Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 176, Mars 1978

Cas no 823 (Chili) - Date de la plainte: 12-AOÛT -75 - Clos

1. 5. En application de la résolution sur les droits de l'homme et les droits syndicaux au Chili, adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 60e session (juin 1975) et à la suite de demandes du Conseil d'administration, le gouvernement avait envoyé, au titre de l'article 19 de la Constitution de l'OIT, quatre rapports sur les mesures prises pour donner suite aux recommandations de la Commission d'investigation et de conciliation, dont le rapport final avait été accepté par le gouvernement. Le premier de ces rapports a été examiné par le Conseil d'administration, lors de sa 198e session (novembre 1975)1. Les suivants ont fait l'objet de rapports du comité qui ont été approuvés respectivement par le Conseil d'administration à ses 200e, 201e et 203e sessions (mai 1976, novembre 1976 et mai 1977).
2. 6. Au paragraphe 43 de son 171e rapport, le comité avait recommandé au Conseil d'administration de demander au gouvernement de continuer à adresser des informations sur l'évolution de la situation quant aux recommandations formulées par la commission d'investigation et de conciliation et de présenter un rapport à cet effet pour le 1er octobre 1977. Le gouvernement a adressé ce rapport dans une communication du 26 septembre 1977.
3. 7. Le Chili n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

• Question relative à l'adoption d'une nouvelle législation en matière syndicale et activité syndicale dans le pays
  8. 8 La Commission d'investigation et de conciliation avait recommandé au gouvernement d'adopter aussitôt que possible une nouvelle législation syndicale qui, pour être conforme aux principes de la liberté syndicale consacrés dans la Constitution de l'Organisation internationale du Travail et pour permettre la ratification des conventions sur la liberté syndicale que le gouvernement avait déclaré envisager et dont les dispositions sont très nettes à ce sujet, devrait consacrer, en particulier, certains principes concernant le droit des travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, de constituer les organisations de leur choix sans autorisation préalable; le droit des organisations de tenir des réunions, d'élire librement leurs représentants, d'organiser leur gestion sans intervention des autorités ainsi que le droit pour ces organisations de jouir de toutes les garanties de la défense au cas où la justice serait appelée à se prononcer sur leur suspension ou leur dissolution.
  9. 9 Dans ses rapports précédents, le gouvernement avait signalé que le livre II du projet de Code du travail relatif aux organisations syndicales était examiné par le conseil d'Etat. Le gouvernement avait également précisé qu'un rapport contenant une évaluation technique sur cette partie du code devrait être présenté au Président de la République dans le courant du deuxième trimestre de 1977. Les rapports fournissaient en outre des statistiques sur le nombre d'organisations et de travailleurs syndiqués dans le pays.
  10. 10 A sa session de mai 1977, le comité avait recommandé au Conseil d'administration d'insister auprès du gouvernement pour qu'il adopte aussi rapidement que possible la nouvelle législation syndicale et qu'il abroge le décret-loi no 198 en vue de garantir le fonctionnement normal des activités syndicales.
  11. 11 Dans son rapport du 26 septembre 1977, le gouvernement déclare avoir continué à progresser vers la création d'un nouveau régime politique et institutionnel qui sera un régime d'authentique participation sociale. En outre, une législation complétant l'acte constitutionnel no 3 est actuellement en préparation en vue de créer les tribunaux d'experts qui seront chargés de résoudre les conflits du travail lorsque ceux-ci atteindront la phase d'arbitrage. Le gouvernement fait état d'une déclaration du Président de la République affirmant que la nouvelle démocratie exigerait d'assainir et de réactiver les organes intermédiaires entre l'homme et l'état. La présence et l'apport des organismes syndicaux et professionnels, poursuit le gouvernement, devront donc s'accroître progressivement.
  12. 12 Pour ce qui tient aux activités syndicales, le gouvernement examine une nouvelle fois la question des élections syndicales. Le gouvernement indique, comme il l'avait déjà fait dans son rapport précédent, que les élections syndicales sont suspendues provisoirement, comme toutes les élections, quelle qu'en soit la nature. De plus, en vertu du décret-loi no 198, lorsqu'il n'est pas possible d'appliquer le mécanisme de nomination des directions syndicales selon le principe de l'ancienneté, les travailleurs peuvent proposer librement des noms au ministère du Travail.
  13. 13 Le gouvernement déclare également que l'activité syndicale est maintenue et se déroule normalement, sans autres restrictions que celles imposées par la situation économique héritée du gouvernement antérieur, la suspension des élections et l'état de siège qu'il est encore justifié de prolonger pour le bien de l'ensemble de la population. Le gouvernement ajoute que des dirigeants de diverses organisations, ayant eu dans le passé les affiliations politiques les plus variées, exercent aujourd'hui publiquement leurs fonctions. Une délégation de la Confédération mondiale du travail, dirigée par son président M. Marcel Pépin, a récemment visité le Chili et a eu des entretiens avec les autorités et des organisations de travailleurs et autres institutions qu'ils choisirent en pleine indépendance. La délégation mena à bien ses activités à Santiago et en province avec une liberté absolue.
  14. 14 Le comité observe, à la lecture du rapport du gouvernement, que ce dernier ne fait plus mention du projet de législation syndicale. Le gouvernement avait pourtant déclaré dans son précédent rapport qu'une évaluation technique établie par le Conseil d'Etat à propos de ce projet devrait être présentée au Président de la République au cours du 2e trimestre de 1977. Le comité croit utile de se référer aux conclusions formulées à cet égard par la Commission d'investigation et de conciliation. La commission avait affirmé avoir "acquis la conviction qu'il existe une aspiration générale à un retour aussi rapide que possible à une situation normale tant dans le domaine syndical que dans celui des relations de travail. A cette fin - poursuivait la commission - il est indispensable que le gouvernement consacre légalement et reconnaisse dans les faits: le droit d'élire librement les organes directeurs syndicaux de manière que les travailleurs puissent désigner eux-mêmes les dirigeants qui doivent les représenter et que ceux-ci aient le sentiment d'agir en tant que mandataires légitimes des syndiqués; le droit de se réunir sans aucune entrave afin de pouvoir discuter librement les problèmes et les revendications d'ordre économique et social ..."1. Plus de quatre ans après le changement de régime, force est de constater que la plupart des restrictions imposées aux activités syndicales, notamment par le décret-loi no 198, et relevées par la Commission d'investigation et de conciliation restent encore en vigueur aujourd'hui.
  15. 15 Il apparaît pourtant, à la lecture de diverses déclarations d'organisations syndicales et de dirigeants syndicaux reprises par la presse chilienne, que l'abrogation du décret-loi no 198 et le retour à une vie syndicale normale constituent toujours l'aspiration essentielle d'un large secteur du mouvement syndical chilien. Le comité souhaite exprimer sa profonde préoccupation devant la lenteur apportée à l'adoption d'une nouvelle législation syndicale conforme aux principes de l'OIT. Il désire à nouveau demander instamment au gouvernement d'abroger le décret-loi no 198 que ce dernier avait lui-même qualifié de transitoire, et de promulguer sans tarder une législation garantissant le libre exercice des droits syndicaux conformément aux recommandations de la Commission d'investigation et de conciliation.
• Négociation collective
  16. 16 La Commission d'investigation et de conciliation avait exprimé l'espoir qu'il serait possible de renouer au plus tôt avec la pratique de la négociation collective, qui était interdite, et avait recommandé qu'entre-temps, comme mesure uniquement provisoire, le gouvernement généralise la création de commissions consultatives tripartites composées de représentants librement choisis par leurs organisations en vue d'améliorer les rémunérations résultant de réajustements généraux.
  17. 17 Dans son rapport précédent, le gouvernement avait indiqué que l'exercice de la négociation collective se trouvait suspendu jusqu'au mois de mars 1978. Toutefois, ceci ne signifiait pas, selon le gouvernement, que la négociation volontaire entre employeurs et travailleurs au sein de l'entreprise fût interdite. Le gouvernement ajoutait qu'elle se réalisait en de nombreuses occasions, en plus des activités des commissions tripartites. Au sujet de ces dernières, le gouvernement avait annoncé certaines modifications d'après lesquelles les représentants des employeurs et des travailleurs pourraient conclure des conventions collectives sans nécessité d'homologation ou d'approbation des autorités. Le gouvernement n'interviendrait qu'en cas de désaccord entre les parties ou dans la sauvegarde de l'intérêt général.
  18. 18 A sa session de mai 1977, le comité avait recommandé au Conseil d'administration de noter avec intérêt les modifications envisagées au système des commissions tripartites et d'exprimer l'espoir qu'elles constitueraient une étape vers un rétablissement total de la libre négociation collective.
  19. 19 Dans son rapport du 26 septembre 1977, le gouvernement réaffirme que la suspension transitoire de la négociation collective ne signifie pas que la négociation volontaire entre travailleurs et employeurs dans l'entreprise soit interdite. Celle-ci se réalise en de nombreuses occasions, en plus des activités menées par les commissions tripartites. Le gouvernement a continué d'appliquer la politique de réajustements périodiques et automatiques de rémunérations.
  20. 20 Le gouvernement se réfère au rôle joué par les commissions tripartites, dont la création, affirme-t-il, s'inspire du tripartisme de l'OIT. Ces commissions qui, dans un premier temps, ont fonctionné avec un caractère consultatif, ont subi, selon le gouvernement, d'importantes modifications par la promulgation du décret-loi no 1765 du 30 avril 1977 et du décret no 203 du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale du 20 août 1977. Les innovations introduites élargissent les fonctions des commissions puisque, dorénavant, leurs décisions ont un caractère délibératif. Ces décisions devront être prises par un vote unanime des trois groupes - travailleurs, employeurs et gouvernement - chacun bénéficiant d'une voix. En outre, l'accord unanime d'une commission tripartite est converti en convention collective de travail si aucune objection n'est présentée par les autorités dans les 60 jours (ce délai peut être prorogé de 30 jours supplémentaires).
  21. 21 Lorsqu'il n'y a pas accord ou lorsque les objections ou observations formulées par le gouvernement ne sont pas acceptées, le dossier est renvoyé au ministère du Travail qui, par résolution conjointe avec le ministère de l'Economie, peut fixer des rémunérations supérieures à celles résultant du système des réajustements. Le gouvernement indique en outre qu'il résulte des nouvelles dispositions que les décisions des commissions tripartites, ratifiées expressément ou tacitement et les résolutions des ministères du Travail et de l'Economie en l'absence d'accord, seront obligatoires pour tous les travailleurs et employeurs des zones, entreprises ou secteurs de production concernés. De plus, il est constitué une commission technique consultative, composée de représentants des ministères de l'Intérieur, du Travail et de l'Economie et chargée d'assister le ministère du Travail pour toutes les questions relatives aux commissions tripartites.
  22. 22 Le comité a examiné attentivement les nouvelles dispositions adoptées par le gouvernement au sujet des commissions tripartites. Le comité note que les décisions de ces commissions peuvent, en cas d'accord unanime et en l'absence d'objections du gouvernement, avoir la valeur de conventions collectives de travail et être applicables à tous les travailleurs et employeurs des entreprises ou branches concernées. La validité de ces conventions suppose, d'une part, l'unanimité au sein de la commission et, par conséquent, un vote favorable des représentants du gouvernement qui y siègent et, d'autre part, l'absence d'objections de la part du gouvernement à la décision prise par la commission. Les dispositions nouvellement adoptées ne suppriment donc d'aucune manière l'approbation nécessaire du gouvernement, contrairement aux informations fournies par le gouvernement dans son rapport précédent.
  23. 23 Le comité doit rappeler que le système d'approbation préalable par les autorités des conventions collectives est contraire à tout le régime des négociations volontaires. Pour ce qui est de la participation des représentants du gouvernement dans les commissions, le comité rappelle que la Réunion consultative tripartite sur la négociation collective (mai 1976) avait examiné les problèmes relatifs à la négociation collective au sein d'organes tripartites établis au niveau central ou du secteur d'activité. Les participants à la réunion avaient remarqué que les travailleurs craignaient de se trouver en minorité au cours des négociations tripartites et avaient estimé que le rôle de l'Etat devrait se limiter, dans ces cas, à la coordination.
  24. 24 Dans le cas présent, le comité estime qu'il serait de la plus haute importance que le gouvernement tienne compte de ces principes et considérations et qu'il réexamine en conséquence le fonctionnement des commissions tripartites en vue d'une plus grande liberté dans la négociation collective.
• Problèmes concernant certaines organisations syndicales
  25. 25 La Commission d'investigation et de conciliation avait recommandé au gouvernement de normaliser la situation financière des confédérations Ranquil et Unité ouvrière-paysanne et de faire en sorte que ces confédérations ainsi que les organisations qui y sont affiliées puissent reprendre le cours de leurs activités syndicales.
  26. 26 A sa session de mai 1977, le comité avait recommandé au Conseil d'administration de rappeler au gouvernement qu'il attendait toujours des informations sur les Confédérations Ranquil et Unité ouvrière-paysanne afin qu'il puisse apprécier la situation actuelle de ces organisations.
  27. 27 Dans son rapport du 26 septembre 1977, le gouvernement déclare que la direction actuelle de la Confédération Ranquil élue le 15 octobre 1972 a eu son mandat prorogé conformément au décret-loi no 198. Il en est de même pour la Confédération Unité ouvrière paysanne dont la direction a été élue le 16 novembre 1972. Le gouvernement indique en outre que le président de la Confédération Ranquil, Sergio de Jesús Villalobos s'est rendu à Paris en juillet 1977 à une réunion syndicale internationale convoquée par la Fédération des travailleurs de l'agriculture et des forêts de France. Le gouvernement affirme enfin que les deux organisations se livrent normalement à leurs activités et que divers exemples pourraient être donnés à ce propos.
  28. 28 Le comité note les informations fournies par le gouvernement au sujet des activités des Confédérations Ranquil et Unité ouvrière-paysanne. Il constate cependant que le gouvernement se borne à déclarer d'une façon générale que ces organisations exercent leurs activités normalement sans donner des précisions sur les activités menées à l'intérieur du pays. Le comité souhaiterait obtenir de telles informations, notamment en ce qui concerne l'organisation de réunions nationales, provinciales et locales et la participation éventuelle de ces confédérations à la Commission tripartite pour les activités agricoles. Le comité désirerait également savoir si les locaux et les biens de ces organisations qui avaient été fermés ou saisis leur ont maintenant été restitués.
  29. 29 A propos de la Fédération nationale des travailleurs du textile et de l'habillement (FENATEX) et de la Fédération industrielle du bâtiment, du bois et des matériaux de construction (FIEMC), la Commission d'investigation et de conciliation avait recommandé au gouvernement d'adopter des mesures tendant à aplanir les difficultés faisant obstacle à l'obtention de la personnalité juridique à ces organisations syndicales.
  30. 30 A sa session de mai 1977, le comité avait recommandé au Conseil d'administration de rappeler qu'il attendait toujours des informations sur les mesures prises en relation avec l'octroi de la personnalité juridique à la FIEMC et à la FENATEX.
  31. 31 Dans son rapport du 26 septembre 1976, le gouvernement indique que, pour des raisons juridiques indépendantes de sa volonté, la personnalité juridique n'a pas été accordée à ces organisations. La responsabilité en incombe aux intéressés qui, dans les deux cas, n'ont pas élaboré d'actes constitutifs conformément aux formalités légales. Toutefois, le gouvernement précise que ceci n'a pas empêché le fonctionnement de fait des deux fédérations en question. L'activité syndicale de leurs présidents et de leurs autres dirigeants est de notoriété publique dans le pays, comme le prouvent notamment les requêtes publiques qu'ils ont présentées aux autorités.
  32. 32 Le comité note les observations communiquées par le gouvernement à ce sujet. Le comité souhaiterait cependant savoir si malgré l'absence de personnalité juridique ces deux fédérations peuvent recouvrer normalement les cotisations syndicales de leurs adhérents, notamment par le système de la retenue à la source.
  33. 33 Au sujet de l'Association nationale des employés de service de l'éducation (ANESE), la Commission d'investigation et de conciliation avait recommandé de mettre un terme à l'intervention dont faisait l'objet cette organisation. A sa session de mai 1977, le comité avait recommandé au Conseil d'administration de prier le gouvernement de fournir des informations sur la situation de l'ANESE.
  34. 34 Dans son rapport, le gouvernement déclare que cette organisation exerce normalement ses activités comme le prouve un document du 11 août 1977 joint au rapport et signé par ses dirigeants. Le gouvernement indique, en outre, que l'ANESE a été réorganisée par le décret no 517 du 18 juin 1974 en vertu duquel son organe directeur est composé de six dirigeants de l'association alors en fonction et de trois représentants du ministère de l'éducation. Actuellement, la direction est composée de cinq membres dont quatre sont des dirigeants qui occupaient déjà leurs fonctions au moment de la réorganisation.
  35. 35 De l'avis du comité, il n'apparaît pas clairement, à la lumière des informations fournies par le gouvernement, si l'ANESE fait ou non encore l'objet d'une intervention de la part des autorités. Le comité souhaiterait que le gouvernement indique si, parmi les membres du comité directeur, siège encore un représentant du ministère de l'éducation.
• Libertés civiles liées à l'exercice des droits syndicaux
  36. 36 La Commission d'investigation et de conciliation avait notamment signalé que soit assuré le droit des personnes de n'être arrêtées que conformément à la procédure pénale ordinaire et que soit garantie par des instructions spécifiques assorties de sanctions efficaces la sécurité contre tout mauvais traitement des personnes détenues de quelque manière que ce soit.
  37. 37 Dans des rapports précédents, le gouvernement avait mentionné l'adoption de différents décrets de janvier et février 1976 prévoyant notamment des visites sans notification préalable du Président de la Cour suprême et du ministre de la Justice aux lieux de détention, des examens médicaux pour les détenus, l'ouverture d'une instruction en cas de constatation de mauvais traitements, l'obligation de délivrer une copie du mandat d'arrêt aux parents de détenus et de les informer du lieu de détention. Le gouvernement avait également indiqué que ces décrets avaient été complétés par l'institution d'un recours judiciaire en cas de non-observation de l'obligation d'informer de l'arrestation les membres de la famille du détenu. Le gouvernement avait, en outre, déclaré que ces décrets avaient été pleinement appliqués. Il s'était également référé à l'adoption de l'acte constitutionnel no 3 tendant à protéger certains droits fondamentaux de l'homme. Enfin, le gouvernement avait signalé, dans le rapport établi pour la session du comité de mai 1977, qu'il ne restait plus qu'une seule personne arrêtée en vertu de l'état de siège.
  38. 38 Dans son rapport du 26 septembre 1977, le gouvernement déclare que tous les détenus en vertu de l'état de siège ont été libérés. Les progrès de la situation interne ont permis au gouvernement de dissoudre la Direction nationale des renseignements (DINA), organisme qui avait été créé pour affronter la phase la plus dure de l'action subversive. La DIVA a été remplacée par un nouvel organisme, la Centrale nationale d'informations dont les fonctions dans le domaine de la sécurité sont de caractère informatif et non exécutif. Les conditions nécessaires pour mettre fin à l'état de siège et au couvre-feu ne sont toujours pas réunies, selon le gouvernement. Cependant, l'état de siège a été réduit depuis le 11 septembre 1977 à son degré inférieur, celui de "simple commotion interne". En conséquence, sont en vigueur les dispositions du Code de justice militaire, relatives aux tribunaux militaires en temps de paix.
  39. 39 Le respect des droits naturels de l'homme, poursuit le rapport, constitue la base de la Déclaration de principes du gouvernement. Le respect ou la violation des droits de l'homme ne peut être évalué, selon le gouvernement, qu'en examinant la réalité de la société dans son ensemble afin de percevoir ses tendances profondes. Un gouvernement peut violer les droits de l'homme non seulement par son action, mais également par omission s'il n'agit pas efficacement face aux groupes, personnes ou réalités qui portent atteinte à ces droits. Les droits de l'homme ne sont pas non plus respectés si le peuple est laissé exposé à l'agression totalitaire ou si la vie, la sécurité et les biens des citoyens sont à la merci du terrorisme. Quand le gouvernement a suspendu ou restreint exceptionnellement certains droits, c'est selon lui parce que cela était nécessaire pour neutraliser et vaincre l'action terroriste.
  40. 40 Le comité note les informations fournies sur ce point par le gouvernement, en particulier celle selon laquelle tous les détenus en vertu de l'état de siège ont été libérés. Quant aux allégations spécifiques relatives aux arrestations ou disparitions dont auraient été victimes de nombreux syndicalistes et anciens syndicalistes, ainsi que les réponses du gouvernement à leur sujet, le comité les examine dans le cadre du cas no 823.

Recommandation du comité

1. 41. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) de noter que, conformément à la décision adoptée par le Conseil d'administration à sa 203e session (mai 1977), le gouvernement du Chili a envoyé un nouveau rapport sur l'évolution de la situation concernant les recommandations de la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale;
   • b) d'exprimer à nouveau sa profonde préoccupation devant la lenteur apportée à l'adoption d'une nouvelle législation syndicale et de demander instamment au gouvernement d'abroger le décret-loi no 198 et de promulguer sans tarder une législation garantissant le libre exercice des droits syndicaux;
   • c) de demander au gouvernement de communiquer des informations sur le fonctionnement des commissions tripartites ainsi que sur les mesures qu'il se propose de prendre en vue d'une plus grande liberté dans la négociation collective et d'attirer l'attention du gouvernement sur les considérations et principes exprimés au paragraphe 23;
   • d) de prier le gouvernement de fournir les informations demandées aux paragraphes 28, 32 et 35 concernant respectivement les Confédérations Ranquil et Unité ouvrière-paysanne; la FENATEX et la FIEMC ainsi que l'ANESE;
   • e) de noter avec intérêt la communication du gouvernement selon laquelle les personnes mises à la disposition du pouvoir exécutif et détenues dans ces conditions en vertu des pouvoirs conférés par les dispositions sur l'état d'urgence ont été libérées;
   • f) de noter également que les allégations relatives aux arrestations ou disparitions dont auraient été victimes certains dirigeants ou anciens dirigeants syndicaux sont examinées dans le cadre du cas no 823;
   • g) de demander au gouvernement de continuer à adresser des informations sur l'évolution de la situation quant aux recommandations formulées par la Commission d'investigation et de conciliation et de présenter un rapport à cet effet pour le 1er avril 1978.