Rapport définitif - Rapport No. 254, Mars 1988

Cas no 1416 (Etats-Unis d'Amérique) - Date de la plainte: 25-JUIN -87 - Clos

1. 58. Dans une communication du 25 juin 1987, la section 424 du Syndicat des travailleurs de l'industrie a présenté une plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement des Etats-Unis. Elle a fourni d'autres renseignements dans une lettre datée du 10 juillet 1987. Le gouvernement a fait part de ses observations sur ce cas dans une communication du 14 octobre 1987.
2. 59. Les Etats-Unis n'ont pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 60. Dans sa communication du 25 juin 1987, l'UIW allègue une série d'agissements antisyndicaux - allant de retenues sur les salaires et de procédures judiciaires interminables au licenciement abusif de 200 membres de l'UIW - commise dans les locaux du siège des Nations Unies à New York, imputables au concessionnaire en vue de refuser la liberté syndicale et plus particulièrement d'éviter les négociations collectives.
2. 61. L'UIW, organisation indépendante de travailleurs nationalement reconnue, comptant plus de 2.000 membres, prétend qu'un organisme de l'appareil exécutif du gouvernement des Etats-Unis a volontairement ignoré les lois destinées à protéger les droits des travailleurs et a appliqué sélectivement des lois sur l'immunité souveraine. Cette attitude a empêché la reconnaissance dans les délais fixés d'un syndicat dûment élu et a provoqué l'échec des efforts légitimes déployés par des travailleurs pour mener des négociations collectives avec leur employeur.
3. 62. L'UIW décrit les circonstances de l'affaire: le 17 octobre 1983, il a reçu une lettre signée d'un "groupe de travailleurs désespérés", portant les signatures de délégués syndicaux et de travailleurs employés dans les locaux du siège des Nations Unies à New York, dont un grand nombre depuis 1946. Ces personnes se plaignaient de retenues sur salaires injustifiées, de licenciements illégaux et de harcèlement sexuel de la part de l'employeur, la Société de Restauration (Canteen Corporation), sous contrat avec le Service de gestion commerciale (CMS) (Commercial Management Services) des Nations Unies. Ce service des Nations Unies s'était apparemment montré insensible à ces problèmes et les employés s'étaient adressés en premier lieu à leur syndicat d'alors - la Section 100 des employés de l'hôtellerie et de la restauration affiliée à l'AFL-CIO - pour trouver de l'aide. L'UIW déclare que les travailleurs ont décidé de changer de syndicat et que plus de 90 pour cent d'entre eux avaient signé des cartes de membres de l'UIW le 13 novembre 1984 et déposé une pétition auprès du Conseil national des relations professionnelles (CNRP) pour demander un vote sur la représentativité de ce syndicat.
4. 63. L'UIW allègue que les avocats de la Société de Restauration ont six mois durant tergiversé et empêché le CNRP d'organiser une élection. La Société de Restauration a déclaré que, du fait qu'ils avaient volontairement reconnu la section locale de l'AFL-CIO, les employés concernés n'avaient pas le droit de voter pour un autre syndicat, parce que le CNRP n'avait pas de compétence à l'ONU. Selon l'UIW, cela revenait à ne tenir aucun compte des directives des Nations Unies indiquant le contraire. L'UIW déclare que l'employeur a utilisé ce retard pour faire pression sur les employés et les menacer en leur déclarant qu'ils "perdraient tout" s'ils changeaient de syndicat.
5. 64. D'après le plaignant, le 12 avril 1985, le CNRP a ordonné et organisé un vote au scrutin secret à l'hôtel Tudor à New York, passant outre aux objections de la Société de Restauration. La permission d'organiser les élections dans les locaux des Nations Unies n'avait pas été accordée. Les avocats de l'employeur ont toutefois fait mettre les bulletins de vote sous séquestre en introduisant un recours contre la décision d'autoriser les élections - initialement accordée par le bureau régional du CNRP devant le Conseil national des relations professionnelles réuni en session plénière à Washington, D.C. Le 27 mars 1986, seize mois après la remise de la pétition demandant des élections syndicales et en l'absence de décision sur la validité du résultat des élections, les Nations Unies ont soudain résilié leur contrat avec la Société de Restauration et les 200 travailleurs concernés ont été licenciés.
6. 65. Le plaignant déclare que les Nations Unies ont pris un nouveau restaurateur, Les Restaurants associés (Restaurant Associates Industries Inc.), qui a engagé un cabinet d'avocats qui emploie les services d'un haut responsable du CNRP depuis peu à la retraite.
7. 66. Le jour même des licenciements, le CNRP a finalement dépouillé le scrutin (mais un certain nombre de récusations concernant le droit des travailleurs de participer au vote ont été soulevées). Le plaignant déclare que, le 30 juin 1986, le CNRP s'est prononcé sur les bulletins récusés qui étaient tous en faveur de l'UIW. Cependant, ce n'est que le 22 août 1986 (soit vingt et un mois après le dépôt de sa pétition initiale par l'UIW) que le CNRP a finalement reconnu officiellement l'UIW comme l'agent de négociation des travailleurs de la concession de restauration des Nations Unies. D'après le plaignant, maintenant qu'il était habilité à agir pour le compte de ses salariés, l'UIW a pris contact avec les Nations Unies et le nouveau restaurateur en tant qu'employeur successeur afin d'engager des négociations collectives, mais il s'est vu refuser toute possibilité de rencontre.
8. 67. L'UIW a immédiatement engagé des poursuites pour agissements déloyaux en matière de travail auprès du bureau régional compétent du CNRP contre le Service de gestion commerciale (CMS) et contre le nouveau restaurateur, mais le dossier a été mystérieusement envoyé devant le bureau d'une autre région dont le directeur, récemment parti à la retraite, travaillait désormais pour le cabinet d'avocats représentant le nouveau restaurateur, à savoir les Restaurants associés. L'UIW explique qu'il semble qu'au moment où il engageait des poursuites le CNRP avait déjà décidé que le nouveau restaurateur ne serait pas l'employeur successeur et que le CMS, ne relevant pas de la juridiction du CNRP, en vertu de son immunité souveraine, n'était pas lié par l'élection. L'UIW déclare que la décision de rejet résulte soit de l'ignorance soit du mépris des faits suivants: les Nations Unies ont, à plus d'une reprise, admis que les conflits professionnels relatifs aux travailleurs des restaurants en concession relevaient de la compétence du CNRP; les décisions en matière de conditions d'emploi des travailleurs des restaurants en concession relevaient des Nations Unies, par l'intermédiaire du CMS, et celles-ci détenaient un contrôle considérable sur les agissements de la Société de Restauration et sur ceux de son successeur, les Restaurants associés.
9. 68. L'UIW allègue donc que, du fait qu'on lui a refusé la possibilité de se défendre contre cette conspiration menée pour fausser les résultats des élections, il s'est trouvé dans la situation incroyable d'être le représentant reconnu de 200 travailleurs illégalement licenciés, sans pouvoir faire appel devant un organisme quelconque et sans pouvoir négocier avec quiconque.
10. 69. Le plaignant joint plusieurs documents appuyant sa revendication, dont deux lettres du CNRP (datées du 31 juillet et du 17 novembre 1986), rejetant les allégations d'agissements déloyaux en matière de travail formulées à l'égard du Service de gestion commerciale des Nations Unies. Dans ces lettres, le directeur régional du CNRP déclare que: les Nations Unies ne relèvent pas de la compétence du conseil en vertu de la loi sur les organisations internationales publiques qui énonce les privilèges et immunités des Nations Unies. Vous prétendez que l'accord de siège passé entre les Nations Unies et les Etats-Unis autorise l'application de la loi américaine aux Nations Unies. Je note toutefois que les Nations Unies n'interprètent pas ainsi l'accord de siège passé et qu'elles contestent, dans ce cas, la compétence du CNRP. En outre, l'accord semble concerner l'application de la loi américaine aux locaux des Nations Unies et non aux Nations Unies en tant qu'entité. En conséquence, en l'absence de consentement clairement exprimé par les Nations Unies quant à la compétence du Conseil national des relations professionnelles, je conclus que ce dernier n'a pas compétence pour exercer sa juridiction sur le Service de gestion commerciale, organisme des Nations Unies.
11. 70. Cependant, également jointe à la plainte, figure une lettre adressée le 26 février 1985 à l'UIW par le Sous-secrétaire général aux services généraux de l'ONU qui déclare:
    • En ce qui concerne les Nations Unies, la question de la représentation des employés de la Société de Restauration par un syndicat quelconque doit être résolue conformément aux procédures normales prévues par le droit du travail américain, qui s'applique à la zone du siège, celle-ci n'ayant pas été exclue par un règlement quelconque des Nations Unies. Cependant, nul, y compris les responsables d'organismes gouvernementaux tels que le CNRP, ne peut avoir accès à la zone du siège sans notre consentement.
12. 71. Dans sa communication du 10 juillet 1987, l'UIW joint des copies de ses demandes d'assistance adressées à diverses personnalités et organisations de même qu'une ancienne convention collective protégeant les travailleurs des restaurants en concession des Nations Unies. La convention, signée le 1er février 1980, pour deux ans, par le Syndicat des employés de l'hôtellerie et de la restauration et des clubs et débits de boissons de l'AFL-CIO et par une filiale de Trusthouse Forte, prévoit que la convention sera transférée ou étendue à tout employeur successeur. Le plaignant donne également une copie de la proposition de mise à jour de la convention de Trusthouse Forte proposée par son successeur, la Société de Restauration, ainsi que de la convention elle-même, dont la validité va du 1er février 1982 au 31 janvier 1985. Cette seconde convention collective contient une disposition semblable concernant son transfert ou son extension à tout employeur successeur.

B. Observations du gouvernement

1. 72. Dans sa communication du 14 octobre 1987, le gouvernement ne conteste pas la description des faits tels qu'ils sont présentés par le plaignant, mais il ajoute certaines précisions. Il fournit par exemple une copie de la décision du Conseil national des relations professionnelles du mois de mars 1985 portant "Décision et directives pour les élections" qui avait été rendue en faveur de la pétition de l'UIW et qui rejetait les arguments de la Société de Restauration à propos de son défaut de compétence. Il fournit aussi une copie de l'ordonnance du Conseil national des relations professionnelles décidant que certains votes doivent être comptés, d'où il ressort que l'employeur avait retiré son recours en février 1986.
2. 73. Le gouvernement souligne également que le changement de concessionnaire avait été décidé en février 1986, et qu'en mars les Restaurants associés avaient demandé aux employés de la Société de Restauration de présenter des demandes d'emploi. Seize d'entre eux s'étaient vu offrir des postes par le nouvel employeur qui avait également recruté ses propres employés en complément. Le gouvernement explique qu'après le changement d'employeur intervenu en mars plusieurs ex-employés ont introduit des actions en agissements déloyaux en matière de travail devant le CNRP, alléguant des actions antisyndicales par le biais du refus de les reprendre et de cessations discriminatoires de relations de travail. Les intéressés ont perdu et, en appel, il a été confirmé que les licenciements n'étaient pas illégaux et que, de toute manière, le CMS jouissait d'une immunité de juridiction en vertu de la loi sur l'organisation fédérale publique internationale de 1945.
3. 74. En ce qui concerne les allégations spécifiques selon lesquelles le CNRP aurait refusé à tort de se considérer compétent à l'égard du CMS, le gouvernement déclare que la décision du CNRP est en pleine conformité avec la légisation américaine bien établie, y compris la loi sur l'organisation fédérale publique internationale (qui dispose que les organisations internationales, telles que les Nations Unies, jouissent d'une immunité judiciaire semblable à celle dont jouissent les gouvernements étrangers, sauf lorsque l'immunité est expressément écartée par un traité ou limitée par une réglementation). De plus, le gouvernement nie que la lettre des Nations Unies du 26 février 1985 à laquelle se réfère le plaignant constitue une levée d'immunité. En faveur de cette opinion, le gouvernement fournit une copie d'une lettre de 1986 adressée par le conseiller juridique des Nations Unies au CNRP qui souligne que le CMS, étant un organe du secrétariat des Nations Unies et les Nations Unies étant exemptes de toute procédure judiciaire en vertu de la loi de 1945, de la Charte des Nations Unies et de la convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies (tous traités auxquels les Etats-Unis sont parties), ne peut relever des procédures devant le CNRP. Le gouvernement ajoute qu'il n'y a pas eu de levée ou de limitation de l'immunité judiciaire des Nations Unies et que rien dans les conventions nos 87 et 98 ne limite le pouvoir discriminatoire du CNRP de se déclarer ou non compétent.
4. 75. En ce qui concerne le rejet par le CNRP de l'accusation d'agissements déloyaux en matière de travail, le gouvernement souligne que cette accusation a fait l'objet d'une enquête complète et impartiale, les droits de la défense des parties en cause étant pleinement respectés. Les décisions du directeur régional ont fait l'objet d'un appel devant le Conseil national des relations professionnelles réuni en séance plénière, lequel a confirmé que, au vu des faits, il était insuffisamment démontré que le nouvel employeur ou le CMS avaient violé la loi sur les rapports entre les facteurs de travail dans la nation.
5. 76. Le gouvernement nie toute manoeuvre dilatoire dans le traitement de l'affaire concernant la représentativité de l'UIW. Il déclare que, lorsque l'UIW a présenté sa requête, la procédure administrative d'enquête courante et les auditions se sont déroulées normalement, les droits de la défense de toutes les parties étant respectés. Selon le gouvernement, il n'est pas nécessairement incompatible avec la convention no 87 de prévoir, dans la législation, la délivrance d'un certificat au syndicat le plus représentatif dans une unité donnée quand un certain nombre de garanties sont assurées; les garanties dans ce cas comprennent: le droit de recours contre la décision concernant la tenue des élections, la tenue des élections à bulletin secret, un délai pour permettre le décompte des voix, et le contrôle des votes mis sous séquestre à la demande de l'employeur qui avait engagé un recours. Après que la pétition eut été examinée, le CNRP a octroyé le certificat d'agent négociateur à l'UIW en tant que représentant des employés de la Société de Restauration dans certains restaurants, cafétérias et kiosques des Nations Unies.
6. 77. Selon le gouvernement, compte tenu des démarches de procédure et de la complexité des questions soulevées, le délai mis par le CNPR pour octroyer le certificat à l'UIW n'est pas déraisonnable. De plus, déclare-t-il, les droits des travailleurs d'élire librement leur agent négociateur, garantis par la convention no 98, ont été pleinement respectés dans ce cas.
7. 78. En ce qui concerne les allégations selon lesquelles le rejet par le CNRP de la société des Restaurants associés en tant que successeur de la Société de Restauration a conduit les employés concernés à se(voir refuser leur droit de négociation collective, le gouvernement souligne que le contrat de la Société de Restauration avec les Nations Unies arrivait à échéance à la fin de mars 1986. En conséquence, le certificat d'agent négociateur d'août 1986 ne couvrait que les employés de l'ex-Société de Restauration qui étaient restés en poste avec le nouvel employeur. Le gouvernement explique qu'aux termes de la législation du travail américaine un nouvel employeur n'est successeur que lorsque l'unité de négociation reste inchangée (le nouvel employeur ayant engagé la majorité des employés en question). Alors, il est tenu de reconnaître l'agent négociateur de ces employés qui avait obtenu son certificat. Le CNRP a donc conclu à bon droit qu'il n'y a pas eu violation de la loi sur les rapports entre les facteurs de travail dans la nation lorsque les Restaurants associés ont refusé de négocier avec l'UIW.
8. 79. En ce qui concerne la déclaration du plaignant selon laquelle l'affaire aurait été mystérieusement portée devant un autre bureau régional du CNRP pour enquête, le gouvernement déclare que le fonctionnaire du CNRP chargé d'enquêter sur la question a été temporairement déplacé de la région 29 (Brooklyn) à la région 2 (New York City) simplement pendant le temps que l'affaire concernant l'UIW était en cours. Ces déplacements, de caractère purement interne, relèvent du pouvoir discrétionnaire des directives régionales. Selon le gouvernement, ce transfert n'a pas affecté l'enquête ou les droits de la défense des parties.

C. Conclusions du comité

1. 80. Le comité observe en premier lieu que, bien que les travailleurs impliqués dans cette affaire travaillent dans les locaux des Nations Unies, ils ne sont pas des employés des Nations Unies. Ils sont employés par une compagnie privée titulaire d'un contrat de concession de restauration au siège des Nations Unies. En outre le Sous-secrétaire général aux services généraux des Nations Unies, dans une lettre du 26 février 1985, a indiqué clairement que la législation nationale s'appliquait à l'emploi des travailleurs concernés.
2. 81. Sur le fond de l'affaire, le comité note que deux types de violation de la liberté syndicale sont allégués: 1) le fait que le CNRP (NLRB) n'a pas examiné de façon rapide et juste la requête de l'UIW visant à obtenir un certificat de négociation ainsi que ses allégations d'agissements déloyaux en matière de travail et 2) le refus de l'actuel employeur du personnel des restaurants, cafétérias et kiosques des Nations Unies, une compagnie privée, de négocier avec l'UIW.
3. 82. Pour ce qui est du premier point, le comité note que l'organisation plaignante a dû attendre 21 mois (du 13 novembre 1984 au 22 août 1986) pour obtenir un certificat d'agent négociateur exclusif au nom de certains travailleurs des locaux des Nations Unies. Cependant, le comité ne peut considérer ce délai excessif eu égard aux nombreux points de procédure que le CNRP a eu à traiter au cours de ce laps de temps, qui n'ont rien d'inhabituel et que l'employeur était en droit de soulever en vertu de la législation (comme par exemple des recours en appel et des contestations de scrutin). Le comité reconnaît que chacun des points ainsi soulevés a été examiné conformément aux règles de procédure; il note également que l'UIW semble avoir eu gain de cause sur tous les points soulevés au début de la procédure concernant les élections. Par ailleurs, le comité note, d'après la réponse du gouvernement, qu'entre mars 1986, date à laquelle l'employeur a changé, et août 1986, quand le certificat a été octroyé, c'était les anciens employés - plutôt que l'employeur - qui avaient constamment fait usage des procédures du CNRP.
4. 83. Le comité constate également que les accusations de traitement inapproprié contenues dans les charges de l'organisation plaignante pour agissements déloyaux en matière de travail ne sont assorties d'aucune preuve; le gouvernement explique clairement qu'il s'agit en l'espèce de la mutation de l'enquêteur du CNRP et non du transfert du cas de l'UIW. Il appert également des faits que le CNRP a rejeté avec raison les charges pesant contre l'agence des Nations Unies qui n'était pas, en l'espèce, l'employeur des travailleurs concernés. Le comité décide, en conséquence, que cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi.
5. 84. Au sujet du refus du CNRP de reconnaître les Restaurants associés (Restaurant Associates Industries Inc.) comme employeur succédant et de sa décision de ne pas faire peser sur ce nouveau restaurateur l'obligation de négocier avec l'UIW, le comité fait remarquer que l'UIW était dûment reconnu agent négociateur pour le compte d'environ 200 employés de la Société de Restauration, dont seulement 16 ont été réemployés par le nouveau restaurateur. En vertu de la législation fédérale, l'UIW n'a aucun droit d'obliger le nouveau restaurateur de négocier avec lui pour le compte de ses employés actuels puisque la composition de l'unité de négociation a été modifiée. La position des organes de contrôle du BIT sur la reconnaissance des organisations syndicales aux fins de négociation collective a toujours été que, là où, selon les systèmes en vigueur, le syndicat le plus représentatif jouit de droits préférentiels ou exclusifs de négociation, il importe que ce syndicat soit déterminé d'après des critères objectifs et fixés d'avance, afin d'éviter toute possibilité de partialité ou d'abus. (Voir Etude d'ensemble la Commission d'experts sur la liberté syndicale et la négociation collective, CIT, 69e session, 1963, rapport III (4B), paragr. 295.) De plus, le Comité de la liberté syndicale a souligné l'importance du principe selon lequel les employeurs devraient reconnaître, aux fins de négociation collective, les organisations représentatives des travailleurs qu'ils occupent. (Voir par exemple 207e rapport, cas no 886 (Canada), paragr. 97.)
6. 85. Dans le cas présent, le comité se doit de relever que l'UIW ne représente désormais qu'une petite minorité des travailleurs employés par le nouveau restaurateur et que, de ce fait, lorsque l'employeur a refusé de rencontrer ce syndicat, il n'a pas commis une violation des principes énoncés ci-dessus. Toutefois, le comité tient à souligner que sans nul doute la possibilité de faire campagne et de demander la représentation des employés du service de restauration travaillant dans les locaux des Nations Unies reste ouverte à l'UIW s'il le désire.

Recommandation du comité

1. 86. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à décider que ce cas n'appelle pas un examen plus approfondi.