Rapport définitif - Rapport No. 187, Novembre 1978

Cas no 902 (Australie) - Date de la plainte: 05-SEPT.-77 - Clos

1. 302. La plainte de l'Association des cadres et employés de l'administration publique figure dans une communication du 5 septembre 1977. Elle a été transmise au gouvernement, qui a fait parvenir ses observations dans une communication du 21 août 1978.
2. 303. L'Australie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 304. L'Association des cadres et employés de l'administration publique a fait savoir qu'elle est une organisation enregistrée en vertu des dispositions de la loi de 1904 sur la conciliation et l'arbitrage. Cette loi, ajoutaient les plaignants, institue le mécanisme fédéral pour le règlement des différends, la Commission de conciliation et d'arbitrage qui est habilitée à rendre des sentences ayant force de loi et prévoit l'exécution des sentences et accords. Elle prévoit aussi la reconnaissance des syndicats et des organisations d'employeurs fédéraux et prescrit certaines conditions au sujet des règles qu'ils doivent observer. Les plaignants poursuivaient en indiquant que leur association avait été enregistrée en 1913 et comptait environ 49.000 membres. Ces membres sont recrutés à l'échelon national parmi les employés du gouvernement australien et les autorités fédérales prévues par la loi mais, en particulier, parmi les cadres de la fonction publique australienne. Peuvent devenir membres de cette association les membres du personnel de ces organismes occupés en qualité d'employés de bureau et d'administrateurs. L'éventail des postes des membres va du grade d'employé le plus bas jusqu'au grade des directeurs principaux et environ 95 pour cent des personnes susceptibles de devenir membres de l'association en font partie.
2. 305. Les plaignants ont déclaré que leur plainte porte sur les dispositions de la loi de 1977 sur les employés du Commonwealth (dispositions relatives à l'emploi), du gouvernement du Commonwealth d'Australie qui, à leur avis, viole les principes énoncés dans les conventions sur la liberté syndicale ratifiées par l'Australie.
3. 306. Les plaignants ont expliqué que l'adoption de ce texte de loi était liée de près à un différend entre la Commission postale australienne et l'Union des postes et télécommunications australienne au sujet de l'introduction d'une semaine de travail plus courte. A la suite du rejet d'une proposition de règlement élaborée par le commissaire chargé de la conciliation et de l'arbitrage en date du 17 août 1977, les travailleurs décidèrent d'organiser une grève de 24 heures à compter de minuit le 21 août 1977. L'intention d'adopter le projet de loi sur les employés du Commonwealth (dispositions relatives à l'emploi) fut communiquée au Parlement fédéral la nuit du 17 août 1977. Ce projet de loi commença à passer devant la Chambre des représentants dans l'après-midi du jour suivant et fut enfin adopté par le Sénat l'après-midi du 19 août 1977. La sanction royale fut reçue le même jour. Selon les plaignants, il n'y eut aucune consultation avec les syndicats dont les membres allaient semblablement être touchés par ces dispositions législatives et elles ne firent l'objet d'aucun débat au sein du Conseil national consultatif du travail.
4. 307. Les plaignants ont déclaré que la loi de 1977 sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) prévoit la mise à pied, la suspension ou le congédiement, par toute autorité du Commonwealth, ou tout ministre, de tout employé du Commonwealth participant à une action directe. L'expression "employé du Commonwealth" est définie, d'une façon très large, à l'article 3 de la loi comme s'appliquant non seulement aux personnes employées en vertu de la loi de 1922 sur la fonction publique, mais aussi "à toute autre personne employée par le Commonwealth ou par une autorité du Commonwealth, que ce soit à titre permanent ou autrement". L'expression "autorité du Commonwealth" est définie comme désignant également les autorités ou organismes, dotés ou non de la personnalité juridique, constitués en vertu d'une loi du Commonwealth ou d'un territoire ainsi que les sociétés ou organismes constitués en sociétés par actions dans lesquels le Commonwealth a un intérêt prédominant. Les membres des forces armées sont exclus de la définition des employés du Commonwealth.
5. 308. Les plaignants poursuivaient en déclarant que la loi s'appliquait au détriment des employés participant à une "action directe" telle qu'elle est définie à l'article 3. La définition couvre toute forme concevable de grève, d'interdiction, de limitation, de restriction, de retard ou de modification dans l'exécution du travail en ce qui concerne l'ensemble ou une partie seulement des tâches habituelles de l'employé. Selon les plaignants, tant isolément que d'une façon répétée, une telle conduite constitue une action directe.
6. 309. Les pouvoirs de mise à pied, suspension et congédiement peuvent être exercés par les organismes suivants: la commission de la fonction publique lorsqu'il s'agit de personnes employées en vertu de la loi sur la fonction publique; dans tout autre cas, l'autorité par laquelle la personne est employée (article 3); toute personne à laquelle une autorité qui emploie délègue ses pouvoirs (article 13 prévoyant qu'une autorité qui emploie peut déléguer l'un quelconque de ses pouvoirs à un tiers); et un "ministre" exerçant son droit de donner des directives en vertu de l'article 12 de la loi.
7. 310. L'article 4 de la loi, poursuivaient les plaignants, prévoit que les employés du Commonwealth participant à une action directe peuvent être déclarés suspendus pour une période déterminée par l'autorité qui emploie. L'autorité est tenue de donner "le préavis que l'autorité juge approprié" (article 9). Pendant toute période de suspension déclarée en vertu de l'article 4, l'employé n'a droit, sauf dispositions contraires de la déclaration, à "aucun traitement, salaire ou autre rémunération ou allocation" qui lui est normalement dû (article 6). La suspension effective de ces droits n'est pas réglementée par loi. Les plaignants ont allégué que ceux-ci cesseraient d'exister pendant cette période.
8. 311. Les plaignants ont expliqué que, après avoir été suspendu en vertu de l'article 4, un employé pourrait être congédié en vertu de l'article 8. Cet article habilite l'autorité qui emploie ou un ministre à résilier la relation de travail, si l'autorité ou le ministre estime que cela est "dans l'intérêt public". Une telle résiliation peut être révoquée si "l'autorité qui emploie l'estime approprié" (article 8(2)). Après la révocation de la résiliation, l'autorité peut également "donner toute autre directive concernant les conditions d'emploi de l'employé que l'autorité qui emploie estime appropriée dans les circonstances" (article 8(3)(b)).
9. 312. Selon les plaignants, lorsqu'une action directe a lieu (que des employés du Commonwealth y participent ou non) et que la situation est telle que ces employés "ne peuvent être employés d'une façon utile" ou "s'il existe une désorganisation grave dans l'exercice d'une fonction d'une autorité qui emploie", cette autorité peut, en vertu de l'article 5, mettre à pied l'ensemble ou certains des employés du Commonwealth touchés pendant toute période spécifiée par elle. De même qu'en cas de suspension, les employés mis à pied perdent leur droit à toute rémunération qu'ils auraient normalement perçue.
10. 313. De l'avis des plaignants, deux autres aspects importants de la loi sont que l'article 11 spécifie que toute déclaration ou décision (prévoyant une suspension, un congédiement ou une mise à pied) faite ou prise en vertu de la loi "produit ses effets nonobstant toute loi ou sentence qui serait incompatible avec une telle déclaration ou décision". En outre, la loi ne prévoit aucune disposition spécifique en ce qui concerne les procédures de recours ou de révision, quelles qu'elles soient, s'appliquant aux pouvoirs exercés en vertu de la loi.
11. 314. Les plaignants ont allégué que la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions relatives à l'emploi) entrave le droit des employés du gouvernement australien d'organiser leurs activités et d'élaborer leurs programmes ainsi que celui de défendre et de promouvoir leurs intérêts professionnels. De ce fait, elle viole les principes énoncés à l'article 3 de la convention no 87. La loi promulguée en tant que moyen d'intimidation à l'encontre des employés du gouvernement australien participant à une action directe pour défendre leurs intérêts professionnels peut être appliquée de manière à empêcher d'une façon efficace que des employés aient recours à des méthodes directes pour faire pression sur un employeur. L'utilisation par les employés de méthodes directes pour faire pression sur l'employeur, poursuivent les plaignants, comprenant les grèves, les interdictions, etc., pour faire valoir des droits professionnels ou exprimer des griefs est un élément inhérent à l'activité syndicale. Dénier aux employés tout droit d'avoir recours à l'action directe, notamment en cessant, sous une forme ou une autre, de prêter leurs services pour promouvoir et défendre leurs propres intérêts, est, en définitive, rendre inopérants les moyens dont ils disposent pour sauvegarder ces intérêts face à l'opposition et à l'intransigeance de l'employeur.
12. 315. Les plaignants poursuivaient en indiquant que le ministre, à la Chambre des représentants, avait essayé de justifier la loi en déclarant que "le trait qui caractérise les employés du gouvernement est leur responsabilité en ce qui concerne la prestation de ce large éventail de services qui sont essentiels au bien-être d'une communauté moderne". De l'avis des plaignants, c'est la nature de la relation de travail qui distingue les employés du gouvernement des autres employés et non les fonctions qu'ils exécutent. Les plaignants ont affirmé que les pilotes travaillant pour une compagnie aérienne privée exécutent une fonction tout aussi "essentielle" que les contrôleurs du trafic aérien employés par le Département des transports. De l'avis des plaignants, il est absurde d'affirmer que tous les employés du gouvernement exécutent des fonctions essentielles du seul fait qu'ils sont au service d'une autorité publique.
13. 316. Selon les plaignants, la législation ne fait pas état d'un concept de "services essentiels", quelle qu'en soit la définition, en dépit de la référence faite par le ministre de l'Emploi et des Relations professionnelles au "large éventail de services essentiels à la communauté". Ensuite, elle ne fait pas non plus mention de l'existence d'une menace quelconque de la part d'une personne ou d'une organisation ou d'une interruption ou désorganisation des "services essentiels". D'autre part, la loi fédérale ne prévoit aucun délai pour l'exercice des pouvoirs qu'elle octroie.
14. 317. Les plaignants ont fait observer que la question essentielle est le fait que les dispositions de la loi empêchent le fonctionnement de procédures établies et impartiales d'arbitrage et de recours en ce qui concerne la suspension, le congédiement et la mise à pied. Les dispositions de la loi, ajoutaient les plaignants, visées ci-dessus, modifient radicalement les relations professionnelles établies dans le secteur public fédéral. En premier lieu, la loi empêche le fonctionnement des procédures disciplinaires normales, y compris celui des mécanismes de recours applicables aux employés du gouvernement australien. S'agissant des questions disciplinaires, à l'égard desquelles les salariés sont passibles de suspension ou de congédiement, des procédures détaillées et des mécanismes de recours sont prévus dans les divers actes législatifs qui régissent la grande majorité des employés du gouvernement australien. C'est ainsi que, poursuivaient les plaignants, l'article 55(3) de la loi sur la fonction publique prévoit que tout fonctionnaire accusé d'une infraction sera informé par écrit de l'accusation qui est portée contre lui et a le droit de répondre par écrit et de faire recours contre la décision de son supérieur hiérarchique. L'article 55(4) spécifie les motifs de recours et l'article 57 habilite le fonctionnaire à se faire représenter par un homme de loi lors de l'enquête sur le recours. L'article 60(1) prévoit que tous les documents destinés à l'enquête devraient être fournis au fonctionnaire avant le début de celle-ci. Tout fonctionnaire suspendu du chef d'une infraction aux dispositions de la loi est habilité à percevoir son salaire pendant la période de suspension sauf si la Commission de la fonction publique en dispose autrement (article 60(4)). De même, poursuivaient les plaignants, la loi de 1975 sur les services postaux prévoit la notification par écrit de l'accusation (article 61(3) et (6)), une enquête au sujet de celle-ci (article 61(5)), le droit du fonctionnaire incriminé de répondre par écrit (article 61(6)) et le recours à la Commission disciplinaire de recours (article 65(1)). La loi prévoit qu'un fonctionnaire suspendu en vertu de l'article 62 pourra percevoir son salaire si la commission postale constate que le fonctionnaire se trouve ou s'est trouvé dans une situation pénible. La loi de 1975 sur les télécommunications, en vertu de laquelle les employés de TELECOM Australie sont occupés, spécifie aussi la même procédure disciplinaire.
15. 318. Les plaignants ajoutaient que l'article 66 de la loi sur la fonction publique prévoit le congédiement sans préavis des fonctionnaires qui participent à "toute grève qui gêne ou empêche le fonctionnement de tout ou partie de services ou d'entreprises publics en Australie", mais seulement après "enquête of audience" par la Commission de la fonction publique. Dans un exposé devant la commission royale sur l'administration du gouvernement australien, la commission a exprimé l'avis que "le maintien dans la loi sur la fonction publique de l'article 66 prévoyant le congédiement sommaire n'est pas approprié". La Commission royale, dans son rapport publié en 1976, a en fait recommandé la suppression de cette disposition dans la loi sur la fonction publique.
16. 319. Deuxièmement, poursuivaient les plaignants, n'eût été la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi), les employés du gouvernement australien ne pourraient être mis à pied qu'après que l'employeur aurait sollicité de l'autorité d'arbitrage compétente l'insertion d'une clause de mise à pied dans la sentence ou la décision et que les arguments des parties auraient été entendus. En vertu de la loi, ces procédures ne sont pas applicables. Sauf s'il existe une disposition expresse dans un contrat de travail ou dans une sentence à l'effet du contraire, l'employeur n'est pas habilité, selon le droit civil ordinaire, de mettre à pied ou de suspendre un employé.
17. 320. Mentionnant un certain nombre d'autorités en matière de législation du travail australienne, les plaignants ajoutaient que, dans le secteur de la République fédérale, le pouvoir d'arbitrage d'insérer une clause de mise à pied dans une sentence serait exercé soit par l'arbitre de la fonction publique, soit par la Commission de conciliation et d'arbitrage. Selon les plaignants, l'insertion de clauses de mise à pied n'a pas été prise à la légère par la commission. Les plaignants ont cité un certain nombre de cas d'arbitrage du Commonwealth pour étayer leur affirmation.
18. 321. Les plaignants ont déclaré qu'il existe aussi dans le mécanisme d'arbitrage établi une procédure de recours interne devant une chambre plénière de la commission contre la décision d'un commissaire individuel en vertu de l'article 35 de la loi sur la conciliation et l'arbitrage. De même, la décision de l'arbitre ou d'un arbitre adjoint peut faire l'objet d'un recours en vertu de l'article 15(c) de la loi sur l'arbitrage dans la fonction publique.
19. 322. Il semble, poursuivaient les plaignants, que la décision d'une autorité qui emploie, ou d'un ministre ordonnant de suspendre, congédier ou mettre à pied des fonctionnaires du Commonwealth soit absolument définitive. Les plaignants ne pensaient pas que les salariés eussent un droit quelconque de recours en droit civil ordinaire ou par le truchement de l'ombusman, étant donné que la loi de 1976 sur l'ombusman exclut d'une façon spécifique de la compétence de ce dernier les questions visées par la loi de 1977 sur les fonctionnaires du Commonwealth (dispositions sur l'emploi).
20. 323. En ce qui concerne la possibilité de recours en appliquant les procédures prévues en droit civil ordinaire, les plaignants ont déclaré qu'ils pensaient que ces procédures prévoient la présentation d'une requête à la Cour suprême ou à la Haute cour et qu'elles sont limitées à un examen de la justesse juridique de la décision remise en question, sans toucher au fond. Une telle procédure de recours onéreuse et complexe, qui exclut tout examen sur le fond d'une décision, n'est pas, de l'avis des plaignants - lorsqu'elle est vraiment possible -, une méthode appropriée de recours pour un employé ayant un grief professionnel.
21. 324. La législation fédérale prévoit également deux autres mécanismes généraux de révision. Il s'agit de la loi de 1975 sur le tribunal de recours administratif (dans sa teneur modifiée par la loi no 58 de 1977) et la loi de 1977 sur les décisions administratives (révision judiciaire). Selon les plaignants, cette dernière loi n'avait pas été proclamée à la date où la plainte a été établie et ne semble porter que sur la justesse juridique des décisions et non sur le fond de celles-ci en général. La loi sur le tribunal de recours administratif, dans sa teneur modifiée, autorise le recours contre la décision d'un ministre ou d'un fonctionnaire exerçant des pouvoirs légaux seulement lorsque les dispositions pertinentes prévoient le recours au tribunal (article 25). La loi de 1977 sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) ne contient aucune disposition de ce genre.
22. 325. Les plaignants ajoutaient qu'une troisième implication de la loi pour les relations de travail permanentes dans la fonction publique est qu'elle autorise directement l'intervention d'un ministre dans les questions de gestion ordinaires du personnel, c'est-à-dire dans les questions disciplinaires et dans les mises à pied à l'égard desquelles un ministre n'avait aucun pouvoir auparavant. En vertu de l'article 10 de la loi, qui autorise la détermination d'une "catégorie de fonctionnaires" devant être touchés par une suspension, un congédiement ou une mise à pied, il existe maintenant la possibilité pour un ministre d'exercer des représailles à l'égard de groupes de fonctionnaires.
23. 326. De l'avis des plaignants, la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) est un acte législatif sur les relations professionnelles sans précédent en Australie. Ses dispositions d'une large portée, sa prééminence sur le mécanisme d'arbitrage établi ainsi que l'exercice du pouvoir discrétionnaire des ministres en font une loi inacceptable, en particulier du fait que lesdites dispositions visent les fonctionnaires participant à ce qui est généralement accepté comme une activité syndicale légitime. Les plaignants ont estimé que la loi ne constitue d'aucune façon une protection adéquate des intérêts des employés du gouvernement australien auxquels ses dispositions d'intimidation peuvent être appliquées.
24. 327. Les plaignants ajoutaient que les dispositions de la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi), qui permettent (sans préavis, sans délai et sans recours) de mettre à pied, suspendre ou congédier des employés du gouvernement australien, produisent leurs effets à l'égard des employés du Commonwealth participant à une "action directe" telle qu'elle est définie à l'article 3 de la loi. Ainsi toutes les catégories imaginables d'action concertée auxquelles les employés pourraient prendre part, et non seulement la grève, exposeront ces employés à une mise à pied, une suspension ou un congédiement. Ceci, selon les plaignants, sans référence à un critère en ce qui concerne la nature "essentielle" de leurs fonctions. Il est également important de relever que les employés peuvent être mis à pied, suspendus ou congédiés alors qu'ils exercent encore ces fonctions essentielles dans leur emploi du seul fait qu'ils ont refusé l'accomplissement de tâches mineures dans le cadre d'une action directe.
25. 328. Les plaignants ont déclaré que, individuellement et collectivement, par le truchement du Conseil des organisations d'employés du gouvernement australien, ils ont activement cherché à obtenir l'abrogation de la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi). Leurs efforts n'ont pas abouti. Les plaignants ont déclaré qu'ils n'avaient fait que chercher à affirmer le droit de leurs membres et des employés du gouvernement australien en général d'exercer des pressions pour faire valoir une revendication financière ou exprimer un grief en vue de défendre et de promouvoir leurs intérêts légitimes sans faire l'objet de limitations législatives fantaisistes et intimidatrices. A leur avis, les dispositions de la loi dénient efficacement ce droit.
26. 329. Dans sa réponse, en date du 21 août 1978, le gouvernement souligne que, à la date à laquelle la plainte a été présentée, le texte législatif en question, c'est-à-dire la loi de 1977 sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi), n'avait pas été promulgué; il n'a pas été promulgué ultérieurement. Le gouvernement fait observer que lorsque le projet de loi a été présenté à la Chambre des représentants, le ministre de l'Emploi et des Relations professionnelles a exprimé l'espoir du gouvernement qu'il ne serait pas nécessaire de promulguer ces dispositions. La promulgation des dispositions législatives, déclare le gouvernement, n'est pas une mesure que le gouvernement australien prend à la légère et il réitère l'espoir qu'une telle mesure ne sera pas mise à exécution. Le gouvernement australien estime que la plainte du syndicat est sans fondement. En outre, il est d'avis que, s'il devait se produire des circonstances qui rendraient nécessaire la promulgation de la loi, rien dans sa substance ou dans son application pratique ne pourrait être raisonnablement interprété comme étant contraire à la convention no 87.
27. 330. Le gouvernement explique que depuis quelque temps de graves désorganisations au sein de la communauté découlent d'actions directes entreprises par certains petits groupes de fonctionnaires du Commonwealth. Le différend entre la commission postale australienne et l'Union australienne des postes et télécommunications auquel il est fait allusion dans la plainte du syndicat constitue un tel cas. En ce qui concerne ces différends, le gouvernement déclare que toutes les mesures possibles ont été prises pour les régler par le mécanisme rapide et impartial établi de la conciliation et de l'arbitrage, dont l'efficacité n'a pas été mise en question dans la plainte. Dans chaque cas, toutefois, poursuivait le gouvernement, l'union ou une section de celle-ci a refusé de suivre la procédure prévue ou, lorsque la procédure de conciliation et d'arbitrage n'a pas abouti, de respecter les sentences d'arbitrage qui lient toutes les parties au différend.
28. 331. Le gouvernement a fait observer que le champ d'action du secteur public en Australie, même s'il s'agit d'un secteur d'emploi important, est moins large que dans de nombreux autres Etats Membres. Bien que le gouvernement australien n'ait pas d'activités industrielles et de transformation sur une grande échelle, le Commonwealth s'occupe néanmoins de la fourniture de services commerciaux à l'industrie et à la communauté par le truchement de ses opérations de transports aériens et maritimes. La participation publique dans ces domaines s'est développée en raison du coût de l'établissement et du fonctionnement de tels services. La compétence du gouvernement fédéral est également limitée par la Constitution qui, d'une façon générale, la limite à des fonctions aux niveaux interétatique, national ou international. Ainsi, sauf en ce qui concerne le territoire de la capitale australienne, les employés du Commonwealth ne s'occupent pas de la fourniture de services communautaires tels que le gaz, l'électricité et l'eau. Ces services sont dispensés par les autorités locales et/ou les autorités du gouvernement des Etats. Dans le cadre de la compétence du gouvernement fédéral, toutefois, certaines activités, en raison des caractéristiques géographiques et démographiques du continent, prennent une signification spéciale. On a déjà fait état des services de transports aériens et maritimes; les services des postes et télécommunications constituent un autre exemple de ce genre. Environ 40 pour cent des employés du Commonwealth sont occupés dans cette activité ou une activité connexe. D'une façon générale, poursuivait le gouvernement, les services fournis ont un caractère essentiel. C'était dans ce contexte, a expliqué le gouvernement, qu'il a été contraint de rechercher les moyens qui lui permettraient d'être doté de pouvoirs législatifs suffisants pour faire face à une action directe inutile de la part des employés du Commonwealth entraînant une désorganisation, en particulier lorsqu'une telle action se détourne du mécanisme établi dans le domaine du travail.
29. 332. Le principal instrument de la législation du travail du ressort fédéral en Australie est la loi de 1904 sur la conciliation et l'arbitrage. Celle-ci constitue le cadre législatif dans lequel les taux de rémunérations et les conditions de travail des employés sont réglementés. Les rémunérations et les conditions de travail d'un grand nombre d'employés du Commonwealth définis dans la loi sont déterminées conformément à cette loi principale dans le domaine du travail. Toutefois, les taux de rémunération et les conditions de travail des employés du Commonwealth sont en grande partie fixés conformément à la loi de 1920 sur l'arbitrage dans les services publics. Ces deux textes législatifs, a expliqué le gouvernement, dépendent, pour pouvoir fonctionner, d'un système d'enregistrement volontaire selon lequel les organisations de travailleurs ou d'employeurs doivent décider si les avantages que confère l'enregistrement justifient l'acceptation des obligations qui en découlent.
30. 333. Selon le gouvernement, les employeurs et les employés ont très souvent recours à la négociation volontaire en ce qui concerne les conditions de travail tant dans le cadre des relations professionnelles fédérales et d'Etat qu'en dehors de celui-ci. En droit et dans la pratique, l'arbitrage obligatoire est une procédure à laquelle on ne doit avoir recours qu'après avoir déployé tous les efforts possibles pour régler les divergences et parvenir à un accord par voie de négociation et de conciliation compte tenu de l'intérêt public.
31. 334. Le gouvernement a déclaré que la plus large utilisation possible de la négociation et de la consultation entre les organisations d'employeurs et de travailleurs en vue de la détermination du salaire et des conditions de travail et du règlement des différends du travail qui en découle demeure la politique du gouvernement australien tant en ce qui concerne les salariés en général que ses propres employés. Les dispositions de la loi, si elles étaient proclamées, n'empêcheraient nullement une pleine utilisation de la procédure qui est brièvement décrite dans le paragraphe précédent. Le gouvernement a déclaré que, en principe, si la loi était promulguée, il ne l'appliquerait que dans des cas extrêmes. Ce n'est qu'en cas de refus réitéré de respecter les résultats des procédures établies en vertu de la loi sur la conciliation et l'arbitrage ou de l'arbitrage dans la fonction publique et en cas de poursuite d'une action directe menaçant le fonctionnement efficace du gouvernement et des services essentiels qu'il fournit à la communauté ou causant une désorganisation grave de ceux-ci qu'il envisagerait d'appliquer la loi. Le gouvernement a souligné que, même face aux cas récents d'action directe des employés du Commonwealth qui ont désorganisé les opérations du Service de l'emploi du Commonwealth et en outre les services postaux, il s'est abstenu de proclamer la loi.
32. 335. En ce qui concerne les procédures relatives à la mise à pied des employés qui participent à une action directe ou qui ne peuvent être occupés à une activité rémunératrice, le gouvernement a expliqué que les principes et procédures régissant de tels cas sont fondamentalement les mêmes en vertu de la loi sur la conciliation et l'arbitrage et de la loi sur l'arbitrage dans la fonction publique. Conformément à ces deux lois, l'employeur peut demander à l'autorité d'arbitrage compétente l'inclusion de dispositions dans la sentence ou une ordonnance autorisant la mise à pied d'un employé. Dans le secteur public, une telle ordonnance ne sera octroyée que si elle est jugée nécessaire par l'arbitre des services publics après examen des arguments des parties il existe des cas d'employés du Commonwealth touchés par des dispositions relatives aux mises à pied dans un certain nombre de décisions et de sentences.
33. 336. Le gouvernement a déclaré que les procédures pour la suspension et le congédiement des employés du Commonwealth employés à titre permanent en vertu de la loi sur la fonction publique placent des employés dans une situation privilégiée par rapport aux personnes employées dans le secteur privé. Les procédures reflètent la préoccupation de faire bénéficier les employés du Commonwealth de garanties suffisantes pour protéger leurs droits individuels et de leur assurer la sécurité de l'emploi. En même temps, les procédures pour la mise à pied, la suspension et le congédiement permettent aux employeurs dans les secteurs public et privé de disposer des moyens adéquats de protéger, selon le cas, les intérêts publics ou les intérêts privés des employeurs.
34. 337. Le gouvernement australien a répété que, en cas de promulgation de la loi, on ne se détournerait pas du mécanisme existant dont la nature a été décrite plus haut. Ce n'est que dans des cas d'abus flagrant de la part des employés du Commonwealth de leur situation privilégiée que l'on envisagerait d'avoir recours à la loi. De toute manière, a expliqué le gouvernement, il n pas l'intention que la loi s'applique à des cas d'individus agissant isolément et dont les actes pourraient être interprétés comme couverts par la définition de l'action directe conformément à l'article 3. Dans des cas de ce genre, les dispositions de la loi sur les services publics demeureraient applicables.
35. 338. Le gouvernement a ajouté que, en cas d'application de la loi, les personnes touchées disposeraient de procédures dé recours. La loi de 1977 sur les décisions administratives (révision judiciaire), qui entrera en vigueur prochainement, sera applicable. Cette loi, a expliqué le gouvernement, confère au Tribunal fédéral d'Australie le pouvoir de réviser les décisions administratives adoptées ou dont l'adoption est envisagée ou nécessaire en vertu de dispositions législatives. La révision, a expliqué le gouvernement, ne porte pas sur le fond de la décision. Le gouvernement a également appelé l'attention sur l'article 8 de la loi en vertu duquel les fonctionnaires suspendus peuvent être réintégrés ou les employés dont la relation de travail a été résiliée, dans l'intérêt public, peuvent bénéficier d'une annulation de cette résiliation par le ministre ou l'autorité qui emploie.
36. 339. Le gouvernement a déclaré que la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) s'applique d'une façon générale aux employés du Commonwealth. Il n'est fait aucune distinction dans son application entre services essentiels et services non essentiels. Selon le gouvernement, ceci reflète une manière commune d'aborder, pour le secteur public et le secteur privé, la fixation des salaires et des conditions de travail par la prévention et le règlement des différends du travail. Le gouvernement a relevé que le système de conciliation et d'arbitrage australien est fondé sur l'opportunité de soumettre de tels conflits aux procédures prescrites en vue de minimiser les effets néfastes de l'action directe dans les domaines économique et social. Toutefois, il n'en demeure pas moins vrai que, dans le secteur public, en raison de la nature des services fournis, l'action directe peut avoir de graves répercussions pour le bien-être de la communauté. Le gouvernement conclut en déclarant que, en élaborant une législation permettant de faire face à de fréquentes actions directes dans les services essentiels, il a tenu compte de la nécessité d'encourager une pleine utilisation du mécanisme disponible pour la prévention et le règlement des différends du travail ainsi que de ses obligations découlant de la ratification de la convention no 87. Le gouvernement n'est pas d'accord que la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) porte atteinte, d'une manière quelconque, à la liberté des employés du Commonwealth de s'organiser et de défendre et promouvoir leurs intérêts professionnels. Le système de conciliation et d'arbitrage encourage l'organisation d'organismes représentatifs d'employeurs et d'employés ainsi que leur enregistrement volontaire en vertu de la loi sur la conciliation et l'arbitrage. La protection octroyée aux organisations représentatives dans ce cadre légal et les procédures de règlement des différends du travail auxquelles il permet d'avoir recours continuent de bénéficier de l'appui de toutes les parties aux relations professionnelles et de la grande majorité des Australiens. Il est largement reconnu que ce système traite tout le monde d'une façon égale et que les plaintes sont réglées aussi rapidement que possible et avec un minimum de légalisme et de formalisme juridiques.

B. B. Conclusions du comité

1. 340. Le comité prend note que le texte législatif auquel la plainte a trait, c'est-à-dire la loi de 1977 sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi), n'ayant pas été promulgué, ce texte n'est pas encore entré en vigueur. Cependant, le comité estime approprié de faire les observations suivantes au sujet du nouveau texte.
2. 341. Le principal objet de la loi est de prévoir des dispositions pour la suspension, la mise à pied ou le congédiement des employés du Commonwealth qui participent à une action directe ou sont touchés par une telle action. L'action directe est définie, d'une façon générale, dans la loi comme signifiant:
   • a) l'exécution du travail d'une manière différente de celle dont il est généralement accompli ou l'adoption d'une pratique concernant le travail, ayant pour effet de restreindre ou de limiter ou de retarder l'exécution de ce travail;
   • b) une interdiction, une limitation ou une restriction concernant l'exécution du travail, ou l'acceptation ou l'offre de travail; ou
   • c) l'omission ou le refus non autorisés de la part de personnes de se présenter au travail ou l'omission ou le refus non autorisés d'exécuter un travail quelconque de la part de personnes qui se présentent au travail.
3. 342. Le comité prend note que les relations professionnelles dans le secteur public sont régies à l'heure actuelle par la loi de 1904 sur la conciliation et l'arbitrage et la loi de 1920 sur l'arbitrage dans les services publics. En vertu de cette législation, il existe des procédures détaillées de conciliation et d'arbitrage pour le règlement des différends du travail. C'est, selon le gouvernement, du fait de la non-application de ces procédures et des sentences rendues dans le cadre de celles-ci et en raison de l'action directe subséquente des employés du Commonwealth que la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) est devenue nécessaire. Cependant, le comité prend note que, à ce sujet, le gouvernement a exprimé l'espoir qu'il ne sera pas nécessaire de proclamer cette nouvelle loi.
4. 343. Le comité a également examiné les dispositions de la loi de 1977 sur les décisions administratives (révision judiciaire) qui, une fois qu'elle sera entrée en vigueur, donnera au Tribunal fédéral d'Australie le pouvoir de réviser les décisions administratives adoptées ou dont l'adoption est envisagée ou nécessaire en vertu de dispositions législatives. Selon le gouvernement, la loi sera applicable aux décisions adoptées en vertu de la loi sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi). Toutefois, le comité prend note que bien qu'une personne lésée par une décision puisse faire appel de cette décision devant le Tribunal fédéral d'Australie, ce nouvel examen ne comportera aucune analyse de l'affaire sur le fond.
5. 344. Le comité a déclaré précédemment que la reconnaissance du principe de la liberté syndicale pour les fonctionnaires n'implique pas nécessairement le droit de grève. Le comité a également reconnu que le droit de grève pouvait être limité ou même interdit dans la fonction publique ou dans des services essentiels du fait qu'une grève pouvait présenter de graves préjudices pour la communauté nationale. Cependant, le comité a souligné l'importance qu'il attache, lorsque les grèves sont interdites ou soumises à limitations dans les services essentiels ou dans la fonction publique, à l'existence de garanties suffisantes pour protéger pleinement les intérêts des travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défendre leurs intérêts professionnels; il a également souligné que les limitations devraient être accompagnées de procédures adéquates, impartiales et rapides de conciliation et d'arbitrage auxquelles les parties peuvent prendre part à tout stade et dans le cadre desquelles les sentences sont obligatoires dans tous les cas pour les deux parties; ces sentences, lorsqu'elles ont été prononcées, devraient être mises en oeuvre pleinement et rapidement.
6. 345. Le comité a relevé qu'aucune allégation n'a été faite en ce qui concerne les garanties et les procédures de conciliation et d'arbitrage prévues en vertu de la législation existante. Le gouvernement, pour sa part, a souligné que les procédures dans le cadre de la législation existante continueront d'être pleinement appliquées et que le recours à la nouvelle loi serait strictement limité à des cas d'un caractère exceptionnel.
7. 346. Toutefois, le comité désirerait relever que, en examinant les dispositions de la loi de 1977 sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi), il semblerait que rien n'empêche le gouvernement, à son gré, d'invoquer la loi en tout temps ou dans toute circonstance où une action directe serait exercée par des employés du Commonwealth. Le comité voudrait également faire observer qu'il n'existe aucune disposition dans la nouvelle loi qui semblerait exiger que les procédures existant pour le règlement des différends soient épuisées avant que la nouvelle loi soit invoquée. Les employés publics suspendus ou congédiés pour avoir participé à une action directe, ou mis à pied du fait qu'ils sont touchés par une telle action, n'auraient, de ce fait, aucun autre recours à un mécanisme indépendant et impartial, ou aux tribunaux (sauf sur des points de droit), pour trancher leur cas. De l'avis du comité, il semblerait exister un risque sérieux que la loi de 1977 sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi), dans sa forme actuelle, puisse être invoquée par un employeur public sans que les procédures pour le règlement des différends du travail prévues en vertu de la législation existante aient été pleinement épuisées. Une telle action n'assurerait pas de garanties suffisantes pour protéger les intérêts des travailleurs.
8. 347. Le comité a, en outre, déclaré qu'il n'est pas convaincu qu'une législation imposant des sanctions aux employés publics du fait qu'ils ont participé, de diverses manières, à une action directe soit nécessaire ou désirable. Le comité a fait observer précédemment que le fait d'imposer des sanctions aux fonctionnaires publics en raison de leur participation à une grève n'est pas de nature à favoriser des relations professionnelles harmonieuses.
9. 348. Compte tenu des principes et considérations qui précèdent, le comité exprime l'espoir que le gouvernement ne jugera pas nécessaire de promulguer la loi de 1977 sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi) dans sa teneur actuelle.

Recommandation du comité

1. 349. Dans ces conditions et compte tenu du cas dans son ensemble, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • i) d'appeler l'attention du gouvernement sur les principes et considérations contenus dans les paragraphes 344 à 346 concernant le droit de grève dans la fonction publique et dans les services essentiels;
   • ii) compte tenu des principes et considérations exprimés su paragraphe 347 concernant l'application de sanctions aux fonctionnaires, d'exprimer l'espoir que le gouvernement ne jugera pas nécessaire de promulguer la loi de 1977 sur les employés du Commonwealth (dispositions sur l'emploi), dans sa teneur actuelle;
   • iii) de demander au gouvernement de le tenir au courant de l'évolution de la situation.