Rapport intérimaire - Rapport No. 133, 1972

Cas no 654 (Portugal) - Date de la plainte: 18-DÉC. -70 - Clos

1. 222. Le comité a déjà examiné le présent cas à deux reprises (58e session, mai 1971, et 60e session, février-mars 1972); à chacune de ces occasions, il a soumis au Conseil d'administration un rapport intérimaire qui figure dans les paragraphes 66 à 92 de son 125e rapport et aux paragraphes 147 à 168 de son 129e rapport.
2. 223. A sa 61e session (mai 1972), le comité a ajourné l'examen du cas, les informations qu'il avait demandées au gouvernement étant parvenues trop tard pour lui permettre de les examiner de manière approfondie.
3. 224. Le gouvernement a transmis ses réponses à la demande du comité dans une communication que le BIT a reçue le 31 mars 1972.
4. 225. Le Portugal n'a pas ratifié la convention (ne 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; il a, par contre, ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations relatives à la suspension de dirigeants syndicaux

1. 226. Dans son 129e rapport (paragr. 156), le comité déclarait qu'il persistait à penser que les dispositions du décret-loi no 502/70 concernant la suspension d'un dirigeant syndical et la procédure applicable, dans la mesure où ces dispositions semblent autoriser la suspension d'un dirigeant syndical par une autorité judiciaire à la réception d'une demande émanant de l'Institut national du travail et de la prévoyance sociale et après que la formalité de l'enquête administrative a été vérifiée, ne permettent pas un contrôle judiciaire garantissant l'impartialité et l'objectivité de la procédure dans le cas de la suspension de dirigeants syndicaux.
2. 227. Le comité a fondé son opinion sur l'interprétation qu'il a faite des articles 3, 5, 6 et 7 dudit décret-loi, dont il ressort que la suspension d'un dirigeant syndical peut être arrêtée par une autorité judiciaire à la suite d'une demande émanant d'un membre de l'organisation syndicale ou de l'Institut national du travail et de la prévoyance sociale et que le juge a pour seule fonction de prononcer le décret de suspension à la réception d'une telle demande après s'être assuré que l'enquête administrative menée par le service d'inspection des organisations corporatives a eu lieu mais sans être habilité à examiner les motifs de la suspension.
3. 228. Le comité a noté que les articles susmentionnés du décret-loi visent les demandes de suspension d'un dirigeant syndical motivées par le fait que celui-ci a gravement porté atteinte à ses droits, ou aux droits, intérêts ou principes que l'organisation est tenue de respecter, promouvoir ou défendre. Ces articles fixent également la procédure de suspension. Alors que l'article 2 du décret-loi a trait à la destitution de dirigeants syndicaux qui ne remplissent pas les conditions d'éligibilité telles qu'elles sont déterminées à l'article 15 du décret-loi no 23050, de 1933, dans sa teneur modifiée par le décret-loi no 49058, de 1969, les articles 3, 5, 6 et 7 semblent, de l'avis du comité, définir une procédure qui diffère de celle applicable à la destitution des dirigeants syndicaux ne remplissant pas les conditions d'éligibilité.
4. 229. Dans sa communication en date du 31 mai 1972, le gouvernement déclare que le comité ne semble pas, à cet égard, avoir examiné, comme il eût été souhaitable, la structure du décret-loi no 502/70 qui, dit-il, réglemente génériquement l'action de destitution de dirigeants des organismes professionnels et la procédure incidente de suspension. La procédure de destitution, déclare le gouvernement, peut être entamée en invoquant soit l'absence de conditions d'éligibilité (art. 2), soit la transgression au texte du décret-loi no 23050, dans sa teneur modifiée par le décret-loi no 49058 (art. 9). Les motifs indiqués à l'article 3 du décret-loi no 502/70 (voir paragr. 228 ci-dessus) ne peuvent être invoqués que pour les demandes de suspension.
5. 230. Le gouvernement fait également observer que, dans les cas de suspension, la procédure appliquée doit être rapide, mais que cela n'exclut pas un contrôle judiciaire garantissant l'impartialité et l'objectivité. Le juge peut s'assurer que la procédure définie a été respectée et que le pouvoir administratif n'a pas agi d'une manière précipitée et discrétionnaire, mais qu'il s'est, au contraire, soumis aux exigences légales précises, parmi lesquelles se détache l'enquête faite par le Service d'inspection des organisations corporatives, cette enquête devant être acceptée, ou du moins présumée, comme impartiale et objective. Le gouvernement ajoute que la faculté d'opposition est reconnue aux personnes touchées par la décision de suspension.
6. 231. Le gouvernement joint à sa communication certaines pièces établies par le Tribunal administratif suprême lors de la procédure de suspension et de destitution des dirigeants syndicaux Antonio dos Santos Junior, Carlos Augusto das Neves Alves et Luis Manuel Ferreira Faustino.
7. 232. Le comité, ayant pris note des observations du gouvernement concernant les dispositions du décret-loi no 502/70, souhaite une fois de plus se référer à l'article 3 de ce texte en vertu duquel n'importe quel membre d'une organisation syndicale ou l'Institut national du travail et de la prévoyance sociale, ayant des motifs de croire qu'un dirigeant de l'organisation syndicale a gravement porté atteinte à ses droits ou aux droits, intérêts ou principes que l'organisation est tenue de respecter, promouvoir ou défendre - que ce soit avant que la procédure de suspension ait été entamée ou au cours de celle-ci - peut demander au tribunal du travail de décréter la suspension dudit dirigeant jusqu'à ce qu'une décision judiciaire tranche définitivement la question de sa destitution.
8. 233. Le comité comprend que la demande de destitution d'un dirigeant syndical peut être motivée par le fait qu'il ne remplit pas, ou ne remplit plus, les conditions d'éligibilité fixées par le décret-loi no 49058, ou encore par le fait qu'il a violé les dispositions dudit décret. Dans l'un comme dans l'autre cas, lorsque la suspension préventive d'un dirigeant syndical est requise par l'Institut national du travail et de la prévoyance sociale, l'inspection des organisations corporatives procède à une enquête et soumet un rapport au ministre qui, une fois approuvé, est présenté comme document probant. La procédure prévue aux articles 5, 6 et 7 du décret-loi no 502/70 s'applique aux demandes de suspension de l'un comme de l'autre type et il ressort clairement de ces dispositions que le juge, s'étant assuré que les exigences formelles fixées aux articles 5 et 11 ont été respectées, doit décider la suspension dans un délai de quarante-huit heures. Le dirigeant syndical touché par une mesure de suspension faisant suite à une requête de l'Institut national du travail et de la prévoyance sociale peut y faire opposition dans les dix jours qui suivent la date à laquelle la décision a été rendue. Néanmoins, aux termes de l'article 7 (2), l'opposition ne peut être fondée que sur le non-respect des exigences fixées à l'article 5, qui précise qu'une enquête doit être menée par le service d'inspection, sur la base de laquelle sera établi un rapport faisant état des conditions d'éligibilité et de toutes preuves de violation et que ce rapport sera soumis au ministre.
9. 234. Le comité note que, si les autorités judiciaires peuvent déployer tous leurs efforts pour s'assurer que l'enquête n'a pas été menée par le Service d'inspection des organisations corporatives d'une manière précipitée et discrétionnaire, le juge n'en est pas moins légalement tenu, lors de la présentation d'une demande de suspension, de décréter la suspension pour autant que les exigences formelles aient été respectées et, comme le gouvernement lui-même le fait observer, l'enquête doit être reconnue, ou tout au moins présumée, comme ayant été conduite de façon impartiale et objective. Un recours contre la décision de suspension, note le comité, ne peut être motivé que par la non-observation de ces exigences formelles.
10. 235. Le comité note que Antonio dos Santos Junior, Carlos Augusto das Neves Alves et Luis Manuel Ferreira Faustino ont, en fait, fait opposition. En examinant les extraits des documents établis par le Tribunal administratif suprême, qui ont été fournis par le gouvernement, le comité note que l'accent a été mis, pour rejeter le recours, sur le fait que, lorsque l'Institut national du travail et de la prévoyance sociale présente une demande de suspension en application du décret-loi no 502/70, le juge n'a pas à examiner le fond de l'affaire, mais doit se borner à prononcer la décision qu'il est tenu de par la loi de rendre, après s'être assuré que les exigences formelles fixées par l'article 5 dudit décret-loi ont été respectées.
11. 236. Le comité ne peut que dire, une fois de plus, que les dispositions du décret-loi no 502/70 concernant la suspension d'un dirigeant syndical et la procédure de suspension, dans la mesure où elles semblent autoriser la suspension d'un dirigeant syndical par une autorité judiciaire à qui la loi fixe comme seule tâche de s'assurer qu'une enquête administrative a été menée par le Service d'inspection des organisations corporatives avant la présentation de la demande de suspension par l'Institut national du travail et de la prévoyance sociale, ne permettent pas un contrôle judiciaire garantissant l'impartialité et l'objectivité de la procédure. Le comité estime que le décret-loi considéré n'accorde pas au dirigeant syndical en cause l'occasion, pendant la procédure de suspension, de faire opposition à la requête de suspension quant au fond ou de contester les faits et les circonstances allégués dans le rapport du Service d'inspection des organisations corporatives. Cela étant, le comité n'est pas en mesure d'accepter la déclaration du gouvernement selon laquelle le juge a la possibilité de se convaincre que le rapport du Service d'inspection des organisations corporatives est parfaitement objectif et impartial.
12. 237. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration, une fois de plus, d'appeler l'attention du gouvernement sur les considérations ci-dessus et de faire observer qu'il serait souhaitable de réexaminer les textes législatifs relatifs à la suspension des dirigeants syndicaux de leurs fonctions, afin de sauvegarder le droit des travailleurs d'élire librement leurs représentants ainsi que le droit des syndicats d'organiser leur gestion et leur activité.
13. 238. Le comité note qu'il ressort des documents communiqués par le gouvernement que les personnes en cause ont été, en définitive, destituées de leurs fonctions syndicales par une décision du tribunal du travail, le motif retenu étant qu'elles ne remplissaient pas les conditions d'éligibilité fixées par la loi. Le comité recommande au Conseil d'administration de demander au gouvernement de fournir des informations complètes et précises sur les faits sur lesquels le tribunal a fondé sa décision, sur les conditions d'éligibilité que Antonio dos Santos Junior, Carlos Augusto das Neves Alves et Luis Manuel Ferreira Faustino ne remplissaient pas et sur la procédure qui a été suivie pour aboutir à cette décision.
    • Allégations relatives à la négociation collective
14. 239. Quand le comité a examiné le cas pour la dernière fois il a souligné, en ce qui concerne l'exigence de l'homologation du ministre avant qu'une convention collective puisse entrer en vigueur, qu'une telle exigence n'est pas pleinement conforme aux principes de la négociation volontaire établis par la convention no 98. En outre, pour ce qui est des délais légaux accordés aux employeurs pour répondre aux propositions des travailleurs et des délais fixés pour la conclusion d'une convention collective, le comité a exprimé l'avis qu'il serait souhaitable que le gouvernement examine la possibilité de réduire ces délais afin d'encourager et de promouvoir le développement des négociations volontaires.
15. 240. Le comité rappelle que le décret-loi no 492/70 réaffirme le principe de la subordination de l'entrée en vigueur d'une convention collective à l'homologation du ministre et définit les motifs de refus d'homologation (à savoir l'incorporation dans une convention collective d'une clause portant atteinte « au droit réservé à l'Etat de coordonner et de réglementer, en tant qu'autorité supérieure, la vie économique de la nation (art. 3 du décret-loi no 49212)). Le comité rappelle également que le décret-loi no 49212, dans sa teneur modifiée par le décret-loi no 492/70, accorde aux employeurs un délai pouvant aller jusqu'à cent cinq jours pour répondre aux revendications des travailleurs et fixe à six mois (pouvant être prolongé de six mois) le délai dans lequel une convention collective doit être conclue.
16. 241. Dans sa communication, le gouvernement déclare à cet égard qu'il souhaite appeler l'attention du comité sur le paragraphe 3 de l'article 24 du décret-loi no 49212 dans sa teneur modifiée par le décret-loi no 492/70 aux termes duquel « l'Institut national du travail et de la prévoyance sociale procédera à l'étude des conventions, des demandes d'adhésion, des révisions, des procès-verbaux de conciliation et de décisions arbitraires, et, quand ces textes ne sont pas conformes à la loi ou à l'équité, totalement ou en partie, il doit les renvoyer aux institutions intéressées ».
17. 242. Quant à la possibilité de réduire le délai accordé aux employeurs pour répondre aux revendications des travailleurs et le délai de conclusion d'une convention collective, le gouvernement portugais déclare que, réaffirmant sa position antérieure, il estime que jusqu'à ce jour la pratique n'a pas justifié leur réduction. Le gouvernement indique que, depuis la promulgation du décret-loi no 49212, le nombre des conventions collectives conclues a augmenté ce qui, d'après lui, montre bien que cette formule encourage et stimule le développement des négociations volontaires.
18. 243. Le comité prend note des informations communiquées par le gouvernement en ce qui concerne l'intervention de l'Institut national du travail et de la prévoyance sociale dans la procédure de négociation collective; néanmoins, il ne peut que réaffirmer que la subordination de l'entrée en vigueur d'une convention collective à l'homologation du ministre n'est pas conforme aux principes de la négociation collective volontaire.
19. 244. En ce qui concerne les délais fixés, d'une part, pour la réponse des employeurs aux revendications des travailleurs, et, d'autre part, pour la conclusion des conventions collectives, le comité regrette que le gouvernement estime toute réduction de ces délais comme ne se justifiant pas. Le comité maintient sa position, à savoir qu'il considère souhaitable en dépit de la déclaration du gouvernement selon laquelle le nombre des conventions collectives conclues s'est accru depuis la promulgation du décret-loi no 49212, et tout particulièrement compte tenu du fait que les travailleurs ne sont pas en mesure, au Portugal, de faire grève pour appuyer leurs revendications, de réduire les délais fixés dans le décret considéré afin d'encourager et de promouvoir de façon plus active le développement des négociations volontaires.
20. 245. En conséquence, le comité recommande au Conseil d'administration d'appeler l'attention du gouvernement sur les considérations ci-dessus et d'inviter celui-ci à étudier la possibilité de modifier sa législation afin d'encourager l'utilisation la plus large des mécanismes de négociation collective volontaire.
    • Allégations relatives au droit de réunion
21. 246. Lorsque le comité a examiné le présent cas en mars 1972, il était saisi des observations du gouvernement relatives aux allégations selon lesquelles quelques organisations syndicales se seraient vu refuser l'autorisation de tenir certaines réunions. Les plaignants avaient allégué en particulier que les 30 et 31 août 1970, et de nouveau le 6 septembre 1970, le Syndicat national du personnel de l'industrie de la laine du département de Lisbonne avait été empêché par les autorités de tenir avec ses membres une réunion pour examiner les termes d'une proposition de convention collective. En outre, selon les plaignants, le 8 septembre 1970, le Syndicat national des commis et professions similaires du département de Lisbonne avait été empêché par les autorités de tenir une réunion qu'il avait organisée pour le 11 septembre. Et, le 10 octobre 1970, le gouverneur de Lisbonne aurait interdit une réunion générale convoquée par le Syndicat national des techniciens et des ouvriers de la métallurgie et de la métallurgie mécanique du département de Lisbonne pour examiner la révision d'une convention collective. Les plaignants déclaraient que, dans tous les cas, les réunions avaient été convoquées par l'organisme exécutif établi des syndicats en question. Les autorités, poursuivaient les plaignants, n'en avaient pas moins exercé des pressions sur les propriétaires des locaux où devaient se tenir les réunions, afin qu'ils reviennent sur les contrats de location qu'ils avaient déjà signés avec les syndicats intéressés.
22. 247. Le comité a noté que les observations du gouvernement concernant ces allégations, qui figurent dans la communication de celui-ci en date du 29 octobre 1971, manquent de précision et avait donc conclu, sur la base des renseignements dont il disposait, que les autorités étaient intervenues dans la tenue et le déroulement des réunions susvisées. Le comité avait recommandé au Conseil d'administration d'appeler l'attention du gouvernement sur le principe selon lequel la non-intervention de la part des gouvernements dans la tenue et le déroulement des réunions syndicales constitue un élément essentiel des droits syndicaux, et les autorités publiques devraient s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal.
23. 248. Dans la communication que le BIT a reçue le 31 mai 1972, le gouvernement déclare qu'en ce qui concerne la réunion du Syndicat national du personnel de l'industrie de la laine du département de Lisbonne il n'a pas été en mesure d'obtenir des renseignements supplémentaires et précis. Il conclut, en conséquence, que ladite réunion a probablement été interdite parce que les autorités administratives compétentes n'ont pas été prévenues de l'intention de tenir ces réunions dans le délai légal de quarante-huit heures. Le gouvernement poursuit en déclarant que la réunion du Syndicat national des commis et professions similaires du département de Lisbonne, prévue pour le 11 septembre 1970, a été expressément autorisée. A ce sujet, le gouvernement joint à sa communication le texte d'une lettre adressée par les autorités au président du syndicat considéré, portant révision d'une décision antérieure et autorisant la réunion. La réunion du Syndicat national des techniciens et des ouvriers de la métallurgie et de la métallurgie mécanique du département de Lisbonne, prévue pour le 10 octobre 1970, n'a pas été autorisée vu que le décret-loi no 22468, du 11 avril 1932, qui réglemente le droit de réunion, n'a pas été respecté. Cette réunion, déclare le gouvernement, devait avoir lieu en dehors des bureaux du syndicat, au Pavillon des sports Lisboa et Benfica, et il aurait donc fallu demander l'autorisation dans des délais suffisants. Selon le gouvernement, non seulement le syndicat ne l'a pas fait, mais encore il a maintenu qu'il n'était pas tenu de le faire. Cela a amené le ministère de l'Intérieur à publier un communiqué dans la presse pour éclairer les organismes sur le droit en vigueur en la matière. D'après le gouvernement, le comité syndical avait également déclaré qu'il ne se conformerait pas à l'interdiction faite aux personnes n'appartenant pas au syndicat d'assister aux réunions générales, ce qui, déclare le gouvernement, est manifestement illégal.
24. 249. A ce sujet, le comité souhaite faire observer que, s'il appartient aux syndicats de respecter les dispositions législatives visant à assurer le maintien de l'ordre public, les autorités publiques n'en sont pas moins tenues de s'abstenir de toute intervention de nature à restreindre le droit des syndicats d'organiser librement la tenue et le déroulement de leurs réunions.

Recommandation du comité

1. 250. Dans ces conditions, et pour ce qui est du cas considéré dans son ensemble, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) en ce qui concerne les allégations relatives à la suspension des dirigeants syndicaux:
   • i) d'appeler l'attention du gouvernement sur les considérations figurant au paragraphe 236 ci-dessus et de faire observer qu'il serait souhaitable de réexaminer les dispositions législatives concernant la suspension des dirigeants syndicaux de leurs fonctions, afin de sauvegarder le droit des travailleurs d'élire librement leurs représentants ainsi que le droit des syndicats d'organiser leur gestion et leur activité;
   • ii) de prier le gouvernement de fournir des informations complètes et précises sur les faits sur lesquels le tribunal a fondé sa décision de destituer les syndicalistes considérés de leurs fonctions syndicales, sur les conditions d'éligibilité que Antonio dos Santos Junior, Carlos Augusto das Neves Alves et Luis Manuel Ferreira Faustino ne remplissaient pas et sur la procédure suivie pour aboutir à cette décision;
   • b) en ce qui concerne les allégations relatives à la négociation collective: d'appeler l'attention du gouvernement sur les considérations figurant aux paragraphes 243 et 244 ci-dessus et d'inviter le gouvernement à étudier la possibilité de modifier sa législation afin d'encourager et de promouvoir l'utilisation la plus large des mécanismes de négociation collective volontaire;
   • c) en ce qui concerne les allégations relatives au droit de réunion:
   • i) de prendre note des explications fournies parle gouvernement;
   • ii) d'appeler l'attention sur les considérations exposées au paragraphe 249 ci-dessous, à savoir que, s'il appartient aux syndicats de respecter les dispositions législatives visant à assurer le maintien de l'ordre public, les autorités publiques n'en sont pas moins tenues de s'abstenir de toute intervention de nature à restreindre le droit des syndicats d'organiser librement la tenue et le déroulement de leurs réunions;
   • d) de prendre note du présent rapport intérimaire, étant entendu que le comité présentera un nouveau rapport lorsqu'il aura reçu les informations complémentaires demandées à l'alinéa a) ii) du présent paragraphe.