Rapport définitif - Rapport No. 73, 1964

Cas no 316 (Equateur) - Date de la plainte: 19-NOV. -62 - Clos

1. 84. Par lettre du Directeur général en date du 7 décembre 1962, la plainte présentée à l'origine le 19 novembre 1962 par la Confédération équatorienne des ouvriers, employés et artisans catholiques (C.E.D.O.C) a été transmise au gouvernement, pour que celui-ci formule ses observations. Le 14 janvier 1963, les plaignants ont fourni des informations complémentaires qui ont été transmises au gouvernement par lettre en date du 29 janvier 1963. Des informations complémentaires ont en outre été fournies par les plaignants dans deux communications en date des 3 et 14 octobre 1963; ces informations ont été considérées par le Comité comme irrecevables en vertu de la procédure en vigueur en raison du fait que, outre la date tardive de leur transmission, elles n'apportaient quant au fond aucun élément nouveau suffisamment important par rapport à ceux que contenait la plainte originale.
2. 85. A ses 33ème (février 1963) et 34ème sessions (mai 1963), le Comité a pris connaissance de ce cas et, en l'absence des observations du gouvernement, a décidé d'en ajourner l'examen à sa session suivante. Le gouvernement a fait parvenir ses commentaires par communication en date du 1er juillet 1963.
3. 86. L'Equateur a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 87. Dans leur communication du 19 novembre 1962, les plaignants signalaient que, le 13 août 1962, les travailleurs de la Société des chemins de fer de l'Etat affiliés à la C.E.D.O.C avaient soumis au ministère de la Prévoyance sociale et du Travail, pour approbation, les statuts de leur comité d'entreprise. A cette fin, les statuts portaient la signature de 1.587 travailleurs de la Société, sur un total de 3.030 travailleurs; de la sorte, la condition exigée par les dispositions de l'article 423 du Code du travail se trouvait remplie. Le ministère s'est refusé à avaliser les statuts, fonction qui lui incombe en vertu des dispositions de l'article 410 du Code. Cette opposition se prolonge en dépit du fait qu'une commission d'enquête chargée par la Chambre des députés de vérifier l'authenticité des signatures est parvenue à la conclusion qu'il n'y a pas de motif de refuser l'approbation des statuts du comité d'entreprise.
2. 88. Par une communication en date du 14 janvier 1963, les plaignants ont fourni des informations complémentaires à l'appui de leur plainte. Parmi les documents communiqués figurent les suivants: une liste des travailleurs de la Société des chemins de fer de l'Etat, transmise par le service de comptabilité de la Société, et d'après laquelle le nombre des ouvriers et des employés s'élève à 3.161 (les plaignants soutiennent qu'en réalité le nombre est inférieur et que, d'après le budget, il n'y a que 3.030 travailleurs); une copie de l'attestation de l'inspecteur du travail, de laquelle il ressort que 1.587 travailleurs de l'entreprise donnèrent leur signature en faveur du conseil d'entreprise; des reçus originaux de 164 signatures supplémentaires; une copie du rapport de la commission de la Chambre des députés dans lequel il est dit qu'il n'a pas été constaté une seule signature falsifiée, et qui donne des chiffres du personnel dénombré; des témoignages de deux dirigeants de syndicats affiliés à la C.E.D.O.C qui firent partie d'une commission chargée par le ministère de la Prévoyance sociale et du Travail de vérifier les signatures des travailleurs en faveur du comité d'entreprise, témoignages selon lesquels des fonctionnaires du ministère et de la Société commirent des irrégularités et prirent des mesures discriminatoires; un mémoire des dirigeants du comité d'entreprise, relatant les faits qui se produisirent pendant cette enquête et alléguant que cette dernière n'eut aucune utilité; une copie des statuts du comité d'entreprise; une copie de l'acte constitutif du comité d'entreprise signée par les délégués des comités locaux; une copie de la décision par laquelle le Président de la République refuse d'avaliser les statuts, sous prétexte que le comité n'a pas recueilli l'appui de la majorité des travailleurs de la Société.
3. 89. Dans sa réponse du 1er juillet 1963, le gouvernement signale qu'il n'a pas été possible d'avaliser les statuts du comité d'entreprise parce que les pièces présentées par les pétitionnaires ne portent pas la même date, sont falsifiées et présentées sans lien les unes avec les autres, ce qui prouvait qu'« il n'y a jamais eu de véritable assemblée constitutive, faisant preuve de l'unité d'action indispensable, qui puisse permettre de parler d'une telle assemblée, laquelle peut seule présider à la constitution d'un comité d'entreprise ». Le gouvernement envoie de même un rapport établi par le conseiller juridique du ministère de la Prévoyance sociale et du Travail; ce rapport indique que, lorsque fut présentée la demande d'avalisation des statuts, pour que le comité d'entreprise puisse acquérir la personnalité juridique, le Syndicat des cheminots équatoriens existant s'opposa à ce que cette avalisation soit donnée, en demandant: qu'on établisse si le comité groupe la moitié plus un des travailleurs des chemins de fer; que l'on procède à une enquête pour savoir quels sont les comités locaux que représentaient les personnes qui ont notifié aux autorités la réunion d'une assemblée nationale chargée de constituer le comité d'entreprise; qu'on établisse si les assemblées locales chargées de désigner les délégués à l'assemblée ont bien été tenues et si ces délégués sont à même de produire leurs pouvoirs.
4. 90. Le rapport du conseiller juridique indique que, devant cette opposition, une commission fut constituée avec la participation de fonctionnaires du ministère, de délégués du comité, de la C.E.D.O.C et du Syndicat des cheminots, cette commission a parcouru tout le réseau, en demandant aux travailleurs à quelle organisation syndicale (comité d'entreprise ou Syndicat des cheminots) ils appartenaient. Elle a pu constater que, dans un certain secteur du réseau, la plupart des travailleurs prétendaient appartenir au comité d'entreprise, que dans un autre, les travailleurs ignoraient les deux organisations syndicales et qu'enfin, dans un troisième secteur, où se trouvent les principaux centres ferroviaires, la grande majorité (95 pour cent) des travailleurs ont manifesté leur adhésion au Syndicat des cheminots. Le rapport signale également que les assemblées locales pour la désignation des délégués qui prirent part à la création du comité d'entreprise n'ont pas eu lieu. En tout état de cause, 95 pour cent des travailleurs des chemins de fer s'étaient déclarés opposés à l'approbation des statuts du comité d'entreprise.
5. 91. Pour ce qui est de l'aspect juridique de la question, le rapport du conseiller juridique signale que l'article 423 du Code du travail dispose que, pour que le comité d'entreprise soit réputé constitué, il faut que plus de 50 pour cent des travailleurs de l'entreprise aient participé à l'assemblée constitutive. Dans le cas présent, ce pourcentage de travailleurs n'a jamais assisté à ladite assemblée et les personnes qui s'y sont présentées comme délégués n'avaient pas été désignées par les assemblées locales, mais les signatures dont elles firent état pour démontrer qu'elles avaient l'appui de plus de la moitié des travailleurs d'entreprise avaient été recueillies tout au long d'une période de deux ans. En conséquence, la condition prévue par la loi n'a pas été remplie.
6. 92. En résumé, le Comité, se fondant sur la documentation qui lui a été soumise, observe qu'en raison de l'opposition manifestée par le Syndicat des cheminots contre l'avalisation des statuts du comité d'entreprise, le ministère de la Prévoyance sociale et du Travail désigna une commission pour vérifier si le comité d'entreprise disposait de l'appui de la majorité des travailleurs. Les plaignants prétendent que cette mesure est illégale et qu'en tout état de cause les délégués gouvernementaux et les fonctionnaires de la Société agirent irrégulièrement en donnant la préférence au Syndicat des cheminots et en exerçant des pressions sur les travailleurs, afin qu'il ne soit pas établi que le comité avait l'appui de la majorité. Enfin, comme conséquence de l'enquête menée, le Président de la République refusa d'avaliser les statuts en se fondant sur le fait que le comité d'entreprise n'avait pas la majorité légale. D'autre part, le gouvernement, se référant aux motifs invoqués pour refuser l'approbation, indique également dans sa réponse que les conditions exigées par le Code du travail en ce qui concerne l'assemblée constitutive du comité n'ont pas été remplies.
7. 93. En son article 423, le Code du travail de l'Equateur dispose qu'un conseil d'entreprise pourra être constitué dans chaque entreprise occupant au moins 15 travailleurs. Pour qu'un conseil d'entreprise soit censé être constitué, plus de 50 pour cent des ouvriers de l'entreprise doivent faire partie de l'assemblée constituante. Par les fonctions qui lui sont assignées à l'article 425 (signature des conventions collectives, intervention dans les différends du travail, amélioration de la situation économique et sociale des membres, etc.), le comité d'entreprise est un syndicat constitué au niveau de l'entreprise. Il doit bénéficier, au moment de la constitution, de l'appui de la majorité des travailleurs de l'entreprise, et deux prérogatives spéciales lui sont octroyées: d'un côté, l'article 182 dispose que le comité d'entreprise, s'il en existe, est chargé de négocier les conventions collectives en représentant l'ensemble des travailleurs de l'entreprise; d'autre part, l'article 448 prévoit que la grève ne pourra être déclarée que par le conseil d'entreprise, s'il en existe un ou par la moitié plus un des travailleurs de l'entreprise ou de la fabrique.
8. 94. Le Comité a fait observer, dans un cas antérieur , que s'il n'est pas nécessairement incompatible avec l'article 3 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, de prévoir la délivrance d'un certificat au syndicat le plus représentatif dans une unité donnée pour le reconnaître comme agent exclusif de négociations au nom de cette unité, tel serait néanmoins le cas si l'on prévoyait en même temps un certain nombre de garanties. Parmi celles-ci, le Comité avait prévu, selon la pratique suivie dans d'autres pays ayant un système analogue, que ce certificat soit octroyé par un organisme indépendant et que l'organisation représentative soit désignée par vote de majorité des travailleurs dans l'unité considérée.
9. 95. Dans le cas de l'Equateur, la loi dispose que, pour qu'un comité d'entreprise soit créé, plus de 50 pour cent des travailleurs de l'entreprise doivent participer à l'assemblée constitutive. Le gouvernement considère, ainsi qu'il ressort de sa réponse, qu'il doit s'agir d'un acte unique. Le Comité fait observer que cette condition peut se révéler impossible à réaliser dans le cas d'une Société de chemins de fer dont le réseau englobe une fraction étendue du territoire national. Il fait également observer qu'il ne semble pas exister de critère bien défini quant à la procédure à suivre pour déterminer le caractère majoritaire d'un comité lorsque l'entreprise réunit les caractéristiques de celle qui nous occupe, et quand le caractère majoritaire du comité a été mis en doute. En effet, d'une part, la décision présidentielle refusant d'avaliser les statuts semble accepter le système des signatures adopté par le comité d'entreprise, en fondant son refus sur les constatations d'une commission d'enquête selon laquelle seule une minorité des travailleurs s'est prononcée en faveur du comité d'entreprise et, d'autre part, dans sa réponse, le gouvernement donne comme raison de son refus d'ovalisation le fait « qu'il n'y a jamais eu de véritable assemblée consultative, faisant preuve de l'unité d'action indispensable, qui puisse permettre de parler d'une assemblée consultative ». De son côté, le rapport du conseiller juridique du ministère de la Prévoyance sociale et du Travail ne reconnaît pas non plus le système des signatures, et insiste sur le fait que plus de 50 pour cent des travailleurs doivent participer à l'assemblée constituante ou que les délégués qui assistent à cette assemblée doivent avoir été désignés par des assemblées locales.

B. B. Conclusions du comité

1. 96. Des documents examinés par le Comité, il ressort qu'il n'y a pas non plus concordance sur les faits mêmes. Les plaignants allèguent qu'ils ont recueilli 1.587 signatures, puis 164 signatures supplémentaires, c'est-à-dire 1.751 signatures au total. Ce chiffre représentait plus de la moitié des travailleurs d'entreprise, lesquels seraient 3.030 au total, d'après les chiffres communiqués par le service de la comptabilité de la Société. L'inspecteur du travail qui s'est occupé de l'affaire certifie avoir reçu 1.587 signatures, « ce qui représente plus de 50 pour cent des travailleurs de la Société des chemins de fer de l'Etat ». Dans sa réponse, le gouvernement envoie le rapport du conseiller juridique du ministère, dans lequel il déclare que, d'après l'enquête effectuée, il ressort que 95 pour cent des travailleurs des chemins de fer se sont déclarés contre le comité d'entreprise. De son côté, la décision présidentielle refusant l'avalisation des statuts précise que la demande présentée s'accompagnait de 1.538 signatures, que le nombre total des travailleurs de l'entreprise est de 3.330 et que la commission chargée par la Chambre des députés de déterminer quelle était la volonté des travailleurs a fait savoir que 1.075 d'entre eux se sont prononcés en faveur du Syndicat des cheminots, 375 en faveur du comité d'entreprise, 133 en faveur des deux organismes, que 60 se retirèrent du comité et que 70 exprimèrent leur désir de n'appartenir ni à l'une ni à l'autre de ces organisations. Par la suite, la Chambre des députés a envoyé des documents établissant que 141 travailleurs s'étaient retirés du comité d'entreprise. La copie du rapport de la commission spéciale de la Chambre des députés, envoyée par les plaignants, indique à son tour qu'aucun cas de signatures falsifiées n'a été constaté, et que 1.182 travailleurs ont été recensés, dont 821 se sont déclarés en faveur du Syndicat des cheminots, 467 en faveur du comité et que 39 n'étaient affiliés à aucune de ces organisations. Dans certains cas, les travailleurs étaient membres des deux organisations. Le rapport fait également état d'un total de 3.030 travailleurs dans l'entreprise.
2. 97. Le Comité fait observer que le conseiller juridique, aussi bien que la commission mandatée par la Chambre des députés s'accordent à reconnaître dans leurs rapports respectifs que, dans un certain secteur du réseau ferroviaire, la majorité des travailleurs s'est déclarée en faveur du comité d'entreprise, alors que dans un autre secteur la majorité soutenait le Syndicat des cheminots. La commission fait valoir que si elle a dénombré un nombre moins élevé de travailleurs favorables au comité, c'est que les opérations de recensement ont été plus aisées dans ce dernier secteur, où le Syndicat des cheminots compte plus de partisans, car « il a été extrêmement difficile de dénombrer les travailleurs de la voie et le personnel d'exploitation là où ils sont nombreux à être affiliés au comité d'entreprise, car l'on n'a pas trouvé ces travailleurs sur le lieu de leur travail ».
3. 98. Dans leurs allégations, les plaignants fournissent des détails sur l'enquête effectuée par la commission mandatée par le ministère de la Prévoyance sociale et du Travail. Le gouvernement n'a pas formulé de commentaires à ce propos. D'après les plaignants, lesquels ont fourni des témoignages de deux fonctionnaires d'organisations syndicales affiliées à la C.E.D.O.C qui accompagnaient la commission, les autorités du ministère refusèrent de recevoir de nouvelles affiliations au comité, alors qu'elles ont accepté des démissions de ce comité ainsi que des adhésions au syndicat des cheminots. De même, la préférence a été accordée aux assemblées organisées par ce Syndicat et par la Société des chemins de fer; divers travailleurs ont révélé qu'ils ont été contraints sous la menace de signer leur adhésion au syndicat et de se retirer du comité; les témoins ont également signalé que des fonctionnaires de la Société (dont l'un est le frère du secrétaire général du syndicat) ont organisé des assemblées pour manifester leur appui au syndicat et leur hostilité au comité.
4. 99. Le Comité a toujours accordé la plus haute importance aux principes contenus dans la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, tendant à faire bénéficier d'une protection adéquate les travailleurs contre tous actes de discrimination en matière d'emploi du fait de leur affiliation ou de leurs activités syndicales et leurs organisations contre tout acte d'ingérence de la part des employeurs.
5. 100. Sur la base de toutes ces informations, le Comité observe qu'il existe toute une série de contradictions quant à l'interprétation juridique de la procédure appliquée en ce qui concerne la constitution d'un comité d'entreprise, de même que sur les faits eux-mêmes; sur ces derniers, la contradiction concerne le nombre de travailleurs de l'entreprise et celui des affiliés ou adhérents des deux organisations syndicales de même que la désignation des délégués qui participèrent à l'assemblée constitutive du comité d'entreprise. Le Comité de la liberté syndicale relève également qu'en aucun cas il semble que l'on ait dénombré tous les travailleurs de l'entreprise, ni qu'on soit parvenu à réunir des chiffres qui permettent de porter un jugement définitif sur le nombre d'affiliés de l'une ou de l'autre organisation syndicale. Au contraire, la procédure suivie pour vérifier si le comité d'entreprise était ou non majoritaire semble avoir donné lieu à des mesures de discrimination et à des actes d'ingérence de la part des employeurs, et semble en tout état de cause avoir rendu difficile la libre expression de la volonté des travailleurs.

Recommandation du comité

1. 101. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) de signaler au gouvernement l'opportunité qu'il y aurait d'instaurer, pour les cas donnant lieu à controverse quant au caractère majoritaire d'une organisation syndicale représentative, un système prévoyant les garanties nécessaires de sorte que tous les travailleurs intéressés puissent exprimer librement leur volonté, en s'inspirant à cette fin du principe selon lequel la reconnaissance de l'organisation représentative doit être définie par un organisme indépendant, et que ladite organisation doit être constituée en vertu d'un vote majoritaire des travailleurs de l'entreprise intéressée;
   • b) de suggérer au gouvernement la possibilité de réexaminer la situation du comité d'entreprise de la Société des chemins de fer de l'Etat à la lumière de la recommandation précédente;
   • c) d'appeler l'attention du gouvernement sur l'importance qui a été accordée aux principes contenus dans la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective 1949, selon lesquels les travailleurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes de discrimination en matière d'emploi, du fait de leur affiliation ou de leur activité syndicale, et que leurs organisations doivent bénéficier de cette protection contre tout acte d'ingérence de la part des employeurs.