Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 217, Juin 1982

Cas no 1091 (Inde) - Date de la plainte: 10-NOV. -81 - Clos

1. 431. L'Union internationale des travailleurs de la fonction publique et assimilés (TUIPAE) a présenté sa plainte dans une communication datée du 10 novembre 1981. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication du 5 février 1982.
2. 432. L'Inde n'a ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 433. La TUIPAE allègue que l'ordonnance du 27 juillet 1981 sur le maintien des services essentiels viole les normes internationales concernant les droits et les libertés des syndicats car elle permet d'interdire les grèves dans les services des postes et des télécommunications, des chemins de fer, 3e la navigation aérienne, de la défense, de la production, des transports, des ports et des docks, des banques, dans l'industrie pétrolière, dans les services municipaux et de santé et dans toute branche et tout service liés à des domaines "relevant de la compétence du Parlement fédéral". C'est ainsi, signale l'organisation plaignante, qu'outre les services publics, qui sont d'ores et déjà exclus du droit de grève, le gouvernement peut, si bon lui semble, déclarer la plupart des branches de l'économie et de l'administration "services essentiels" et, par conséquent, leur retirer aussi ce droit.
2. 434. Selon la TUIPAE, aux termes de l'ordonnance, toute forme d'activité syndicale visant à défendre les libertés et les droits des travailleurs, comme la grève du zèle, le refus des heures supplémentaires et le ralentissement de la production, est considérée comme grève, de même que le refus d'occuper un poste en remplacement d'un gréviste. L'organisation plaignante déclare aussi que certaines clauses sanctionnent toute forme de soutien, financier ou autre, apporté aux grévistes. Enfin, elle allègue que l'ordonnance prévoit des mesures coercitives à l'encontre des organisations syndicales et de leurs membres: licenciements, lourdes amendes, procédures sommaires, autorisation donnée à la police d'arrêter tout travailleur dont elle aurait des raisons de penser qu'il a incité, participé ou apporté son soutien à une grève.

B. Réponse du gouvernement

1. 435. Dans sa communication du 5 février 1982, le gouvernement décrit en premier lieu le cadre légal dans lequel s'inscrit la liberté syndicale en Inde: l'article 19 (l) (c) de la Constitution garantit à tous les citoyens le droit de former des associations ou des syndicats; la loi de 1926 sur les syndicats protège les membres et les dirigeants des syndicats enregistrés contre les actions civiles et pénales exercées contre eux; la loi de 1947 sur les différends du travail prévoit des enquêtes sur les conflits dans les secteurs public et privé et leur règlement par voie de conciliation ou d'arbitrage et autorise les grèves, sous réserve du dépôt d'un préavis et à condition que la procédure de règlement ne soit pas en cours les règles de conduite des employés de l'Etat interdisent le droit ; de grève aux fonctionnaires mais prévoient des mécanismes de consultation paritaire et d'arbitrage obligatoire pour les conflits sérieux.
2. 436. En ce qui concerne le droit de grève à proprement parler dans les services essentiels, le gouvernement souligne que la définition de ces services peut varier d'un pays à l'autre, notamment dans les pays en développement; il déclare que les affrontements violents dans le monde du travail se sont multipliés en Inde, exigeant la prise de mesures préventives visant à maintenir la discipline et l'efficacité pour la bonne marche du pays et le bien-être public. Le gouvernement souligne qu'aux termes de la loi sur le maintien des services essentiels du 23 septembre 1981, qui a remplacé l'ordonnance de juillet 1981, les grèves ne sont pas automatiquement interdites dans tout service essentiel, mais que chaque cas doit être considéré individuellement selon les circonstances et que les lock-out et les licenciements par les employeurs sont aussi réglementés. Les interdictions sont prononcées pour six mois seulement (avec prolongation éventuelle pendant six autres mois); en outre, quand un service essentiel est frappé d'une interdiction de grève, les procédures de règlement prévues par la loi sur les différends du travail afin de trancher le litige dans un délai de 90 jours, conformément à la déclaration de principe faite par le gouvernement lors de l'adoption de la loi sur le maintien des services essentiels, sont mises en oeuvre.
3. 437. Le gouvernement souligne en outre que l'ordonnance a été contestée devant la Cour suprême de l'Inde (avant l'adoption de la loi) qui a confirmé sa validité, déclarant que le droit de grève n'était pas un droit fondamental. Qui plus est, la Ici sur le maintien des services essentiels n'est, selon le gouvernement qu'une loi d'habilitation qui autorise les autorités administratives à prendre des mesures contre des actions qui pourraient nuire à l'économie du pays. Elle ne sera maintenue en vigueur que perdant quatre ans (art. 1 (4)).
4. 438. En réponse à l'allégation selon laquelle la grève est définie de manière trop large dans la loi, le gouvernement cite l'article 2 b) de la Ici selon lequel "le refus des heures supplémentaires" n'est inclus dans la définition du travail en heures supplémentaires que lorsque ce travail est nécessaire au maintien d'un service essentiel; quant au "ralentissement de la production", il n'est assimilé à la grève que s'il se produit dans un service essentiel. Selon le gouvernement, la loi ne fait aucune référence aux briseurs de grève, comme il est allégué dans la plainte. En réponse à l'allégation concernant les sanctions qui frapperaient toute aide apportée aux grévistes, le gouvernement cite l'article 7 de la loi - qui reprend simplement les dispositions en vigueur de l'article 28 de la loi sur les différends du travail - et qui ne vise pas exclusivement les syndicats, de même que les autres dispositions pénales contenues dans cette même Ici. En ce qui concerne le droit d'arrestation (article 10 de la loi), le gouvernement signale qu'en vertu de la jurisprudence indienne, les autorités chargées des poursuites peuvent connaître des délits graves en procédant à des arrestations sans mandat délivré par un juge. Il considère que cette disposition est nécessaire pour garantir l'efficacité des objectifs de la loi.
5. 439. Lors de l'adoption de la Ici, le gouvernement a donné l'assurance que les pouvoirs qu'elle accorde seraient utilisés aussi modérément que possible; il signale qu'à la date où il a communiqué sa réponse, les dispositions n'en avaient été invoquées que dans trois cas: deux fois à Assan Bandh et une fois dans l'affaire du Conseil de l'électricité de l'Etat de Maharashtra. Enfin, il affirme que cette loi a l'appui complet du congrès national des syndicats de l'Inde qui est l'organisation centrale de travailleurs la plus importante du pays.

C. Conclusions du comité

1. 440. Ce cas a trait à des allégations selon lesquelles la loi de 1981 sur le maintien des services essentiels restreindrait la liberté syndicale, notamment le droit de grève dans les services essentiels, dont la liste reste ouverte. Le gouvernement déclare que les pouvoirs conférés par cette loi ont été et seront utilisés avec modération, que la loi n'interdit pas automatiquement les grèves dans les services essentiels, que les interdictions ne s'appliqueront que pendant une période maximale de 12 mois et que la loi est en vigueur pendant quatre ans seulement. Il souligne aussi que, lorsqu'une interdiction sera prononcée, la procédure existante de règlement des conflits sera mise en oeuvre afin de régler le conflit dans un délai de 90 jours.
2. 441. Le comité estime utile de reproduire les dispositions pertinentes de la loi:
3. 2. (l) Dans la présente loi, sauf incompatibilité avec le contexte,
   • a) l'expression "services essentiels" signifie
   • i) tout service postal, télégraphique ou téléphonique, y compris tout service connexe;
   • ii) tout service ferroviaire ou autre service destiné au transport par terre, eau ou air de personnes ou de marchandises...;
   • iii) tout service relatif au fonctionnement et à l'entretien des aérodromes ou au fonctionnement, à la réparation et à l'entretien des aéronefs, et tout service de l'Aéroport international de l'Inde...;
   • iv) tout service dans les grands ports ou tout service lié à leur fonctionnement, y compris tout service relatif au chargement et au déchargement, à la manutention et au magasinage de marchandises dans lesdits ports;
   • v) tout service relatif aux opérations de transit douanier de marchandises et d'usagers ou à la prévention de la contrebande;
   • vi) tout service dans un établissement des forces armées ou lié aux forces armées de l'Union indienne ou dans tout autre établissement ou installation relatifs à la défense nationale;
   • vii) tout service dans un établissement ou une entreprise de production des marchandises requises à toute fin liée à la défense nationale;
   • viii) tout service dans tout secteur d'une entreprise industrielle appartenant à une industrie de l'activité de laquelle dépend la sécurité de ladite entreprise ou des salariés qu'elle emploie;
   • ix) tout service dans une entreprise ou tout service lié à l'activité d'une entreprise détenue ou contrôlée par le gouvernement central et se consacrant à l'achat, à l'acquisition, au magasinage, à la fourniture ou à la distribution de céréales alimentaires.
   • x) tout service dans un système ou lié à un système public de préservation des ressources naturelles, d'assainissement ou de distribution de l'eau, d'hôpitaux ou de dispensaires dans tout territoire de l'union, toute zone délimitée ou toute entreprise détenue ou contrôlée par le gouvernement central;
   • xi) tout service relatif ou lié aux banques;
   • xii) tout service dans un établissement ou une entreprise se consacrant à la production, à la fourniture et à la distribution de charbon, d'énergie, d'acier ou d'engrais;
   • xiii) tout service dans un gisement ou une raffinerie de pétrole ou dans un établissement ou une entreprise se consacrant à la production, à la fourniture ou à la distribution du pétrole et des produits dérivés du pétrole;
   • xiv) tout service dans les établissements d'émission et d'imprimerie de monnaie nécessaires à la sécurité publique;
   • xv) tout service relatif aux élections su Parlement fédéral ou aux assemblées législatives des Etats;
   • xvi) tout service relevant de la compétence de l'Union indienne et ne figurant pas parmi les services ci-dessus énumérés;
   • xvii) tout autre service lié à des domaines relevant de la compétence du Parlement fédéral et que le gouvernement, par voie de notification au Journal officiel, désigne comme service essentiel, estimant que la grève dans un service d'utilité publique serait nuisible à son maintien, à la sécurité publique ou à l'approvisionnement et aux services nécessaires à la vie de la collectivité ou serait susceptible d'entraîner pour cette dernière des privations graves...;
4. (2) Toute notification faite conformément aux clauses précédentes sera immédiatement soumise aux chambres du Parlement ... la notification devenant caduque après une période de 40 jours à partir de la date de sa présentation au Parlement .., à moins qu'avant l'expiration de ce délai une résolution approuvant la notification n'ait été adoptée par les deux chambres.
5. 3. (l) Le gouvernement peut, par ordre général ou spécial, interdire la grève dans tout service essentiel ainsi défini dans l'ordonnance, s'il estime que cela est nécessaire ou opportun pour l'intérêt public.
6. 442. Le comité rappelle qu'il a déjà examiné des allégations analogues présentées contre le gouvernement de l'Inde. Le comité avait alors fait observer que la loi de 1968 sur le maintien des services essentiels établissait une liste de services gouvernementaux qui comprenaient également d'autres activités ne comportant apparemment pas un caractère essentiel, telles que, dans des circonstances normales, les travaux dans les ports en général, les travaux de réparation des aéronefs ainsi que tout service de transport, et que le gouvernement avait faculté, par ailleurs, d'étendre cette liste. Le comité avait attiré l'attention du gouvernement sur le fait que l'interdiction ou la restriction de la grève dans la fonction publique ou dans les services essentiels n'était pas nécessairement contraire à la liberté syndicale, sous réserve de certaines conditions de sauvegarde des intérêts des travailleurs qui se verraient ainsi privés d'un moyen pour faire valoir leurs revendications professionnelles, mais qu'il conviendrait toutefois d'utiliser l'expression "services essentiels" dans son sens strict. Le comité suggérait aussi au gouvernement l'opportunité qu'il y aurait d'examiner les réformes nécessaires pour mettre sa législation en harmonie avec ces principes.
7. 443. Dans le présent cas, le comité attire de nouveau l'attention du gouvernement sur le fait que, bien que l'action directe telle que la grève, déclenchée par les travailleurs et leurs organisations, soit généralement reconnue comme un moyen légitime pour faire valoir leurs revendications professionnelles, ce droit peut être limité ou même interdit dans la fonction publique ou dans les services essentiels au sens strict du terme, à savoir ceux dont l'interruption mettrait en danger la vie ou les conditions d'existence de l'ensemble ou d'une partie de la population, Le comité a, par exemple, estimé que, sur la base de ce critère, le secteur hospitalier et celui des contrôleurs de la circulation aérienne sont des services essentiels. Dans un autre cas, le comité a estimé qu'il n'était pas établi de façon convaincante que l'Office de la monnaie, le service des imprimeries d'Etat et les monopoles d'Etat des alcools, du sel et du tabac constituaient des services réellement essentiels; bien que l'on puisse penser que des arrêts de travail provoqués par les travailleurs intéressés gêneraient peut-être le public, il ne paraissait pas possible de considérer qu'ils pourraient causer un préjudice grave au public. Appliquant ce critère au présent cas, le comité considère que l'interdiction de cesser le travail faite aux employés des hôpitaux (article 2 (1)(x)) ou aux contrôleurs de la circulation aérienne (article 2 (l)(iii)) ne constitue pas une violation des principes de la liberté syndicale. En outre, l'article 9 de la convention no 87 laisse la réglementation des relations professionnelles dans les forces armées (section. 2 (l)(vi)) à la compétence du gouvernement.
8. 444. Ayant à l'esprit les critères susmentionnés et ayant examiné la liste des services essentiels contenue dans la législation de 1981, le comité estime que la gamme des services décrétés comme essentiels est large et qu'elle va bien au-delà du concept de services essentiels définis comme étant ceux dont l'interruption risque de mettre en danger la vie ou les conditions d'existence de tout ou partie de la population. Il exprime l'espoir que le gouvernement étudiera la possibilité de réexaminer sa législation, en réduisant la liste des services essentiels dans lesquels les grèves peuvent être interdites aux services essentiels au sens strict du terme. Il prie le gouvernement d'indiquer toute mesure prise à cet effet.
9. 445. Néanmoins, le comité rappelle que, lorsque le droit de grève est restreint ou interdit dans des entreprises ou des services essentiels, les travailleurs devraient bénéficier d'une protection adéquate qui compenserait cette limitation de leur liberté d'action, sous forme par exemple de procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et expéditives. Le comité note que dans le présent cas, au dire du gouvernement, lorsqu'une interdiction de grève est notifiée dans tout service essentiel, la procédure existante de règlement des conflits est mise en oeuvre afin de trancher le litige dans un délai de 90 jours, mais qu'aucune disposition à cet effet ne figure dans la loi.
10. 446. Le comité a examiné les dispositions pertinentes de la loi sur les différends du travail; il observe qu'il existe, un système de recours spontanée à un arbitre par les parties ainsi qu'un système de renvoi des différends par le gouvernement à un conseil en vue de leur règlement, ou à une commission aux fins d'enquête, ou à une cour ou à un tribunal du travail pour qu'elle ou il les tranche ou, enfin, si la question est d'importance nationale, à un tribunal national pour qu'il la tranche. Les commissions ont six mois pour faire rapport sur le différend au gouvernement et les autres organes doivent conduire leurs procédures de façon expéditive et soumettre leurs décisions aussitôt que possible. Il semble que les organes ci-dessus mentionnés soient impartiaux ou indépendants, étant composés soit de représentants désignés des deux parties au litige et d'un président indépendant, soit de membres de la Haute-Cour. Il est possible aussi, en vue d'aboutir à un règlement, de faire appel à des conciliateurs, qui sont désignés par le gouvernement et qui devront soumettre un rapport dans les 14 jours à partir du début de la procédure de conciliations. Bien que le gouvernement, lorsqu'il a cité les trois cas dans lesquels la loi sur le maintien des services essentiels a été appliquée, n'ait pas précisé laquelle des procédures de règlement des différends a été mise en oeuvre, le comité considère que lesdites procédures sont propres à sauvegarder les intérêts des travailleurs qui, aux termes de cette loi, pourraient se voir interdire le droit de grève.
11. 447. Au sujet des allégations concernant les arrestations sans mandat de grévistes suspectés et les peines frappant la participation à des grèves illégales (congédiement, emprisonnement de six mois au maximum et/ou amendes de l.000 roupies au maximum) et l'aide financière à des grèves illégales (emprisonnement de 12 mois au maximum et/ou amendes de 2.000 roupies au maximum), le comité prend note de la réponse du gouvernement selon laquelle l'arrestation sans mandat fait partie de la jurisprudence indienne et les peinas prévues par la loi s'appliquent à toute personne reconnue coupable et pas seulement aux syndicalistes. Néanmoins, vu la nature des procédures et la sévérité des peines encourues par les travailleurs pour avoir participé à certaines grèves ou par les personnes qui les soutiennent, le comité estime que la législation peut entraver des relations professionnelles harmonieuses.

Recommandation du comité

1. 448. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver les conclusions suivantes:
   • a) Compte tenu du grand nombre de possibilités qu'offre la loi sur le maintien des services essentiels d'interdire les grèves dans lesdits services, le comité attire l'attention du gouvernement sur le principe selon lequel ces restrictions ou ces interdictions ne devraient s'appliquer qu'aux services essentiels au sens strict de ce terme même s'ils s'accompagnent de mesures appropriées de protection telles que des procédures impartiales et expéditives de conciliation et d'arbitrage afin de compenser cette limitation à la liberté d'action des travailleurs. Ayant examiné les dispositions pertinentes de la loi considérée, le comité estime que la gamme des services énumérés comme étant des services essentiels est large et qu'elle va tien au-delà du concept de services essentiels définis comme étant ceux dont l'interruption risque de mettre en danger la vie ou les conditions d'existence de tout ou partie de la population. Il espère que le gouvernement envisagera la possibilité de réexaminer sa législation et prie le gouvernement d'indiquer toute mesure prise à cet effet.
   • b) Le comité estime que la nature des procédures et la sévérité des peines prévues par la loi en cas de participation ou d'aide financière à certaines grèves peuvent entraver des relations professionnelles harmonieuses.