Rapport intérimaire - Rapport No. 243, Mars 1986

Cas no 1349 (Malte) - Date de la plainte: 02-OCT. -85 - Clos

1. 601. Par des communications respectivement datées des 2 et 7 octobre 1985, le Secrétariat professionnel international de l'enseignement (SPIE) et la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE) ont déposé contre le gouvernement de Malte une plainte en violation de la liberté syndicale au nom de leur affilié, le Syndicat maltais de l'enseignement (SME). La CMOPE a fourni des renseignements supplémentaires par des communications des 8 octobre 1985, 15 et 22 janvier 1986, et le SME en a fourni par une communication du 15 janvier 1986. Le gouvernement a répondu par deux communications datées du 30 janvier 1986, dont l'une renvoie à une communication du 8 juillet 1985 relative à un autre cas (no 1335) actuellement examiné par le comité, et l'autre fait état d'une communication du 22 avril 1985 contenant des informations relatives à une observation formulée par .
2. 602. Malte a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949. Elle n'a pas ratifié la convention no 151 sur les relations du travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants 603. Dans leurs communications des 2 et 7 octobre 1985, le SPIE et la CMOPE retracent les origines de la grève décidée en mai 1984 par la conférence générale du SME, et cite 13 consignes émises à ce propos par le syndicat le 19 septembre de la même année lors d'une réunion d'enseignants qu'il avait convoquée. Ces consignes (dont le texte est donné en annexe aux communications) visent à une grève du zèle, les enseignants étant invités à s'abstenir de toute tâche autre que d'enseignement ou non stipulée dans leurs contrats; les plaignants expliquent que cette forme de grève a été choisie parce qu'elle faisait pression sur le gouvernement tout en nuisant le moins possible aux études et en épargnant aux élèves les conséquences les plus gênantes du conflit.

1. 604. Les plaignants ajoutent que, lors d'un entretien avec le ministre de l'Education le 21 septembre 1984, des responsables syndicaux membres de l'enseignement public ont été invités à signer un engagememt à ne pas suivre les consignes du syndicat et que, sur leur refus, ils ont été informés par un autre document qu'ils étaient suspendus sans traitement pour aussi longtemps qu'ils suivraient lesdites consignes (les textes des deux documents sont joints à la plainte). Le ministre de l'Education aurait sommé individuellement chaque enseignant de signer l'engagement sous peine de suspension; les plaignants voient dans cette mesure un acte de coercition par suspension disciplinaire, dont chaque enseignant était menacé s'il ne cédait pas aux pressions du gouvernement.
2. 605. Les plaignants déclarent qu'en réponse à la menace de suspension le syndicat a annoncé le 23 septembre, lors d'une réunion d'enseignants, une grève de deux jours, qui a été suivie par plus de 90 pour cent des membres du syndicat et même par des non-syndiqués. Le syndicat a reconduit la grève tous les deux ou trois jours pendant une période de sept semaines; il a reçu l'appui de la Confédération maltaise des syndicats, qui a tenu le 10 octobre 1984 une journée de grève de solidarité.
3. 606. Les plaignants allèguent que, pendant la grève, le ministre s'est énergiquement opposé à ce que les enseignants regagnent leurs établissements tant qu'ils n'auraient pas signé l'engagement de s'acquitter de leurs fonctions, et que le gouvernement a mené une campagne contre les enseignants après que le SME ait lancé ses consignes: on a dit aux parents que les enseignants "faisaient la guerre à leurs enfants", et on a fait appel à des remplaçants volontaires par les organes d'information gouvernementaux, en leur promettant de l'argent.
4. 607. Dans sa communication du 8 octobre, la CMOPE attire l'attention sur des informations parvenues du SME selon lesquelles, le soir du 5 octobre, les neuf enseignants qui ne s'étaient pas présentés au travail à l'île de Gozo ont été conduits de force en ambulance à l'hôpital pour y subir un examen médical; certains ont été invités à y passer la nuit et les autres à revenir le 7 octobre au matin. Six de ces maîtres étaient déjà en congé pour longue maladie sur la foi de certificats établis par leurs médecins, et avaient demandé leur mise à la retraite pour raisons de santé. Le SME déclare qu'il a protesté contre cette arrestation arbitraire et illégale.
5. 608. Le 10 novembre 1984, le SME a annoncé que, à la suite de contacts avec le premier ministre, il retirait ses consignes et mettait fin à la grève en raison des préjudices qu'elle causait aux élèves. On annonçait, d'autre part, que le ministre de l'Education allait renoncer à exiger des enseignants toute espèce d'engagement.
6. 609. Les plaignants allèguent que le lendemain, 11 novembre 1984, le ministre de l'Education a annoncé dans un discours (rapporté dans une pièce jointe à la plainte) qu'aucun des enseignants en grève, sauf ceux jugés irremplaçables, ne serait repris dans son établissement d'avant la grève, et cela pour les protéger du ressentiment des parents.
7. 610. Selon les plaignants, les responsables du SME, conférant d'urgence avec le ministre, ont fait observer que la mutation des maîtres était une sanction contre des travailleurs qui avaient usé de leur droit de suivre les consignes légitimes de leur syndicat, et que cette mesure violait aussi l'article 18 4) de la loi sur les relations professionnelles; ils ont ajouté que l'hostilité des parents résultait de la campagne systématique menée par le ministre contre les enseignants pendant les sept semaines de la grève.
8. 611. Les plaignants déclarent que la mutation de plus de 1.400 maîtres entraînait pour ces derniers de graves difficultés telles que la nécessité de longs déplacements (parfois avec traversée entre les îles de l'archipel maltais), la séparation d'avec leurs familles et l'obligation d'enseigner des matières hors de leurs compétences.
9. 612. Dans leurs communications du 15 et du 22 janvier, la CMOPE et le SME évoquent les décorations remises par le gouvernement aux enseignants qui n'avaient pas fait grève.
10. 613. Il y aurait eu d'autres brimades; ainsi, pendant la grève, des hommes de main du gouvernement auraient conduit certains enseignants de force à leurs écoles, et d'autres maîtres auraient reçu des menaces téléphoniques.
11. 614. Les plaignants font aussi état des brimades infligées aux travailleurs-étudiants (ces allégations font l'objet du cas no 1335).
12. 615. Les plaignants allèguent aussi l'insuffisance des mesures prises pour protéger les locaux syndicaux. Ils évoquent un incident survenu le 25 septembre 1984, où des voyous ont saccagé le siège du SME après y être entrés par effraction; quelques jours plus tard, le siège a été l'objet d'une tentative d'incendie. De plus, le 5 novembre 1984, une bombe aurait explosé devant le domicile de proches parents d'un membre du SME, causant d'importants dégâts. Les plaignants font observer qu'avant ces incidents le SME avait demandé une protection policière constante, qui lui a été refusée jusqu'au 4 octobre; ces incidents n'auraient fait l'objet d'aucune enquête sérieuse et n'auraient été suivis d'aucune poursuite.
13. 616. Dans sa plainte, la CMOPE allègue en outre que le gouvernement s'est dérobé aux négociations pendant toute la période allant de janvier 1983 à 1985 en bloquant indéfiniment les salaires, de sorte que la libre négociation collective n'avait plus d'objet. C'est ce blocage, annoncé le 21 décembre 1982, qui a mis fin aux négociations et qui a poussé le SME à émettre ses consignes.
14. 617. La CMOPE se plaint de ce que le Conseil paritaire de négociation prévu par la loi no 30 sur les relations professionnelles n'ait pas été créé. Cet organisme aurait été d'une grande utilité dans le présent conflit, car son absence a privé le SME du moyen de recourir à une instance neutre pour résoudre le conflit sitôt après l'échec des négociations. Le plaignant estime que le fait qu'une des centrales syndicales (le Syndicat général des travailleurs) refuse de s'entendre avec l'autre (la Confédération des syndicats) sur le Conseil paritaire de négociation, loin d'excuser le gouvernement de n'avoir pas établi ce conseil, témoigne de sa partialité envers une des centrales.
15. 618. La dernière allégation de la CMOPE porte sur les menaces faites par le gouvernement de placer l'enseignement parmi les services essentiels, ce qui interdirait la grève aux enseignants; les plus récentes ont été prononcées dans un discours du 20 février 1985 par le Premier ministre, ministre de l'Education nationale.

B. Réponse du gouvernement 619. Dans ses communications du 30 janvier, le gouvernement fait état de l'arrêt rendu par le Tribunal civil de Malte, dont il a communiqué une copie dans sa réponse aux allégations concernant le cas no 1335; il passe ensuite aux autres aspects des allégations des plaignants.

1. 620. Le jugement a été rendu sur plainte du président du SME, agissant à la fois à titre d'enseignant et à titre syndical, de concert avec le secrétaire général du syndicat, portée contre le ministre de l'Education. Dans un arrêt de 18 pages, la Tribunal a déclaré que le syndicat n'avait pas d'intérêt légal pour se porter partie civile que le droit de lock out avait été exercé conformément à la loi nationale, et qu'il n'y avait pas eu discrimination aux termes de l'article 18 4) de la loi sur les relations professionnelles, puisque la suspension était un acte juste de rétorsion de la part du gouvernement contre la grève des enseignants et qu'en interdisant la discrimination la loi ne visait que les mesures prises à la suite, et non au cours, d'actions menées sur consignes émanant d'un syndicat. Il est dit dans la communication du gouvernement du 8 juillet 1985 que le Tribunal a pris en considération le mal que les consignes du syndicat, séparément et en totalité, ont fait à la bonne marche des écoles, et le préjudice causé aux intérêts et à la sécurité des élèves.
2. 621. En ce qui concerne les allégations de mutations disciplinaires d'enseignants publics, le gouvernement estime que la plainte n'est pas fondée pour les raisons suivantes: a) comme les autres membres de la fonction publique, les enseignants sont susceptibles de mutation selon les besoins du service; b) les conditions qui régnaient en novembre 1984 par suite des agissements du SME rendaient nécessaire un certain nombre de mutations dans l'intérêt du public et des enseignants eux-mêmes; c) le ministère de l'Education avait été avisé de menaces contre les enseignants une fois annoncée la reprise du travail, et il fallait agir sans retard pour empêcher que les intéressés soient molestés; d) le ministère avait, pendant l'été 1985, invité les enseignants qui le souhaitaient à demander leur mutation, et il avait essayé de satisfaire au mieux aux demandes des 454 enseignants (sur les 3.000 que compte le service) qui avaient répondu et dont beaucoup avaient indiqué qu'ils ne voulaient pas retourner à leurs anciens établissements. Le gouvernement en conclut que la grande majorité des enseignants ont bien accueilli leur mutation; e) plusieurs enseignants qui avaient été mutés ont été rendus à leurs anciens établissements soit à leur demande, soit en raison des nécessités du service.
3. 622. Le gouvernement nie qu'il y ait eu violation des droits syndicaux dans sa conduite à l'égard des volontaires ou des enseignants qui étaient restés à leur poste pendant la grève. Il déclare que, bien après la fin de la grève, il a témoigné sa reconnaissance à ceux qui avaient fait leur devoir ou qui s'étaient portés volontaires sans aucune promesse d'avantages ou de rémunération pendant une grève dont les motifs n'étaient pas professionnels et qui avait compromis l'intérêt des élèves.
4. 623. Le gouvernement tient pour enfantin et déplacé le raisonnement par lequel le plaignant établit un rapport entre la prétendue dérobade du gouvernement aux négociations, le blocage des salaires et la non-création du Conseil paritaire de négociation. Il déclare qu'aucune de ces raisons n'a empêché le ministère du Travail et le SME de négocier pendant plus de trois ans et demi; les négociations ont échoué pour d'autres raisons que celles avancées par le SME, et le blocage des salaires et des prix a été accepté par les représentants de la majorité des employeurs et des travailleurs.
5. 624. En ce qui concerne le Conseil paritaire de négociation, le gouvernement renvoie à une lettre du 22 avril 1985, dans laquelle il avait fourni à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations des renseignements tendant à établir l'avantage qu'il y aurait, pour tous les syndicats représentant les salariés des divers secteurs de la fonction publique (y compris le SME et le Syndicat général des travailleurs), à créer un organe représentatif commun qui puisse nommer des délégués au Conseil paritaire de négociation, assurant ainsi que les intérêts de tous les travailleurs soient représentés par un organisme unique et non par des organisations concurrentes.
6. 625. Enfin, le gouvernement déclare que les allégations concernant le manque de protection des locaux syndicats ne sont pas fondées, car les locaux du SME ont reçu toute la protection voulue à chaque fois que cela s'est avéré nécessaire: la police a protégé le président et d'autres dirigeants du SME à la demande du ministère de l'Education, et elle a enquêté sur les incidents liés à la grève du SME selon les mêmes procédures que celles utilisées dans tous les autres cas semblables.

C. Conclusions du comité 626. Le comité note que plusieurs des questions soulevées dans ce cas sont traitées ailleurs. L'une d'elles, qui concerne les travailleurs-étudiants, fait l'objet du cas no 1335 dont le comité est saisi. (Voir paragr. 191 à 208 du présent rapport.)

1. 627. Le comité observe que la non-création du Conseil paritaire de négociation prévu par la loi sur les relations professionnelles a été examinée à plusieurs reprises par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations; cette dernière, dans une observation visant la convention no 98 dans son rapport de 1985, a conclu que les fonctionnaires n'avaient pas, pour négocier leurs conditions de travail et de rémunération, les possibilités dont ils devraient jouir en vertu de l'article 4 de la convention. Le comité tend à penser que, dans le présent cas, le manque d'un tel mécanisme de négociation pourrait avoir contribué à la naissance du conflit entre le SME et le ministère de l'Education; il demande donc instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour établir de tels mécanismes de négociation. Cet aspect du cas est aussi porté à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.
2. 628. En ce qui concerne les éventuelles conséquences du blocage des salaires sur les possibilités de négociation collective, le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle des négociations ont eu effectivement lieu pendant la période considérée, mais qu'elles auraient été rompues pour des raisons autres que celles données par le plaignant, sans que le gouvernement les précise. Le comité demande donc au gouvernement de lui communiquer des renseignements complémentaires sur cet aspect de la question pour lui permettre de formuler une conclusion en toute connaissance de cause. 629. Le comité a de plus noté que certains aspects de l'action du SME et du gouvernement au cours du conflit ont donné lieu à des recours judiciaires devant les tribunaux civils de Malte. Dans ces conditions, le comité considère que ces questions n'appellent pas un examen plus approfondi, mais il attire l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur le jugement du Tribunal.
3. 630. Sur d'autres aspects du déroulement du conflit, le comité note que le gouvernement n'a pas répondu aux allégations concernant l'examen médical forcé d'enseignants de l'île de Gozo, la contrainte exercée sur certains enseignants pour les conduire à leurs écoles, et les menaces portées contre des enseignants pendant la grève; il demande donc au gouvernement de fournir ses observations sur ces questions.
4. 631. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle des sanctions auraient été prises après la grève sous la forme de mutation forcée pour 1.400 enseignants, le comité prend note de l'explication donnée par le gouvernement. Il observe que les mutations effectivement sollicitées ont été bien moins nombreuses que celles qui auraient été prononcées d'office, et que ces mesures tenaient entre autres à des considérations d'intérêt public non spécifiées. Le comité note avec intérêt la déclaration du gouvernement selon laquelle un nombre non précisé d'enseignants mutés ont maintenant regagné leurs postes antérieurs; il espère que le gouvernement pourra prendre d'autres mesures du même ordre à l'égard de tous ceux qui ont exprimé le même désir, et qu'il l'en tiendra informé. A cet égard, le comité attire l'attention du gouvernement sur l'article 1 de la convention no 98, ratifiée par Malte, selon lequel les travailleurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre les actes de discrimination tendant à porter atteinte à la liberté syndicale en matière d'emploi, et sur le principe généralement admis que nul ne devrait faire l'objet d'une discrimination dans l'emploi en raison de ses activités ou de son appartenance syndicale. (Voir 126e rapport du comité, cas no 638 (Lesotho), paragr. 26, et 187e rapport, cas no 857 (Royaume-Uni/Antigua), paragr. 229.) Le comité tient aussi à rappeler que le droit de grève est un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et défendre leurs intérêts économiques et sociaux.
5. 632. En ce qui concerne les allégations relatives aux explosions qui auraient eu lieu chez des parents d'un dirigeant du SME, et la mise à feu des locaux du syndicat, le comité rappelle que les droits syndicaux ne peuvent s'exercer que dans un climat exempt de violence, pressions ou menaces d'aucune sorte à l'égard des syndicalistes, et qu'il appartient au gouvernement d'assurer le respect de ces principes. (234e rapport, cas no 1237 (Brésil), paragr. 213.) Il attire l'attention du gouvernement sur le fait qu'un climat de violence, avec attaque des locaux et des biens syndicaux, peut constituer une sérieuse entrave à l'exercice des droits syndicaux et qu'en de telle situation les autorités devraient prendre des mesures sévères, et en particulier déférer les responsables présumés devant une autorité judiciaire indépendante. (176e rapport, cas no 823 (Chili), paragr. 64, et 194e rapport, cas no 895 (Maroc), paragr. 132.) Il appelle le gouvernement à donner à ces principes l'application la plus étendue possible et à le tenir informé des mesures prises pour traduire en justice toute personne soupçonnée de responsabilité dans leur violation à l'occasion des faits évoqués dans le présent cas.

Recommandation du comité

1. 633. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport intérimaire et, en particulier, les conclusions suivantes:
   • a) Le comité demande instamment au gouvernement de prendre des mesures pour mettre en place les mécanismes de négociation paritaire prévus pour la fonction publique, et en l'occurrence pour les enseignants, par la loi de 1976 sur les relations professionnelles.
   • b) Le comité demande au gouvernement de communiquer des renseignements supplémentaires sur l'échec des négociations entre le SME et le ministère de l'Education pendant la période de blocage des salaires, sur l'examen médical forcé de certains enseignants, sur le transport forcé de certains à leurs écoles, et sur les menaces portées contre des enseignants pendant la grève qui s'est déroulée de septembre à novembre 1984.
   • c) Le comité exprime l'espoir que le gouvernement le tiendra informé de toutes autres mesures qu'il prendra pour reverser à leurs anciens postes les enseignants mutés par suite de leur participation à la grève et qui en expriment le désir, ainsi que des informations précises sur le nombre d'enseignants qui ont demandé à être transférés et sur ceux qui ont été transférés.
   • d) Le comité invite le gouvernement à donner effet au principe de la liberté syndicale concernant la nécessité d'éviter autant que possible les violences contre les syndicalistes et les biens syndicaux, et à le tenir informé des mesures prises pour déférer à la justice toute personne soupçonnée d'atteinte à ce principe à l'occasion des événements objets du présent cas.
   • e) Le comité attire l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur le présent cas.