Rapport intérimaire - Rapport No. 199, Mars 1980

Cas no 902 (Australie) - Date de la plainte: 05-SEPT.-77 - Clos

1. 227. Le comité a examiné la plainte de l'Association des cadres et employés de l'administration publique en novembre 1978, data à laquelle il a soumis des conclusions définitives aux paragraphes 302 à 349 de son 187e rapport. L'Association des cadres et employés de l'administration publique (fonction publique du Commonwealth), ci-après désignée sous le sigle anglais ACOA (CPS), a communiqué de nouvelles allégations dans une lettre en date du 17 octobre 1979 et l'Association australienne du personnel des télécommunications, ci-après désignée sous le sigle anglais ATEA, a soumis des allégations semblables dans une lettre en date du 27 novembre 1979. Le gouvernement a transmis ses observations dans une communication en date du 21 décembre 1979.
2. 228. L'Australie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

• Précédent examen du cas
  229. 229 Dans la plainte qu'elle a présentée en décembre 1977, l'ACOA (CPS) a déclaré qu'à l'occasion d'un conflit ayant opposé la Commission postale australienne et le Syndicat australien des postes et des télécommunications, le gouvernement avait fait adopter un texte dénommé loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi). Cette loi prévoit la mise à pied, la suspension ou le congédiement, par toute autorité du Commonwealth ou tout ministre, de toute personne employée par le Commonwealth qui aurait participé à une action directe. L'organisation plaignante s'opposait à plusieurs aspects de cette loi, et notamment au sens donné à l'action directe qui y est définie d'une façon très large, à la latitude accordée pour déterminer le préavis de suspension, à l'absence des prestations normalement accordées aux salariés suspendus ou mis à pied, au large pouvoir discrétionnaire accordé en matière de licenciement à l'autorité qui emploie ou au ministre, à la prédominance de toute déclaration faite ou décision prise en application de la loi et à l'inexistence de dispositions prévoyant une procédure de recours.
  230. 230 Selon l'association plaignante, la loi ne fait aucunement état d'un concept quelconque de "services essentiels", bien que le ministre de l'Emploi et des Relations professionnelles ait essayé de justifier son adoption en déclarant que les employés du gouvernement sont chargés d'assurer "ce large éventail de services qui sont essentiels au bien-être d'une communauté moderne". La loi ne fait pas non plus mention de l'existence d'une menace quelconque de la part d'une personne ou d'une organisation ou d'une interruption ou désorganisation des "services essentiels". En outre, la loi ne limite aucunement dans le temps l'exercice des pouvoirs qu'elle octroie.
  231. 231 Le gouvernement a répondu que la loi de 1977 sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) n'avait pas encore été promulguée et que la décision de promulgation ne serait pas prise à la légère. En outre, il a déclaré que s'il devait se produire des circonstances qui rendraient nécessaire la promulgation de la loi, rien, dans sa substance ou dans son application pratique, ne pourrait être raisonnablement interprété comme étant contraire à la convention no 87.
  232. 232 Le gouvernement a expliqué que, depuis quelque temps, il avait été préoccupé par de graves désorganisations dont pâtissait la communauté par suite d'actions directes entreprises par certains petits groupes d'employés du Commonwealth. Il a déclaré que toutes les mesures possibles avaient été prises pour régler les différends par le mécanisme rapide et impartial établi en matière de conciliation et d'arbitrage mais que, dans chaque cas, le syndicat intéressé avait refusé de suivre la procédure prévue ou, lorsque la procédure de conciliation et d'arbitrage n'avait pas abouti, de respecter les sentences d'arbitrage qui lient toutes les parties au différend. En outre, il a fait observer qu'environ 40 pour cent des employés du Commonwealth sont occupés dans des activités qui, en raison des caractéristiques géographiques et démographiques du continent, prennent une signification spéciale et un caractère essentiel. Ainsi, le gouvernement a été contraint de rechercher les moyens de faire face à l'action directe, inutile et destructrice, des employés du Commonwealth, particulièrement lorsque cette action faisait fi des mécanismes établis en matière de relations professionnelles.
  233. 233 Le gouvernement a déclaré qu'en principe, si la loi était promulguée, il ne l'appliquerait que dans des cas extrêmes et a ajouté que les personnes touchées pourraient entamer des procédures de recours en vertu de la loi sur les décisions administratives (révision judiciaire) qui devait entrer en vigueur sans tarder. En outre, le gouvernement a fait observer que la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) s'applique d'une façon générale à tous les fonctionnaires du Commonwealth, sans aucune distinction entre services essentiels et services non essentiels, ce qui reflète une manière commune d'aborder, pour le secteur public et le secteur privé, la fixation des salaires et des conditions de travail par la prévention et le règlement des différends du travail.
  234. 234 Le comité a noté que le texte législatif auquel la plainte avait trait n'avait pas encore été promulgué, mais a estimé opportun de faire certaines observations s'y rapportant. Le comité a pris note des textes législatifs qui régissaient alors les relations professionnelles et a noté que le gouvernement avait exprimé l'espoir qu'il ne serait pas nécessaire de promulguer le nouveau texte. Il a toutefois noté que les dispositions de la loi sur les décisions administratives (révision judiciaire), une fois entrées en vigueur, ne permettront pas un examen quant au fond du cas faisant l'objet d'un recours. Après avoir rappelé certains principes relatifs au droit de grève des fonctionnaires, il a relevé que les employés publics suspendus ou congédiés pour avoir participé à une action directe, ou mis à pied pour avoir été touchés par une telle action, n'auraient, de ce fait, aucun recours à un mécanisme indépendant et impartial pour l'examen de leur cas puisque la nouvelle loi ne contient aucune disposition exigeant que les procédures pour le règlement des différends du travail aient été pleinement épuisées avant de recourir à la nouvelle loi.
  235. 235 En outre, le comité a déclaré qu'il n'était pas convaincu qu'une législation imposant des sanctions aux employés publics, du fait qu'ils ont participé, de diverses manières, à une action directe, soit nécessaire ou désirable. Le comité a fait observer précédemment que le fait d'imposer des sanctions aux fonctionnaires publics en raison de leur participation à une grève n'est pas de nature à favoriser des relations professionnelles harmonieuses.
  236. 236 A sa session de novembre 1978, le Conseil d'administration, sur recommandation du comité, a décidé:
       • - d'appeler l'attention du gouvernement sur les principes et considérations énoncés concernant le droit de grève dans la fonction publique et dans les services essentiels;
       • - compte tenu des principes et considérations exprimés concernant l'application de sanctions aux fonctionnaires, d'exprimer l'espoir que le gouvernement ne jugera pas nécessaire de promulguer la loi de 1977 sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) dans sa teneur actuelle;
       • - et a demandé au gouvernement de le tenir au courant de l'évolution de la situation.
  237. Nouvelles allégations des organisations plaignantes
  237. 237 Dans sa communication en date du 17 octobre 1979, l'ACOA (CPS) fait savoir que, le 13 juillet 1979, la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) a été promulguée sans aucune modification. Jusqu'alors, le gouvernement aurait usé de menaces de promulgation pour décourager les syndicats des services publics de poursuivre leur action directe légitime, ce qui, de l'avis de l'organisation plaignante, infirmait la déclaration du gouvernement selon laquelle il s'agissait exclusivement d'une législation d'urgence.
  238. 238 L'association plaignante explique qu'au début de 1979 l'ATEA a présenté une revendication demandant une augmentation salariale générale de 20 pour cent à la Commission australienne des télécommunications (Telecom) qui, de par la loi, est l'employeur de ses membres. Selon l'association plaignante, Telecom a d'emblée rejeté la revendication et refusé d'entamer des pourparlers avec P ATEA. Des arrêts de travail sélectifs ont été déclenchés, entraînant des inconvénients minimes pour le public en général, mais se répercutant sur le système de comptabilité des recettes de l'employeur. Celui-ci a saisi du différend la Commission de conciliation et d'arbitrage et l'affaire a alors été examinée en première instance par un juge siégeant seul, puis par la commission siégeant en assemblée plénière et, une fois précisés certains domaines du différend, par un Commissaire d'arbitrage. Les arrêts de travail se sont poursuivis et, en juillet 1979, avaient débouché sur une dégradation progressive du réseau des télécommunications et sur une réduction graduelle des services fournis. Bien que le différend ait encore été en cours d'examen par le Commissaire d'arbitrage et que les perspectives d'un règlement se soient nettement améliorées, le gouvernement a menacé de promulguer la nouvelle loi et enfin l'a fait.
  239. 239 Dans les trois jours qui ont suivi la promulgation, plus de 150 membres de l'ATEA ont été suspendus en application de ce texte. Le 16 juillet, le différend a été réglé selon les modalités négociées devait le Commissaire d'arbitrage, les arrêts de travail ont été levés et les membres suspendus réintégrés dans leurs fonctions.
  240. 240 L'association plaignante déclare aussi que, le 7 juin 1979, le gouvernement a promulgué la loi sur les employés du Commonwealth (réaffectation et retraite), ce qui a amené l'ACOA (CPS) à proclamer des arrêts de travail limités pour le traitement de la correspondance ministérielle et des débrayages entraînant des absences pouvant aller jusqu'à 24 heures. Le conseil de la fonction publique, qui est l'autorité centrale employant les fonctionnaires, a demandé à l'arbitre de la fonction publique de prendre une décision de mise à pied des membres de l'association qui participaient à l'action directe, ce qu'il a fait; en conséquence, quelque 234 travailleurs ont été mis à pied entre le 17 juillet et le 2 août 1979.
  241. 241 L'association plaignante a été autorisée à se faire entendre par la Commission de conciliation et d'arbitrage siégeant en assemblée plénière et les divers arrêts de travail ont alors été levés pour que l'examen puisse être poursuivi. Avant que l'organisation plaignante ait été admise à se faire entendre, le gouvernement avait, continue l'association plaignante, annoncé publiquement qu'il envisageait de recourir aux pouvoirs que lui accorde la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi). Cette déclaration a été faite alors même que l'arbitre de la fonction publique était encore saisi du différend et bien que l'on n'ait aucunement pu considérer les effets des arrêts de travail comme constituant une situation d'urgence. Selon l'association plaignante, les arrêts de travail n'étaient pas appliqués dans tous les ministères et le fait que, sur 48.000 membres de l'ACOA (CPS), seulement 234 aient été mis à pied prouve bien qu'ils n'avaient eu qu'une portée limitée.
  242. 242 L'association plaignante conclut en déclarant que le comportement du gouvernement pendant les différends qui l'avaient opposé à l'ATEA et à l'ACOA (CPS) elle-même prouve bien l'intention de recourir à la loi, même lorsqu'un mécanisme d'arbitrage approprié et satisfaisant fonctionne et malgré les recommandations du Conseil d'administration,
  243. 243 Enfin, l'ACOA (CPS) déclare que le gouvernement a unilatéralement et sans préavis supprimé la possibilité de retenir à la source les cotisations de ses membres. Ces représailles, précise-t-elle, menacent maintenant l'existence même du syndicat.
  244. 244 Dans sa lettre du 27 novembre 1979, l'ATEA explique de la même manière les événements qui ont suscité la promulgation de la loi et déclare que le gouvernement n'a pas respecté la politique qu'il avait exposée au Comité de la liberté syndicale, à savoir qu'il recourrait, le plus largement possible, à la négociation et à la consultation pour régler les différends du travail et que, au cas où la loi serait promulguée, il ne renoncerait pas à faire intervenir le mécanisme existant de conciliation et d'arbitrage.
  245. 245 L'ATEA joint à sa communication des extraits de la sentence du Président adjoint de la Commission de conciliation et d'arbitrage qui a entendu en première instance le cas opposant Telecom au syndicat et qui reproche à l'employeur d'être peu disposé à négocier.
  246. 246 A l'exposé des faits fourni par l'ACOA (CPS), l'ATEA ajoute que les membres suspendus n'ont pas été directement informés de la déclaration de suspension qui les avait frappés en application de la loi, le texte de la déclaration ayant été affiché sur leur lieu de travail et, pour un certain nombre d'entre eux, après leur départ. Les personnes suspendues, déclare l'association plaignante, ont été choisies de façon arbitraire et on ne leur a donné aucune occasion de se défendre. L'organisation plaignante a en outre fait observer que ces fonctionnaires ne bénéficiaient pas des possibilités de recours limitées que prévoit la loi sur les décisions administratives (révision judiciaire) puisque ce texte n'avait pas encore été promulgué.
  247. 247 L'organisation plaignante se réfère aussi à la suspension, par le gouvernement, du système de retenue des cotisations à la source. Elle soumet une copie d'une lettre dans laquelle le ministre des Relations professionnelles déclare: "Selon les circonstances, des grèves ou une action directe pourront amener l'ACOA à être privée de la possibilité de retenir à la source les cotisations de tous ceux de ses membres qui sont employés par le Commonwealth, eu par certaines branches ou sections...". Selon l'organisation plaignante, une telle menace risque fort de provoquer une dégradation des relations professionnelles dans la fonction publique.
  248. 248 Enfin, l'organisation plaignante déclare que les modifications qu'il est proposé d'apporter à la loi sur la conciliation et l'arbitrage saperont le rôle de la Commission de conciliation et d'arbitrage, favoriseront le recours à des sanctions plutôt qu'à la négociation pour résoudre les différends du travail et rendront plus aisés la protection des intérêts des employeurs dans le cadre du système.
• Réponse du gouvernement
  249. 249 Dans sa lettre du 21 décembre 1979, le gouvernement rend compte de l'évolution de la situation, comme le lui avait demandé le Conseil d'administration, et répond à la plainte de l'ACOA (CPS). Il souligne en particulier que les personnes qui seraient touchées par l'application de la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) pourraient recourir aux procédures de conciliation et d'arbitrage; pendant le différend opposant l'ATEA à Telecom - avant la promulgation de la loi, pendant son application, et lors du règlement -, les mécanismes établis de conciliation et d'arbitrage ont continué de fonctionner.
  250. 250 Le gouvernement transmet un rapport concernant la promulgation de la loi, dans lequel il évoque rapidement le système des relations professionnelles en Australie, l'importance qu'ont les télécommunications en Australie pour l'industrie, le commerce, l'administration, la défense, la santé et le bien-être général, et tous les faits qui, dans la différend opposent l'ATEA à Telecom, ont donné lieu à la promulgation de la loi. Ce rapport comprend une déclaration faite par la commission siégeant en assemblée plénière en date du 12 juillet 1979 et précisant que "la gravité de ce différend a maintenant augmenté... compte tenu de la détermination montrée par l'exécutif de l'ATEA de ne pas recommander la levée des arrêts de travail à ce stade et de ne pas convoquer ses membres avant le 17 juillet, la commission siégeant en assemblée plénière est d'avis qu'aucune conférence ne devrait être tenue pour étudier le bien-fondé des revendications de l'association tant que les arrêts de travail n'ont pas été levés... si l'ATEA choisit la lutte, elle annulera, par sa propre action, tout progrès qui aurait pu être réalisé et risque de mettre en danger la poursuite de l'arbitrage". La commission, siégeant en assemblée plénière, a aussi déclaré qu'il était faux de dire que Telecom n'avait pas mené des négociations sérieuses. Le gouvernement explique qu'à ce stade du différend, les interdictions de travail avaient non seulement contribué à l'effondrement des services de composition des numéros téléphoniques aux niveaux national et international, mais encore gravement réduit la capacité de communication par télex, et perturbé la diffusion des programmes de radio et de télévision à l'intérieur des Etats et entre les Etats. Face à la désorganisation subie par la collectivité depuis plus de cinq semaines, au refus de lever les arrêts de travail malgré les avertissements que la loi serait promulguée et malgré la demande de la commission siégeant en assemblée plénière, le gouvernement a pris cette mesure, réservée pour des cas extrêmes.
  251. 251 Le gouvernement fait observer que la promulgation de la loi visait à mettre Telecom en mesure d'en appliquer les dispositions, afin d'obtenir un règlement rapide d'une situation qui, non seulement était grave, mais aussi semblait sans issue, de manière à garantir le respect des procédures et pratiques établies en matière de relations professionnelles. Dans cette optique, les pouvoirs énoncés par la loi ont été appliqués avec la plus grande circonspection. Lorsque le règlement a été mis au point et que toutes les interdictions de travail ont été levées, le 17 juillet, Telecom a annulé les mesures prises en vertu de la loi. Le gouvernement estime que l'application de ce texte a nettement contribué au règlement, par la commission, d'un, différend du travail grave et préjudiciable et à la restauration des services de télécommunications, vitaux pour la communauté australienne.
  252. 252 Enfin, le gouvernement déclare que la plainte de l'ACOA (CPS) n'établit pas de distinction entre les faits qui se rapportent au différend opposant l'ATEA à Telecom et ceux qui ont trait au différend concernant la loi sur les employés du Commonwealth (réaffectation et retraite), bien que celui-ci ne résulte pas de la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) qui, d'ailleurs, n'a pas non plus de rapport avec la décision du gouvernement de supprimer la retenue des cotisations syndicales à la source. Le gouvernement n'a pas encore répondu aux allégations concernant les modifications qu'il est proposé d'apporter à la loi sur la conciliation et l'arbitrage.

B. B. Conclusions du comité

• Conclusions du comité
  253. 253 Dans le présent cas, les organisations plaignantes s'opposent à la promulgation et à l'application de la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) que le comité, à l'occasion de l'examen antérieur du cas, avait espéré ne pas voir promulguer sous sa forme actuelle. Les allégations portent aussi sur d'autres textes législatifs antisyndicaux, à savoir les modifications qu'il est proposé d'apporter à la loi sur la conciliation et l'arbitrage ainsi que sur la suppression, par le gouvernement, de la retenue des cotisations syndicales à la source.
  254. 254 En ce qui concerne la promulgation de la loi, le comité note que les organisations plaignantes et le gouvernement ne sont pas d'accord sur -l'existence ou non d'une situation d'urgence due aux arrêts de travail décrétés par les salariés des télécommunications. Les faits qui ont donné lieu à la promulgation ne sont pas contestés, bien qu'il semble ressortir des informations disponibles que, s'il est vrai qu'au début de la procédure de conciliation la négociation avait fait défaut, un accord n'en a pas moins été conclu avec la pleine participation des parties.
  255. 255 Le comité regrette que la procédure établie et, en particulier, la négociation entre les parties n'aient pas permis de régler les revendications salariales à un stade antérieur du différend, et avant que la gravité de la situation n'ait entraîné la promulgation de la loi. A cet égard, le comité note que le gouvernement a fourni des informations sur la désorganisation grave subie par la collectivité et note qu'il s'est abstenu de promulguer la loi pendant plus de cinq semaines, période pendant laquelle il a essayé de régler le différend par d'autres moyens établis. Le comité est pleinement conscient du fait que la poursuite pendant plus de cinq semaines d'arrêts de travail dans le secteur des télécommunications était susceptible de provoquer de graves préjudices à la collectivité nationale et qu'une telle situation peut contraindre le gouvernement à prendre certaines mesures.
  256. 256 Le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle rien dans la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) n'empêche le recours aux procédures de conciliation et d'arbitrage depuis longtemps en vigueur en Australie. Il note également qu'une fois le règlement du conflit mis au point, les déclarations faites en vertu de la loi ont été abrogées, et tous les travailleurs suspendus réintégrés dans leurs fonctions. En outre, les procédures établies de conciliation et d'arbitrage n'ont pas été violées, mais ont été observées pleinement, jusqu'à ce que l'on ait abouti au règlement du différend devant un commissaire d'arbitrage.
  257. 257 En ce qui concerne la suppression, par le gouvernement, de la retenue des cotisations syndicales à la source, le comité note que, selon les organisations plaignantes, cette mesure a été prise sans préavis et que le ministre a menacé d'y recourir à nouveau à l'avenir. De l'avis du comité, le recours à la suppression de la retenue à la source qui pourrait mettre les organisations syndicales en difficulté financière ne conduit pas au développement de relations professionnelles harmonieuses et, en conséquence, devrait être évité.
  258. 258 Le comité note que le gouvernement n'a pas encore envoyé ses observations sur les allégations relatives aux modifications proposées à la loi de conciliation et d'arbitrage, et le prie de les communiquer le plus tôt possible.

Recommandation du comité

1. 259. Dans ces circonstances, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) en ce qui concerne la promulgation et l'application de la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi):
   • i) d'exprimer son regret que la procédure établie et, en particulier, la négociation entre les parties n'aient pas permis de régler le différend avant que le gouvernement ait été contraint de promulguer la loi;
   • ii) de noter la déclaration du gouvernement selon laquelle rien dans la loi n'empêche de recourir aux procédures, depuis longtemps en vigueur, prévues par la loi sur la conciliation et l'arbitrage et d'exprimer l'espoir qu'il continuera à être possible d'avoir recours à un mécanisme indépendant et impartial;
   • iii) de noter que la poursuite pendant plus de cinq semaines d'arrêts de travail dans le secteur des télécommunications est susceptible d'engendrer de graves préjudices à la collectivité nationale et qu'une telle situation peut contraindre le gouvernement à adopter certaines mesures;
   • b) en ce qui concerne la suppression de la retenue des cotisations à la source, d'appeler l'attention du gouvernement sur les considérations exposées au paragraphe 257 ci-dessus;
   • c) de prier le gouvernement de communiquer, le plus tôt possible, ses observations sur les allégations relatives aux modifications qu'il est proposé d'apporter à la loi sur la conciliation et l'arbitrage;
   • d) de prendre note du présent rapport intérimaire.