Rapport définitif - Rapport No. 262, Mars 1989

Cas no 1470 (Danemark) - Date de la plainte: 19-AOÛT -88 - Clos

1. 33. La Fédération des syndicats danois (LO), dans une communication du 19 août 1988, a présenté une plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement du Danemark. Le Syndicat danois des marins a présenté une plainte sur le même sujet dans des lettres en date des 7 septembre et 7 octobre 1988. Par une lettre du 7 novembre 1988, la Confédération des employés et des fonctionnaires (FTF) a appuyé la plainte de LO au nom de ses organisations membres suivantes: l'Association danoise des officiers de la marine marchande, l'Association des capitaines danois, le Syndicat danois des officiers radio et l'Association danoise du personnel du service général à bord des navires. Par lettre du 24 janvier 1989, la Fédération danoise du personnel d'encadrement (FR) a également appuyé la plainte de LO.
2. 34. Le gouvernement a fait parvenir ses observations sur le cas dans une communication datée du 17 janvier 1989.
3. 35. Le Danemark a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 36. Dans sa lettre du 19 août 1988, LO allègue que le gouvernement danois a violé les conventions nos 87 (articles 2 et 3) et 98 (article 4) en déposant, le 2 décembre 1987, un projet de loi instituant le Registre maritime international danois qui a été adopté le 23 juin 1988. Elle demande l'envoi d'une mission de contacts directs au Danemark pour discuter de l'intervention du gouvernement.
2. 37. Le plaignant se réfère en particulier à l'article 10 de cette loi et cite à cet égard le discours introductif du projet du gouvernement:
   • L'autre élément décisif du projet est que les conventions collectives existantes sur les salaires et les conditions de travail ne seront pas applicables aux navires inscrits sur le Registre maritime international danois. De nouvelles conventions collectives devront être conclues indiquant explicitement qu'elles ne s'appliqueront qu'au personnel des navires inscrits sur le Registre maritime international danois. Ces conventions collectives, conclues avec des syndicats danois, ne s'appliqueront qu'aux personnes résidant au Danemark ou qui, en vertu d'obligations internationales, sont traitées comme des ressortissants danois. De même, une convention collective conclue avec une organisation étrangère ne s'appliquera qu'aux ressortissants du pays où l'organisation est domiciliée, mais ces conventions collectives seront également soumises à la législation danoise du travail. Je suis conscient que ces règles introduisent un concept nouveau dans la législation danoise du travail, mais j'estime qu'il est nécessaire, pour que la loi puisse s'appliquer, que les armateurs aient la possibilité de conclure des accords spéciaux à l'intention du personnel de bord des navires inscrits sur le Registre maritime international danois.
3. 38. Les commentaires explicatifs concernant l'article 10 du projet indiquent:
   • Le paragraphe 1 dispose que les conventions collectives portant sur les salaires et les conditions de travail du personnel des navires inscrits sur le Registre maritime international danois devront indiquer explicitement qu'elles ne s'appliquent qu'à ce personnel. Cela signifie que les conventions collectives existantes sur les salaires et les conditions de travail pour le personnel navigant, conclues entre des armateurs danois et des syndicats danois, ne s'appliqueront pas aux navires transférés au Registre maritime international danois. Pour le personnel de ces navires, de nouvelles conventions collectives doivent être conclues indiquant explicitement qu'elles ne s'appliquent qu'au personnel des navires inscrits sur le Registre maritime international danois (soulignement ajouté).
   • Le paragraphe 3 dispose qu'une convention collective conclue avec une organisation étrangère - outre qu'elle s'appliquera aux gens de mer membres de l'organisation - s'étendra également aux gens de mer ressortissants du pays où l'organisation est domiciliée, que ceux-ci soient membres d'une autre organisation qui n'a pas conclu de convention avec l'armateur ou l'association d'armateurs considérés, ou qu'ils ne soient affiliés à aucune organisation. Des conventions collectives concernant les salaires et les conditions de travail du personnel de navires inscrits sur le Registre maritime international danois peuvent être conclues avec plusieurs organisations syndicales - tant danoises qu'étrangères - en même temps. Les salaires et conditions de travail des personnes qui demeurent non couvertes par une convention collective doivent être convenus entre chaque salarié et la compagnie maritime concernée ou une personne autorisée à cet effet par ladite compagnie.
   • Le paragraphe 4 signifie que, dans les autres domaines, les relations entre le propriétaire de navires inscrits sur le Registre maritime international danois et les organisations syndicales étrangères sont régies par la législation danoise du travail. Les syndicats étrangers peuvent donc, à l'instar des syndicats danois, demander l'ouverture de négociations en vue de conclure des conventions collectives et entreprendre des actions de revendications pour appuyer leurs demandes. Il ressort en outre du projet que le Tribunal du travail peut être saisi de toute action de revendication menée pour appuyer une demande de négociation de convention collective; il en est de même des cas d'infraction aux conventions collectives existantes sauf accord express à l'effet du contraire entre les parties.
4. 39. Selon LO, l'incompatibilité de l'article 10 avec les conventions de l'OIT ratifiées par le Danemark a été soulevée tant au cours de la première lecture du projet de loi que dans une correspondance avec le ministère de l'Industrie. Le ministre a, néanmoins, refusé de discuter avec LO et s'est borné à répondre que:
   • Les conventions internationales, etc., en question n'interdisent pas toutefois d'établir par voie législative certaines règles générales relatives aux conventions collectives. La loi sur le milieu de travail et la loi sur les congés payés contiennent, par exemple, des règles auxquelles les conventions ne peuvent déroger au détriment des salariés, et les législations étrangères contiennent souvent des règles fixant les conditions dans lesquelles une organisation syndicale peut demander la conclusion d'une convention collective en faveur de ses membres, ces règles fixent donc le champ d'application d'une convention collective, notamment lorsque plusieurs organisations présentent en même temps une demande de convention collective.
5. 40. LO soutient, par ailleurs, que l'article 10 (1) constitue une ingérence sans précédent de l'Etat dans les conventions collectives existantes dans la mesure où cet article implique l'annulation des conventions collectives en vigueur sur les salaires et les conditions de travail dès que le navire auquel elles s'appliquent est transféré sur le Registre maritime international danois. Sans cette intervention législative, les conventions collectives auraient été en vigueur jusqu'au 1er mars 1991; les salariés sont maintenant obligés d'essayer de conclure de nouveaux accords avec l'employeur. LO ajoute que les dispositions de l'article 10 (2) et (3) restreignent la liberté de négociation collective des organisations syndicales dans le futur et enfreignent donc aussi les obligations internationales du Danemark.
6. 41. Selon le plaignant, en juin 1988, alors que le projet de loi était à nouveau soumis au Parlement, celui-ci a adopté des projets de lois modifiant la législation fiscale qui, en pratique, accordent des exonérations fiscales au personnel des navires inscrits sur le Registre maritime international danois. Voici la teneur de la question no 22 posée par le Parlement et la réponse du ministre des Affaires fiscales:
   • Question no 22:
   • L'entrée en vigueur de la loi est-elle subordonnée à la conclusion préalable de conventions collectives?
   • Réponse: La condition d'entrée en vigueur des règles proposées en matière d'exonération fiscale est que les gens de mer, etc., servant à bord de navires inscrits sur le Registre maritime international danois, soient rémunérés conformément à des accords salariaux compétitifs au niveau international.
7. 42. LO indique en outre que, aux termes du paragraphe 2 de l'article 10, les organisations danoises de salariés ne peuvent conclure de conventions que pour les personnes domiciliées au Danemark. Il ressort du paragraphe 3 de l'article 10 que les organisations étrangères de salariés peuvent conclure des accords parallèles pour les personnes de leur propre nationalité. Ainsi, par exemple, s'agissant d'un navire danois inscrit sur le Registre maritime international danois, trois accords peuvent être conclus: un pour les Danois, un pour les Polonais et un pour les ressortissants philippins. Il s'ensuit que les organisations danoises de travailleurs doivent choisir entre conclure une convention collective dont les conditions ne permettent pas de gagner correctement sa vie au Danemark ou abandonner les emplois aux travailleurs étrangers. En d'autres termes, la loi adoptée n'est pas assortie de garanties suffisantes pour protéger le niveau de vie des travailleurs.
8. 43. LO fait remarquer que le Danemark a, dans le passé, commis des violations flagrantes des conventions nos 87 et 98 de l'OIT. Elle évoque les cas nos 1338 et 1418 ainsi que deux autres plaintes sur lesquelles le comité ne s'est pas encore prononcé. Comparant la loi instituant le Registre maritime international danois et le raisonnement suivi par le comité dans les cas susmentionnés, LO met l'accent sur les points ci-après:
   • a) cette loi constitue une ingérence dans les conventions collectives déjà conclues;
   • b) elle a des effets directs de longue durée (à savoir jusqu'au 1er mars 1991, date prévue pour la renégociation des conventions déjà en vigueur);
   • c) elle ne modifie pas seulement les conditions fixées par les conventions (comme dans le cas no 1338), elle implique également la suppression totale des conventions pour ce qui est des navires inscrits sur le Registre maritime international danois;
   • d) elle n'a pas été négociée avec les salariés et le ministre de l'Industrie a refusé d'en discuter avec le syndicat qui lui en avait fait la demande;
   • e) elle ne s'inscrit pas dans le cadre de la politique économique globale du gouvernement, mais elle vise certains groupes de salariés. L'objectif déclaré du gouvernement, à savoir: aider le commerce maritime, n'impose pas la méthode d'intervention choisie car le commerce maritime peut être aidé par d'autres moyens (par exemple par des subventions directes, l'amélioration des conditions de financement, la suppression ou la réduction des charges patronales); f) les objectifs du gouvernement tels qu'ils sont énoncés dans les déclarations susmentionnées du ministre des Affaires fiscales auraient pu être atteints par des accords volontaires. En effet, puisque les règles relatives à l'exonération fiscale sont subordonnées à la conclusion de nouveaux accords "compétitifs" que, selon le gouvernement, les salariés danois vont chercher volontairement à conclure afin de préserver leur emploi, il semble superflu de procéder à la suppression obligatoire des conventions collectives comme le prévoit le paragraphe 1 de l'article 10.
9. 44. S'agissant de la violation alléguée de l'article 2 de la convention no 87, LO fait observer qu'en raison du caractère international des transports maritimes, traditionnellement les syndicats danois ont aussi assuré l'organisation des travailleurs étrangers de ce secteur. Or, s'il est interdit aux syndicats de conclure des conventions qui seraient également applicables aux salariés étrangers, le droit des travailleurs de s'affilier à l'organisation de leur choix est lui aussi violé. (LO se réfère à l'Etude d'ensemble de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, 1983, paragr. 146, et au Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale (3e édition, 1985), paragr. 254.)
10. 45. Dans sa lettre du 7 septembre 1988, le Syndicat danois des marins allègue que l'adoption de la loi instituant un Registre maritime international danois annule les conventions collectives existantes et bafoue les droits des gens de mer. Il estime que le seul objectif de la loi est d'accroître la compétitivité des armateurs en diminuant les salaires des travailleurs et en détériorant les autres conditions d'emploi. A l'appui de cette thèse, il cite la présentation qu'a faite le ministre de l'Industrie du projet de loi au Parlement danois:
    • Le projet de loi vise à renforcer la compétitivité de l'exploitation commerciale des navires et, par ce biais, à inverser la tendance à dénationaliser le pavillon en faveur des pavillons de complaisance. L'institution du Registre maritime international danois permettra aux armateurs danois d'employer des équipages étrangers aux taux salariaux applicables dans les pays d'origine de ces équipages.
11. 46. Cette loi empêche le Syndicat danois des marins de conclure des conventions collectives pour une partie substantielle de ses membres. Le Syndicat danois des marins affirme que, dorénavant, chaque année, quelque 400 de ses membres ne pourront être couverts par les conventions collectives qu'il conclut, soit parce que - tout en étant ressortissants danois - ils ne résident pas au Danemark, soit parce que - en dépit du fait qu'ils naviguent sur des bateaux danois depuis plusieurs années - ils ne font plus partie des catégories de personnes envers lesquelles le Danemark a des obligations internationales, comme le requièrent les dispositions de l'article 10 (2).
12. 47. LO fait remarquer que, dans la semaine qui a suivi l'entrée en vigueur d'une réglementation d'application importante, la loi a subtantiellement restreint la portée des conventions collectives de la marine marchande qui s'appliquaient jusqu'alors car, à 82 pour cent (en tonnage de jauge brute), la flotte marchande danoise a été transférée sur le Registre maritime international danois et a donc levé les dispositions des accords en vigueur.
13. 48. Le Syndicat danois des marins, quant à lui, invoque également les ingérences précédentes du gouvernement danois dans les négociations collectives qui lui ont valu des critiques de la part des organes de contrôle de l'OIT (cas nos 1338 et 1418). Il les met en parallèle avec l'attitude présente du gouvernement vis-à-vis des conventions de l'OIT ratifiées par le Danemark. En conséquence, il s'associe à LO pour demander qu'une mission du BIT soit envoyée au Danemark pour discuter de ce cas. Il demande également que des mesures soient prises pour que le gouvernement comprenne les principes essentiels des conventions de l'OIT qui s'appliquent en l'espèce; qu'il saisisse la nature profonde des principes qui, dans les conventions, assurent aux organisations de travailleurs le droit de négocier librement; qu'il se rende compte que l'interprétation des conventions est du ressort de l'OIT et que, s'agissant des conventions qu'ils ont ratifiées, cette interprétation lie les Etats Membres.
14. 49. Dans une communication ultérieure datée du 7 octobre 1988, le Syndicat danois des marins indique aussi que, après l'adoption de l'article 10 de la loi, la plus grande association d'armateurs (l'Association danoise des armateurs) a conclu des conventions collectives avec des organisations maritimes des Philippines et de Singapour. Aux termes de ces conventions, les employeurs ont convenu de verser aux matelots de deuxième classe de ces deux pays des salaires horaires de 20 couronnes pour les premiers et de 27 couronnes pour les seconds, alors que les employeurs sont tenus de verser aux marins danois 54 couronnes de l'heure. Le syndicat ajoute que, pour les marins des Philippines et de Singapour, la dégradation s'est étendue à d'autres éléments du salaire et des conditions d'emploi. Selon le plaignant cette différence de traitement repose uniquement sur la nationalité des personnes concernées.

B. Réponse du gouvernement

1. 50. Dans sa communication du 17 janvier 1989, le gouvernement brosse un tableau de la situation qui a conduit à l'adoption de la loi: au cours des dernières années, un nombre croissant de navires danois se sont immatriculés sur des registres maritimes internationaux (tels qu'il en existe en Grande-Bretagne, en France, aux Pays-Bas et en Norvège), selon le système dit du "pavillon bis". Ce phénomène a eu pour conséquence l'extinction automatique des conventions collectives pour les navires concernés qui n'étaient plus soumis à la législation danoise. Le gouvernement craint que si les navires danois continuent à dénationaliser leur pavillon à ce rythme, d'ici à 1990 le Danemark ne jouera plus aucun rôle en tant que nation maritime. La loi en question vise donc à offrir une alternative à l'abandon du pavillon national en faveur de l'immatriculation maritime internationale.
2. 51. Le gouvernement fait observer qu'aux termes de la loi les navires inscrits sur le Registre maritime international danois demeureront soumis à la législation danoise; par exemple les règles de sécurité sociale énoncées dans la loi sur les marins s'appliqueront à toutes les personnes engagées à bord de ces navires.
3. 52. Il déclare que, même avant cette loi, il fallait, pour garantir l'engagement des marins danois sur des navires danois, améliorer la compétitivité des armateurs danois sans détériorer les possibilités d'emploi et le niveau de vie des marins danois. La seule solution réaliste était l'institution d'un Registre maritime international danois pour les navires se livrant au commerce international, accompagnée de dégrèvements fiscaux pour les marins servant à leur bord. Si cela n'avait pas été fait, les armateurs danois auraient été laminés par la concurrence internationale ou ils auraient opté pour les pavillons de complaisance.
4. 53. Quand le gouvernement a élaboré le projet de loi sur cette question, il a prévu que l'un des effets attachés à l'inscription sur le Registre maritime international danois serait l'exonération fiscale des marins engagés à bord des navires concernés, dans la mesure où leurs salaires seraient compétitifs. Selon le gouvernement, cette exonération fiscale n'aurait pas été compatible avec le maintien des conventions collectives en vigueur, car elle aurait entraîné une augmentation considérable des salaires sans améliorer la compétitivité des armateurs. Il soutient donc que, selon les principes généraux du droit, cette exonération fiscale a en soi modifié la base sur laquelle les conventions collectives ont été conclues. La loi ne devrait donc pas être considérée comme une ingérence dans les conventions existantes mais comme une condition préalable à l'octroi d'exonérations fiscales et comme une solution de remplacement à d'autres registres maritimes internationaux. Les armateurs peuvent se libérer des conventions collectives en faisant immatriculer leurs navires sur l'un de ces registres.
5. 54. Le gouvernement affirme que la loi ne restreint pas le droit des organisations syndicales de négocier des conventions collectives pour les navires inscrits au Registre maritime international danois. Au contraire, l'article 10 1) suppose que les salaires et conditions de travail à bord de ces navires soient fixés sur la base de conventions collectives après des négociations volontaires. La loi n'intervient pas dans le recrutement des salariés, ni dans leurs conditions d'emploi, ni dans les conventions collectives qui leur sont applicables. La loi n'est pas dirigée contre les organisations syndicales ou contre les salariés, son objectif est purement d'ordre économique. Le gouvernement estime que la loi est une nécessité absolue pour garantir l'emploi à bord des navires danois, conformément aux normes danoises, et il ajoute qu'il s'est engagé à promouvoir l'emploi.
6. 55. S'agissant des éléments spécifiques de la plainte, le gouvernement nie que le ministre de l'Industrie ait rejeté la demande de LO de discuter de cette affaire, et il fait remarquer que, préalablement au dépôt de son projet de loi au Parlement, des réunions sur les travaux gouvernementaux portant sur l'institution d'un Registre maritime international danois ont eu lieu entre le ministre de l'Industrie et des représentants des deux parties. Il ajoute que, le 2 décembre 1987, le projet de loi a été envoyé pour avis aux organisations de marins, en même temps qu'il était déposé au Parlement. En réponse à cette consultation, le ministre de l'Industrie a reçu de LO une lettre du 26 février 1988 dans laquelle celle-ci soulevait la question du lien entre le projet et les conventions de l'OIT. Dans une lettre du 14 mars 1988, le ministre a répondu:
   • J'ai consulté le ministère du Travail et le ministère des Affaires étrangères sur la question de la compatibilité du projet de loi avec les conventions internationales. Le ministère des Affaires étrangères a déclaré que son département juridique qui a examiné ces textes (conventions nos 87, 98, Convention européenne des droits de l'homme ...) a conclu qu'il n'y avait pas de conflit entre ces obligations et les dispositions relatives aux salaires et conditions de travail contenues dans le projet de loi instituant le Registre maritime international danois. (...) Le présent projet de loi est conforme aux conventions internationales puisqu'il dispose que les syndicats ont le droit de demander des négociations concernant la conclusion de conventions collectives ainsi que le droit d'entreprendre des actions de revendication pour appuyer ces demandes, conformément aux principes habituels de la législation du travail, et que cela valait également vis-à-vis des armateurs dont les bateaux étaient inscrits au Registre maritime international danois.
7. 56. Le gouvernement ajoute que, dans sa réponse, le ministère indiquait à LO que lesdites conventions internationales, etc., n'empêchaient pas d'adopter une législation énonçant certaines règles générales applicables aux conventions collectives: par exemple, la loi sur le milieu de travail et la loi sur les congés payés énoncent des règles contraignantes auxquelles il n'est pas possible de déroger au détriment des salariés. De même, la législation de nombreux autres pays contient fréquemment des règles fixant les conditions dans lesquelles un syndicat peut demander la conclusion d'une convention collective. Selon le gouvernement, dans une lettre du 7 avril 1988, LO a réitéré ses points de vue et n'a pas demandé de nouvelle discussion. En conséquence, il n'a pas été jugé nécessaire de répondre à cette dernière lettre. Le gouvernement ajoute que les organisations pouvaient également exprimer leurs vues concernant le projet de loi au sein de la Commission parlementaire interprofessionnelle.
8. 57. S'agissant de l'allégation selon laquelle, aux termes de cette loi, les gens de mer danois doivent choisir entre conclure une convention collective médiocre ou laisser les emplois à des marins étrangers, le gouvernement estime que la loi, au contraire, vise à assurer l'emploi de marins danois à bord de navires danois, selon des normes danoises fixées par des conventions collectives conclues entre les employeurs et les salariés. Toutes les personnes couvertes par une convention collective danoise continueront à recevoir les salaires fixés par cette convention, quelle que soit leur nationalité. Il ajoute que les organisations maritimes concernées ont déjà conclu de nouvelles conventions stipulant exactement les mêmes conditions que précédemment, la seule modification étant que les salaires ont été réduits des montants correspondant au dégrèvement fiscal. Cela signifie que les marins danois se voient garantir le même niveau de vie qu'auparavant et qu'en même temps leurs possibilités d'emploi ont été améliorées. En outre, à la connaissance du gouvernement, les organisations sont convenues qu'à bord des navires où servent des équipages "mixtes" tous les membres d'équipage recevront, pour le même travail, des salaires conformes à la convention collective danoise correspondante. Il ajoute que l'article 10 2) de la loi prévoit expressément que les conventions collectives danoises peuvent être appliquées aux personnes qui, en vertu d'engagements internationaux, doivent être traitées sur un pied d'égalité avec les ressortissants danois ou qui résident au Danemark.
9. 58. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle la loi intervient dans des conventions collectives déjà conclues, le gouvernement rappelle que la loi a été adoptée en tant que solution de remplacement aux registres maritimes internationaux déjà existants. Replacée dans le contexte des exonérations fiscales susmentionnées accordées au personnel des navires inscrits au nouveau registre, la situation est, de l'avis du gouvernement, différente de celle qui existait quand les conventions collectives en question ont été conclues. Les navires qui ne sont pas inscrits au nouveau registre ou qui ne remplissent pas les conditions pour s'y inscrire continueront à être liés par les conventions collectives en vigueur.
10. 59. Quant à l'allégation portant sur l'effet excessivement durable de la loi, le gouvernement indique que, si cette loi n'avait pas été adoptée, le Danemark n'aurait pas été en mesure de survivre en tant que nation maritime après 1990 en raison du phénomène de dénationalisation du pavillon. Les commentaires explicatifs sur le projet de loi (évoqués par LO) notent ce phénomène grave et ses conséquences sur les recettes en devises, l'emploi à bord des navires et les emplois connexes.
11. 60. S'agissant de l'allégation selon laquelle cette forme d'intervention législative n'était pas nécessaire puisque d'autres méthodes auraient pu s'opposer au phénomène de la dénationalisation des pavillons, le gouvernement réplique que les autres solutions proposées par LO ne sont pas réalistes. Ces solutions comportent un risque très réel d'abus et d'effets induits non voulus, et elles n'offrent aucune garantie contre le transfert sur des registres maritimes étrangers. Les mesures mentionnées par LO ont été appliquées pendant longtemps sans produire les effets désirés.
12. 61. Le gouvernement indique que le point de vue de LO selon lequel le gouvernement aurait pu atteindre ses objectifs par le biais de la conclusion de conventions volontaires est contestable et hypothétique. Il estime que la création d'un Registre maritime international danois était absolument nécessaire et que la situation aurait pu devenir rapidement chaotique s'il avait attendu l'issue de négociations avec plusieurs organisations dont les motivations sont différentes. C'est la raison pour laquelle cette loi a été présentée en tant que réglementation générale des navires inscrits au Registre maritime international danois et qu'il a été prévu que les détails des conditions d'emploi dans ce domaine spécial seraient convenus dans le cadre de conventions collectives.
13. 62. Le gouvernement nie que la loi viole les articles 2 et 3 de la convention no 87 car elle ne vise pas à priver les travailleurs du droit de s'affilier à des organisations ni à priver ces organisations du droit de sauvegarder et protéger les intérêts de leurs membres. Il est exact qu'en raison des conditions spéciales régnant dans le commerce maritime international il puisse y avoir des organisations concurrentes originaires de nombreux pays. Cela étant, toutes les organisations ont les mêmes droits et obligations pour ce qui est des négociations collectives, des actions de revendication et de la conclusion de conventions. Le gouvernement se réfère à cet égard à l'article 10 4) qui dispose expressément que la loi sur le Tribunal du travail s'appliquera aux différends auxquels une organisation étrangère est partie.
14. 63. Réfutant l'allégation de violation de l'article 4 de la convention no 98, le gouvernement indique là aussi que la loi vise à ce que les conditions de travail soient fixées par des conventions collectives issues de négociations volontaires entre les parties. S'agissant des accords conclus avec les organisations originaires des Philippines et de Singapour mentionnées par le Syndicat danois des marins, le gouvernement note que ces accords sont le fruit de négociations volontaires et qu'ils n'impliquent aucune discrimination. Il répète que la loi était une solution de remplacement nécessaire qui préserve les emplois à bord des navires danois selon des normes d'emploi danoises. En outre, la loi énonce des principes directeurs généraux dans un domaine assez nouveau et très spécial en réponse à l'évolution des transports maritimes internationaux. Elle repose sur l'hypothèse que ce domaine est régi par des conventions collectives. Les faits intervenus ont confirmé que ce secteur est régi par des conventions collectives qui n'entraînent pas de détérioration des niveaux de vie et des possibilités d'emploi des marins. Il soutient que cette initiative législative ne va pas au-delà de ce qui est absolument nécessaire en la matière.
15. 64. Enfin, le gouvernement indique que le présent cas a fait l'objet d'éclaircissements suffisants et qu'il n'est donc pas nécessaire de demander des contacts directs entre l'OIT et les parties concernées.

C. Conclusions du comité

1. 65. Le comité note que ce cas comporte trois allégations de base relatives à la loi du 23 juin 1988, instituant un Registre maritime international danois, à savoir: 1) que la loi a été adoptée sans négociations ou consultations; 2) que son article 10 viole les articles 2 et 3 de la convention no 87 en dissuadant les travailleurs de s'affilier au syndicat de leur choix et en restreignant la liberté d'action des organisations de travailleurs et 3) que ledit article 10 viole l'article 4 de la convention no 98 à deux titres car il annule des conventions collectives déjà conclues et interdit des négociations futures.
2. 66. L'article 10 est libellé comme suit:
3. 1) Les conventions collectives portant sur les salaires et les conditions de travail du personnel des navires inscrits dans ce registre doivent énoncer expressément qu'elles ne sont applicables qu'à ce personnel.
4. 2) Les conventions collectives visées au paragraphe 1 et conclues par une organisation syndicale danoise ne peuvent s'appliquer qu'à des personnes résidant au Danemark ou à celles qui, en vertu des obligations internationales contractées, doivent être traitées comme les ressortissants danois.
5. 3) Les conventions collectives visées au paragraphe 1 et conclues par une organisation syndicale étrangère ne peuvent s'appliquer qu'aux membres de ladite organisation ou à des ressortissants du pays où l'organisation syndicale est domiciliée, dans la mesure où ils ne sont pas membres d'une autre organisation avec laquelle une convention collective visée au paragraphe 1 a été conclue.
6. 4) La loi sur le Tribunal du travail est également applicable aux différends auxquels une organisation syndicale étrangère est partie.
7. 67. Tout d'abord, s'agissant de la question relative aux consultations, le comité note que le gouvernement a communiqué le texte du projet de loi aux organisations de marins en décembre 1987 et que, lors d'un échange de correspondances en février 1988, les deux parties ont exposé pleinement leurs vues sur le projet. Le comité note aussi que, selon le gouvernement, les organisations de travailleurs ont eu l'occasion d'exprimer leurs points de vue sur le projet de loi au sein de la Commission parlementaire interprofessionnelle. Il estime donc que sur ce point il n'y a pas eu violation des droits syndicaux.
8. 68. Le comité est également d'avis que la prétendue violation de l'article 2 de la convention no 87 n'est pas prouvée dans ce cas. Une lecture du texte de l'article 10 ainsi que les commentaires explicatifs cités par LO montrent que la liberté de s'affilier à l'organisation de son choix n'est pas en cause. Le comité a déjà examiné des cas où il était allégué que des pressions ou des mesures de faveur gouvernementales influaient sur l'affiliation syndicale des travailleurs et, dans des circonstances de faits précises - telles que la répartition inégale de subventions ou l'octroi d'avantages -, il a conclu que ce type de discrimination mettait en péril le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix ainsi que celui de s'y affilier. Dans le présent cas, seul un plaignant fournit des renseignements sur les conséquences pratiques de la loi en l'espèce - selon le syndicat des marins, environ 400 de ses membres ne peuvent maintenant être protégés par les conventions collectives qu'il conclut. Cela étant, cette plainte n'allègue pas que cet état de choses a conduit les travailleurs concernés à changer de syndicat. En conséquence, le comité estime qu'il n'y a pas eu violation de l'article 2 de la convention no 87.
9. 69. Toutefois, la législation et les faits du cas se présentent différemment lorsqu'on examine la question de la compatibilité avec l'article 3 de la convention no 87 et l'article 4 de la convention no 98.
10. 70. Tel que le comprend le comité, l'article 10 modifie les règles définissant le champ d'application des conventions collectives - tant celles déjà en vigueur jusqu'au 1er mars 1991 que les conventions qui pourraient être conclues à l'avenir lors, par exemple, de l'inscription de navires étrangers au Registre maritime international danois ou du lancement de nouveaux navires -, dans la mesure où les travailleurs qui ne résident pas au Danemark ne peuvent plus être protégés par les conventions collectives conclues par les organisations syndicales danoises. Les informations fournies par le Syndicat danois des marins confirment cette analyse: il y a peu, l'association des employeurs a conclu avec des organisations syndicales étrangères des accords applicables à des gens de mer philippins et singapouriens en dépit du fait qu'ils sont employés à bord de navires battant pavillon danois et demeurent couverts par la législation danoise (notamment en matière de sécurité sociale).
11. 71. Le comité observe que le gouvernement justifie son intervention législative en invoquant les motifs suivants: le phénomène de dénationalisation du pavillon a provoqué une crise (caractérisée par une diminution du tonnage, des recettes en devises et des effectifs danois à bord des navires et dans les professions connexes); la compétitivité des armateurs danois devait être améliorée; divers moyens de remédier à la crise ont été éprouvés sans succès pendant quelque temps; les dispositions législatives, qui constituent un tout, préservent le niveau de vie des marins danois puisque toute éventuelle réduction de salaire est compensée par un dégrèvement fiscal (ce rééquilibrage fiscal a déjà donné des résultats dans le cadre des nouvelles conventions); la loi est par nature une réglementation d'ordre général qui laisse une place à des négociations sur le détail des conditions d'emploi; d'autres pays ont déjà une législation analogue permettant aux armateurs de se libérer des conventions collectives. En outre, le gouvernement nie que toutes les conventions collectives déjà conclues se trouvent annulées (ainsi elles demeurent en vigueur pour les navires qui ne remplissent pas les conditions d'inscription requises aux termes de la loi) et il soutient que les conventions annulées l'ont été parce que, s'il n'en avait pas été ainsi, les amendements portant dégrèvement fiscal auraient provoqué une hausse considérable des salaires sans améliorer aucunement la compétitivité des armateurs. Pour reprendre les termes du gouvernement "l'exonération fiscale a, en soi, modifié la base sur laquelle les conventions collectives ont été conclues".
12. 72. Le comité prend note de l'argumentation du gouvernement selon laquelle il existait des raisons impérieuses d'intérêt économique national qui justifiaient ce type d'ingérence dans les négociations collectives du secteur privé, ingérence qui débouche notamment sur l'annulation automatique de certains accords conclus antérieurement, de sorte que les organisations danoises de travailleurs concernées doivent renégocier les conditions d'emploi d'un groupe de salariés plus restreint, à savoir les salariés résidant au Danemark.
13. 73. Néanmoins, le comité souligne à ce propos l'importance qu'il a toujours attachée au principe de l'autonomie des partenaires à la négociation collective. Ce principe a été généralement reconnu au cours de la discussion préparatoire qui a conduit à l'adoption par la Conférence internationale du Travail de la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981, et dont les organes de contrôle de l'OIT se sont inspirés dans de nombreux cas différents d'intervention législative dans les négociations collectives. Il découle de ce principe que les autorités publiques devraient s'abstenir d'intervenir pour modifier le contenu des accords collectifs librement conclus; ces interventions ne se justifieraient que pour des raisons impérieuses d'intérêt général. (Voir Recueil, 1985, paragr. 593, et Etude d'ensemble, 1983, paragr. 312.) Le comité souhaite à cet égard attirer l'attention du gouvernement sur le fait que de nombreux changements interviennent pendant la durée d'application d'une convention collective (changement de gouvernement, fluctuation des devises, réformes fiscales, prix du pétrole), mais il revient aux parties de débattre les effets de ces changements lors du renouvellement de la convention. Il considère donc que la loi, en annulant des conventions collectives déjà conclues, n'est pas conforme à l'esprit des conventions nos 87 et 98.
14. 74. Quant aux autres arguments avancés par le gouvernement pour justifier les dispositions de la loi, le comité rappelle qu'il n'ignore pas qu'en période de crise économique et financière un gouvernement se doit d'agir et de trouver des solutions, mais dans le même temps il souligne que, si pour des raisons impérieuses d'intérêt économique national un gouvernement considère que les conditions d'emploi ne peuvent être fixées par voie de négociation collective, une telle restriction devrait être appliquée comme une mesure d'exception, limitée à l'indispensable, elle ne devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. (Voir Recueil, paragr. 641, et Etude d'ensemble, paragr. 315.)
15. 75. Dans le présent cas, la modification de l'étendue du champ d'application futur des conventions collectives ne répond pas à ces critères. Ce n'est pas une mesure exceptionnelle puisque le gouvernement admet qu'il a déjà essayé d'autres méthodes pour remédier aux crises; elle va au-delà de ce qui est nécessaire puisque de récents accords conclus aux termes de la nouvelle loi ont adopté exactement les mêmes conditions que celles qui existaient auparavant (à l'exception des réductions de salaires correspondant aux exonérations fiscales) et qu'il est apparemment entendu d'appliquer ce taux de salaire aux navires dont les effectifs sont de nationalités diverses; la loi est de nature permanente mais ne revêt pas le caractère d'une législation du travail minimum établissant les bases à partir desquelles la négociation collective peut élaborer des conditions d'emploi plus favorables; enfin la loi - lue à la lumière des dispositions en matière d'exonération fiscale - semble préserver le niveau de vie des gens de mer résidant au Danemark, hypothèse qui s'est vérifiée dans les faits selon la description qu'a faite le gouvernement de quelques accords nouvellement conclus. Toutefois, la possibilité demeure que les accords futurs ne respectent pas l'entente susmentionnée et que, pour un navire, plusieurs accords puissent être conclus - appliquant des taux de salaire, des horaires, etc., différents en fonction de la nationalité des gens de mer concernés -, ce qui ne préserve pas le niveau de vie de tous les travailleurs concernés par la mesure. Les informations fournies par le plaignant à propos des nouveaux accords applicables aux gens de mer philippins et singapouriens démontrent la justesse de cette analyse.
16. 76. Plusieurs instruments de l'OIT ont traité du problème des restrictions apportées aux droits syndicaux en raison de la nationalité. (Voir, notamment, l'article 6, paragr. 1 a) ii), de la convention (no 97) sur les travailleurs migrants (révisée), 1949, l'article 10 de la convention (no 143) sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires), 1975, et l'article 2 c) de la convention (no 147) sur la marine marchande (normes minima), 1976. ) Ils ont pour principe de base que l'égalité de traitement doit être appliquée dans la jouissance des avantages offerts par les conventions collectives. En conséquence, le comité rejette également l'affirmation du gouvernement au regard de ce critère.
17. 77. Le comité, ayant soigneusement étudié les faits du présent cas, et compte tenu que ce n'est pas la première fois, au cours des dernières années, qu'il a été appelé à examiner les interventions législatives du gouvernement danois dans le déroulement de négociations collectives dans le secteur privé (et public) (voir 243e rapport, cas no 1338, paragr. 209-247, approuvé par le Conseil d'administration en mars 1986, suivi par ; 254e rapport, cas no 1418, paragr. 200-227, approuvé en février-mars 1988, et 259e rapport, cas no 1443, paragr. 163-197, approuvé en novembre 1988, qui l'un et l'autre ont été soumis à la commission d'experts), demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la loi pour assurer que des négociations collectives complètes et volontaires applicables à tous les gens de mer engagés à bord de navires battant pavillon danois soient à nouveau une réalité. Il soumet ce cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations afin qu'elle l'examine dans le contexte du respect par le Danemark des conventions nos 87 et 98.

Recommandation du comité

1. 78. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prend note des explications données par le gouvernement sur les difficultés économiques auxquelles se heurte la marine marchande danoise. Il estime cependant que l'article 10 2) et 3) de la loi du 23 juin 1988 instituant un Registre maritime international danois constitue une intervention dans le droit des gens de mer à la négociation volontaire de conventions collectives et équivaut à une ingérence gouvernementale dans la liberté d'action des organisations pour défendre les intérêts de leurs membres, qui n'est pas conforme à l'esprit des conventions nos 87 et 98.
   • b) Le comité demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la loi de manière que des négociations collectives complètes et volontaires pour tous les gens de mer employés à bord de navires battant pavillon danois soient à nouveau une réalité.
   • c) Il attire l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur ce cas.