Rapport définitif - Rapport No. 246, Novembre 1986

Cas no 1338 (Danemark) - Date de la plainte: 24-MAI -85 - Clos

1. 43. Le comité a examiné ce cas à sa réunion de février 1986 où il a présenté ses conclusions au Conseil d'administration. (Voir 243e rapport, paragr. 209-247.)
2. 44. A sa réunion de mai 1986, le comité avait noté que les organisations plaignantes avaient présenté le 19 mai 1986 des informations relatives à certaines questions concernant ce cas, et que le gouvernement, à qui ces informations avaient été transmises, avait répondu par une communication datée du 22 mai 1986. Le comité avait donc décidé d'examiner ces nouvelles questions à sa prochaine réunion, à la lumière des informations qui lui avaient été transmises et des développements ultérieurs qui pourraient survenir. (Voir 244e rapport, paragr. 10.)
3. 45. Depuis sa dernière réunion, le comité a reçu de nouvelles communications des organisations plaignantes datées des 23 mai, 15 août et 3 octobre 1986. Il a également reçu du gouvernement des communications datées des 3 juin, 24 septembre et 23 octobre 1986, en réponse aux questions soulevées dans les communications précitées.
4. 46. Le Danemark a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Examen antérieur du cas

1. 47. Lors de l'examen du cas en février 1986, le comité avait fait les recommandations suivantes qui ont été approuvées par le Conseil d'administration:
   • "a) Le comité veut croire que le gouvernement accordera le plus rapidement possible son attention aux principes de la liberté de négociation collective dans l'accomplissement de son obligation à l'égard de la convention no 98 qu'il a ratifiée et qu'il prendra des mesures, si nécessaire, pour assurer que toutes les questions concernant la fixation des salaires puissent être résolues par la négociation entre les parties.
   • b) Le comité demande au gouvernement de réexaminer avec les organisations professionnelles intéressées la possibilité de négocier les conditions de salaires d'une manière qui soit exempte d'ingérence de la part des pouvoirs publics.
   • c) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de la nature et de l'issue de toutes discussions visant à promouvoir l'examen et l'acceptation volontaire, par les parties aux négociations, des considérations de politique économique avancées par lui à l'appui des mesures concernant la suspension de l'indexation des salaires.
   • d) En ce qui concerne la loi de 1985 sur le renouvellement et l'extension des accords collectifs faisant suite à d'autres interventions gouvernementales en matière de négociation collective, le comité souligne qu'une telle mesure comportant, comme elle le fait, une intervention dans le processus de négociation collective ne devrait être prise que dans des cas d'urgence et pour des périodes brèves. Le comité espère qu'à l'avenir de telles mesures d'intervention dans le domaine de la libre négociation collective ou de restriction du droit des travailleurs de défendre leurs intérêts économiques et sociaux par l'action directe ne seront plus adoptées.
   • e) Le comité attire l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas."

B. Développements ultérieurs

1. 48. Dans leur communication datée du 19 mai 1986, les plaignants ont déclaré que, malgré les recommandations du comité formulées à la suite de l'examen du cas en février, et notamment celle demandant au gouvernement d'examiner avec les partenaires sociaux la possibilité de négocier les conditions de salaires d'une manière qui soit exempte d'ingérence de la part des pouvoirs publics, le gouvernement avait déclaré, le 16 mai, sans consultation préalable avec les partenaires sociaux, son intention de supprimer les dispositions relatives à l'indexation des salaires, actuellement en cours de suspension, des conventions collectives. Les plaignants considéraient que cette mesure était incompatible avec les conclusions du comité et demandaient d'étudier la possibilité d'envoyer un représentant du BIT au Danemark pour examiner la situation, et notamment les interventions du gouvernement concernant le droit de libre négociation collective.
2. 49. Dans une nouvelle communication du 23 mai 1986, les plaignants ont à nouveau instamment demandé qu'une mission de contacts directs soit effectuée, étant donné que le gouvernement avait l'intention d'abroger l'indexation automatique du coût de la vie au début de juin 1986, et que son projet de loi était en cours d'examen au Parlement danois.
3. 50. Les plaignants ont ajouté que le ministère du Travail avait donné l'assurance écrite, le 2 mai 1986, que les partenaires sociaux seraient consultés au sujet de la suspension du système d'indexation au coût de la vie, mais que le 16 mai des représentants des organisations plaignantes avaient été convoqués à une réunion au ministère du Travail au cours de laquelle ils avaient été informés de l'intention du gouvernement de déposer ledit projet de loi. Ceci ne pouvait en aucun cas être considéré comme une consultation. Les plaignants ont ajouté que le gouvernement n'avait pas tenu le Parlement informé des conclusions du comité que le Conseil d'administration avait adoptées en mars 1986, et que ce n'est qu'après, et à la demande expresse de membres du Parlement, que ceci avait été fait.
4. 51. Dans leur communication du 15 août 1986, les plaignants ont confirmé que le Parlement danois avait adopté, le 26 mai 1986, une législation ayant pour effet de rendre caducs les accords existant dans le marché du travail danois relatifs à une indexation automatique des salaires à l'expiration de la suspension du présent système d'indexation. Selon les plaignants, l'abrogation en tout ou partie d'accords existants par un gouvernement est incompatible avec les principes du droit d'organisation et de négociation collective. En outre, les plaignants ont fait valoir que cette mesure avait été prise sans aucune consultation avec les partenaires sociaux, ceci malgré l'assurance donnée par écrit par le gouvernement selon laquelle des consultations auraient lieu. Rappelant la discussion relative à ces questions par la Commission de la Conférence pour l'application des conventions et recommandations en juin 1986, les plaignants ont à nouveau demandé qu'une mission de contacts directs soit effectuée avant le prochain examen du cas par le Comité de la liberté syndicale.
5. 52. Dans leur dernière communication datée du 3 octobre 1986, les plaignants, se référant à leur réunion avec le ministre du Travail le 16 mai 1986, déclarent que les partenaires sociaux y ont été convoqués par téléphone, le jour même, sans même savoir dans quel but. Au cours de cette réunion, ils ont appris que le gouvernement avait préparé un projet de loi relatif au système d'indexation des salaires qui devait être présenté au Parlement danois dès que possible. Ce n'est qu'à cette réunion que le projet de loi a été présenté aux partenaires sociaux et, malgré les protestations émises par les syndicats, aucune consultation ni négociation n'ont eu lieu au cours de cette réunion. Le gouvernement a ajouté qu'il s'était assuré une majorité parlementaire en vue de l'adoption du projet de loi. Les plaignants ont déclaré que, si les syndicats n'avaient pas saisi l'occasion pour exprimer leur point de vue devant la Commission du marché du travail du Parlement, c'est parce qu'ils ont considéré que la soumission de leurs points de vue ne pouvait être considérée ni comme des négociations ni comme des consultations telles que celles que l'OIT a demandé au gouvernement danois d'entreprendre avec les partenaires sociaux. A toutes fins utiles, les syndicats ont donné leur point de vue au Comité du marché du travail du Parlement danois. Les plaignants ont continué à estimer qu'une mission de contacts directs restait nécessaire. Les plaignants ont fait connaître que le ministre du Travail avait fait certaines déclarations à la presse tendant à montrer qu'il n'était pas disposé à observer les recommandations du BIT.

C. Réponse du gouvernement

1. 53. Dans sa communication du 22 mai 1986, le gouvernement explique que, dès son entrée en fonction, une des premières mesures prises pendant l'automne 1982 a été la suspension de l'indexation automatique des salaires sur le coût de la vie. Ceci est résulté de la loi no 575 du 27 octobre 1982. Cette suspension a été reconduite par la loi no 237 du 23 mai 1984, de sorte qu'il ne puisse y avoir d'indexation des salaires avant septembre 1987. Le gouvernement est fermement convaincu que le système d'indexation sur le coût de la vie contribuait à entretenir un taux élevé d'inflation. Plutôt que de protéger les salariés à bas revenu contre l'érosion de leur salaire, le système d'indexation automatique sur le coût de la vie contribuait à l'accroissement de la crise économique et à une baisse continue des revenus réels. Le temps écoulé depuis lors a conforté le gouvernement dans son point de vue. Le taux d'inflation était, en 1982, de plus de 10 pour cent, or actuellement il va être d'environ 2 pour cent en 1986. Des négociations devraient avoir lieu entre les organisations du marché du travail sur le renouvellement des conventions collectives qui auront effet dès le printemps 1987 et, comme le souligne le gouvernement, les organisations syndicales ont exprimé le désir de connaître rapidement la situation future quant à l'indexation automatique des salaires sur le coût de la vie. Ces négociations étaient actuellement en cours de préparation et le gouvernement a, de ce fait, jugé opportun de présenter un projet de loi au Parlement danois concernant l'extinction de l'indexation automatique des salaires sur les prix. Ce projet de loi proposait que les accords existants relatifs à l'indexation automatique des salaires sur le coût de la vie cessent de produire effet à l'expiration de la suspension du système d'indexation sur le coût de la vie. Aux termes de ce projet de loi, aucune réglementation ne peut avoir lieu sur la base des accords existants et, de ce fait, toutes les questions concernant l'indexation des salaires doivent être soumises à de nouveaux accords entre les parties. Ainsi, la loi n'impose aucune limitation aux accords qui pourraient être conclus par les organisations professionnelles lorsqu'elles parviendront à un accord en matière de conventions collectives ou autres. De même, ce projet de loi n'a aucune influence sur les salaires au cours de cette période contractuelle. En présentant cette législation, le gouvernement a jugé qu'il avait créé une base claire sur laquelle les parties pourraient négocier et escomptait que les parties concluraient elles-mêmes de nouveaux accords pendant le printemps 1987. Le gouvernement a déclaré que les organisations professionnelles avaient souligné qu'elles ne souhaitaient pas négocier sur une base tripartite au cours des prochaines négociations collectives.
2. 54. Le gouvernement a également souligné qu'il avait jugé nécessaire d'adopter une législation qui couvre l'ensemble du marché du travail afin de s'assurer que la situation soit la même pour tous les employés, qu'ils soient couverts par une convention collective ou par un autre type d'accord. Le 16 mai 1986, des réunions ont eu lieu au cours desquelles la portée du projet de loi a été expliquée aux partenaires sociaux; ces derniers ont eu l'occasion de présenter leurs points de vue devant le Parlement, conformément à la procédure législative traditionnelle. Le gouvernement a ajouté que cette législation devait également être considérée comme un élément de la politique générale du gouvernement dans le domaine de l'indexation. Le but du gouvernement est d'introduire une législation à l'automne 1986 qui supprimerait l'indexation automatique des salaires sur les prix. Selon le gouvernement, cette législation est entièrement conforme aux principes établis par les conventions nos 87 et 98.
3. 55. Dans une nouvelle communication du 3 juin 1986, le gouvernement a fourni une copie du projet de loi relatif à la suspension de l'ajustement automatique des revenus et des salaires, etc. sur la base de l'indice des prix qui a été présenté par le gouvernement danois le 20 mai 1986. Le gouvernement confirme que ce projet de loi a été adopté par le Parlement le 30 mai 1986, sans aucun amendement. La loi devrait entrer en vigueur dès sa publication au journal officiel danois.
4. 56. Le gouvernement a notamment souhaité souligner à nouveau que cette législation n'a aucune influence sur les salaires pendant la présente période contractuelle, pas plus qu'elle n'impose de restrictions aux accords qui seront conclus par les organisations professionnelles. Le gouvernement danois souhaite suivre les recommandations du Conseil d'administration, et il espère que les parties parviennent à de nouveaux accords de leur propre initiative au cours du printemps 1987.
5. 57. Dans sa communication datée du 24 septembre, le gouvernement se réfère aux circonstances qui l'ont conduit à suspendre en 1982 l'indexation automatique des salaires et à prolonger cette suspension en mai 1984, avec pour résultat que cette indexation ne pouvait avoir lieu avant septembre 1987. S'agissant de la législation relative à la suppression de l'indexation automatique, le gouvernement souligne à nouveau que cette mesure a été rendue nécessaire pour pouvoir créer une base claire à partir de laquelle les parties pourraient négocier et conclure de nouveaux accords au printemps prochain.
6. 58. Au sujet de la question des négociations, le gouvernement déclare qu'il prendra l'initiative de discussions tripartites avec les partenaires sociaux dans le courant de l'automne 1986 et ajoute qu'il souhaite qu'une réunion ait lieu en octobre 1986. Le gouvernement est disposé à satisfaire le désir des partenaires sociaux de tenir des discussions. Il ajoute toutefois que les organisations professionnelles ont déclaré qu'elles ne souhaitaient pas de négociations tripartites.
7. 59. Le gouvernement indique que la législation relative à la suspension de l'indexation sur le coût de la vie, à savoir les lois d'octobre 1982 et de mai 1984, signifiait qu'aucun ajustement automatique des salaires sur les prix ne pouvait avoir lieu de janvier 1983 jusqu'à janvier 1987 inclus. Le gouvernement répète que cette suspension n'interdisait pas les augmentations de salaire, comme le prouve le renouvellement de la convention collective intervenu au printemps 1983 à la suite de négociations collectives entre les partenaires sociaux. Depuis la suspension de l'indexation jusqu'au premier trimestre 1986, les salaires ont augmenté de 15 pour cent alors que la hausse des prix a été considérablement freinée; il y a eu accroissement réel des revenus pour la première fois depuis plusieurs années. De ce fait, selon le gouvernement à aucun moment il n'y a eu un gel des salaires et, de plus, des garanties ont été instituées pour protéger le niveau de vie des travailleurs non concernés par les négociations collectives. S'agissant des réunions qui ont eu lieu avec les partenaires sociaux avant la présentation du projet de loi, le gouvernement fait remarquer que le ministre des Finances a rencontré à la fois des représentants des organisations de travailleurs et d'employeurs du service public et que le ministre du Travail a rencontré les représentants des organisations du secteur privé pour leur expliquer les raisons de ce projet de loi. Suite à ces explications, un débat de fond sur la loi a été proposé, et plusieurs organisations ont saisi cette occasion. Le gouvernement a ajouté qu'aux termes de la procédure normale les organisations professionnelles et les syndicats ainsi que d'autres parties concernées s'adressent directement à la commission parlementaire traitant d'un projet de loi particulier - par écrit ou par l'envoi d'une délégation - pour lui communiquer leurs points de vue. En ce qui concerne le projet de loi en question, aucune organisation plaignante n'a usé de cette possibilité.
8. 60. S'agissant de la demande des plaignants d'organiser une mission de contacts directs au Danemark, le gouvernement déclare qu'il est convaincu que la situation est simple et claire et que tous les faits et développements ont été clairement élucidés par les documents fournis au BIT.
9. 61. Dans sa dernière communication du 23 octobre 1986, le gouvernement signale que les déclarations du ministre du Travail, citées par les plaignants, l'ont été hors de leur contexte et qu'à aucun moment le gouvernement a déclaré qu'il n'avait pas l'intention de satisfaire à ses obligations de Membre de l'OIT. Le gouvernement souhaite donner suite aux recommandations du comité et du Conseil d'administration. Il se réfère également à une déclaration du Premier ministre effectuée devant le Parlement le 7 octobre 1986 dans laquelle il mentionne le renouvellement des conventions collectives par des négociations et déclare que le gouvernement a invité les partenaires sociaux à des discussions tripartites pour le 29 octobre 1986. L'invitation du Premier ministre à ces discussions indique que leur but est d'échanger mutuellement des informations sur la situation en matière de négociation collective et la politique du gouvernement, avant les négociations en vue de renouveler les conventions collectives. Le gouvernement souhaite aussi discuter de la situation économique générale et de la politique en matière de marché du travail ainsi que d'autres questions.

D. Conclusions du comité

1. 62. Le comité a pris note de tous les renseignements supplémentaires fournis par les plaignants ainsi que par le gouvernement du Danemark. Il rappelle qu'à sa réunion de février 1986 il a examiné la première plainte déposée par les organisations plaignantes concernant ces questions et qu'il est parvenu à des conclusions définitives à leur sujet. Depuis lors, les organisations plaignantes ont cependant soumis à l'attention du comité de nouvelles informations et allégations concernant des mesures législatives prises par le gouvernement en mai 1986 au sujet de l'indexation des salaires et sur lesquelles le gouvernement a fourni ses observations. Conformément à la décision prise à sa réunion en mai 1986, le comité a examiné ces développements ultérieurs et a abouti aux conclusions suivantes. Le comité a également pris note des commentaires formulés par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur les questions soulevées par la plainte, ainsi que de la discussion qui a eu lieu à la Commission pour l'application des conventions et recommandations de la 72e session de la Conférence internationale du Travail (juin 1986).
2. 63. Le comité rappelle que le grief initialement présenté par les organisations plaignantes concernait essentiellement la suspension en octobre 1982 des clauses d'indexation négociées de salaires dans les négociations collectives ainsi que la prolongation de cette suspension par une loi de mai 1984, jusqu'en 1987. Les plaignants ont également souligné que le gouvernement avait omis de tenir des consultations ou des négociations appropriées avec les partenaires sociaux sur ces problèmes. En ce qui concerne ces questions, le comité est parvenu à des conclusions lors de sa réunion en février 1986 et attire à nouveau l'attention sur ces conclusions.
3. 64. Les nouveaux éléments portés depuis à l'attention du comité par les organisations plaignantes concernent en premier lieu la présentation par le gouvernement d'une nouvelle législation concernant la suspension de l'indexation devant le Parlement en mai 1986 (qui a été promulguée par le Parlement le 26 mai 1986) et, en second lieu, le fait que le gouvernement ait omis de tenir des consultations ou des négociations avec les partenaires sociaux avant d'agir.
4. 65. S'agissant de la législation adoptée par le Parlement danois en mai 1986, le comité croit comprendre que le but de son adoption a été l'abrogation des clauses d'indexation des salaires déjà suspendues dans les négociations collectives jusqu'aux prochaines négociations qui auront lieu au printemps 1987. Les nouveaux accords qui seront négociés à ce moment-là permettront d'introduire des clauses d'indexation qui entreront en vigueur à l'expiration de la suspension du système d'indexation sur le coût de la vie en septembre 1987. Le comité note également que la loi n'impose de restriction à aucun des accords conclus pas plus qu'elle n'influe sur les salaires pendant la présente période contractuelle.
5. 66. Les raisons invoquées par le gouvernement concernant l'introduction de cette nouvelle législation sont tout d'abord le souhait d'établir une base claire à partir de laquelle les partenaires sociaux pourraient négocier à l'avenir; le gouvernement a également souhaité s'assurer que le marché du travail dans son ensemble soit couvert par cette législation et que tous les salariés soient placés dans la même situation.
6. 67. S'agissant de la question de la suspension des clauses d'indexation prévues dans les négociations collectives qui a été adoptée à l'automne 1982, le comité, lors du premier examen de ce cas, a observé que cette mesure n'était pas, tout du moins jusqu'en 1985, assortie d'autres mesures d'ingérence dans la libre négociation collective, et que les négociations collectives ont été en fait négociées et conclues pour une durée de deux ans en 1983. Le comité a toutefois noté que, que le droit de négocier librement avec les employeurs et leurs organisations constitue un aspect fondamental de la liberté syndicale, et qu'une restriction à la libre fixation des taux de salaires devrait être appliquée comme une mesure d'exception limitée à la période indispensable; toute restriction de cette sorte devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. Le comité a également rappelé que l'intervention d'un gouvernement dans des domaines qui, de longue date, ont toujours été négociés selon la volonté des parties pouvait mettre en cause le principe de la libre négociation collective reconnu à l'article 4 de la convention no 98 si elle n'était pas assortie de certaines garanties et, en particulier, si sa durée n'est pas limitée dans le temps.
7. 68. Considérant ces principes, le comité estime que, bien que dans certains cas exceptionnels on puisse admettre que des restrictions soient imposées sur la fixation des salaires, la négociation collective libre et volontaire implique que les conventions collectives, une fois qu'elles ont été librement négociées entre les parties, ne doivent être ni interrompues, ni entravées par des mesures législatives ou autres. Le comité observe toutefois que, d'après le gouvernement, l'interdiction de l'indexation des salaires prendra fin en 1987 et que les partenaires sociaux seront en mesure s'ils le souhaitent - comme il est de tradition au Danemark - de négocier l'insertion d'arrangements de cette nature dans les conventions collectives qui seront établies à ce moment-là. Le comité souhaite à nouveau attirer l'attention du gouvernement sur les conclusions qu'il a formulées en mai 1986 et exprime l'espoir que les partenaires sociaux seront en mesure de négocier ces accords en pleine conformité avec les principes et les normes en matière de liberté syndicale, c'est-à-dire d'une manière qui soit exempte d'ingérence de la part des pouvoirs publics.
8. 69. S'agissant de l'allégation selon laquelle le gouvernement a adopté la nouvelle législation en mai 1986 sans avoir consulté comme cela s'imposait les partenaires sociaux, le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle des explications ont été données aux partenaires sociaux au sujet des mesures législatives prévues et que, conformément à la pratique au Danemark, les partenaires sociaux ont eu la possibilité d'exprimer leur point de vue auprès de la commission parlementaire concernée. Tout en respectant la pratique concernant la procédure législative au Danemark, le comité considère qu'il est essentiel que la présentation d'un projet de loi affectant les conditions de travail, et notamment les négociations collectives, soit précédée par des consultations complètes et détaillées avec les organisations d'employeurs et de travailleurs intéressées. Le comité souhaiterait que le gouvernement examine sérieusement cette possibilité avant de prendre de nouvelles mesures législatives ou autres concernant directement les partenaires sociaux.
9. 70. Le comité note avec intérêt qu'avant les prochaines négociations des discussions tripartites sont prévues pour le 29 octobre au cours desquelles la négociation collective, la situation économique générale et la politique en matière du marché du travail seront examinées.

Recommandation du comité

1. 71. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport et, en particulier, les conclusions suivantes:
   • Tout en attirant l'attention du gouvernement sur les conclusions qu'il avait formulées précédemment, le comité souhaite souligner, en particulier, qu'il est essentiel que l'introduction d'un projet de loi affectant la négociation collective ou les conditions d'emploi soit précédée de consultations complètes et détaillées avec les organisations intéressées de travailleurs et d'employeurs.