Rapport définitif - Rapport No. 262, Mars 1989

Cas no 1448 (Norvège) - Date de la plainte: 26-AVR. -88 - Clos

1. 93. Par une communication datée du 26 avril 1988, la CMOPE a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale en Norvège.
2. 94. Le gouvernement a envoyé ses observations au Bureau par une communication datée du 6 octobre 1988. Ces observations ont été reçues trop tard pour que la question puisse être examinée par le comité à sa réunion de novembre 1988. (Paragraphe 6 du 259e rapport du comité qui a été approuvé par le Conseil d'administration à sa 241e session (Genève, novembre 1988).)
3. 95. La Norvège a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 96. La plainte fait suite aux négociations salariales dans le secteur public et le secteur des administrations locales en Norvège, qui ont eu lieu en mars et avril 1986. Parmi les syndicats ayant participé à ces négociations figure le Syndicat des enseignants de Norvège (NL) affilié à la CMOPE. A la fin d'avril, les négociations se trouvaient dans une impasse. Le 12 mai 1986, NL a donné un préavis de grève aux employeurs. Le 22 mai, une grande partie des syndiqués se sont mis en grève. D'autres groupes de travailleurs du secteur public menaient une action directe à peu près au même moment: contrôleurs du trafic aérien, ingénieurs des chemins de fer, salariés de divers organismes publics (notamment de l'office des pétroles qui s'occupe des questions de sécurité et d'hygiène sur les plates-formes d'exploitation du pétrole et du gaz dans la mer du Nord), infirmières, travailleurs des organismes de prévoyance sociale et de soins aux enfants, travailleurs des administrations locales, personnel des centrales et des administrations portuaires locales.
2. 97. Au début de juin, le gouvernement a annoncé qu'il allait présenter un projet de loi spéciale pour soumettre les divers conflits à l'arbitrage obligatoire du Conseil national des salaires (NWB) et interdire toute action directe en attendant le résultat de la procédure d'arbitrage. Le projet de loi s'appliquerait à tout le secteur public, y compris les enseignants, mais les plaignants citent des comptes rendus de presse selon lesquels la question n'était nullement réglée d'avance (Dagbladet, 6 juin 1986):
   • La décision la plus difficile à prendre concernait les enseignants. La grève des enseignants ne met pas en danger, à proprement parler, la vie, la santé ou la sécurité, et M. Haraldseth (le ministre responsable) a indiqué qu'on avait envisagé de les exclure du champ d'application de la loi.Néanmoins, il a été décidé finalement que la loi s'appliquerait aux membres de NL parce que, semble-t-il, des enseignants d'un syndicat affilié à la Fédération des associations professionnelles de Norvège (AF) participaient aussi au conflit. Pour des raisons techniques, la loi s'appliquerait à tous les syndicats affiliés à AF et il ne paraissait pas approprié d'autoriser NL à continuer seul la grève. La loi a été promulguée le 12 juin 1986. Toutes les manifestations d'action directe ont pris fin et le Conseil national des salaires a rendu ses décisions le 3 octobre 1986.
3. 98. En ce qui concerne le secteur de l'enseignement, le conseil a adopté des conclusions définitives au sujet de certaines questions en litige, mais il a recommandé aussi la création d'un comité bipartite chargé d'examiner plusieurs questions relatives aux conditions de travail et à la rémunération des enseignants. Ce comité a entamé ses travaux en décembre 1986 et a présenté son rapport le 15 octobre 1987. Peu après, NL a présenté un certain nombre de revendications qui étaient destinées à mettre un terme aux négociations de 1986.
4. 99. Les négociations sur la base de ces revendications devaient commencer le 23 novembre 1987. A la première séance du comité de négociation, les représentants du gouvernement ont demandé à chacun des syndicats intéressés un engagement formel de ne pas engager d'action de grève pendant que les négociations étaient en cours. Tous les syndicats, sauf NL, ont accédé à cette demande. La direction de NL n'avait pas pris la décision de mener une action directe à ce stade mais elle estimait, pour des raisons de principe, qu'un engagement de ce genre ne devait pas être une condition préalable à la poursuite des négociations.
5. 100. Le gouvernement a alors demandé au Tribunal du travail de confirmer l'existence d'une obligation de paix sociale pendant le déroulement des négociations. NL a présenté une contre-requête demandant que soit rejetée la requête du gouvernement et que soit déclarée illégale l'initiative du gouvernement visant à faire de l'obligation de paix sociale une condition préalable à la reprise des négociations. Dans son jugement du 7 décembre 1987, le tribunal s'est prononcé à l'unanimité en faveur du gouvernement sur tous les points.
6. 101. Les 24 et 25 novembre 1987 (c'est-à-dire après l'ultimatum d'obligation de paix sociale émis par le gouvernement, mais avant la décision du Tribunal du travail), quelques membres de NL se sont mis en grève. Le syndicat s'est désolidarisé publiquement de cette action.
7. 102. Le 16 décembre 1987, les négociateurs du gouvernement ont présenté leur offre finale sous forme d'un ultimatum. NL a considéré cette offre comme totalement inacceptable et le 22 décembre 1987, le comité directeur du syndicat a décidé de lancer un ordre de grève générale des enseignants pour les 14 et 15 janvier 1988. Au début de janvier, le syndicat a été informé que le premier ministre ferait sous peu une déclaration concernant la position du gouvernement sur les problèmes alors en cours dans le secteur de l'enseignement. En prévision de cette initiative, le comité directeur a rapporté l'ordre de grève le 11 janvier 1988. Néanmoins, de nombreux syndiqués jugeaient la réponse du gouvernement insuffisante et, pendant la seconde moitié du mois janvier, il y a eu des grèves sauvages dans l'ensemble du secteur de l'enseignement. Le gouvernement a refusé de reprendre les négociations tant que les grèves se poursuivaient. NL a essayé de persuader ses membres de retourner au travail. Les négociations ont repris au début de février, mais sans plus de succès. Finalement, les problèmes en suspens ont été renvoyés, avec l'accord de toutes les parties, à un conseil spécial aux fins de décision.
8. 103. Le Conseil spécial a rendu sa décision le 15 avril 1988. Il est parvenu à des conclusions définitives sur certaines questions, mais a demandé aux parties de poursuivre les négociations sur plusieurs autres points.
9. 104. La CMOPE allègue que la décision du gouvernement de soumettre le conflit à l'arbitrage obligatoire en juin 1986 et les événements qui ont suivi la décision du NWB en octobre 1986 sont incompatibles avec un certain nombre de dispositions du Code international du travail:
   • - article 3 (2) de la convention no 87 qui prescrit aux autorités publiques de s'abstenir de toute intervention de nature à limiter le droit des syndicats d'organiser leurs activités et de formuler leurs programmes ou à entraver l'exercice de ce droit;
   • - article 8 (2) de la convention no 87 disposant que la législation nationale ne doit pas porter atteinte aux garanties prévues par ladite convention;
   • - article 11 de la convention no 87 qui fait obligation aux Etats ayant ratifié la convention de "prendre toutes mesures nécessaires et appropriées en vue d'assurer aux travailleurs et aux employeurs le libre exercice du droit syndical";
   • - article 4 de la convention no 98 qui prescrit l'adoption de mesures appropriées aux conditions nationales pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire entre les employeurs et les syndicats en vue de régler par ce moyen les conditions d'emploi;
   • - article 5 (2) d) et e) de la convention no 154 fixant comme objectifs "que la négociation collective ne soit pas entravée par suite de l'inexistence de règles régissant son déroulement ou de l'insuffisance ou du caractère inapproprié de ces règles" et "que les organes et les procédures de règlement des conflits du travail soient conçus de telle manière qu'ils contribuent à promouvoir la négociation collective".

B. Réponse du gouvernement

1. 105. Il n'y a pas de divergence majeure entre le gouvernement et le plaignant en ce qui concerne les circonstances entourant la décision de soumettre le conflit à l'arbitrage obligatoire en juin 1986 ou quant au déroulement des événements depuis lors. Cependant, il y a désaccord profond sur l'interprétation à donner à ces événements et sur leur portée en ce qui concerne l'application des principes de la liberté syndicale.
2. 106. Le gouvernement souligne que tout le système des relations professionnelles de la Norvège se fonde sur la reconnaissance du principe de la libre négociation collective, y compris le droit de grève. Le gouvernement explique ensuite que la législation norvégienne établit une distinction entre les conflits de droit et les conflits d'intérêt. Les derniers comprennent les conflits concernant la conclusion ou la modification des conventions collectives et, sous réserve de l'observation des règles relatives à la négociation et à l'arbitrage obligatoire, les parties peuvent fort bien recourir à l'action directe pour ces conflits. Les conflits portant sur l'interprétation ou la validité de conventions collectives sont considérés comme des conflits de droit, de même que les conflits portant sur les questions que les parties sont libres de négocier pendant la période de validité d'une convention. L'action directe concernant les conflits de droit n'est pas autorisée: ils doivent être résolus soit par la négociation, soit par le recours au Tribunal du travail.
3. 107. Le gouvernement admet que dans une société qui reconnait le droit à la libre négociation collective (y compris le droit de grève), il est inévitable que des tiers "innocents" subissent quelquefois des désagréments considérables du fait de l'exercice de ces droits. Cependant, il peut arriver de temps à autre que des grèves ou des lock-out créent des problèmes d'une telle ampleur que l'intérêt public exige certaines restrictions au droit de mener une action directe. Cela a été reconnu par les organes de contrôle de l'OIT qui ont admis que des restrictions au droit de grève peuvent être autorisées pour les fonctionnaires s'occupant de l'administration de l'Etat et pour les services essentiels au sens strict du terme.
4. 108. Le gouvernement souligne aussi qu'il n'existe pas de législation permanente en Norvège interdisant l'action directe même pour les fonctionnaires ou les services essentiels. Il n'y a pas non plus de disposition faisant obligation de soumettre ces conflits à l'arbitrage obligatoire. En fait, le gouvernement examine chaque conflit comme un cas d'espèce. Si les conséquences d'un conflit semblent mettre en danger la vie, la sécurité de la personne ou la santé d'une partie ou de la totalité de la population, le gouvernement promulgue une loi spéciale proposant de porter le conflit devant le Conseil national des salaires afin que celui-ci statue. Le gouvernement affirme que cette approche recueille un large appui comme le montre le fait que lorsque des mesures de ce genre ont été prises, elles ont été entérinées par une large majorité au Parlement.
5. 109. Le gouvernement appelle aussi l'attention sur le fait qu'il existe une étroite interdépendance entre les négociations collectives dans les diverses parties du secteur public de Norvège, et entre le secteur public et le secteur des administrations locales. C'est pourquoi lorsqu'en mai et juin 1986 le gouvernement s'est trouvé face à d'importantes perturbations dans l'ensemble du secteur public et des administrations locales, il a dû en examiner les conséquences comme un tout. Quelques-uns des conflits - en particulier ceux qui mettaient en cause les contrôleurs du trafic aérien, les ingénieurs des chemins de fer, les travailleurs des ports, le personnel des centrales et les travailleurs des institutions publiques comme l'Office des pétroles - étaient de nature à justifier une intervention législative. En revanche, les conséquences de certains autres conflits auraient pu, isolément, être supportables; considérés dans une perspective plus large cependant, ils étaient eux aussi inacceptables.
6. 110. De l'avis du gouvernement, ces liens étroits entre les divers conflits signifie "dans le cadre des conventions nos 87, 98 et 154, qu'il faut pouvoir examiner les effets dommageables des grèves dans l'ensemble du secteur public", et de les traiter toutes par le biais de la même législation.
7. 111. S'agissant de la décision du NWB de soumettre certaines des questions en suspens à un comité bipartite, le gouvernement souligne que cette recommandation était conforme aux requêtes des deux parties auprès du conseil. En outre, il est évident que toutes les négociations devant avoir lieu sur la base du rapport du comité étaient assorties de l'obligation de paix sociale. En effet, les négociations auraient lieu pendant la période de validité d'une convention et porteraient sur des questions qui, comme l'indiquait expressément la convention, devaient faire l'objet de nouvelles négociations. Autrement dit, elles portaient sur des conflits de droit.
8. 112. Selon le gouvernement, l'agitation dans les écoles à la fin de 1987 était telle que le représentant du gouvernement se devait d'exiger un engagement de ne pas faire grève comme condition préalable à la poursuite des négociations sur la base du rapport du comité bipartite. Il aurait été absolument impossible au gouvernement de négocier sous la menace de grèves illégales, position que Tribunal du travail a confirmée.
9. 113. En résumé, le gouvernement considère que les négociations qui ont suivi le rapport du comité bipartite et qui ont conduit aux grèves "sauvages" au début de 1988 n'ont rien à voir avec le droit à la libre négociation collective, tel qu'il est énoncé dans les conventions pertinentes de l'OIT. Les organisations conscientes de leurs responsabilités doivent suivre les règles et procédures énoncées dans la loi et dans les accords de base entre les partenaires sociaux. La négociation collective comportant le droit à l'action directe concerne la conclusion ou la révision d'accords collectifs sur les salaires. Les négociations pendant la période de validité d'un accord sont soumises à l'obligation de paix sociale.

C. Conclusions du comité

1. 114. Le comité rappelle qu'à trois occasions au cours des dernières années il s'est occupé de cas concernant une intervention législative dans le processus de négociation collective similaire à celle qui forme la base de la présente plainte. Dans les trois cas, le comité a conclu que la loi en question était incompatible avec les principes de la liberté syndicale. (Cas no 1099 (217e rapport du comité, approuvé par le Conseil d'administration à sa 220e session (mai-juin 1982); cas no 1255 (234e rapport du comité, approuvé par le Conseil d'administration à sa 226e session (mai-juin 1984); cas no 1389 (251e rapport du comité, approuvé par le Conseil d'administration à sa 236e session (mai 1987)).
2. 115. Dans ce cas, le gouvernement ne prétend pas que la grève dans le secteur de l'enseignement, en mai-juin 1986, constituait en soi une menace contre la vie, la santé ou la sécurité de la collectivité. Cela ressort clairement, comme le plaignant l'a souligné, de la déclaration faite par un ministre du gouvernement au moment de la promulgation de la loi. Cependant, selon le gouvernement, la décision de soumettre le conflit des enseignants à l'arbitrage obligatoire doit être considérée dans le contexte des nombreuses manifestations d'action directe dans le secteur public et le secteur des administrations locales à ce moment-là. Dans cette optique, la décision serait entièrement conforme aux normes de l'OIT.
3. 116. En l'espèce, il n'est pas nécessaire que le comité exprime son avis sur le point de savoir si l'intervention législative était justifiée ou non dans certains secteurs préoccupant particulièrement le gouvernement. Le comité souligne toutefois que dans des cas précédents il a conclu que le secteur hospitalier, les services d'approvisionnement en eau et les services de contrôle du trafic aérien constituaient un service essentiel au sens strict du terme. (Voir La liberté syndicale: Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, 3e édition, paragr. 409, 410 et 412.) Par contre, les travaux dans les ports en général, la production pétrolière, l'enseignement et les transports n'ont pas été considérés comme des services essentiels à ces fins. (Voir Recueil, paragr. 402, 404, 405 et 407.)
4. 117. Le comité reconnaît que dans certaines circonstances tout à fait exceptionnelles la perturbation provoquée par la grève dans un certain nombre de secteurs "non essentiels" peut créer cumulativement un état d'urgence justifiant certaines restrictions au droit de grève, en particulier si la grève est de durée prolongée. (Voir Recueil, paragr. 423, 426 et 428.) Cependant, le comité estime que les conséquences de la grève en Norvège, en mai-juin 1986, n'étaient pas de nature à justifier un recours à l'arbitrage obligatoire dans ce secteur "non essentiel" qu'est l'enseignement. Même en supposant qu'une intervention était potentiellement justifiée dans certains secteurs pouvant être considérés à première vue comme "essentiels", il ne s'ensuit pas que les conséquences des grèves dans le secteur de l'enseignement étaient de nature à justifier une intervention dans ce secteur. Peu importe à cet égard que les grèves dans l'enseignement soient considérées isolément ou dans le cadre plus large de la grève dans les secteurs public et des administrations locales.
5. 118. Quant aux événements qui ont suivi la décision rendue en octobre 1986 par le Conseil national des salaires, le gouvernement soutient que la plainte n'est pas fondée parce que, selon la loi, toutes les négociations pendant la durée de validité d'une convention sont assorties d'une "obligation de paix sociale".
6. 119. Le comité a, à plusieurs occasions, accepté comme restriction temporaire aux grèves des dispositions interdisant la grève en rupture d'accords collectifs. (Voir Recueil, paragr. 392.) Cependant, pour être acceptables, de telles restrictions à la grève ne peuvent être imposées qu'en cas d'accord ou de sentences arbitrales qui sont le résultat d'un processus lui-même conforme aux principes de la liberté syndicale.
7. 120. Le comité a déjà exprimé l'avis que la décision de soumettre le conflit dans le secteur de l'enseignement à l'arbitrage obligatoire est incompatible avec les principes de la liberté syndicale. Il s'ensuit inévitablement que toute "sentence" ou "accord" émanant de ce processus d'arbitrage ne peuvent pas être considérés comme le produit d'un processus conforme à ces principes. Autrement dit, ils n'ont pas créé une situation au sujet de laquelle il serait possible d'interdire l'exercice du droit de grève.
8. 121. Le gouvernement souligne que la partie de la décision du NWB, prévoyant la création d'un comité bipartite et ordonnant aux parties de négocier sur la base de son rapport, était conforme aux requêtes présentées au conseil par les syndicats et le gouvernement. De l'avis du comité, ce facteur n'influe pas sur la compatibilité ou l'incompatibilité de l'obligation de paix sociale avec les principes de la liberté syndicale. Non sans raison, les syndicats semblent avoir considéré qu'ils devaient participer pleinement aux procédures du conseil afin de protéger et de promouvoir les intérêts de leurs membres. Cette participation n'exclut pas une plainte ultérieure selon laquelle tout le processus d'arbitrage était incompatible avec les normes internationales du travail.
9. 122. Les questions soulevées dans le présent cas et dans les cas nos 1099, 1255 et 1389 portent manifestement sur la façon et la mesure dans lesquelles la Norvège donne effet à ses obligations résultant des conventions nos 87, 98 et 154. Il convient donc que le rapport du comité soit porté à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.

Recommandation du comité

1. 123. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité estime que les conséquences de la grève de l'enseignement menée en Norvège en mai-juin 1986 n'étaient pas de nature à justifier un recours à l'arbitrage obligatoire. Il s'ensuit que la loi du 12 juin 1986 n'est pas compatible avec les principes de la liberté syndicale.
   • b) Etant donné que la sentence arbitrale du 3 octobre 1986 résultait d'une procédure qui n'était pas compatible avec les principes de la liberté syndicale, l'interdiction des grèves en relation avec les questions couvertes par ladite sentence était également incompatible avec les principes de la liberté syndicale.
   • c) Le comité attire l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur son rapport dans le présent cas.