Rapport définitif - Rapport No. 248, Mars 1987

Cas no 1371 (Australie) - Date de la plainte: 28-MAI -86 - Clos

1. 228. La Fédération australienne des employés et travailleurs de la construction (BLF) a porté plainte en violation des droits syndicaux par une communication datée du 28 mai 1986. Le gouvernement a fait part de ses observations dans une communication du 29 janvier 1987.
2. 229. L'Australie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 230. Dans sa communication du 28 mai 1986, la BLF évoque la promulgation de certains articles de la loi de 1985 portant radiation de la BLF, qui est venue aggraver les mesures du gouvernement victorien contre le syndicat radié, plaignant. Ladite loi a déjà fait l'objet d'une plainte de la BLF. (Voir 244e rapport, cas no 1345, paragr. 157 à 193, mai 1986.)
2. 231. Premièrement, la BLF évoque l'ordre en conseil pris par le gouvernement du Victoria sous le titre de "Code de conduite et d'assistance financière", entré en vigueur le 20 novembre 1985. Selon la BLF, la validité juridique de cet ordre serait douteuse, mais le gouvernement le tient pour légitime et aurait immédiatement entrepris de contraindre les employeurs à signer des documents reprenant les normes du code; le plaignant en cite le paragraphe 2.2(f), ainsi libellé: "Les entreprises de construction du Victoria sont tenues par le présent Code de conduite de ne pas traiter avec la BLF quand elle n'a pas compétence pour l'ouvrage au sens de la loi sur la conciliation et l'arbitrage." Le paragraphe 2.4 fait du code un élément fondamental de tout contrat de construction avec le gouvernement victorien, et son paragraphe 2.6 écarte des contrats publics à venir ceux qui auront commis une rupture d'engagement ou une infraction au Code de conduite. La BLF relève que le reste du code (dont elle fournit copie) traite de l'assistance financière aux entreprises qui auront subi pertes ou retards par suite d'un conflit du travail mené à l'appui de la BLF.
3. 232. La BLF dénonce les pressions soutenues exercées sur certaines sociétés pour les faire souscrire au code, par exemple la menace de coupures de gaz ou d'électricité sur les chantiers d'entreprises non signataires. La BLF joint copie d'un communiqué de presse du ministère victorien de l'Emploi et des Relations professionnelles daté du 13 février 1986 et qui annonce, entre autres sanctions contre les entreprises non signataires, l'interdiction de tout contrat avec des services gouvernementaux. Un autre communiqué du 14 février, et de même source, parle d'"embargo" sur les entreprises de construction non signataires.
4. 233. La BLF prétend que l'existence et l'utilisation du Code de conduite sont contraires aux articles 2 et 8, paragraphe 2, de la convention no 87, puisqu'il détourne les membres de la BLF de rester dans le syndicat de leur propre choix et qu'il rend l'appartenance à la BLF désavantageuse pour les travailleurs dans la recherche ou la conservation d'un emploi.
5. 234. Deuxièmement, la BLF évoque les formulaires officiels pour travailleurs de la construction que le gouvernement victorien fait distribuer depuis avril 1986 sur les chantiers pour permettre aux membres de la BLF à la fois de quitter cette dernière et de s'inscrire à un autre syndicat pour obtenir du travail. Le plaignant relève dans le formulaire - dont il joint copie - la phrase suivante: "pour garder votre emploi dans la construction, il faut maintenant que vous démissionniez de la BLF".
6. 235. Le plaignant allègue que des agents de l'Etat et de la police se sont rendus sur plusieurs chantiers pour veiller à ce que les formulaires soient remplis, c'est-à-dire que, si les travailleurs ne démissionnent pas de la BLF, ils seront licenciés. La BLF déclare qu'il y a effectivement eu licenciements sur plusieurs chantiers, visant notamment des personnes directement employées par le ministère des Travaux publics; ces licenciements ont amené plusieurs membres de la BLF à lancer des poursuites judiciaires, mais le plaignant prétend que, par l'effet des procédures fédérales de radiation que le comité a examinées au titre du cas no 1345 (244e rapport, paragr. 157 à 193, approuvé par le Conseil d'administration à sa 233e session, mai-juin 1986), ces travailleurs ne peuvent plus invoquer la législation sur les licenciements antisyndicaux; les poursuites sont donc menées en vertu de la législation sur les pratiques de travail, et du droit ordinaire. Certains travailleurs licenciés auraient toutefois obtenu de la Cour suprême du Victoria un arrêt empêchant le ministre victorien du Travail de faire, avant l'issue du procès, toute déclaration selon laquelle le Code de conduite obligerait les employeurs signataires à ne pas employer de membres de la BLF.
7. 236. La BLF allègue que la conduite du gouvernement victorien, tant en licenciant ses propres salariés pour refus de quitter la BLF qu'en faisant pression sur les employeurs de la construction pour qu'ils renvoient leurs travailleurs membres de la BLF, contrevient à l'article 1 de la convention no 98 et dément le gouvernement quand celui-ci prétend ne pas demander aux travailleurs de renoncer à toute affiliation syndicale, mais de s'inscrire à des syndicats dits appropriés.

B. Réponse du gouvernement

1. 237. La réponse du gouvernement australien, en date du 29 janvier 1987, communique la réponse détaillée du gouvernement du Victoria qui, en substance, nie que le Code de conduite ou les formulaires officiels distribués aux membres de la BLF contreviennent aux conventions nos 87 et 98.
2. 238. En ce qui concerne l'allégation que le Code de conduite violerait les articles 2 et 8, paragraphe 2, de la convention no 87, le gouvernement déclare que le code doit être considéré dans le cadre de la situation sociale exceptionnelle qui régnait au moment de son introduction, et qui est exposée aux paragraphes 169 et 170 du 244e rapport du comité, où est examinée la plainte précédente de la BLF (cas no 1345). En résumé, la BLF a été privée en 1974 de son enregistrement au titre de la loi fédérale sur la conciliation et l'arbitrage par suite d'abus persistants des relations professionnelles, et son réenregistrement a été à nouveau contesté en 1981. La BLF n'ayant pas tenu les engagements du Protocole d'accord de 1984 entre les employeurs et les syndicats de la construction, le gouvernement fédéral, devant les extrêmes difficultés causées par la BLF dans le secteur, a promulgué la loi de 1985 sur l'industrie de la construction, qui disposait notamment que la Commission australienne de conciliation et d'arbitrage tiendrait une audience sur la conduite de la BLF; à cette audience, tenue en avril 1986, ladite commission s'est prononcée contre la BLF. Le Parlement australien a en conséquence passé une loi portant radiation de la BLF, et le gouvernement victorien a promulgué la loi sur la radiation de la BLF, à l'exception de ses articles 4, 5 et 7; ces articles ont été promulgués depuis pour maintenir la validité de la loi, mais les articles 4 et 5 n'entreront en vigueur que le 1er janvier 2000.
3. 239. Le gouvernement fait observer que le Code de conduite, loin de viser principalement la BLF, ne fait que prolonger les mesures déjà prises (notamment le Protocole d'accord de 1984) pour tenter d'améliorer le climat économique et social dans la construction et d'éliminer les pratiques contraires à ce but. Quatre gouvernements d'Etats australiens ont émis des codes de conduite analogues, toujours pour régler les problèmes sociaux de la construction. Le gouvernement souligne que le code est simplement un accord entre le gouvernement victorien et celles des entreprises de construction qui sont prêtes à l'appliquer, et qu'il n'y a pour les autres aucune obligation légale de s'y conformer. Quoi qu'il en soit, le gouvernement victorien ne compte pas entrer en rapports contractuels avec ces derniers.
4. 240. Le gouvernement explique que le Code de conduite énonce six principes que les employeurs de la construction sont invités à suivre. L'un d'eux, et le seul qui vise directement la BLF, est que les entreprises s'accordent à refuser de traiter avec la BLF là où elle n'aura pas compétence pour l'ouvrage en vertu de la loi sur la conciliation et l'arbitrage. Le gouvernement définit ce qu'est la compétence pour l'ouvrage dans le régime fédéral des relations professionnelles (qui s'applique à la plupart du secteur de la construction dans le Victoria): les syndicats enregistrés ont le droit - aux fins de participation aux procédures officielles de conciliation et d'arbitrage, et pour assurer que les employeurs puissent négocier avec des organisations compétentes pour l'ouvrage - de représenter les travailleurs occupés aux genres d'ouvrages spécifiés dans les statuts déclarés desdits syndicats. Après la radiation de la BLF, la compétence pour certains ouvrages relevant précédemment des statuts fédéralement déclarés de la BLF a été provisoirement confiée à d'autres syndicats fédéralement enregistrés, avec leur consentement. Cela n'exclut pas le jeu du régime national, par lequel les syndicats enregistrés demandent l'agrément du Registre syndical pour adapter leurs statuts à cette nouvelle compétence.
5. 241. Quant aux contraintes prétendument exercées sur les entreprises pour leur faire suivre le code, le gouvernement relève que les représentants des principales organisations d'employeurs de la construction, ainsi que des entrepreneurs individuels, ont tous exprimé leur approbation pour le code et en ont reconnu la nécessité. Selon le gouvernement, aucun groupe d'employeurs n'a critiqué le code depuis sa publication en novembre 1985, et l'allégation de la BLF sur le retrait du gaz, etc. aux constructeurs non signataires doit être jugée dans le cadre du grave problème qu'avait posé un petit groupe d'employeurs qui s'obstinait à passer avec la BLF des accords injustifiables pour éviter les conflits sociaux sur leurs chantiers. Le gouvernement déclare qu'il aurait pu falloir user contre trois ou quatre employeurs de mesures légitimes, dans ces circonstances exceptionnelles, pour les amener à se plier aux dispositions nécessaires pour atteindre les buts volontairement admis par les autres employeurs et par les syndicats autres que la BLF. Si le gouvernement victorien a envisagé de retirer certains services aux employeurs réfractaires, c'était comme un dernier recours dans une situation extrême, mais le gouvernement signale qu'il n'a pas été nécessaire d'en venir là.
6. 242. Le gouvernement ajoute que le code ne refuse pas aux travailleurs le droit de s'affilier aux organisations de leur propre choix: il prévoit simplement que les employeurs n'entrent pas en rapport avec la BLF là où elle n'a pas compétence en vertu de la loi sur la conciliation et l'arbitrage. Le gouvernement victorien considère que, si un travailleur appartient à la BLF, cela ne constitue pas les rapports entre l'employeur et la BLF que dénonce le Code de conduite; aucun employeur ne sera donc l'objet de sanctions pour le fait d'employer des membres de la BLF.
7. 243. En ce qui concerne la prétendue infraction à l'article 1 de la convention no 98 par licenciement de certains travailleurs pour appartenance à la BLF, le gouvernement fait observer que certains travailleurs sont à la fois membres de la BLF et d'autres syndicats; ces travailleurs n'ont pas été licenciés pour appartenance à la BLF. Ce à quoi tiennent les employeurs, c'est que les travailleurs soient membres d'un syndicat enregistré. Pour éclaircir ce point, le gouvernement fait un bref historique de la sécurité syndicale dans la construction: l'emploi dans ce secteur a toujours été strictement contrôlé pour assurer le degré maximum de syndicalisation des travailleurs; il est donc admis dans le secteur que les personnes travaillant sur un chantier visé par les statuts d'un syndicat donné doivent appartenir à ce syndicat. Du fait de sa radiation, la BLF n'a compétence sur aucun chantier dans le Victoria et ne peut pas y représenter les travailleurs ni leur assurer les garanties du régime de relations professionnelles en vigueur. Le refus d'employer les travailleurs qui ne s'affilient pas à un syndicat dit approprié et capable d'agir dans le cadre du régime est donc conforme à la pratique établie du secteur.
8. 244. A propos de certaines déclarations du gouvernement victorien et des formulaires officiels (à l'effet que, pour conserver leur emploi, les travailleurs de la construction devraient quitter la BLF et adhérer à d'autres syndicats), le gouvernement rappelle avec quel abusif activisme la BLF a cherché à imposer son monopole syndical dans la construction, au point de s'aliéner gravement les autres syndicats du secteur et de provoquer de graves troubles professionnels. Le gouvernement victorien était très soucieux des nouveaux troubles que pourrait entraîner le maintien de la BLF sur les chantiers après sa radiation. Au moment où la radiation a été prononcée au niveau fédéral et à celui de l'Etat, les employeurs étaient victimes, de la part de la BLF, d'une agitation sociale si intense et prolongée, dont les innombrables prétextes n'étaient pas toujours d'ordre professionnel, que certains ont conclu que la meilleure solution serait de licencier les travailleurs membres de la BLF. Certains licenciements ont eu lieu avant la radiation de la BLF mais, à la suite d'actions en justice, les employeurs ont accepté de réintégrer les intéressés.
9. 245. En fait, déclare le gouvernement, une fois la BLF radiée et après la réattribution de ses compétences à d'autres syndicats reconnus, presque tous les membres de la BLF ont adhéré à ces syndicats. Ces syndicats craignaient, pour les raisons données plus haut, que le maintien de l'adhésion à la BLF s'avère professionnellement impraticable dans ces conditions. L'un des principaux, le BWIU (Syndicat professionnel australien des travailleurs de la construction), a d'ailleurs décidé qu'il n'admettrait que les travailleurs qui démissionneraient de la BLF; cette condition a par la suite été annulée, et l'appartenance à la BLF n'empêche plus d'adhérer à la BWIU.
10. 246. En ce qui concerne les poursuites entamées devant la Cour suprême en vertu de la loi du Victoria sur les pratiques loyales de travail, 1985, le gouvernement indique qu'elles sont encore en instance. Il explique que ces poursuites sont fortement inspirées de l'allégation de la BLF selon laquelle il y avait mensonge à dire, dans les formulaires officiels, que le Code de conduite exigeait que l'on quitte la BLF pour rester employé dans la construction. Le gouvernement victorien s'est engagé en mai 1986, pendant la première phase des procédures, à suspendre la distribution des formulaires. Comme la Cour suprême n'a pas encore statué, le gouvernement victorien s'abstient de plus amples remarques sur cet aspect de la plainte.
11. 247. En ce qui concerne l'allégation que la police aurait été présente sur les chantiers pour y faire remplir les formulaires, le gouvernement déclare que l'intervention de la police était une mesure de modération, et uniquement due à la poursuite des agissements violents de la BLF; il s'agissait de prévenir de nouvelles violences ou intimidations. Cette inquiétude était justifiée par le constant mépris que montrait la BLF pour les normes admises de relations professionnelles depuis sa radiation d'avril 1986. Parmi les plus récents de ces abus, le gouvernement cite l'invasion et l'occupation du ministère victorien de l'Emploi en octobre 1986 et certains abus qui ont motivé des inculpations contre des membres de la BLF, tels que voies de fait, résistance à interpellation et entrée illicite sur les chantiers.
12. 248. Enfin, le gouvernement évoque le manque d'appui du Conseil australien des syndicats et des principales organisations travailleuses d'autres Etats pour la BLF; il relève aussi avec quel succès les autres syndicats ont recruté les travailleurs de la construction. Au Victoria, le BWIU estime que 80 pour cent des travailleurs du secteur cotisent maintenant chez lui et, en Nouvelle-Galles du Sud, on évalue à 10.000 les anciens membres de la BLF maintenant affiliés à d'autres syndicats enregistrés.
13. 249. Le gouvernement tient aussi à rappeler que la BLF pourra de nouveau demander son réenregistrement à la Commission fédérale de conciliation et d'arbitrage cinq ans après l'entrée en vigueur (14 avril 1986) de la loi portant radiation de la BLF. Les conséquences de la radiation pour la BLF ne sont donc pas nécessairement permanentes. Il est évident, conclut le gouvernement, que le réenregistrement dépendra beaucoup de la conduite de la BLF dans l'intervalle.

C. Conclusions du comité

1. 250. Le comité note que ce cas concerne certaines mesures prises contre des membres de la BLF par le gouvernement du Victoria par suite de l'entrée en vigueur de la loi de 1985 sur la radiation de la BLF, qui a été examinée en mai 1986 dans le cas no 1345. Bien que le gouvernement ait déclaré pendant l'examen du précédent cas que certains articles de la loi ne seraient promulgués "en aucune circonstance" - laissant ainsi entendre au comité que la loi en question expirerait automatiquement le 30 juillet 1986 (voir 244e rapport, paragr. 172) -, le comité note que le gouvernement déclare maintenant que les dispositions contestées ont été promulguées pour des raisons techniques, c'est-à-dire pour maintenir en vigueur la loi, mais ne seront pas appliquées avant l'an 2000.
2. 251. Malgré l'apparente suspension des dispositions répressives de la loi, le plaignant allègue que deux textes - le Code de conduite introduit en novembre 1985 et les formulaires officiels du gouvernement distribués sur les chantiers en avril et mai 1986 - détournent les membres de la BLF de rester dans le syndicat de leur propre choix et les exposent à une discrimination dans l'emploi pour cause d'affiliation syndicale.
3. 252. En premier lieu, le comité observe que le Code de conduite n'est ni un texte législatif ni un préalable obligatoire à l'octroi de contrats publics de construction dans le Victoria, bien qu'il prévoie la perte de contrats publics pour les constructeurs non signataires. Au contraire, le gouvernement souligne que les représentants de tous les principaux groupes d'employeurs appuient le code; il n'y a même pas eu, malgré les dires du plaignant, de pression sur les employeurs pour leur faire signer le code en privant les chantiers de certains services contrôlés par l'Etat.
4. 253. Il apparaît que l'actuelle situation juridique de la BLF, c'est-à-dire sa radiation, qui l'exclut du régime victorien des relations professionnelles et de la compétence pour les chantiers publics, explique pour quelles raisons pratiques on a porté dans le Code de conduite le principe que les entreprises signataires refuseraient de traiter avec la BLF là où elle n'a pas compétence pour l'ouvrage. De plus, le comité ayant déjà admis que la radiation de la BLF était justifiée par les circonstances (voir 244e rapport, paragr. 185), il ne saurait critiquer un document qui, comme il ressort clairement de son libellé, n'exclut pas les membres de la BLF des travaux sous contrats publics. Ce document requiert simplement l'employeur de traiter avec des syndicats légalement habilités à représenter les travailleurs employés sur de tels chantiers. Le comité considère que le code n'est pas contraire à la convention no 87, puisque les travailleurs ne sont en aucun cas obligés de rompre leur affiliation au syndicat de leur choix - en l'occurrence la BLF. Pour parvenir à cette conclusion, le comité a tenu compte du fait que la BLF peut demander son réenregistrement fédéral - et donc recouvrer sa compétence - à compter d'avril 1991. Le Code de conduite ne fait qu'indiquer clairement aux travailleurs qui voudraient rester ou ne s'affilier qu'à la BLF sur un site où celle-ci n'a actuellement pas compétence que leur emploi peut en être affecté.
5. 254. Les formulaires officiels sont cependant, de l'avis du comité, très différents. Ces formulaires déclarent sans équivoque que, pour garder leur emploi dans la construction, les travailleurs sont tenus de quitter la BLF. Une telle exigence est incompatible avec l'article 1 de la convention no 98, et la description que le gouvernement a faite des agissements passés et présents de la BLF, et de ses mauvais rapports avec d'autres syndicats, n'y change rien. Le comité estime que le gouvernement, en cessant de distribuer les formulaires sur les chantiers publics au bout d'un mois, a reconnu qu'il y avait là violation des droits des membres de la BLF. Le gouvernement déclare aussi qu'il y a eu quelques licenciements de membres de la BLF, mais que les employeurs les ont tous réintégrés. Le comité note en outre que la BLF a eu gain de cause quand elle a demandé à la Cour suprême de rendre un arrêt empêchant le ministre victorien du Travail de publier toute déclaration concernant une prétendue obligation de licencier les membres de la BLF.
6. 255. Le comité veut croire que les procédures entamées par la BLF devant la Cour suprême contre le libellé des formulaires officiels aboutiront et qu'il sera tenu compte du principe, admis par l'Australie en ratifiant la convention no 98, que nul travailleur ne sera licencié ou autrement lésé dans son emploi en raison de son affiliation syndicale.
7. 256. A ce dernier égard, le comité rappelle ses remarques sur les articles 4 et 5 de la loi de 1985, qui permettent la résiliation de contrats de travaux publics si l'entrepreneur recrute ou garde des membres de la BLF pour des travaux effectués sous de tels contrats. (Voir 244e rapport, paragr. 187 et 188.) Il avait alors déclaré que, si on en venait à promulguer et appliquer ces articles, les membres de la BLF s'en trouveraient lésés dans leur emploi du seul fait de leur appartenance syndicale, ce qui serait contraire à l'article 1 de la convention no 98. Le comité considère que le libellé de ces formulaires officiels, tout comme les articles de la loi, va trop loin en faisant payer à tous les membres de la BLF les mauvais agissements professionnels ou criminels commis à certains niveaux hiérarchiques de ce syndicat. Le comité espère donc que ces articles de la loi de 1985 seront abrogés avant leur entrée en vigueur en l'an 2000.

Recommandation du comité

1. 257. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité rappelle au gouvernement l'importance de la protection contre les actes de discrimination antisyndicale prévue à l'article 1 de la convention no 98, et veut croire que les articles 4 et 5 de la loi victorienne de 1985 promulguée en 1986 seront abrogés avant leur entrée en vigueur en l'an 2000.
   • b) Il exprime l'espoir que les plaintes portées devant la Cour suprême contre les formulaires officiels aboutiront et qu'il sera tenu compte du principe que nul travailleur ne sera licencié en raison de son affiliation syndicale.