Rapport définitif - Rapport No. 254, Mars 1988

Cas no 1362 (Espagne) - Date de la plainte: 06-FÉVR.-86 - Clos

1. 149. La plainte figure dans une communication de la Fédération nationale des auto-écoles du 6 février 1986. La FENAE a envoyé des informations complémentaires et fait parvenir de nouvelles allégations dans des communications des 15 mars, 31 octobre et 1er novembre 1986 et 21 juillet 1987. Le gouvernement a répondu par des communications en date des 29 mai 1986 et 5 février, 14 juillet et 2 décembre 1987.
2. 150. L'Espagne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 151. La Fédération nationale des auto-écoles (FENAE) allègue que la Direction générale de la circulation au ministère de l'Intérieur a pris des mesures en vue de favoriser la création d'une organisation fédérale parallèle sous le contrôle de l'administration, en vue de diviser le secteur des auto-écoles. La FENAE ajoute par ailleurs que la Direction générale de la circulation et les organismes qui en dépendent manifestent une attitude d'hostilité et se refusent à dialoguer et à collaborer, sur les questions d'intérêt commun, tant avec la FENAE qu'avec les organisations provinciales fédérées, bien que la FENAE soit l'organisation la plus représentative ayant négocié les conventions collectives au niveau national dans le secteur des auto-écoles.
2. 152. En ce qui concerne l'intention de créer une organisation parallèle, la FENAE précise que la Direction générale de la circulation a convoqué les associations provinciales pour une réunion qui s'est tenue le 11 septembre 1985. D'après la FENAE, cette réunion s'est tenue dans des conditions telles que les représentants des associations provinciales de la FENAE ont dû se retirer et signer un document protestant contre la façon d'agir du directeur général de la circulation, contre le fait que la FENAE n'avait pas été convoquée à cette réunion et contre l'inscription aux travaux de la réunion de la question intitulée "Le problème de l'interlocuteur valable au niveau national". A la suite de ladite réunion, la Direction générale de la circulation a créé une commission administrative constituée par des fonctionnaires qui a convoqué un Congrès national d'enseignement de la conduite, lequel s'est tenu les 30 et 31 mai 1986 (soit huit jours après le troisième Congrès national des auto-écoles organisé par la FENAE), dans le dessein de constituer une organisation d'employeurs parallèle à la FENAE. La FENAE indique que, parmi les questions soumises à ce congrès, figuraient les sujets suivants: "Les auto-écoles en tant qu'entreprises; les problèmes financiers; les relations socioprofessionnelles", c'est-à-dire des thèmes intéressant au premier chef les employeurs et les travailleurs. La FENAE ajoute que les associations qui la composent ne furent pas invitées mais que leurs membres le furent à titre individuel. Ceux-ci se retirèrent devant la position adoptée par le directeur général de la circulation lors des travaux de préparation du congrès. Parmi les invités audit congrès figuraient des fonctionnaires et des personnes étrangères au secteur.
3. 153. Dans ses dernières communications, la FENAE signale que, par le truchement de commissions dites de suivi du premier Congrès d'enseignement de la conduite, les services de la circulation ont interféré dans les activités professionnelles des auto-écoles pour favoriser la création d'une organisation mixte à laquelle devaient participer des représentants des employeurs et des travailleurs, ainsi que des fonctionnaires, et qui devait s'appeler la Fédération autonome des auto-écoles. Selon la FENAE, une commission administrative de ladite Fédération autonome des auto-écoles a été constituée dans la province des Baléares. La FENAE communique en annexe un exemplaire de la revue "Tráfico", publiée par la Direction générale de la circulation en date de janvier 1987, et dans laquelle figure un article qui, sous le titre "Vers une fédération nationale autonome", exprime ce qui suit:
4. Samedi passé, le 20 décembre 1986, en présence de divers présidents de fédérations régionales et provinciales d'organisations d'auto-écoles, s'est constituée une commission administrative en vue de créer une nouvelle association regroupant les professionnels de ce secteur. Pour l'instant, cette Fédération autonome nationale des auto-écoles, car tel sera son titre, a déjà constitué une commission administrative pour négocier avec la DGT et pour recueillir les inquiétudes de ces professionnels "car nous considérons que la FENAE n'est pas représentative".
5. La commission administrative a élaboré un document comportant trois points essentiels: constitution démocratique, coordination des différents motifs d'inquiétude et solution des problèmes des auto-écoles. En même temps, cette nouvelle Fédération autonome nationale des auto-écoles prétend procéder, dans le cadre de ses premières décisions, à la récupération du patrimoine des organisations régionales et provinciales affiliées ou de la part revenant à la FENAE et aux organisations professionnelles antérieures.
6. B. Réponse du gouvernement
7. 154. Le gouvernement déclare que l'organisation du premier Congrès national d'enseignement de la conduite, par la Direction générale de la circulation, relève pleinement des compétences légales de ladite direction. Il s'agissait d'un congrès sur l'enseignement de la conduite et non d'un congrès d'écoles, d'entreprises ou de chefs d'entreprise et, par conséquent, toutes les personnes liées ou intéressées aux activités d'enseignement de la conduite pouvaient y participer, sous réserve de remplir le bulletin d'inscription et d'assumer la totalité des dépenses. Sur les 1.623 participants figuraient entre 150 et 200 fonctionnaires s'intéressant aux questions de conduite ou appartenant à divers ministères et qui souhaitaient prendre connaissance des communications présentées. Le but du congrès était d'examiner certains problèmes relatifs à l'enseignement de la conduite et de faire en sorte que les conclusions adoptées puissent être prises en considération s'il était décidé de réglementer l'enseignement de la conduite. L'affirmation de la FENAE selon laquelle les associations affiliées n'avaient pas été invitées (il convient de souligner qu'aucune autre association provinciale ou nationale n'avait été invitée), alors que leurs membres avaient été invités à titre individuel, prouve que le congrès était ouvert à tous les professionnels du secteur de façon à réunir le plus de participants possible.
8. 155. Le gouvernement ajoute qu'il n'est pas certain que les préoccupations du congrès aient été des thèmes spécifiquement professionnels. Les thèmes fondamentaux traités lors du congrès et choisis librement par la commission administrative étaient les suivants: "Les écoles de conducteurs en tant que centres d'enseignement"; "Les écoles de conducteurs en tant qu'entreprises - problèmes financiers et relations socioprofessionnelles"; et "La législation applicable aux auto-écoles". Il est évident que les problèmes touchant les travailleurs, les employeurs et les aspects financiers de ce secteur sont intimement liés à l'entreprise en tant que centre d'enseignement.
9. 156. Les commissions de suivi des conclusions du Congrès d'enseignement de la conduite - poursuit le gouvernement - doivent être envisagées du point de vue de celui-ci et prouvent qu'il ne fut pas organisé en vain puisque, au contraire, l'administration a obtenu la promesse de mise en pratique des résultats et d'approfondissement des questions dignes d'étude.
10. 157. Le gouvernement rappelle que la tenue du Congrès d'enseignement de la conduite fut décidée lors d'une réunion qui eut lieu au siège de la Direction générale de la circulation, le 11 septembre 1985, et qui a rassemblé des représentants de la direction générale et des associations professionnelles d'auto-écoles privées. Le gouvernement a envoyé un résumé des travaux et des accords conclus lors de ladite réunion où il est indiqué en particulier:
11. Ensuite, et avant l'examen de l'ordre du jour, la réunion prend connaissance et prend note d'un texte communiqué à la direction générale par le conseil de direction de la Fédération nationale des auto-écoles (FENAE), lequel déclare qu'il considère cette convocation comme illégale et contraire à la Constitution car il estime qu'elle constitue une ingérence dans le régime interne de la fédération puisque des associations affiliées à la fédération sont convoquées à son insu et en marge de celle-ci.
12. Il est également donné lecture de deux télégrammes adressés à la direction générale par les présidents des associations provinciales des auto-écoles de Ciudad Real, Grenade, Guipúzcoa, Palencia, Ségovie, Séville, Soria et Zamora, dans lesquels ils déclarent se faire représenter "à toutes fins utiles" par le président de la Fédération nationale des auto-écoles.
13. Comme, en dépit de ce qui précède, les présidents desdites associations provinciales assistent à la réunion, il leur est demandé de préciser leur position puisque, d'une part, ils déclarent être représentés à toutes fins utiles par le président de la fédération nationale, absent, et que, d'autre part, ils sont présents, ce qui de toute évidence soulève une contradiction.
14. Le directeur général déclare que, contrairement à ce qui est exposé dans le message du conseil directeur de la Fédération nationale des auto-écoles, la Direction générale de la circulation a le droit de communiquer directement avec les associations provinciales, lesquelles conservent leur autonomie, qu'elles soient ou non fédérées, que leurs représentants peuvent demeurer présents ou se retirer, et cela en toute liberté, mais à condition de préciser leur position et de résoudre la contradiction susmentionnée.
15. A la suite de l'intervention du représentant de l'Association provinciale d'Avila, ils décident volontairement de quitter la réunion.
16. A la suite de l'intervention du directeur et des représentants d'autres associations, dont certains demandent qu'il soit consigné dans les procès-verbaux qu'ils estiment qu'un dialogue doit être instauré avec la FENAE (Las Palmas et Zaragoza), l'ordre du jour est abordé et l'accord de synthèse suivant est conclu:
17. Tenir un congrès national des auto-écoles au cours duquel seront abordés tous les problèmes touchant ce secteur. Préalablement à ce congrès national, des journées se tiendront au niveau provincial ou régional. A cet effet, il est créé une commission administrative composée, en plus des représentants de la Direction générale de la circulation, de ceux de l'Association provinciale des auto-écoles de Madrid, de l'Association provinciale des auto-écoles de Jaén, de l'Union des employeurs des Asturies, de l'Union professionnelle des directeurs et exploitants d'auto-écoles de Valence et de Provincia, des Associations de moniteurs de Léon et Jaén, et de la Coordination nationale des associations de professionnels des auto-écoles, de représentants de l'UGT, de l'USO et de l'APTTAE, et d'un professionnel indépendant.
18. 158. Le gouvernement, qui admet l'existence de difficultés de dialogue entre la Direction générale de la circulation et la FENAE (encore qu'il déclare qu'il ne soit pas certain que les directions provinciales de la circulation se refusent à dialoguer avec les associations affiliées à la FENAE) et qui qualifie leurs relations de peu cordiales, conclut en indiquant qu'il n'ignore pas la représentativité de la FENAE, qu'il n'est pas certain que la Direction générale de la circulation se livre à des ingérences dans le secteur professionnel des auto-écoles sous la forme de la constitution d'une fédération d'auto-écoles dominée et contrôlée par l'administration, et encore moins que des réunions se tiennent dans ce dessein. Le gouvernement a communiqué le texte d'une décision du Tribunal provincial de Madrid, en date du 20 septembre 1986, rejetant une demande présentée par la FENAE tendant à l'interdiction du congrès organisé par la Direction générale de la circulation, sous prétexte d'activités antisyndicales.

C. Conclusions du comité

1. 159. Le comité constate que, dans la présente plainte, l'organisation plaignante se réfère essentiellement à l'intention de l'administration de créer une association d'auto-écoles pour supplanter la Fédération nationale des auto-écoles (fédération d'associations d'employeurs), notamment par le biais de l'organisation d'un Congrès national d'enseignement de la conduite, en mai 1986, et de commissions de suivi. Le comité constate que le gouvernement nie ces allégations.
2. 160. Le comité prend note des explications du gouvernement concernant la nature, le cadre légal, le déroulement et la finalité dudit Congrès d'enseignement de la conduite et de ses commissions de suivi et, en particulier, du fait qu'aucune association n'a été invitée et qu'il s'agissait d'un congrès ouvert à tous ceux qui s'intéressent à l'enseignement de la conduite, lesquels s'inscrivirent en assumant la totalité des dépenses. Le comité observe également que le Tribunal provincial de Madrid, par décision du 20 septembre 1986, a rejeté la demande de la FENAE tendant à l'interdiction du congrès en question sous prétexte d'activités antisyndicales.
3. 161. Compte tenu de ce qui précède et de ce que, de plus, rien n'empêchait la participation de dirigeants de la FENAE ou de ses associations provinciales au congrès, le comité estime que l'organisation plaignante n'a pas administré la preuve qu'il existait des actes d'ingérence des autorités en vue de la création d'une nouvelle organisation.
4. 162. Cependant le comité déplore que, lors de la réunion du 11 septembre 1985 - au cours de laquelle fut décidée la tenue du congrès -, les autorités compétentes aient invité, entre autres, des organisations syndicales d'ampleur nationale et des associations provinciales d'employeurs affiliées à la FENAE, mais non la FENAE elle-même, alors que le gouvernement, selon sa propre déclaration, n'en ignorait pas la représentativité. Dans ces conditions, et compte tenu des difficultés de dialogue et de la tension existant entre la Direction générale de la circulation et la FENAE, le comité souligne l'importance de promouvoir le dialogue et les consultations sur les questions d'intérêt commun entre les autorités publiques et les organisations professionnelles les plus représentatives du secteur en question. Le comité exprime l'espoir que les relations entre la Direction générale de la circulation et la FENAE se dérouleront à l'avenir dans un climat de collaboration et de confiance mutuelle.

Recommandation du comité

1. 163. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver la recommandation suivante:
   • Le comité demande au gouvernement de s'efforcer à l'avenir de créer les conditions propices au dialogue et à la consultation entre les autorités de la circulation et la FENAE sur les questions d'intérêt commun.