

1. 424. Dans sa lettre du 9 avril 1992, le gouvernement déclare, en ce qui concerne le rapport du médecin légiste relatif à la mort, prétendument sous la torture, de M. Ali Fadul, qu'il lui est impossible de présenter un tel document. La plainte déposée par le père du défunt est toujours en cours d'examen par les autorités judiciaires, qui détiennent le rapport demandé; le gouvernement fournira une copie du rapport dès qu'il sera disponible.
2. 425. En ce qui concerne les mesures prises pour permettre aux travailleurs de constituer librement des syndicats de leur choix et de s'y affilier, le gouvernement indique que, lors de la Conférence pour le dialogue syndical, tenue en août 1990 à Khartoum, 1.500 représentants des travailleurs ont librement débattu des questions relatives à la constitution de leurs syndicats et élaboré des recommandations précises sur la structure, les objectifs et la stratégie du mouvement syndical au Soudan. Sur la base de ces recommandations, une commission tripartite a été constituée pour rédiger le texte de la nouvelle loi syndicale, qui est maintenant en vigueur après avoir été approuvé par les autorités compétentes. Le gouvernement affirme qu'actuellement, dans tout le pays, les travailleurs s'occupent énergiquement de constituer en toute liberté les organismes syndicaux prévus dans cette loi récemment adoptée, dont une copie a été envoyée au Bureau.
3. 426. S'agissant de la restitution à leurs propriétaires légitimes des biens syndicaux confisqués, le gouvernement déclare que, conformément à l'article 42(2) de la nouvelle loi, tous les biens et avoirs en possession des comités préparatoires seront automatiquement transférés aux nouveaux organismes syndicaux dont les comités préparatoires sont actuellement en train d'élire les membres.

C. Conclusions du comité

1. 427. Le comité observe que le gouvernement n'a toujours pas fourni une copie du rapport du médecin légiste relatif à la mort, qui serait survenue sous la torture, de M. Ali Fadul. Le comité regrette, compte tenu de la nature extrêmement grave de l'allégation, que le gouvernement ne fournisse pas, comme il a été demandé, d'informations supplémentaires sur la procédure intentée, par exemple sur la nature des accusations portées par la famille du défunt, sur le tribunal saisi de l'affaire et sur les progrès de l'instruction. Le comité prie donc instamment le gouvernement de fournir rapidement des informations détaillées sur cette procédure, ainsi que des copies du rapport d'autopsie et du jugement concernant cette affaire. Le comité s'inquiète de ce que le cas soit toujours soumis aux autorités judiciaires, alors que le décès de M. Fadul a été porté à sa connaissance en mai 1990 et que le gouvernement l'a informé que la famille avait engagé une procédure en novembre 1990. Le comité souligne qu'il importe dans de tels cas, lorsque les enquêtes judiciaires relatives à la mort de syndicalistes semblent tarder à aboutir, d'activer la procédure pour que les affaires parviennent à une conclusion rapide, car une administration dilatoire de la justice constitue un déni de justice. (Voir 268e rapport, cas nos 988 et 1003 (Sri Lanka), paragr. 14.)
2. 428. Le comité observe que l'organisation plaignante concernée n'a toujours pas répondu à la demande d'informations supplémentaires concernant MM. Al Hag Osman, Mannalla Abdalla et Mohamed Faid, qui seraient détenus, et regrette, en l'absence de telles informations, de ne pas être en mesure d'examiner plus avant cet aspect de la plainte. Toutefois, le comité doit rappeler que des mesures d'arrestation entraînent un climat d'intimidation et de crainte empêchant le déroulement normal des activités syndicales.
3. 429. Le comité regrette que le gouvernement n'ait pas fourni de détails sur la composition de la commission tripartite qui a rédigé le texte de la nouvelle loi syndicale. Il rappelle à cet égard qu'une commission tripartite ne peut remplir son rôle que si les organisations d'employeurs et de travailleurs qui y siègent jouissent d'une parfaite indépendance, ce qui ne semble pas être le cas dans la présente affaire.
4. 430. Le comité note qu'en vertu de l'article 42(1) de la nouvelle loi syndicale les décrets militaires nos 77 et 80 de 1989 ont été abrogés. Ces décrets, avec les décrets militaires nos 2, 78 et 79 de 1989, avaient dissous les anciennes organisations de travailleurs et d'employeurs et les avaient remplacées par des comités préparatoires et des comités directeurs.
5. 431. Cette loi contient toutefois des dispositions qui ne sont pas compatibles avec les principes de la liberté syndicale. Le comité observe par exemple que l'article 4(2) exclut du champ d'application de la loi nouvelle "les magistrats, les conseillers juridiques près le ministère public, les membres du service diplomatique et tout autre groupe pour lequel un décret peut être promulgué par le Conseil national". De l'avis du comité, cela équivaut à une interdiction du droit d'association non seulement pour certains agents publics, mais aussi pour "tout autre groupe de travailleurs" - qui peut être important - selon ce que décidera le Conseil national. Cette disposition est donc incompatible avec le principe selon lequel les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, doivent avoir le droit de constituer, sans autorisation préalable, les syndicats de leur choix. (Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 215.) De même, l'article 9(1) de la loi, qui dispose que "le ministre de la Justice détermine, en se fondant sur un règlement et sur la recommandation du greffier des syndicats, les secteurs et les branches d'activité dans lesquels les travailleurs peuvent constituer des syndicats ...", et l'article 9(7), selon lequel "le greffier peut déterminer quels sont les syndicats auxquels les catégories de travailleurs qui ne figurent pas dans la classification adoptée par voie législative peuvent s'affilier", imposent des restrictions au droit d'association en le soumettant au pouvoir discrétionnaire des autorités publiques. En tant que telles, ces dispositions sont incompatibles avec les principes de la liberté syndicale. (Recueil, paragr. 264.)
6. 432. En outre, l'article 9(3), qui interdit la constitution de plus d'un syndicat dans chacun des secteurs ou des branches d'activité déterminés conformément au paragraphe 1, n'autorise qu'une seule organisation dans le domaine où le travailleur exerce son activité professionnelle, ce qui aboutit à une situation dans laquelle toute possibilité de choix entre différentes organisations est refusée aux travailleurs. La même remarque vaut pour l'alinéa c) de l'article 36, en vertu duquel le greffier doit refuser d'enregistrer un syndicat qui en fait la demande s'il existe déjà un autre syndicat ayant les mêmes buts et les mêmes objectifs que le syndicat demandeur.
7. 433. Cette situation de monopole syndical est contraire aux principes de la liberté syndicale, tout comme l'article 15 de la loi qui interdit aux travailleurs d'adhérer à plus d'un syndicat. Le comité a souligné l'importance qu'il attache à ce que les travailleurs puissent effectivement former en toute liberté les organisations "de leur choix" et y adhérer librement. (Recueil, paragr. 222.) Il en résulte que l'article 25(1) - qui dispose que l'employeur est tenu de déduire chaque mois la cotisation syndicale du salaire de tout travailleur affilié à un syndicat - renforce aux termes de la loi tout syndicat jouissant d'un monopole.
8. 434. Concernant l'article 12(1) qui fixe à quatre ans le mandat des organes constitutifs des syndicats, le comité considère que les syndicats devraient fixer eux-mêmes la durée des mandats. Le comité constate également que le paragraphe 2 du même article, qui dispose que le ministre de la Justice fixe, par décret, le début et la fin de la période du mandat, est en contradiction avec le paragraphe 1 et devrait être abrogé.
9. 435. Le paragraphe 2 de l'article 14 indique que le greffier peut décider de suspendre les activités des divers comités syndicaux s'ils ont porté atteinte aux dispositions de la loi, aux textes réglementaires adoptés sur la base de la loi ou aux statuts du syndicat. De même, les paragraphes 1 et 2 de l'article 39 disposent que le greffier peut dissoudre une fédération syndicale, un syndicat, une unité ou une subdivision d'unité syndicale dans les conditions prévues dans cet article. Le comité a souligné l'importance qu'il attache au principe selon lequel les organisations de travailleurs et d'employeurs ne devraient pas pouvoir être suspendues ou dissoutes par voie administrative. (Recueil, paragr. 488.) Bien que le paragraphe 4 de l'article 32 de la loi prévoie un droit de recours en appel contre les décisions du greffier, il ne suffit pas que la législation prévoie un droit d'appel contre ces décisions administratives; ces dernières ne devraient prendre effet qu'une fois écoulé le délai légal sans qu'un appel ait été interjeté ou lorsque ces décisions ont été confirmées par l'autorité judiciaire (Recueil, paragr. 499), ce qui n'est pas le cas ici.
10. 436. L'article 16 dispose qu'aucune demande d'adhésion à un syndicat et qu'aucune demande de démission d'un syndicat ne peuvent être refusées, et que la qualité de membre est automatiquement conférée par la demande si elle est faite pour la première fois. Cet article fixe également les conditions dans lesquelles un membre qui a été exclu d'un syndicat peut en faire de nouveau partie. L'article 17 énumère en détail les conditions dans lesquelles un membre d'un syndicat ou un responsable syndical peuvent être exclus d'un syndicat, et indique même le quorum nécessaire et les organes syndicaux ayant compétence pour prendre ces décisions. Des prescriptions de fond aussi détaillées touchant les conditions d'appartenance, de démission et d'exclusion d'un syndicat marquent une trop grande ingérence dans les affaires internes d'un syndicat et portent par conséquent atteinte au principe selon lequel les organisations de travailleurs ont le droit d'établir leurs statuts et leur règlement en toute liberté, sans ingérence des autorités publiques.
11. 437. En ce qui concerne le contrôle des finances des syndicats, l'article 18(3) indique que le greffier peut inspecter périodiquement les fonds des syndicats pour vérifier la légalité des procédures financières suivies, et que les comités centraux des syndicats doivent soumettre au greffier tous les documents et toutes les informations qui leur sont demandés par lui. L'article 20 dispose que les comités centraux des syndicats doivent fournir au greffier tous les renseignements qu'il peut leur demander sur les activités des syndicats, et ce dans les délais fixés par lui. Les obligations contenues dans ces dispositions sont excessives compte tenu du principe selon lequel le contrôle exercé par les autorités publiques sur les finances syndicales ne devrait pas aller au-delà de l'obligation de soumettre des rapports périodiques. Si les autorités sont entièrement libres de mener des inspections et de demander des renseignements à n'importe quel moment, il existe un risque d'intervention dans la gestion des syndicats. (Recueil, paragr. 333.)
12. 438. De manière générale, l'article 23 interdit à un employeur: de muter une personne membre du comité central, du comité préparatoire ou du comité exécutif d'un syndicat après son élection à la charge syndicale qu'il occupe si cette mutation entraîne pour le comité intéressé la perte d'un membre; de muter une telle personne dans une autre région ou de changer sa catégorie professionnelle pendant la durée de son mandat; ou d'infliger des sanctions à une telle personne en raison de ses activités syndicales. Il semblerait que cette disposition offre un certain degré de protection aux responsables syndicaux contre les actes de discrimination antisyndicale dans le cadre de leur emploi, et qu'elle s'applique non seulement aux mutations, mais aussi aux licenciements, aux rétrogradations et à d'autres mesures préjudiciables. Cette disposition a cependant le défaut de ne s'appliquer qu'aux responsables syndicaux et non à l'ensemble des travailleurs, et de sous-entendre qu'un employeur peut commettre les actes interdits avec la permission du syndicat ou du greffier. L'article 1 de la convention no 98 protège tous les travailleurs syndiqués contre les actes de discrimination antisyndicale, et cette protection ne peut être affaiblie par la possibilité pour un employeur de commettre de tels actes avec la permission de l'autorité administrative. En outre, les organes de contrôle de l'OIT ont considéré que l'existence de normes législatives fondamentales interdisant les actes de discrimination antisyndicale est insuffisante si celles-ci ne s'accompagnent pas de procédures efficaces qui assurent leur application dans la pratique, conformément à l'article 3 de la convention no 98, qui prévoit que des organismes appropriés aux conditions nationales doivent, si nécessaire, être institués pour assurer le respect du droit d'organisation défini par les articles 1 et 2. Aussi le comité demande-t-il au gouvernement de faire insérer dans la loi une disposition relative à la mise en place de mécanismes nationaux impartiaux, conformément à l'article 3 de la convention no 98.
13. 439. Le comité note que la loi ne contient aucune disposition touchant la promotion de négociations volontaires entre les organisations d'employeurs et les organisations de travailleurs, en vue de régler par ce moyen les conditions d'emploi des travailleurs, comme l'envisage l'article 4 de la convention no 98. Le comité prie le gouvernement de préciser si le principe de négociations collectives libres fait l'objet d'un autre texte législatif et, si tel n'est pas le cas, il prie instamment le gouvernement de rendre la loi actuelle conforme à l'article 4.
14. 440. Aux termes des articles 37 et 38, lors des élections des représentants aux divers comités des syndicats, le greffier doit constituer un "comité de surveillance" pour superviser le processus électoral. Le greffier doit également constituer une "commission impartiale" pour surveiller les élections dans un syndicat qui a perdu sa légitimité. Le greffier peut annuler des élections après leur tenue, lorsqu'il démontre qu'elles ont été entachées d'irrégularités, et il peut ordonner la tenue de nouvelles élections. Il peut aussi décider d'arrêter une opération électorale en cours si une demande lui est faite à cet effet ou s'il considère que les procédures pertinentes ne sont pas suivies. Le comité considère qu'une intervention des autorités publiques (en l'occurrence du greffier qui est nommé par le chef de l'Etat) dans les élections syndicales risque de paraître arbitraire et de constituer une ingérence dans le fonctionnement des organisations de travailleurs incompatible avec le droit d'élire librement leurs dirigeants. (Recueil, paragr. 455.)
15. 441. Enfin, l'article 40(1) dispose que, nonobstant les dispositions qui précèdent, le ministre de la Justice exerce, entre autres, les compétences suivantes: la détermination du nombre minimum de membres nécessaire pour constituer une unité ou une subdivision d'unité syndicale, et la détermination du nombre de représentants des syndicats à tous les niveaux; l'élaboration de principes relatifs à la constitution des syndicats, leur rôle, leurs fonctions, leurs fonds et la manière dont ceux-ci sont employés; l'élaboration des procédures relatives aux réunions de l'assemblée générale, à l'élection du comité exécutif et du comité central, et à la détermination des dates de ces élections. Cette disposition confère au ministre un large pouvoir discrétionnaire de réglementer dans les moindres détails les procédures d'élections internes des syndicats, la composition et la date des élections de leurs divers comités, et même la manière dont ils doivent fonctionner. Elle est donc incompatible avec les principes de la liberté syndicale. De même, l'article 40(2) dispose que le ministre peut établir un règlement type pour les syndicats et les fédérations syndicales, auquel ces derniers se référeraient lors de l'élaboration de leurs règlements respectifs. Cette disposition implique l'obligation pour les syndicats de s'inspirer pour leur règlement du modèle établi par le gouvernement, portant ainsi atteinte au droit des organisations de travailleurs d'élaborer leurs statuts et règlement en toute liberté. (Recueil, paragr. 291.)

Recommandation du comité

1. 442. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité exprime sa profonde préoccupation face au caractère extrêmement grave des violations de la liberté syndicale qui continuent d'exister au Soudan.
   • b) Le comité note que le rapport du médecin légiste relatif à la mort, qui serait survenue sous la torture, de M. Ali Fadul est toujours nécessaire aux autorités judiciaires, et il demande au gouvernement de lui fournir rapidement des informations détaillées sur la procédure suivie et une copie du rapport d'autopsie, de même qu'une copie du jugement concernant cette affaire. Le comité note avec inquiétude que la procédure n'est toujours pas terminée et il espère qu'elle aboutira rapidement, car une administration dilatoire de la justice constitue un déni de justice.
   • c) Le comité note que l'article 42(1) de la nouvelle loi syndicale abroge les décrets militaires nos 77 et 80 (lesquels, avec les décrets militaires nos 2, 78 et 79 de 1989, avaient dissous toutes les anciennes organisations de travailleurs et d'employeurs et les avaient remplacées par des comités préparatoires et des comités directeurs).
   • d) Notant avec inquiétude les nombreuses et graves incompatibilités entre cette nouvelle loi syndicale et les principes de la liberté syndicale, qui portent notamment sur le déni du droit syndical à certains employés de l'Etat, l'unicité syndicale imposée par la loi, les ingérences du gouvernement dans les activités syndicales et dans les élections des dirigeants syndicaux, la suspension ou la dissolution des organisations syndicales par voie administrative et l'insuffisance de protection des travailleurs contre les actes de discrimination antisyndicale, le comité prie le gouvernement de prendre des mesures pour modifier cette loi de manière à la rendre conforme aux principes susvisés.
   • e) Le comité appelle l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas touchant l'application de la convention no 98.